MAO:473/2025
I ASIOIDEN TAUSTA
1. Energiavirasto (jäljempänä myös virasto) on päätöksessään 11.1.2024 asiassa dnro 1347/040200/2022 katsonut, ettei Fingrid Oyj (jäljempänä Fingrid) ole rikkonut asiassa sähkömarkkinalain 19 §:n mukaista kehittämisvelvollisuuttaan, sähkömarkkinalain 20 §:n mukaista liittämisvelvollisuuttaan eikä sähkömarkkinalain 21 §:n mukaista siirtovelvollisuuttaan. Virasto on päätöksessään katsonut, että Fingrid on rikkonut sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaista vahvistamisvelvollisuuttaan asettamalla Olkiluoto 3 (OL 3) -ydinvoimalaitokselle käyttövarmuuden ylläpitoon liittyviä ehtoja, joita se ei ole vahvistuttanut Energiavirastolla. Edelleen virasto on päätöksessään katsonut Fingridin siirtäneen perusteettomasti sopimuksin Teollisuuden Voima Oyj:n (jäljempänä TVO) vastuulle sähkön siirtoverkon käyttöä koskevista suuntaviivoista annetun Euroopan komission asetuksen (EU) 2017/1485 (jäljempänä järjestelmän käytön suuntaviivat sekä suuntaviiva-asetus) 36 artiklan mukaisia velvoitteitaan. Vielä virasto on katsonut Fingridin rikkoneen suuntaviiva-asetuksen 9 artiklan sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki)
10 §:n 1 momentin mukaista velvollisuuttaan saattaa soveltamansa maksujen määräytymisperusteet viraston vahvistettavaksi ennen niiden käyttöönottoa.
2. Energiavirasto on 11.1.2024 tekemässään päätöksessä velvoittanut Fingridin toimittamaan Energiaviraston vahvistettavaksi valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaisesti järjestelmäsuojan kustannusten osalta soveltamansa maksujen määräytymisperusteet tai ehdotuksen muusta mekanismista 11.4.2024 mennessä.
3. Energiavirasto on päätöksessään katsonut TVO:n olevan asiassa hallintolain 11 §:n tarkoittama asianosainen ja että TVO:llä on asiassa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentin mukainen valitusoikeus pääasiaratkaisun 2. ja 3. kohtien osalta muttei pääasiaratkaisun 1. ja 4.–7. kohtien osalta. Energiavirasto on lisäksi jättänyt toimivaltaansa kuulumattomina tutkimatta TVO:n väitteet Fingridin hallintolain velvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Edelleen virasto on todennut päätöksessään, että viraston toimivaltaa koskevilta osin sekä TVO:llä että Fingridillä on oikeus hakea muutosta päätökseen.
4. TVO on valittanut edellä olevasta päätöksestä (markkinaoikeuden asia dnro 151/2024) ja samoin Fingrid (markkinaoikeuden asia dnro 156/2024).
5. Markkinaoikeus on 3.4.2024 tekemällään välipäätöksellä numero 193/2024 ja 20.6.2024 tekemällään välipäätöksellä numero 374/2024 hylännyt markkinaoikeuden asiassa dnro 156/2024 Fingridin vaatimukset valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.
6. Markkinaoikeus on 3.6.2024 tekemällään välipäätöksellä numero 322/2024 hyväksynyt markkinaoikeuden asiassa dnro 151/2024 TVO:n vaatimuksen siitä, että sen valitusta ei jätetä tutkimatta puuttuvan valitusoikeuden vuoksi. Markkinaoikeus on samassa välipäätöksessään päättänyt markkinaoikeuden asiassa dnro 156/2024 kuulla TVO:tä asianosaisena pääasian osalta.
II ASIOIDEN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
1. Teollisuuden Voima Oyj:n valitus markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024
1.1 Vaatimukset
7. TVO on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston 11.1.2024 tekemän päätöksen asiassa dnro 1347/040200/2022 siltä osin kuin Energiavirasto on katsonut, että
- TVO:llä ei ole valitusoikeutta päätökseen muilta osin kuin pääasiaratkaisun kohtien 2. ja 3. osalta,
- viraston toimivallan piirissä ei ole arvioida Fingridin toiminnan hallintolain mukaisuutta järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan roolissa,
- Fingrid ei ole rikkonut sähkömarkkinalain 19 §:n mukaista kehittämisvelvollisuuttaan;
- Fingrid ei ole rikkonut sähkömarkkinalain 20 §:n mukaista liittämisvelvollisuuttaan ja
- Fingrid ei ole rikkonut sähkömarkkinalain 21 §:n mukaista siirtovelvollisuuttaan.
8. TVO on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus ottaa asian suoraan ratkaistavakseen ja muuttaa valituksenalaista päätöstä vahvistamalla, että
- TVO:llä on valitusoikeus koko päätökseen,
- Energiavirasto olisi ollut toimivaltainen arvioimaan Fingridin toiminnan yleistä hallintolain mukaisuutta,
- Fingrid on laiminlyönyt hallinto-oikeudellisia oikeusperiaatteita vaarantamalla TVO:n oikeussuojan ja siten rikkonut hallintolain 34, 45 ja 47 §:n mukaisia velvoitteitaan,
- Fingrid on laiminlyönyt kehittämis-, liittämis- ja siirtovelvollisuuttaan ja siten rikkonut energiamarkkinasääntelyä,
- asiassa ei ole käsillä erityisiä syitä poiketa sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin kustannusjakoa koskevasta pääsäännöstä;
- sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaisesta kustannustenjaon pääsäännöstä poikkeava kustannusjako asiassa merkitsisi lainvastaisen ja syrjimättömän ehdon asettamista OL3:n liittymiselle.
9. Edelleen TVO on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston ja Fingridin korvaamaan yhteisvastuullisesti sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 324.717,20 eurolla viivästyskorkoineen ja Fingridin yksin korvaamaan asianosaisuutta ja valitusoikeutta koskevassa kirjallisessa oikeudenkäyntimenettelyssä sekä asian suullisessa käsittelyssä syntyneet yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 123.584,17 eurolla viivästyskorkoineen. TVO on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Fingridin yksin korvaamaan sen markkinaoikeuden asioihin diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024 yhteisesti sisältyvät suullisen käsittelyn litterointikulut 3.056,25 eurolla viivästyskorkoineen.
1.2 Perustelut
10. Viivytyksen välttämiseksi on perusteltua, että markkinaoikeus käsittelee asian palauttamatta sitä Energiavirastolle. Ratkaisun viivästyminen on haitallista sekä TVO:n oikeusturvan että Suomen huoltovarmuuden näkökulmasta.
1.2.1 Taustaa
11. OL3 on kaupalliseen käyttöön huhtikuussa 2023 otettu Euroopan suurin ydinvoimalaitos, jonka nettosähköteho kantaverkkoon on noin 1.600 MW. Sen on arvioitu tuottavan täyden tuotantovuoden aikana noin 14 prosenttia Suomen sähkön kokonaiskulutuksesta. OL3 on siten keskeinen pohjoismaiselle energiajärjestelmälle ja Suomen energiaomavaraisuudelle. Lisäksi OL3 edesauttaa Suomea toteuttamaan hiilidioksidipäästöjen vähentämistavoitetta, lisää sähköntuotannon omavaraisuusastetta, tarjoaa lisäkapasiteettia vastaten lisääntyneeseen sähköntarpeeseen, lisää sähkön hinnan vakautta ja ennustettavuutta sekä vähentää sähkön tuontiriippuvuutta. OL3:lla on verkkoa tasapainottava vaikutus, sillä ydinvoima parantaa verkon kykyä ottaa vastaan uusiutuvilla energiamuodoilla tuotettua sähköä parantamalla verkon inertiaa. TVO on OL3:n ydinvoimalaitoksen rakentaja, omistaja ja käyttäjä.
12. Fingrid on Suomen järjestelmävastaava kantaverkkoyhtiö, joka käyttää julkista valtaa hallintotehtäväänsä liittyviä vastuita ja velvollisuuksiaan hoitaessaan. Fingrid on verkkopalveluita tarjotessaan monopoliasemassa, joten asiakkaan mahdollisuudet saada verkkopalveluja ovat riippuvaisia Fingridin toimenpiteistä.
13. Valtioneuvosto on periaatepäätöksellään 17.1.2002 vahvistanut, että OL3:n rakentaminen ja sen toimintaan tarvittavien ydinlaitosten rakentaminen tai laajentaminen on yhteiskunnan kokonaisedun mukaista. Fingrid on tämän prosessin yhteydessä vahvistanut uuden ydinvoimalaitoksen olevan liitettävissä Suomen kantaverkkoon ja tunnistanut tarpeen kantaverkon kehittämiselle, verkon vahvistamiselle ja reservikapasiteetin lisäämiselle voimalaitosyksikön liitettävyyden varmistamiseksi. Periaatepäätöksen liiteaineistossa on vahvistettu, että Fingrid kerää tuotantolaitoksen liittämisestä mahdollisesti aiheutuvat verkon vahvistamisen kustannukset verkkotariffin kautta asiakkailtaan.
14. OL3 on ollut valtava investointi TVO:lle. Periaatepäätöksen jälkeen TVO on jatkanut hankkeen valmistelua siinä esitettyjen suuntaviivojen mukaan. Jatkuva ja tiivis yhteydenpito Fingridin kanssa on ollut osa valmistelutyötä. Uuden ydinvoimalaitoksen laitoskokovaihtoehdot ja teho ovat olleet esillä hyvissä ajoin ennen investointipäätöksen tekemistä ja myös Fingridin tiedossa. TVO on esitellyt Fingridille harkittavana olevat laitosvaihtoehdot, mukaan lukien näiden vaihtoehtoiset bruttotehotasot aina 1.721 MW:iin saakka. Fingridin keskeisenä lähtökohtana keskusteluissa on ollut, että OL3 soveltuu teknisesti järjestelmään liitettäväksi ja että eri käyttötilanteet pystytään hallitsemaan.
15. Fingrid on 2000-luvun alussa ryhtynyt valmistelemaan uuden laitoksen verkkoon liittämiseksi luotavaa väliaikaista niin sanottua järjestelmäsuojaa. Tämä suoja perustuu periaatteeseen, joka mukaan kantaverkon käyttövarmuuden ylläpitämiseksi verkossa on aina oltava tuotantoa ja kulutusta saman verran, ja OL3:n tuotantohäiriötilanteessa kulutusta pitää nopeasti leikata. Fingridin suunnittelema alkuperäinen järjestelmäsuoja toimii siten, että OL3:n tuotantohäiriötilanteessa lähtee samalla hetkellä usealle eri teollisuuskohteelle tietoliikenneyhteyksiä pitkin signaali, jonka saatuaan nämä kohteet irrottavat nopeasti kulutuksensa verkosta.
16. TVO:n OL3:a koskevan investointipäätöksen jälkeen maaliskuussa 2004 yhtiöt ovat solmineet puitesopimuksen OL3:n liittämisestä sähköjärjestelmään ja miten siitä aiheutuvat kustannukset jaetaan. Ennen sopimuksen allekirjoittamista Fingrid oli ottanut kantaa OL3:n kokoon raportissaan 20.2.2004 uuden ydinvoimalaitoksen liittämisestä Suomen voimajärjestelmään. Puitesopimuksessa Fingrid on sitoutunut toteuttamaan tiettyjä verkon kehittämistoimenpiteitä ja vastaamaan niiden kustannuksista sekä varautumaan OL3:n äkilliseen irtoamiseen verkosta luomalla edellä kuvatun mukaisen suojamekanismin, eli niin kutsutun järjestelmäsuojan, joka OL3:n irrotessa verkosta irrottaa välittömästi noin 250 MW teollisuuskuormaa.
17. Fingrid on edellä mainitussa raportissa 20.2.2004 todennut, että valittu voimalaitosvaihtoehto verkkoliitäntöineen Olkiluodossa täyttää kokonaisuutena järjestelmätekniset vaatimukset. Lisäksi OL3:a koskevan vuonna 2005 tehdyn valtioneuvoston rakentamislupapäätöksen yhteydessä antamassaan lausunnossa Fingrid on todennut, että uusi, annettujen teknisten tietojen mukainen ydinvoimalaitosyksikkö on liitettävissä Suomen kantaverkkoon siten, että voimajärjestelmä kokonaisuutena täyttää yhteisesti sovitut pohjoismaiset mitoitus- ja käyttöperiaatteet.
18. Fingrid on ollut tietoinen uuden laitosyksikön ominaisuuksista kuten brutto- ja nettotehosta sen suunnitteluvaiheesta alkaen. Fingrid on tunnistanut OL3:n liittämisestä aiheutuvat verkon kehittämistarpeet ja ilmoittanut vastaavansa verkon vahvistamisesta osana yleistä kehittämisvelvollisuuttaan. Työnjaosta OL3:n verkkoon liittämiseksi tarvittavien toimien, kuten järjestelmäsuojan luomisen ja muun verkon vahvistamisen suhteen, ei ole ollut epäselvyyttä. Fingrid on pitänyt vuoteen 2015 saakka selvänä, että se vastaa muun ohella taajuusohjatun reservin ja suurten voimalaitosten liittämiseksi tarvittavan nopean häiriöreservin riittävyydestä. Vähitellen ja viimeistään vuosina 2012–2016 Fingrid on ryhtynyt vyöryttämään vastuuta järjestelmäsuojan toteuttamisesta ja siihen liittyvistä kustannuksista TVO:lle.
19. Fingrid on OL3:n käyttölupahakemusta koskevassa lausunnossaan selostanut, että OL3:n kaltaisen suuren tuotantoyksikön toteuttaminen osana sähköjärjestelmää on olennaisesti haasteellisempaa kuin aiemmin on oletettu ja että erotuksena aiempaan kantaansa Fingrid katsoo OL3-voimalaitosyksikön käytön edellyttävän pysyvää järjestelmäsuojaa. Fingridin asenteen muutokseen on vaikuttanut sähkön reservimarkkinoiden syntyminen, minkä johdosta järjestelmäsuojaan osallistuvilla teollisuusyhtiöillä on ollut vaihtoehtona myös kuormiensa tarjoaminen reservimarkkinoille siellä noudatettavalla hintatasolla. Tämän uuden markkinatilanteen myötä arvio järjestelmäsuojan kustannuksista on noussut huomattavan paljon aiempaa suuremmaksi.
20. Vuoteen 2017 mennessä Fingrid on katsonut järjestelmäsuojan toteuttamisen ehdottomaksi edellytykseksi sille, että OL3 voi syöttää sähköä 1.650 MW:n teholla ja että järjestelmäsuojaan kuuluvan kuorman määrän laskiessa alle 350 MW:n rajoitetaan laitosyksikön tehoa välittömästi vastaavalla määrällä. Fingrid on siten laiminlyönyt tarpeelliset kehitystoimet ja pyrkinyt siirtämään laiminlyömänsä verkon kehittämistä koskevan riskin TVO:lle pysyvän tehorajoituksen muodossa sekä jättänyt verkon suojauksen väliaikaiseksi kaavaillun järjestelmäsuojan varaan ja riippuvaiseksi kolmansista osapuolista.
21. Fingridin järjestelmäsuojan ja pysyvän tehorajauksen suhdetta koskevien uusien näkemysten ja vaatimusten vuoksi TVO:llä ei ole ollut muuta vaihtoehtoa kuin neuvotella Fingridin kanssa järjestelmäsuojan toteutuksesta, koska OL3:n verkkoon liittäminen ja laitosyksikön koekäyttöohjelman toteuttaminen täyden tehon testeillä uhkasi viivästyä entisestään. Energiaviraston antamien lausuntojen perusteella oli jo tuolloin selvää, ettei sopimuksilla voida muuttaa Fingridin oikeuksia ja velvollisuuksia. Virasto oli jo vuonna 2017 Fingridin lausuntopyyntöön antamassaan lausunnossa katsonut, että ”järjestelmäsuoja on osa järjestelmävastuuta, ja sen toteuttaminen kuuluu näin ollen Fingridin järjestelmävastuun piiriin”. Lisäksi Energiavirasto oli katsonut, että se ei toimivaltansa rajoissa voi ottaa kantaa kustannusten jakoon Fingridin ja TVO:n välillä siltä osin kuin kustannuksista voi sopia sopimusvapauden rajoissa, mutta koska järjestelmäsuoja kuuluu järjestelmävastuun piiriin, myös kustannukset tämän suojan toteuttamisesta ja ylläpidosta kuuluvat siltä osin järjestelmävastaavan vastuulle.
22. TVO ja Fingrid ovat solmineet 14.6.2017 määräaikaisen, mutta irtisanottavan sopimuksen OL3:n verkkovaikutusten vähentämiseksi tehtävän järjestelmäsuojan toteutuksesta (järjestelmäsuojasopimus). Tässä sopimuksessa kustannukset järjestelmäsuojasta ovat jakautuneet siten, että TVO:n vastuulla on TVO:n arvion mukaan ja ajankohdasta riippuen noin 97–98 prosenttia kustannuksista ja Fingridin vastuulla noin 2–3 prosenttia kustannuksista. Järjestelmäsuojaan liittyvien järjestelyiden toteuttamista on jatkettu tämän sopimuksen pohjalta. TVO on sittemmin OL3:n valmistuttua ja laitosyksikön tultua kytketyksi verkkoon loppukesästä 2023 irtisanonut järjestelmäsuojasopimuksen päättymään sopimuksen mukaisen irtisanomisajan jälkeen 31.12.2024. Järjestelmäsuojasopimus ei ole ollut Energiaviraston vahvistama.
23. Maaliskuussa 2019 TVO on saanut valtioneuvostolta ydinenergialaissa tarkoitetun luvan käyttää OL3:a vuoden 2038 loppuun asti. Käyttölupa on mahdollistanut OL3:n sähköntuotannon aloittamisen 100 prosentin teholla, mikä tarkoittaa laitosyksikön tuottamaa noin 1.600 MW:n nettosähkötehoa Suomen kantaverkkoon. Käyttölupapäätöksen yhteydessä antamassaan lausunnossa Fingrid on todennut, että OL3 voidaan liittää Suomen kantaverkkoon edellyttäen, että laitosyksikkö toimiessaan täyttää sille asetetut järjestelmätekniset vaatimukset sekä 350 MW kuormaa nopeasti irti kytkevä järjestelmäsuoja on käytössä koko ajan. Fingrid on tässäkin yhteydessä toistanut näkemyksensä siitä, että jos järjestelmäsuoja ei toimi tarkoitetulla tavalla tai sen toiminnassa esiintyy puutteita, laitoksen tuotantotehoa on rajoitettava pysyvästi sähköjärjestelmän kestokyvyn mukaiseen arvoon.
24. TVO ja Fingrid ovat solmineet 27.9.2019 liittymissopimuksen OL3:n kantaverkkoon liittymisestä, jolla korvattiin osapuolten 31.12.2004 allekirjoittama liittymissopimus. Vuoden 2019 liittymissopimus on allekirjoitusajankohdastaan huolimatta alkanut jo 31.12.2004, kuten liittymissopimuksen liitteestä 1 ilmenee. Sopimuksessa määritellään omistus- ja vastuurajat, käyttöoikeudet sekä sovitaan liittymismaksuista. Liittymissopimuksiin sovelletaan kulloisenkin sopimuksen laatimishetkellä voimassa olleita Fingridin yleisiä liittymisehtoja (YLE), jotka Fingrid vie Energiavirastolle vahvistettavaksi ja joista markkinatoimijat myös lausuvat. OL3:n liityntään sovelletaan YLE2000-ehtoja, jossa ei ole tehon rajoitusta 1.300 MW:lle tai muullekaan määrälle.
25. Liittymissopimuksen solmimisen jälkeen ja OL3:n verkkoon liittämisen lähestyessä Fingrid on asettanut uusia ehtoja OL3:n verkkoon liittämiselle. Keväällä 2020 Fingrid on esittänyt, että mikäli vuosina 2023–2025 1.300 MW:n tilapäinen ylittäminen vaikuttaisi käyttökokemusten ja analyysien perusteella mahdolliselta, maksaisi TVO nopean häiriöreservin lisäykset sekä mahdolliset niin sanotun nopean taajuusreservin (FFR-reservi) lisäykset. Lisäksi Fingrid on todennut, että TVO maksaa kaikki lisäkustannukset liittyen mahdollisiin hankintoihin liittyen verkkovaikutuksen kasvattamiseen yli 1.300 MW:n.
26. TVO on vuonna 2021 pyytänyt Energiavirastolta lausuntoa siitä, voisiko Fingrid vaatia TVO:tä osallistumaan järjestelmäsuojan kustannuksiin pysyvän sähkötehon rajoittamisen uhalla ja mihin menettelyyn virasto valvontatoimivaltansa nojalla ryhtyisi sen varmistamiseksi, että Fingrid toteuttaa sen järjestelmävastuulle kuuluvan järjestelmäsuojan, jos sitä koskeva sopimus päättyisi. Energiaviraston lausunnon 29.6.2021 mukaan yleisellä tasolla lähtökohtana on järjestelmävastaavan vastuu järjestelmävastuun piiriin kuuluvien toimintojen toteuttamisesta sekä toimenpiteiden aiheuttamien kustannusten kattaminen verkkotariffeilla. Energiavirasto on myös todennut, että muutkin mekanismit saattavat tilanteesta riippuen tulla kyseeseen ja että oikeudellisesti sitovat ratkaisut annetaan hallintopäätöksissä. Viraston toimenpiteet riippuisivat vallitsevasta tilanteesta ja että Energiavirasto käsittelee asian toimivaltansa rajoissa, mikäli se saatetaan viraston ratkaistavaksi.
27. Energiaviraston lausunnon 29.6.2021 antamisen jälkeen Fingrid on osoittanut piittaamattomuutta viraston lausunnossa esitettyjä linjauksia kohtaan ja pyrkinyt asettamaan koekäytön aikana uusia ehtoja OL3:n verkkoon liittämiselle. Näin ollen TVO on katsonut tarpeelliseksi tehdä tutkintapyynnön Energiavirastolle.
28. Energiavirasto on päätynyt monilta osin oikeaan lopputulokseen, mutta TVO:n valitusoikeutta, viraston toimivaltaa sekä Fingridin kehittämis-, liittämis- ja siirtovelvollisuuden rikkomuksia koskevissa kysymyksissä virasto päätyi päinvastaiseen ratkaisuun kuin TVO oli lainmukaisena ratkaisuna esittänyt.
29. OL3:n reaktori on käynnistynyt 21.12.2021 ja OL3 on kytketty valtakunnan verkkoon 12.3.2022. Säännöllinen sähköntuotanto on alkanut huhtikuussa 2023.
1.2.2 Fingridin toiminnan hallintolain mukaisuuden arviointi kuuluu Energiaviraston toimivaltaan
30. Energiavirasto on perusteettomasti katsonut, ettei sillä ole toimivaltaa tutkia Fingridin toiminnan ja päätöksenteon hallintolain mukaisuutta. Energiaviraston toimivalta valvontaviranomaisena kattaa hallinnon yleislakien ja hallinto‑oikeudellisten periaatteiden noudattamisen.
31. Hallinnon yleislakien ja/tai hallinto-oikeudellisten periaatteiden noudattaminen on erottamaton osa energiamarkkinasääntelyssä järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle asetettujen velvollisuuksien täyttämistä, mukaan lukien järjestelmävastuun toteuttamiseen kuuluvien julkisten hallintotehtävien hoitaminen. Energiavirastolla on yksinomainen valvontatoimivalta ja -velvoite näihin Fingridin velvollisuuksiin liittyen, jota ei voi erityisesti perustuslain 124 §:n johtuvista syistä erottaa energiamarkkinasääntelyn noudattamisen valvonnasta.
32. Hallintolaissa määriteltyjä hallinnon oikeusperiaatteita vastaavia vaatimuksia määritellään myös järjestelmävastuun toteuttamiseen kohdistuvassa sähkömarkkinalaissa ja unionin oikeudessa. Toisin kuin päätöksessä on esitetty, Energiaviraston valvontatoimivallan ja samalla valvontavelvollisuuden määräytymisessä ei voi tehdä muodollista ja keinotekoista erottelua sillä perusteella, mihin lakiin oikeusperiaatteen noudattaminen perustuu. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan hallintolain ja energiamarkkinasääntelyn mukaisten velvollisuuksien nivoutuminen yhteen on nähtävissä esimerkiksi hallintolain 45 §:n perusteluvelvollisuudessa.
33. Suomessa ei ole muuta viranomaista, joka voisi tutkia ja arvioida Fingridin energiamarkkinasääntelyn mukaisten velvollisuuksien noudattamista hallinto-oikeudellisten periaatteiden valossa. Energiavirasto on toimivaltaansa koskevasta linjauksesta huolimatta tosiasiassa arvioinut päätöksessään myös Fingridin toiminnan hallintolain mukaisuutta muun ohella valituskelpoisten päätösten antamiseen liittyen.
1.2.3 Verkonhaltijan velvollisuudet
34. Energiavirasto on virheellisesti katsonut, ettei Fingrid ole rikkonut sähkömarkkinalain 20 §:n mukaista liittämisvelvollisuutta, 21 §:n mukaista siirtovelvollisuutta tai 19 ja 45 §:n mukaista kehittämisvelvollisuutta. Lisäksi virasto on virheellisesti katsonut, ettei Fingrid ole rajoittanut OL3:n verkkoon pääsyä sähkömarkkinalain 21 a §:n vastaisesti.
35. Mainitut velvollisuudet ovat kaikki kytköksissä toisiinsa. Liittämis- ja siirtovelvollisuus ovat sidoksissa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuuseen ja kehittämisvelvollisuuteen. Kehittämisvelvollisuus määrittelee yleisesti verkonhaltijan toimintojen ylläpidon ja niiden kehittämisen periaatteet ja on osa järjestelmävastuuta.
36. Kehittämisvelvollisuus edellyttää, että verkonhaltija rakentaa ja vahvistaa verkkoaan siten, että sen käyttäjien tavanomaiset, ennakoitavissa olevat palvelutarpeet tulevat tyydytetyiksi ja verkkoon voidaan liittää vaatimukset täyttäviä laitoksia. Kehittämisvelvollisuus mahdollistaa ja varmistaa sen, että verkonhaltija kykenee täyttämään jäljempänä kuvatut liittämis- ja siirtovelvollisuutensa tarkoituksenmukaisella ja energiamarkkinasääntelyn tavoitteiden toteutumisen varmistavalla tavalla. Jo yksittäinen laiminlyönti voi merkitä kehittämisvelvollisuuden rikkomista esimerkiksi sellaisessa tapauksessa, jossa se koskee merkittävää yksittäistä toimenpidettä tai investointia, joka vaikuttaisi verkonhaltijan kykyyn suoriutua lainsäädännön edellyttämistä tehtävistä.
37. Siirtopalveluiden ehdoilla ei voida asettaa lisäehtoja tai -rajoituksia liitynnästä sovittaessa sovittuihin ehtoihin, kuten liittymispisteen tehoon. Verkonhaltija ei voi verkon kehittämisen sijasta asettaa siirtorajoituksia. Sellaista lainkohtaa ei ole, jonka nojalla Fingrid voisi pysyvästi tai pitkäaikaisesti perustelematta rajoittaa OL3:n liityntää liittymisehdoista poikkeavalla tavalla. Muussa tapauksessa verkonhaltijan kehittämisvelvollisuus menettäisi merkityksensä eivätkä sähkömarkkinalain tavoitteet toimivista sähkömarkkinoista voisi toteutua.
38. Edellä mainittuja verkonhaltijan velvollisuuksia ei voida tarkastella ilman, että huomioidaan sähkömarkkinalain tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimukset, jotka koskevat kaikkia verkkopalveluita. Emeritusprofessori OM:n mukaan järjestelmävastuu on sähkömarkkinalain 45 §:n mukaan toteutettava sähkömarkkinoiden osapuolten kannalta tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla. OM vahvistaa TVO:n kannan, jonka mukaan vastuu järjestelmäsuojan toteuttamisesta muodostaa kiinteän ja erottamattoman osan järjestelmävastuuseen sisältyvistä lakisääteisistä tehtävistä ja siirtoverkonhaltijan vastuusta. Vastuu järjestelmäsuojan toteuttamisesta ja sen aiheuttamista kustannuksista kuuluu siten järjestelmävastaavalle verkonhaltijalle. Sähkömarkkinalain 24 §:n
1 momentissa on lisäksi erikseen edellytetty verkkopalvelujen myyntiehtojen ja hinnoittelun olevan tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Edelleen sähkömarkkinalain tasapuolisuutta ja syrjimättömyyttä koskevat verkonhaltijalle asetut vaatimukset kytkeytyvät välittömästi vaatimukseen huomioida sähkön tuottajien kohtuulliset tarpeet sähkömarkkinalain 1 § ja 19 §:n mukaisesti. Rajoitukset, joilla muuten kuin väliaikaisesti rajoitetaan sähkön tuottajien kohtuullisia tarpeita, eivät voi olla sähkömarkkinalaissa tarkoitetulla tavalla tasapuolisia ja syrjimättömiä.
1.2.4 Verkon kehittämisvelvollisuuksien rikkominen
39. Päätöksessä todetut rikkomukset ovat suora seuraus Fingridin kehittämisvelvollisuuteen liittyvistä laiminlyönneistä ja rikkomuksista. Fingrid on sitoutunut liittämään sähköverkkoon laitoksen, joka ylittää Fingridin määrittämän mitoittavan vian tehorajan. Fingrid on laiminlyönyt velvollisuutensa varautua tähän vahvistamalla verkkoa ja/tai toteuttamalla järjestelmäsuojan, ja sen sijaan lainvastaisesti pyrkinyt siirtämään tätä varautumisvastuuta TVO:lle.
40. Energiaviraston olisi tullut päätöksessään arvioida, onko verkon kehittämisvelvollisuus täyttynyt liittämis- ja siirtovelvollisuuksien toteutumisen näkökulmasta. Yhteiskunnan kokonaisedun mukaisen laitoksen liittäminen täydellä tehollaan verkkoon sen normaaliolosuhteissa on liittyjän eli TVO:n kohtuullinen tarve. Tämä tarve on ollut viimeistään vuodesta 2004 lähtien Fingridin tiedossa ja se on asettanut kehittämisvelvollisuuden raamit.
41. Energiaviraston päätöksessä on virheellisesti pidetty tulkinnallisena lähtökohtana 1.300 MW:n tehorajaa sähköjärjestelmän mitoittavan käyttörajan osalta. Fingridin virastolle tältä osin esittämät laskelmat antavat harhaanjohtavan kuvan Ruotsin Oskarshamn 3 -ydinvoimalaitoksen verkkoon syöttämästä tehosta.
42. Ensinnäkin Fingridin Energiavirastolle esittämissä verrokkilaskelmissa 1.400 MW:n arvosta puuttuu Oskarshamn 3:n irtoamisen jälkeinen omakäyttöteho. Fingridin laskelmia tulisi korjata siten, että Oskarshamn 3:n arvona käytettäisiin bruttotehoa eli vertailuarvoon lisättäisiin yksikön irtoamisen jälkeinen omakäyttöteho. Toiseksi virasto ei ole ottanut huomioon sitä, että OL3:n taajuusmuutos on keskimäärin hieman pienempi kuin Oskarshamn 3:n vastaava arvo. Tämä tarkoittaa, että Oskarshamn 3:n 1.400 MW:n tehomuutos ei vastaa OL3:n 1.300 MW:n tehomuutosta, vaan muutos on tätä suurempi. Fingridin Oskarshamn 3:een liittyen virastolle toimittama selvitys ei puolla viraston johtopäätöstä, jonka mukaan 1.300 MW:n väitettyä tehorajaa on pidettävä tulkinnallisena lähtökohtana sähköjärjestelmän mitoittavan käyttörajan osalta.
43. Seurauksena on ollut se, että Fingridin on täytynyt asettaa OL3:n liitynnälle oikeudettomia ehtoja. Fingrid on pyrkinyt asettamaan liittymispisteen suurimmasta sallitusta askelmaisesta tehomuutoksesta 1.300 MW:n kiinteää ja muuttumatonta raja-arvoa liitynnöille ja ryhtynyt oikeudettomasti rajaamaan omaa kehittämisvelvollisuuttaan tähän raja-arvoon. Tämä on Fingridin kehittämis-, liittämis- ja siirtovelvollisuuden rikkomus. Jos Fingrid olisi huolehtinut kehittämisvelvollisuutensa toteuttamisesta ilman 1300 MW:n rajausta ja perusteetonta viivytystä, järjestelmäsuojalle ei olisi tarvetta tai siitä voitaisiin luopua nopeammin.
44. Kuten emeritusprofessori OM on vuoden 2022 asiantuntijalausunnossaan todennut, järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan pyrkimys omilla toimillaan rajoittaa järjestelmävastuutaan Suomen sähköjärjestelmän teknisestä toimivuudesta ja käyttövarmuudesta tai siirtää tätä vastuutaan muille osapuolille, on luottamuksensuojaperiaatteen ja sähkömarkkinalain vastaista.
45. Fingrid on ensin jättänyt huomioimatta sähköverkon järjestelmätekniset vaatimukset liitynnälle suunnitellun laitoksen liittämisen edellytyksistä sovittaessa, eikä ole asettanut laitoskokoon liittyviä rajoituksia OL3:lle. Energiaviraston vahvistamalla tavalla Fingrid on myöhemmin vastoin energiamarkkinasääntelyä siirtänyt perusteettomasti sopimuksin TVO:n vastuulle lakisääteisiä järjestelmäsuojaa koskevia velvoitteitaan. Näistä laiminlyönneistä ja rikkomuksista seuraa, että Fingrid on laiminlyönyt kehittämisvelvollisuuttaan.
1.2.5 Liittämis- ja siirtovelvollisuuden rikkominen
46. Liittymissopimuksessa ja liityntään sovellettavissa yleisissä liittymisehdoissa voidaan asettaa uudelle liitynnälle ehtoja, mutta jo liitetyn laitoksen liityntä tulee toteuttaa liittymissopimuksen ehtojen mukaisesti huolimatta siitä, mihin suuntaan järjestelmävastaava kantaverkonhaltija onnistuu verkkoa lakisääteisten velvollisuuksiensa puitteissa kehittämään.
47. Fingridin OL3:lle asettamat lisäehdot ja -rajoitukset eivät ole verkonhaltijan asettamia yleisiä vaatimuksia, jotka koskisivat tasapuolisesti kaikkia verkonhaltijan asiakkaita. Fingridin lisäehdot ja -rajoitukset ovat yksin OL3:een liittyviä ja Fingridin TVO:lle yksipuolisesti asettamia, eivätkä ne perustu verkonhaltijan soveltamiin yleisiin ehtoihin, saati ehtoihin, jotka verkonhaltija olisi vahvistuttanut Energiavirastolla ennen niiden käyttöönottoa. Viraston olisi pitänyt arvioida, mitä oikeudettomien ehtojen asettaminen tarkoittaa liittämis- ja siirtovelvollisuuksien toteutumisen näkökulmasta.
48. Lisäehdot ja -rajoitukset rikkovat TVO:n kohtuullisia odotuksia sähköverkon liitynnälle ja siirrolle, eivätkä ne täytä tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimuksia. Fingridillä ei ole ollut energiamarkkinasääntelyyn eikä sopimukseen perustuvaa oikeutta rajata vastuutaan liittyjän vahingoksi, eikä mahdollisuutta vapautua lakisääteisistä velvoitteistaan siirtämällä ne liittyjälle sopimuksin.
49. Viraston päätöksen mukaan OL3:lle ei ole asetettu energiamarkkinasääntelyn sallimia ja/tai Energiaviraston vahvistamia ehtoja. TVO:llä on näin ollen päätöksenkin valossa ollut oikeus saada OL3 liitetyksi verkkoon vähintään 1.650 MW suuruisena ilman ylimääräisiä rajoituksia. Fingridin asettama kiinteä raja OL3:n liittymispisteessä tapahtuvalle tehomuutokselle on ollut jyrkässä ristiriidassa TVO:n oikeuden kanssa.
50. Vaikka järjestelmäsuojaratkaisua ei ole liittymissopimuksessa tai muutoin asetettu OL3:n liitynnän ehdoksi, Fingrid on kuitenkin edellyttänyt järjestelmäsuojan luomista ja tietyn kuormamäärän kytkemistä siihen uhalla, että OL3:n tehoa voidaan rajoittaa. Tähän Energiavirasto ei ole ottanut päätöksessään kantaa.
51. Fingrid on asettanut OL3:n käytölle tehorajoituksen, jonka määrän laskennassa käytetään OL3:n omakäyttötehoa. Laitosyksikön verkkoon syöttämä nettosähköteho on rajauksen takia pienempi kuin mistä TVO ja Fingrid ovat OL3:n verkkoon liittämisen osalta sopineet. Tehorajoitus on energiamarkkinasääntelyn vastainen ja syrjivä, eikä sitä voida pitää ratkaisuna verkonhallintaongelmien hoitamiselle.
52. Kun huomioidaan laitoksen pikasulun jälkeinen 80 MW:n omakäyttöteho, Fingrid rajoittaa OL3:n nettosähkötehon verkkoon liittämisen yhteydessä sovitusta 1.650 MW:sta huomattavasti tätä alhaisempaan 1.570 MW:iin, joten verkkoon syötettävä nettoteho on jatkuvasti vähemmän kuin 1.650 MW. Näin on siitä huolimatta, että Energiavirastonkin mukaan Fingrid on hyväksynyt OL3:n liittämisen ja sittemmin verkkoon kytkemisen kokonaisteholtaan 1.650 MW:n suuruisena. Kokonaisteho voi käsillä olevassa asiassa viitata ainoastaan laitoksen nettotehoon. Toisin kuin Fingrid on harhaanjohtavasti väittänyt, ainoa liitynnän kannalta merkityksellinen teho on verkkoon tosiasiallisesti syötettävä nettoteho.
53. Liittämistehoa tulee tarkastella verkon näkökulmasta ja liitynnän verkkoon kohdistuva vaikutus huomioiden. Jatkuva tehovaje sovittuun tehoon nähden on sekä pois yhteiskunnan käytöstä että jyrkässä ristiriidassa nykyisen hallitusohjelman ydinvoimaa koskevan kirjauksen kanssa.
54. Fingrid on vuonna 2012 asettanut ensimmäisen kerran OL3:n vikatilanteessa tapahtuvalle liittymispisteen tehomuutokselle rajan 1.650 MW yleisissä liittymisehdoissaan (YLE2013) sekä esittänyt, että mainittu tehoraja pitää sisällään laitosyksikön vikaantumisen jälkeisen omakäyttötehon. Viittaukset 1.650 MW:iin TVO:n ja Fingridin välisissä sopimuksissa ja muussa aineistossa koskevat nimenomaan nettotehoa. TVO on vastustanut Fingridin pyrkimyksiä asettaa kyseinen tehorajoitus jo vuonna 2012, vaikkei sen kaikkia vaikutuksia OL3:n käytölle ole tuolloin vielä tiedostettu.
55. Edellä esitetyn perusteella Fingridin jälkikäteen asettama OL3:een kohdistettu tehorajoitus on voinut tulla TVO:n tietoon aikaisintaan vuonna 2012 eli yhdeksän vuotta OL3:n investointipäätöksen jälkeen. Fingridillä on ollut riittävät tiedot ja osaaminen omakäyttöosuuden huomioimiseksi OL3:n verkkoon syötettävästä nettosähkötehosta sovittaessa. Jos tästä on ollut epäselvyyttä, Fingridin järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana olisi tullut selvittää sekä määrittää omakäyttöosuuden määrittelyä ja sen kriteereitä yhdessä Energiaviraston kanssa. Näin Fingrid ei ole tehnyt. Fingridillä on ollut aikaa tehdä TVO:n kohtuulliset tarpeet täyttäviä toimenpiteitä tähän mennessä yli kaksikymmentä vuotta investointipäätöksen tekohetkestä.
1.2.6 Tasapuolisuus- ja syrjimättömyysvaatimuksen rikkominen
56. Sähkömarkkinalain mukaiset tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimukset konkretisoivat sähkömarkkinadirektiivissä määriteltyjä vastaavan sisältöisiä vaatimuksia. Jäsenvaltioilla on sähkömarkkinadirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan velvollisuus varmistaa, että sähköalan yritykset toimivat tämän direktiivin mukaisesti eivätkä jäsenvaltiot saa harjoittaa syrjintää toimijoiden välillä niiden oikeuksien ja velvollisuuksien suhteen. Nämä sähkömarkkinalaissa säädetyt ja sähkömarkkinadirektiiviin perustuvat vaatimukset ovat oikeudellisesti sitovia sovellettaessa sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momenttia.
57. Tasapuolisesta ja syrjimättömästä hinnoittelusta poikkeamisen hyväksyttävänä perusteena voi olla lähinnä yksittäinen erityistilanne, joka johtuu asiakkaan esittämästä perustellusta erityisvaatimuksesta. Tällaisen vaatimuksen toteuttaminen ei sisälly normaaliin verkkopalveluun. Olennaista on huomata, että sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin erityisistä syistä mahdollistama poikkeus ei oikeuta poikkeamaan tasapuolisesta ja syrjimättömästä hinnoittelusta, kun sen määräytymisperusteena on saman asiakasryhmän sisällä samansisältöisen ja yleisesti noudatettavan lakisääteisen palveluvelvoitteen toteuttaminen. Erityiset syyt eivät myöskään oikeuta poikkeamaan yleisesti sovellettavista hinnoittelun määräytymisperusteista tai niiden keskeisistä kriteereistä.
58. Myös emeritusprofessori OM on vahvistanut, että sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momenttia voi sanamuotonsa mukaisesti soveltaa vain suppeasti ja ottaen huomioon EU-oikeudellisen energiamarkkinasääntelyn sekä muut verkkopalveluiden hinnoittelua koskevat oikeuslähteet. Sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin poikkeussäännöksen kaltaisen epätasapuolisen tai syrjivän markkinakohtelun mahdollistavan, puhtaasti kansallisen poikkeussäännöksen soveltaminen edellyttää korostetusti painavia ja hyväksyttäviä erityisiä syitä. Energiavirasto vaikuttaa sivuuttaneen tämän poikkeussäännöksen soveltamiselle asetetun verrattain korkean kynnyksen.
59. Asiassa ei ole edellä mainittuja syitä poikkeussäännöksen soveltamiselle. Päinvastoin Energiaviraston päätöksen mukaan järjestelmäsuojassa ei ole kyse verkonhaltijan yksittäiselle liittyjälle asetetusta, vain tämän verkkoon liittymisen toteuttamisen edellytyksestä tai yksittäisen liittyjän verkkoon liittämisen mahdollistamiseksi tarjotusta erityispalvelusta, vaan järjestelmäsuojan tarkoituksena on suojata koko Suomen sähköjärjestelmän vakautta. Lisäksi virasto on todennut päätöksessään oikein, että sääntely edellyttää lähtökohtaisesti kantaverkonhaltijan vastaavan kaikista järjestelmäsuojan kustannuksista.
60. Energiavirasto ei ylipäätään ole tarkastellut miten ja millä edellytyksin sähkömarkkinalain 24 §:n
1 momentin poikkeussäännös voisi tulla sovellettavaksi ja voisiko järjestelmäsuoja olla vaatimus, jonka toteuttaminen ei sisälly normaaliin verkkopalveluun. Viraston omista järjestelmäsuojaan liittyvistä johtopäätöksistä seuraa, ettei näin voi olla.
61. Järjestelmäsuojan kustannukset eivät ole olleet Fingridille erityisiä tai ennakoimattomia, vaan niiden kohdistuminen tähän suojaan on seurausta yhtiön päätöksistä kehittämisvelvollisuutensa täyttämisestä tai täyttämättä jättämisestä järjestelmävastaavana verkonhaltijana. Fingridillä on ollut oikeat ja riittävät tiedot liitettävän laitoksen ominaisuuksista ja siitä, mitä järjestelmävastuuseen ja siihen sisältyvään järjestelmäsuojaan kuuluvat velvoitteet edellyttävät OL3:n käynnistyessä. Esimerkiksi OL3:n aikaista TVO:n omistajarakennetta ei voida pitää erityisenä syynä poiketa kustannusjaon pääsäännöstä.
62. Päätöstä tulee muuttaa vahvistamalla, että Fingrid on laiminlyönyt liittämisvelvollisuuttaan ja rikkonut energiamarkkinasääntelyä vyöryttäessään järjestelmäsuojan kustannuksia TVO:lle, että asiassa ei ole käsillä erityisiä syitä poiketa sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin kustannusjakoa koskevasta pääsäännöstä ja että sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaisesta kustannustenjaon pääsäännöstä poikkeava kustannusjako asiassa merkitsisi lainvastaisen ja syrjivän ehdon asettamista OL3:n liitynnälle.
2. Energiaviraston lausunto markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024
2.1 Vaatimukset
63. Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti hylkää valituksen ja toissijaisesti palauttaa asian Energiavirastoon uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi virasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää TVO:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
2.2 Perustelut
64. Hallintolain noudattamisen valvonta ei kuulu Energiaviraston tehtäviin tai toimivaltaan. Viranomainen ei voi laajentaa toimivaltaansa koskemaan sellaisen sääntelyn noudattamisen valvontaa, jota ei ole sen tehtäväksi lainsäädännössä osoitettu. Tämä olisi vastoin perustuslain 2 §:ssä ilmaistuja julkisen vallan käytön vaatimuksia. Tämän hallinnon lainalaisuusperiaatteen mukaan julkisen vallan käytön tulee aina perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Tämä tarkoittaa, että julkisen vallan käytölle tulee aina olla toimivaltaperuste laissa. Jos virasto katsoisi Fingridin menetelleen hallintolain vastaisesti, ja sillä perusteella velvoittaisi yhtiön toimimaan toisin, se olisi julkisen vallan käyttöä ilman laissa säädettyä toimivaltaa. Energiavirasto noudattaa toiminnassaan tarkoin hallinnon lainalaisuusperiaatetta ja käyttää julkista valtaa vain sille lainsäädännössä osoitetuissa tehtävissä eikä hallintolain valvonta kuulu niihin.
2.2.1 Liittämis-, kehittämis- ja siirtovelvollisuus
65. Vaikka sähkömarkkinalain 20 §:ssä tarkoitettu liittämisvelvollisuus ja 19 §:ssä tarkoitettu kehittämisvelvollisuus kytkeytyvät toisiinsa, niitä ei voi tulkita valittajan esittämällä tavalla liittyjän tarpeiden näkökulmasta. Liittämisvelvollisuus koskee välittömästi yksittäisen liittyjän tarpeita ja kehittämisvelvollisuus edellyttää verkonhaltijan kehittävän yhteyksiään sähköjärjestelmän kokonaisedun näkökulmasta. Järjestelmävastaavalla on myös oikeus tarvittaessa rajoittaa valittajan siirto-oikeutta sähkömarkkinalain 45 §:n mukaan käyttövarmuussyistä tarvittaessa liittyjän tarpeiden vastaisesti.
66. Esillä olevassa tapauksessa osapuolet ovat aikoinaan sopineet OL3:n liittämisestä kantaverkkoon 1.650 MW:n suuruisena. OL3 on kytketty onnistuneesti kantaverkkoon nimellisteholtaan 1.650 MW:n suuruisena vuonna 2022. Osapuolet ovat olleet erimielisiä järjestelmäsuojan oikeudellisesta asemasta, mutta muilta osin liittäminen on tapahtunut viraston vahvistamien yleisten liittymisehtojen mukaisesti. Järjestelmäsuojasta osapuolet ovat sopineet erillisellä sopimuksella, jota Fingrid on jälkikäteisesti pyrkinyt yksipuolisesti tulkitsemaan liittymisehdoksi. Järjestelmäsuoja ei ole ollut liittämisehto, vaan suoja on OL3:n liittämisen seuraus. Suojan oikeudellista tai muutakaan merkitystä ei pidä tarkastella liittämisvelvollisuuden, vaan sähköjärjestelmän käyttövarmuuden näkökulmasta.
67. Asiassa on keskitytty myös Fingridin yleisiin verkkopalveluehtoihin sisällyttämän 1.300 MW:n mitoittavan vian arvoon. Mitoittava vika määritellään järjestelmän käytön suuntaviivojen 3 artiklan
2 kohdan 58 alakohdassa tarkoitetun vertailutapahtuman avulla. Vertailutapahtuma on artiklan mukaan suurin positiivinen tai negatiivinen tehopoikkeama, joka esiintyy hetkellisesti synkronialueella tuotannon ja kulutuksen välillä ja joka otetaan huomioon paitsi taajuuden vakautusreservien myös muiden synkronialueen häiriöreservien mitoituksessa. Määritelmällä viitataan suurimpaan sähköjärjestelmässä esiintyvään hetkelliseen vikatapahtumaan. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulisi mitoittaa oma järjestelmänsä määritelmän pohjalta relevantin synkronialueen sähköjärjestelmien tekniset reunaehdot huomioiden. Suomessa suurimman hetkellisen vikatapahtuman aiheuttaa OL3:n putoaminen verkosta 1.650 MW:n tehollaan. Fingrid on päätynyt järjestelmäsuojaratkaisullaan rajoittamaan vastuullaan olevan verkkonsa mitoittavan vian vaikutuksen sähköjärjestelmässä 1.650 MW:sta 1.300 MW:iin, mikä ei merkitse sitä, etteikö Fingridin tule huomioida kyseistä kokonaisvaikutusta toiminnassaan täysimääräisesti.
68. Mitoittavan vian arvo ei ole riippuvainen vain Fingridin päätösvaltaan kuuluvista toimenpiteistä. Suomi muodostaa muiden pohjoismaiden kanssa yhteisen synkronialueen, jossa säätötoimenpiteitä suoritetaan koordinoidusti. Naapurimaiden verkkojen suorituskyvyllä on välitön vaikutus Suomen sähköjärjestelmän toimintakykyyn. Verkon kehittäminen edelleen järjestelmäsuojan poistamiseksi vaatisi muilta pohjoismaisilta siirtoverkonhaltijoilta toimenpiteitä omien sähköjärjestelmiensä osalta, koska naapurivaltioiden voimajärjestelmien rakenteet vaikuttavat yhteenkytkettyjen sähköjärjestelmien toimintakyvyn mitoituksiin yksittäisen jäsenvaltion tasolla. Näihin Fingridillä ei ole suoraa määräysvaltaa, minkä vuoksi näihin syihin perustuvia mahdollisia viivästyksiä tai esteitä ei voida lukea järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vahingoksi. Koska pohjoismainen sähköjärjestelmä muodostaa kokonaisuuden, ei TVO:n esiin nostamia näkemyksiä muun ohella Ruotsissa sijaitsevien laitosten verkkovaikutuksista voida pitää ratkaisevana arvioitaessa käyttövarmuuden ylläpitovelvoitetta. Fingridin noudattaman mitoittavan vian arvo pohjautuu selvityksen mukaan pohjoismaisten siirtoverkonhaltijoiden väliseen pohjoismaisia siirtoverkkojen käyttöä koskevaan sopimukseen (Nordic Grid Code).
69. Yleisiä liittymisehtoja ei voida pitää järjestelmävastaavan verkonhaltijan vastuiden näkökulmasta ratkaisevana, vaan järjestelmävastaava vastaa sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta kokonaisuutena kaikkien liittyjien vaikutukset huomioiden. Mikäli verkonhaltija on sallinut liittymisen verkkoonsa, vaikka liittyjän kokonaisteho ylittää verkonhaltijan kulloinkin määrittelemän mitoittavan vian arvon, järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee tästä huolimatta huolehtia tällaisen liittyjän kokonaisvaikutuksien huomioimisesta verkon käyttövarmuudelle.
70. Fingrid ei pysty vain verkkoaan vahvistamalla kehittämään sen häiriönsietokykyä sellaiseksi, että sähköjärjestelmä nykyisellään kestäisi teholtaan OL3:n suuruisen laitoksen irtoamisen verkosta ilman järjestelmäsuojan kuormia. Koska Fingridin ei voida katsoa laiminlyöneen verkkonsa kehittämistoimia sääntelyn vastaisesti viivyttämällä perusteettomasti verkkoinvestointejaan sähkömarkkinalain 19 §:n asettamien velvoitteidensa täyttämiseksi vaikutusmahdollisuuksiensa rajoissa eikä jättäneen huomioimatta OL3:n vaikutuksia verkkonsa käyttövarmuudelle edellyttämällä järjestelmäsuojaa, ei sen voida katsoa rikkoneen asiassa sähkömarkkinalain 19 §:n mukaista kehittämisvelvollisuuttaan, vaikka toimenpiteet eivät olekaan toistaiseksi johtaneet järjestelmäsuojaratkaisun poistamiseen.
71. Järjestelmäsuojalla on epäsuora vaikutus valittajan mahdollisuuksiin käyttää liittymäänsä, mikäli tarvittavia kuormia ei olisi tarjolla. Suoja mahdollistaa OL3:n käytön sovitun tehorajan puitteissa verkon käyttövarmuutta uhkaamatta. Sähkömarkkinalain 21 §:ssä on asetettu verkonhaltijalle velvollisuus kohtuullista korvausta vastaan myydä sähkön siirto- ja jakelupalveluja niitä tarvitseville sähköverkkonsa siirtokyvyn rajoissa. Energiavirasto on päätöksessään katsonut, että pysyvien siirtorajoitusten asettamista käyttövarmuussyistä ei voida pitää sähkömarkkinalain 45 §:n eikä ylipäätään sääntelyn tarkoituksen mukaisena, vaikka sähkömarkkinalain 45 §:ssä on annettu järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle oikeus ohjata sähköjärjestelmään liitettyä sähkön käyttöä, tuotantoa, tuontia ja vientiä sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ollessa uhattuna. Rajoitukset tulee aina perustella tapauskohtaisesti.
72. Saadun selvityksen perusteella Fingrid ei ole asettanut OL3:n toiminnalle edellä mainittuja siirtorajoituksia valituksenalaisen päätöksen antohetkeen mennessä. TVO:n valituksessaan esiin nostamat tehovaihtelut ovat perustuneet joko laitoksen verkkoon kytkentään liittyviin koeajotilanteisiin, jotka kuuluvat normaaliin uuden voimalaitoksen teknisen suorituskyvyn tarkasteluun ja Fingridin mukaan perustuivat lisäksi TVO:n omaan pyyntöön, OL3:n omiin huoltotoimiin tai sen omiin tuotannollistaloudellisiin päätöksiin. TVO ei ole tältä osin esittänyt Fingridin selvityksen kumoavaa selvitystä, joka olisi tukenut ja tukisi tälläkään hetkellä muuta tulkintaa TVO:n esiin nostamien seikkojen merkityksestä siirto-oikeuksien käytön osalta. Järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla on edellä todetulla tavalla oikeus asettaa rajoituksia, muulla tavalla ohjata verkkoon liittyjien verkonkäyttöä tai jopa mahdollistaa järjestelmän toimintakyvyn testaamiseksi edellyttämät erityisjärjestelyt käyttövarmuuteen liittyvistä perustelluista syistä.
73. Omakäyttöosuuden määrittelylle ei ole asetettu sääntelyssä kriteereitä. Selvityksen perusteella sen suuruus on näyttänyt perustuneen arvioon, joka on täsmentynyt laitoksen käyttöönoton myötä. Osapuolet ovat sopineet kokonaisteholtaan 1.650 MW:n laitoksen liittämisestä verkkoon. Omakäyttöosuuden on katsottava kytkeytyvän olennaisesti kysymykseen verkon mitoittavan vian suuruudesta, jonka on käyttövarmuussyistä katsottava vastaavan enintään OL3:n maksimitehon eli 1.650 MW:n vaikutukseen sähköjärjestelmälle. Näin ollen alun perin oletettua suurempi omakäytön osuus väistämättä vaikuttaa ainakin tässä tapauksessa verkkoon käyttövarmuutta vaarantamatta syötettävissä olevan kokonaistehon suuruuteen, eikä tästä johtuvia poikkeamia ennakoidusta verkkoon syötettävissä olevan tehon määrästä voida pitää luonteeltaan sähkömarkkinalain 21 §:n vastaisina siirtorajoituksina, vaan verkon käyttövarmuuteen kytkeytyvän raja-arvon noudattamisena.
74. Energiavirasto ei ole todennut, että TVO:llä olisi oikeus saada syöttää verkkoon täydet 1.650 MW:a, vaan arvioinut asiaa sähköjärjestelmän teknisenä reunaehtona, jota ei käyttövarmuusnäkökulmasta ole tällä hetkellä mahdollista ylittää, ja sen suhteesta siirtovelvollisuutta koskevan sähkömarkkinalain 21 §:n tulkintaan.
75. Energiaviraston päätös on ollut sähkömarkkinasääntelyn tavoitteiden ja logiikan näkökulmasta ja johtopäätöksiltään perusteltu. TVO ei ole esittänyt päteviä perusteluja edellä mainittuja velvoitteiden rikkomista koskevien väitteidensä tai tulkintansa tueksi. Viraston päätöstä ei ole syytä muuttaa vain sillä perusteella, että TVO on sen johtopäätöksistä eri mieltä.
2.2.2 Järjestelmäsuojan kustannuksia koskevat velvoitteet
76. Päätöksessä on velvoitettu Fingrid paitsi ottamaan kustannukset vastuulleen myös jättämään niiden käsittelyä verkkotoiminnassa koskeva oma ehdotuksensa virastolle vahvistettavaksi. TVO:n vaatimus kumota päätös tältä osin on perusteeton. Energiavirasto ei ole päätöksellään ratkaissut kustannusten kattamisen periaatteita, vaan ainoastaan kysymyksen siitä, kenen vastuulle järjestelyn kustannukset kuuluvat. Päätös ei siten ole tällä perusteella oikeudellisesti virheellinen, vaan on kyseessä TVO:n esiin nostamilta osin kuvaus viraston päätöksen mahdollisista tosiasiallisista seurauksista. Fingridillä on ollut oikeus jättää asiassa oma itsenäinen ehdotuksensa kustannusten käsittelystä suojamekanismin pohjalta, kuten se on myöhemmin tehnytkin. Energiavirasto on käsitellyt tätä ehdotusta erillisessä viranomaisprosessissa ja antanut siitä erillisen päätöksen.
3. Fingrid Oyj:n lausunto markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024
3.1 Vaatimukset
77. Fingrid on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus jättää tutkimatta TVO:n vaatimuksen siitä, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun ulottuvuudesta OL3-ydinvoimalaitoksen liittymisasiassa ja muuttaa päätöstä vahvistamalla, että Energiavirasto on ollut toimivaltainen arvioimaan Fingridin toiminnan yleistä hallintolain mukaisuutta ja että Fingrid on laiminlyönyt hallinto‑oikeudellisia oikeusperiaatteita vaarantamalla TVO:n oikeussuojan ja rikkonut hallintolain mukaisia velvoitteitaan. Fingrid on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus hylkää mainitun vaatimuksen.
78. Fingrid on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus muilta osin hylkää valituksen ja velvoittaa TVO:n ja Energiaviraston yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 413.618,65 eurolla sisältäen käännös-, taksi- ja litterointikulut 1.666,15 euroa viivästyskorkoineen. Fingrid on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa yksin TVO:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.737,50 eurolla viivästyskorkoineen.
3.2 Perustelut
3.2.1 Järjestelmäsuoja ei ole osa järjestelmävastuuta, ja Fingridillä on oikeus ja velvollisuus asettaa liittymistehoa koskevia rajoituksia
79. Sähkömarkkinalain nojalla järjestelmävastaava kantaverkonhaltija voi asettaa järjestelmävastuun toteuttamiseksi tarpeellisia ehtoja voimalaitosten, energiavarastojen ja kuormien sekä sähköverkkojen liittämiselle sähköjärjestelmään kuin myös sähköjärjestelmän ja siihen liitettyjen voimalaitosten, energiavarastojen, kuormien ja sähköverkkojen käyttämiselle. Järjestelmävastuuasetuksessakin on velvoitettu kantaverkonhaltija sopimaan sähköjärjestelmän teknisen toimivuuden turvaavista menettelytavoista sähköjärjestelmässä toimivien osapuolten kanssa. Edelleen sähkömarkkinalaissa asetettu liittämisvelvollisuus edellyttää, että ehdoissa ja teknisissä vaatimuksissa on otettava huomioon sähköjärjestelmän toimintavarmuus. Yhteispohjoismaisen sähköjärjestelmän toimivuus ja turvallisuus edellyttävät järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan sähkömarkkinalaissa säädettyä oikeutta asettaa sen verkkoon liittyjille liittymistä koskevia ehtoja.
80. Fingrid voi toteuttaa järjestelmävastuunsa liittyjien osalta ainoastaan asettamalla kantaverkkoon liittymistä koskevia ehtoja, jotka toteutetaan eurooppalaisen ja kansallisen lainsäädännön puitteissa sekä Energiaviraston hyväksymien liittymisehtojen ja järjestelmäteknisten vaatimusten mukaisesti. Liittymisehtojen kuten tehorajojen hyväksymisen on välttämättä oltava ennakollista ja pohjoismaisesti koordinoitua. Käyttövarmuuden ohella tämä on ensiarvoisen tärkeää liittyjienkin näkökulmasta huomioiden järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan toiminnan läpinäkyvyys, ennakoitavuus ja tasapuolisuus.
81. Fingridin liittyjille asettamat ehdot koostuvat yleisistä liittymisehdoista sekä eri liittyjäryhmille asetetuista järjestelmäteknisistä vaatimuksista. OL3-ydinvoimalaitoksen verkkoon liittämisestä sovittaessa voimassa olleet Fingridin yleiset liittymisehdot (YLE2000) ovat mahdollistaneet muun ohella liitynnän teknisestä toteutuksesta sekä laitteistojen käyttöoikeuksista, käytöstä, häiriönselvityksestä, kunnossapidosta, perusparannusinvestoinneista ja kustannusten jaosta erikseen sopimisen. Näin ollen järjestelmäsuojasta ja sen kustannusjaosta sekä OL3:n liitynnän rajoittamisesta 1.300 MW:n enimmäistehoon on voitu erikseen sopia myös Fingridin yleisten liittymisehtojen nojalla. Näin on tehtykin Fingridin ja TVO:n vuonna 2017 solmimassa järjestelmäsuojasopimuksessa, joka on osa OL3:n liitynnän ehtokokonaisuutta.
82. Energiaviraston vahvistamissa ja Fingridin nykyisin voimassa olevissa yleisissä liittymisehdoissa (YLE2021) sekä tätä edeltäneissä yleisissä liittymisehdoissa (YLE2017) on asetettu voimalaitoksen koolle vaatimus, jonka mukaan Suomen sähköjärjestelmään liitettävä laitosyksikkö saa olla teholtaan enintään 1.300 MW. OL3:n liityntään on siten sovellettava 1.300 MW:n enimmäistehorajaa riippumatta siitä, mitä näistä yleisistä ehdoista OL3:n liityntään sovellettaisiin.
83. Fingrid on järjestelmävastuuasetuksen mukaisesti määrittänyt ylläpidettävän käyttövarmuustason ja määritellyt tähän tasoon liittyvät tekniset vaatimukset liittymisehtojen ja liittyjien järjestelmäteknisten vaatimusten kautta päätyen 1.300 MW:n mitoittavaan, kerralla irti kytkettävään tuotantotehoon, jonka Energiavirasto on nimenomaisesti vahvistanut kahdessa viimeisimmässä Fingridin yleisiä liittymisehtoja koskevassa päätöksessään. Edelleen Fingrid on sopinut TVO:n kanssa mitoittavan, kerralla irtikytkettävän tuotantotehon eli 1.300 MW:n ylittävän tuotannon osalta menettelytavasta eli järjestelmäsuojasta, jolla sähköjärjestelmän tekninen toimivuus voidaan turvata OL3:n vikatilanteessa laitosta yli 1.300 MW teholla käytettäessä.
84. Ehtojen ja järjestelmäteknisten vaatimusten asettaminen verkkoon liittyjille on siten osa järjestelmävastuun toteuttamista, kun taas asetettujen ehtojen toteutus ja tästä aiheutuneet kustannukset ovat liittyjän vastuulla. Järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla on sähkömarkkinalainsäädännön ja yleisten liittymisehtojen perusteella oikeus ja velvollisuus lakisääteisten velvoitteidensa täyttämiseksi rajoittaa sähköjärjestelmään liitettävien voimalaitosten suurinta sallittua tehoa. Valtioneuvoston myöntämä OL3:n käyttölupakin mahdollistaa sen, että Fingrid voi asettaa OL3:n verkkoon liittämiselle ehtoja ja rajoittaa laitosyksikön tehoa sähköjärjestelmän käyttövarmuuden niin vaatiessa.
85. Sähköjärjestelmään liitettävä enimmäisteho, josta käytetään myös nimityksiä ”suurin sallittu askelmainen tehonmuutos” ja ”mitoittava vika”, on kaikissa sähköjärjestelmissä se tekninen liittyjälle kohdistettava tehoraja, jolla järjestelmän käyttövarmuustasoa voidaan ylläpitää. Sähköjärjestelmä mitoitetaan kestämään enimmäistehorajan mukaisia vikoja siten, että vikaa seuraavat taajuus-, teho- ja jännitevaihtelut ovat hallittavissa. Keskeinen vikatilanne on esimerkiksi suuren voimalaitoksen vikaantuminen.
86. Nykytilanteessa suurin sallittu askelmainen tehonmuutos voimalaitoksen liitynnässä, jonka Suomen sähköjärjestelmä kestää käyttövarmuuden vaarantumatta, on Energiaviraston vahvistamien Fingridin yleisten liittymisehtojen mukaisesti 1.300 MW. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuu rajautuu tähän tuotantotehoon. Käyttövarmuuden sanelema Suomen sähköjärjestelmän 1.300 MW:n enimmäistehoraja on voimassa toistaiseksi ja se on kaikkia verkkoon liittyjiä sitova.
87. Energiavirasto on viimeksi 28.12.2021 antamallaan päätöksellä vahvistanut Fingridin yleisiin liittymisehtoihin (YLE2021) sisältyvän yksittäisen laitoksen liitännän 1.300 MW:n enimmäistehorajan. Sama tehoraja on sisältynyt viraston aiemmin vahvistamiin yleisiin ehtoihin (YLE2017). Kyseisen 1.300 MW:n enimmäistehorajan soveltamisesta OL3:een on sovittu erikseen järjestelmäsuojasopimuksella YLE2000:n mukaisesti. Myös kesäkuussa 2023 voimaan tulleiden sähkömarkkinalain muutosten (HE 312/2022 vp) valmistelun yhteydessä on lain esitöissä yksiselitteisesti ja nimenomaisesti tunnistettu 1.300 MW:n enimmäistehoraja.
88. Fingrid on saanut nostettua enimmäistehorajan aiemmasta vajaasta 1.000 MW:sta nykyiselle 1.300 MW:n tasolle juuri OL3:n liityntää varten tekemillään verkon vahvistamista koskevilla mittavilla kehittämistoimenpiteillä. Kaikille verkkoon liittyjille sama 1.300 MW:n enimmäistehoraja perustuu Fingridin järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana lakisääteisen velvollisuutensa nojalla fysiikan lakien mukaisesti laskemaan ja määrittämään sähköjärjestelmän käyttövarmuustasoon. Tähän tehorajaan vaikuttavat sähköjärjestelmään liitetyn tuotannon ja kulutuksen määrä ja niiden tekniset ominaisuudet sekä se, miten tuotanto ja kulutus on liitetty toisiinsa sähköverkon kautta.
89. Liitynnän enimmäistehoraja ei ole pysyvä tai muuttumaton vaan voimassa toistaiseksi, kunnes toisin vahvistetaan. Se voi muuttua joko ylös- tai alaspäin tai pysyä sellaisenaan riippuen siitä, miten sähköjärjestelmä kehittyy. Muutostarpeita voivat aiheuttaa esimerkiksi sähkön tuotannon ja kulutuksen ja niiden teknisten ominaisuuksien kehittyminen sekä reservien saatavuus ja verkon kehittyminen. Enimmäistehorajaan vaikuttaa myös koko pohjoismaisen sähköjärjestelmän ja Suomen rajayhteyksien kyky kestää nopeita tehonmuutoksia, joten Fingrid ei voi yksipuolisesti lähteä kasvattamaan sallittua enimmäistehorajaa.
90. Fingrid on Energiaviraston tutkintapyyntöprosessissa toimittanut virastolle yksityiskohtaisen selvityksen, josta käy ilmi, mihin enimmäistehorajan määrittäminen nykyiselle 1.300 MW:n tasolle perustuu. Selvitys osoittaa, että Suomen sähköjärjestelmään liitetyn OL3:n aiheuttama tehonmuutos ei saa ylittää pohjoismaisen mitoittavan vian vaikutuksia.
91. Näkemykset siitä, että enimmäistehoraja 1.300 MW ei olisi teknisesti perusteltu ja sitova vaan tulkittavissa tapauskohtaisesti ja että Fingridin liittymisehtoihin sisällytetty enimmäistehoraja ei tulisi vahvistetuksi ehtoja koskevassa viranomaisen vahvistamismenettelyssä, ovat kestämättömiä.
92. Sekä vuonna 2013 voimaan tulleen sähkömarkkinalain että sen kesäkuussa 2023 voimaan tulleiden muutosten (HE 318/2022 vp) yhteydessä annetuissa hallituksen esityksissä todetaan selkeästi, että vahvistamismenettely koskee järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvan toiminnan yleisiä ehtoja – ei siis vain tiettyä osaa niistä. Viimeisimpien lakimuutosten valmistelun yhteydessä työ- ja elinkeinoministeriö on todennut, että Energiavirasto on vahvistanut vahvistuspäätöksissään mitoittavan vian 1.300 MW:ksi ja että tämä raja ei ole tapauskohtainen. Ministeriö on huomauttanut siitä, että Energiavirasto voi muuttaa kantaverkonhaltijan järjestelmävastuuseen perustuvaa ehdotusta vain, jos ehdotus ei täytä voimassa olevan kansallisen tai EU-lainsäädännön vaatimuksia. Edelleen työ- ja elinkeinoministeriö on huomauttanut sähkömarkkinalain 45 §:n sisältävän muun ohella sähköjärjestelmän käyttövarmuutta koskevia reunaehtoja, jotka viraston on huomioitava järjestelmävastuun piiriin kuuluvien ehtojen vahvistamisessa.
93. Enimmäistehoraja kytkeytyy käyttövarmuustasoon, joka järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee lakisääteisesti määrittää perustuslain 124 §:n mukaisena julkisena hallintotehtävänä. Täysin ristiriitainen ajatus on se, että joku muu, kuten esimerkiksi Energiavirasto, voisi määrittää käyttövarmuustason ja siihen liittyvät tekniset vaatimukset liitynnän käyttöönoton jälkeen.
94. Kun lisäksi otetaan huomioon, että yleiset ehdot on sähkömarkkinalaissa vaaditun mukaisesti toimitettava viranomaisen vahvistettavaksi ja että laissa edellytetään liittämistä koskevien ehtojen huomioivan sähköjärjestelmän toimintavarmuuden, olisi mahdotonta, jos toimintavarmuuteen liittyvät liittymisehtojen numeeriset suureet kuten 1.300 MW:n raja eivät tulisi samalla vahvistetuksi tai että ne olisivat vain suuntaa-antavia tai jälkikäteisesti arvioitavissa. Järjestelmävastuusta huolehtiminen kävisi tällöin mahdottomaksi. Liittymisehtojen sisältämät tehorajat ja muut numeeriset suureet koskevat yhtäläisesti kaikkia toimijoita ja sähkömarkkinalain mukaiset läpinäkyvyys- ja syrjimättömyysperiaatteet edellyttävät niiden ilmoittamista avoimesti ja pitävästi.
95. Järjestelmäsuoja on erityisjärjestely, joka mahdollistaa OL3:n kantaverkkoon liittämisen ja käytön muista voimalaitoksista ja nykykäytännöstä poiketen enimmäistehorajan 1.300 MW:n ylittävällä teholla. Järjestelmäsuoja ei käsitteenä eikä järjestelynä perustu lakiin, vaan se on nimitystä myöten TVO:n ja kantaverkonhaltija Fingridin yhdessä vuonna 2017 sopima ja yksinomaan OL3:a varten sen verkosta irtoamisen varalta kehitetty, alun perin vuonna 2003 tehtyihin yhteisiin selvityksiin ja vuonna 2004 solmittuun puitesopimukseen perustuva tekninen järjestely.
96. Järjestelmäsuojalle ei ole tarvetta sähköverkon vikaantuessa tai muiden liittyjien kuin OL3:n irrotessa verkosta. Suoja ei liity millään tavoin siirtoverkon komponentin vikatilanteeseen, vaan se suojaa OL3:n sen irrotessa verkosta yli 1.300 MW:n tehosta. Järjestelmäsuoja on vain OL3:n verkosta irtoamista varten sovittu, OL3:n laitteistojen – ei verkon komponenttien – vikatilanteeseen liittyvä suojausjärjestelmä. Suojassa on kyse varautumisesta liittyjän laitoksen häiriön vaikutusten pitämiseen hyväksyttävällä tasolla sähköjärjestelmän käyttövarmuuden näkökulmasta. Tässä tapauksessa liittyjä eli TVO itse optimoi tuottamaansa tehoa 1.300 MW:n ylittävältä osalta päivittäin verraten kulloistakin sähkön markkinahintaa ja järjestelmäsuojan kustannuksia.
97. OL3:lla on järjestelmäsuojan ohella muita omia laitteistojaan koskevia suojausjärjestelmiä, minkä lisäksi OL3:n pitää pystyä varautumaan myös sähköverkosta peräisin oleviin niin kutsuttuihin lähivikoihin. Yleisten liittymisehtojen peruslähtökohta on, että liittyjä vastaa itse liitettävästä laitteistostaan kustannuksineen. Nämäkin voimalaitoksen omia laitteistoja ja lähivikakestoisuutta koskevat suojausjärjestelmät kuuluvat riidattomasti yksinomaan TVO:n vastuulle, vaikka niillä onkin keskeinen merkitys sähköjärjestelmän käyttövarmuuden kannalta.
98. Järjestelmäsuoja ei ole suuntaviiva-asetuksen 37 artiklassa tarkoitettu erityinen suojausjärjestelmä, jolla siirtoverkonhaltija varustaa siirtoverkkonsa verkossa esiintyviä vikoja varten. Yksittäinen laitos ei ole osa siirtoverkkoa. Mainitun 37 artiklan valmistelun taustalla oleva aiempi ohjeistus ja sääntely osoittavat, ettei artiklaa ole tarkoitettu sovellettavan suojauksiin, joilla yksittäisiä laitoksia varustetaan niissä tapahtuvien häiriöiden varalta, mistä järjestelmäsuojassa on kyse. Sama ilmenee tarkasteltaessa 37 artiklaa laadittaessa olemassa olleita suojausjärjestelmiä, jotka otettiin huomioon suuntaviiva-asetuksen valmistelutyössä määriteltäessä artiklan konkreettista käyttöalaa.
99. Koska järjestelmäsuoja on toteutettu teknisesti reagoimaan vain tietyn laitoksen vikatapahtumaan ja yhden toimijan hyväksi, se on järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulle kuuluvien, käyttövarmuutta ylläpitävien toimintojen näkökulmasta poikkeuksellinen tekninen ratkaisu, jonka toteuttamisesta sopiminen kantaverkonhaltijan kanssa kuuluu liittyjän vastuulle. Jokainen liittyjä vastaa oman laitteistonsa liitynnästä ja toteuttamisesta kuin myös laitoksensa lähivikakestoisuudesta asetettujen liittymisehtojen ja järjestelmäteknisten vaatimusten mukaisesti sekä siitä, ettei liityntä vaaranna koko sähköjärjestelmän käyttövarmuutta. Fingrid sen sijaan vastaa oman verkkonsa suojauksesta – eli varautumisesta verkkokomponenttien vikoihin ja niiden vaikutuksiin – sekä teknisten vaatimusten asettamisesta verkkoon liittyjille niin, ettei liittyjien laitteiden vikaantuminen aiheuta ongelmia sähköjärjestelmän käyttövarmuudelle.
100. Nämä kaksi sähköjärjestelmän käyttövarmuuden osatekijää, eli yhtäältä verkonhaltijan ja toisaalta liittyjän toimien vaikutus käyttövarmuuteen, tulee erottaa toisistaan. Mikäli verkonhaltija yhtäkkiä olisi vastuussa liittyjien laitosten omista suojausjärjestelmistä tai niille asetettujen järjestelmäteknisten vaatimusten täyttämisestä, pitäisi nykyisten liittymisehtojen koko rakenne ja niihin liittyvät vastuurajaukset muuttaa, mikä romuttaisi myös yhtenevät yleiseurooppalaiset, EU-lainsäädäntöön perustuvat toimintamallit. Tällainen näkemys johtaisi kestämättömään lopputulokseen, jos väitettäisiin, että verkonhaltijan tulisi vastata liittyjien laitteistojen kaikista järjestelmäteknisistä suojaus- ja säätöjärjestelyistä suunnitteluineen, kustannuksineen ja ylläpitoineen.
101. Sähkömarkkinalain 1.6.2023 voimaan tulleen 20 a §:n mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan yleisissä ehdoissaan asettaman enimmäistehorajan ylittävän liitännän varmistamisesta aiheutuvat kustannukset kuuluvat lähtökohtaisesti liittyjän kannettaviksi. Nykylainsäädäntöön on siten nimenomaisesti kirjattu se EU-oikeuden mukainen ja jo vallinnut periaate, että järjestelmäsuojan kaltaisen normaalista liittymiskäytännöstä poikkeavan ratkaisun kustannukset kuuluvat liittyjälle eivätkä järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle.
102. Järjestelmäsuoja on ollut välttämätön OL3:n verkkoon liittämisen ehto. Muutoin tällaista ylisuurta laitosta ei olisi voitu liittää verkkoon lainkaan. Laitoksen vaikutukset on tullut huomioida erikseen sovittujen liitynnälle asetettujen sopimusehtojen kautta. TVO:n kanssa sovittu järjestelmäsuoja rinnastuu tarkoitukseltaan Fingridin yleisissä liittymisehdoissa tai järjestelmäteknisissä vaatimuksissa liittyjille asetettuihin vaatimuksiin, joilla ylläpidetään sähköjärjestelmän käyttövarmuutta. Jokaiselta verkkoon liittyjältä edellytetään sellaisia suojausjärjestelyjä, joilla käyttövarmuus voidaan turvata.
103. Fingridin ja TVO:n välisessä järjestelmäsuojasopimuksessa on sovittu järjestelmäsuojasta, joka OL3:n äkillisesti kantaverkosta irtauduttua kytkee välittömästi irti erikseen sovittavia kuormia siten, että kantaverkkoon kohdistuva tehomuutos on enintään 1.300 MW. Sopimuksessa on todettu, että järjestelmäsuojan toimintavarmuus ja siihen liitettyjen kuormien riittävyys ovat sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ehdoton edellytys. Jos suoja ei toimi tarkoitetulla tavalla tai mikäli sen toiminnassa esiintyy sähköjärjestelmää vaarantavia puutteita tai jos Fingrid kantaverkon järjestelmävastaavana tämän aiheelliseksi katsoo, on Fingridillä järjestelmävastaavana oikeus ottaa järjestelmäsuoja pois käytöstä, jolloin suurin askelmainen tehonmuutos kantaverkkoon on rajoitettava enintään 1.300 MW:iin.
104. Edelleen sopimuksessa on todettu, että mikäli järjestelmäsuojan piirissä on irtikytkettäviä kuormia vähemmän kuin 350 MW:a, alentaa TVO välittömästi OL3:n tehoa niin, että äkillinen tehomuutos kantaverkkoon ei voi ylittää 1.300 MW:ia. Jos sopimus irtisanotaan tai se muutoin päättyy, OL3:n tuotantoteho on sopimuksen mukaan laskettava tasolle, jolla OL3:n suurin askelmainen tehomuutos kantaverkkoon ei häiriötilanteissa ylitä OL3:n liityntäpisteessä missään olosuhteissa 1.300 MW:ia. Edellä mainituista ja lukuisista muista järjestelmäsuojasopimuksen kohdista käy ilmi, että TVO on hyvin ymmärtänyt järjestelmäsuojan toiminnan olevan ehdoton edellytys sille, että OL3:a voidaan ajaa ylisuurella teholla.
105. Myös 7.3.2019 päivätystä OL3:n käyttöluvasta ilmenee selvästi, että OL3:n toimiminen yli 1.300 MW:n teholla on ehdollista sille, että järjestelmäsuojan kuormia on riittävästi käytettävissä. TVO:n käyttölupaprosessin yhteydessä toteamasta ilmenee selvästi, että OL3:n ajaminen täydellä 1.600 MW:n teholla on riippuvainen Fingridin kanssa tehtävästä yhteistyöstä eli järjestelmäsuojasta, jonka käytännön toteuttamisesta on sovittu järjestelmäsuojasopimuksella.
106. OL3:n käyttöluvan perusteluissa valtioneuvosto on viitannut Fingridin lausuntoon, jossa on todettu, että järjestelmäsuojan toimintavarmuus ja suojan kuormien kattavuus ovat sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ehdoton edellytys OL3-laitosyksikön verkosta irtoamisen aiheuttaman suurhäiriöriskin hallitsemiseksi. Valtioneuvosto on erikseen todennut, että Fingrid on yhteistyössä TVO:n kanssa järjestänyt kesällä 2017 tarjouskilpailun järjestelmäsuojaan liitettävien kuormien valitsemiseksi. Valtioneuvosto on siten antanut myönteisen lupapäätöksensä sillä oletuksella, että järjestelmäsuoja on käytössä. Sittemmin TVO on kuitenkin yksipuolisesti irtisanonut tämän OL3:n käyttöluvassa kuvattua järjestelmäsuojaa koskevan sopimuksen.
107. OL3:n liittämisen ehdollisuus järjestelmäsuojalle käy ilmi myös työ- ja elinkeinoministeriön sähkömarkkinalain kesäkuussa 2023 voimaantulleiden muutosten (HE 318/2022 vp) valmistelun yhteydessä esittämästä toteamuksesta, jonka mukaan OL3-yksikkö on sähköjärjestelmän käyttövarmuuden varmistamiseksi kytketty kantaverkkoon erityisehdoilla, joiden mukaan TVO:n on ylläpidettävä järjestelmäsuojaa.
108. Edellä todetun valossa ei pitäisi olla pienintäkään epäselvyyttä siitä, etteikö järjestelmäsuoja ole ollut käyttövarmuuden edellyttämä OL3:n verkkoon liittämisen ehdoton edellytys, mistä TVO on myös ollut täysin tietoinen.
109. Järjestelmävastuu on perustuslain 124 §:n mukainen julkinen hallintotehtävä, mikä ilmenee myös sähkömarkkinalain ja sen muutosten esitöistä. Perustuslain 124 §:ään sisältyvä vaatimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle lailla tai lain nojalla edellyttää, että kaikki julkisena hallintotehtävänä pidettävän järjestelmävastuun kannalta keskeiset toiminnot ilmenevät riittävän selvästi ja yksiselitteisesti laista. Vaatimus menettäisi perustuslaillisen merkityksensä, jos järjestelmävastuun piiriin voitaisiin tapauskohtaisesti toisen viranomaisen päätöksellä sisällyttää sellaisiakin toimintoja, jotka eivät käy lainkaan ilmi laista.
110. Lisäksi tulee kiinnittää huomiota siihen, että Fingridin palveluksessa oleviin henkilöihin sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä heidän hoitaessaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan julkisia hallintotehtäviä. Olisi kestämätöntä, jos rikosoikeudellisen virkavastuun rajoista ei olisi selkeitä säännöksiä vaan virkamiehen rikosvastuun ulottuvuus voisi vaihdella tilannekohtaisesti.
111. Järjestelmäsuojasta ei ole säädetty mitään sähkömarkkinalain 45 §:n järjestelmävastuuta koskevassa säännöksessä tai muuallakaan sähkömarkkinalain 5 luvun säännöksissä kantaverkosta. Järjestelmäsuojan käsite ei esiinny sähkömarkkinalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 20/2013 vp) eikä myöskään järjestelmävastuuasetuksessa. Tästä suojasta ei ole säädetty missään muussakaan kansallisessa laissa. Järjestelmäsuoja on siten laille tuntematon käsite ja asia. Sähkömarkkinalain 45 §:n muuttamista koskeneissa esitöissä (HE 318/2022 vp) ja lakiehdotuksen eduskuntakäsittelyssä järjestelmäsuojaa on sivuttu ainoastaan sellaisissa asiayhteyksissä, jotka osoittavat lainsäätäjän tietoisesti tarkoittaneen olla säätämättä järjestelmäsuojasta sähkömarkkinalain 45 §:ssä tai muuallakaan laissa. Tämä osoittaa lainsäätäjän selvän tahtotilan siitä, että järjestelmäsuoja ei kuulu perustuslain 124 §:n mukaisena julkisena hallintotehtävänä pidettävään järjestelmävastuuseen.
112. Edellä todettua lopputulemaa vahvistaa entisestään Energiaviraston 5.6.2024 päivättyyn lausuntoon sisältynyt täsmennys, jossa se toteaa, ettei se ole päätöksessään nimenomaisesti velvoittanut Fingridiä ylläpitämään riidanalaista järjestelmäsuojaratkaisua.
113. Järjestelmäsuojasta on voitu ja täytynytkin sopia yksityisoikeudellisin sopimuksin. Fingrid ei ole näin tehdessään rikkonut velvollisuuttaan saattaa järjestelmävastuun toteuttamiseksi tarpeellisia ehtoja vahvistettaviksi sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.
114. Sopimusvapauden piiriin kuuluva järjestelmäsuoja saa suojaa myös perustuslain 15 §:ssä säädetyn omaisuudensuojaa turvaavan säännöksen kautta, ja sitä voidaan rajoittaa ainoastaan rajoitusten täyttäessä perusoikeuksien rajoittamisen yleiset rajoitusedellytykset, joihin sisältyy muun ohella vaatimus tarkkarajaisesta ja riittävän täsmällisesti määritetystä laintasoisesta rajoituksesta. Koska järjestelmäsuojasta ei ole säädetty laissa, sitä koskevaan sopimusvapauteen ei kohdistu voimassa olevan lainsäädännön perusteella perusoikeuksien rajoittamiselle vaadittavat edellytykset täyttäviä rajoituksia.
115. Muutkin seikat osoittavat järjestelmäsuojan kuuluvan sopimusvapauden piiriin. Ensinnäkin järjestelmäsuojasopimusta on käsitelty aikanaan OL3:n käyttöluvan myöntämisen yhteydessä, jolloin sopimuksen olemassaolo on tuotu avoimesti esiin valtioneuvostolle. TVO on käyttölupaprosessin yhteydessä vahvistanut, että vuonna 2017 sen ja Fingridin välillä on tehty sopimus OL3:n järjestelmäsuojan käytännön toteuttamisesta. Käyttöluvan perusteluistakin on tulkittavissa se, että järjestelmäsuojassa on kyse osapuolten sopimuksen varaisesta ja siten lupamenettelyn ulkopuolelle jäävästä asiasta.
116. Järjestelmävastuuasetuksen 5 §:n 2 momentin perusteella kantaverkonhaltijan tulee sopia sähköjärjestelmän teknisen toimivuuden turvaavista menettelytavoista liittyjien kanssa. Fingrid on toiminut tämän mukaisesti sopiessaan TVO:n kanssa OL3:n liitynnän edellyttämän erityisjärjestelyn toteuttamisesta eli järjestelmäsuojasta. Sopiminen on ollut tarpeen, koska OL3:n enimmäisteho ylittää Fingridin yleisissä liittymisehdoissa vahvistetun enimmäistehorajan 1.300 MW.
117. OL3:n verkkoon liittämisestä sovittaessa voimassa olleet Fingridin yleiset liittymisehdot (YLE2000) ovat mahdollistaneet muun ohella liitynnän teknisestä toteutuksesta sekä laitteistojen käyttöoikeuksista, käytöstä, häiriönselvityksestä, kunnossapidosta, perusparannusinvestoinneista ja kustannusten jaosta erikseen sopimisen.
118. Edelleen 7.3.2024 päivätyssä lausumassaan TVO on itse tunnustanut, että järjestelmäsuojasopimus on pätevästi voimassa siihen asti, kunnes se TVO:n irtisanomisen johdosta päättyy. Energiavirasto tuli tietoiseksi järjestelmäsuojasopimuksen tekemisestä ja sen keskeisistä kohdista jo paljon ennen sopimuksen allekirjoittamista, eikä se tuolloin ole vaatinut maksujen määräytymisperusteiden vahvistamista valvontalain 10 §:n nojalla.
119. Fingrid ei siten ole sopimuksin siirtänyt sille osoitettua lakisääteistä tehtävää liittyjälle, vaan on päinvastoin noudattanut sille lakisääteisesti asetettua velvoitetta sopia järjestelmäsuojasta, jolla sähköjärjestelmän tekninen toimivuus ja toimintavarmuus turvataan OL3:n vikatilanteessa, jossa OL3 irtoaa verkosta yli 1.300 MW:n tehosta.
3.2.2 Fingrid ei ole rikkonut kehittämisvelvollisuuttaan
120. Kehittämisvelvollisuuden mukaisesti verkonhaltijan tulee riittävän hyvälaatuisen sähkön saannin turvaamiseksi verkkonsa käyttäjille ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin sähköverkkojen toiminnalle säädettyjen vaatimusten ja verkon käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisesti. Tämä tarkoittaa muun ohella sitä, että verkonhaltijan tulisi pitää verkon käyttövarmuus yleisesti hyväksyttävällä ja sähkömarkkinalaissa säädettyjen vaatimusten mukaisella tasolla. Lisäksi verkonhaltijan tulee rakentaa ja vahvistaa verkkoaan niin, että käyttäjien tavanomaiset, ennakoitavissa olevat palvelutarpeet tulevat tyydytetyiksi. Verkon käyttäjille on turvattava riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti, ja verkon kehittämisvelvollisuus on rajattu sen käyttäjien kohtuullisiin tarpeisiin. Palvelun poikkeuksellinen laatu, tarvittavan verkonvahvistamisen vaatima aika, verkonrakentamisen lupamenettelyt ja muut vastaavat seikat voivat estää tai rajoittaa verkonhaltijaa toimimasta verkon käyttäjän haluamalla tavalla.
121. Sähkömarkkinalain 45 §:n mukaiseen järjestelmävastuuseen sisältyvä kehittämisvelvollisuus täydentää lain 19 §:ssä säädettyä verkonhaltijoiden yleistä verkon kehittämisvelvollisuutta.
122. Järjestelmävastuuseen kuuluvan kehittämisvelvollisuuden tavoitteena on turvata sähkömarkkinalain 1 §:n mukaisesti edellytykset tehokkaasti toimiville sähkömarkkinoille. Velvoite merkitsee, että sähkömarkkinoiden toimivuutta tulee tarkastella niiden kokonaisuuden sekä kokonaisedun näkökulmasta. Säännöksen sääntelemässä toiminnassa järjestelmävastaavan tulee tehdä yksittäistapauksissa ratkaisunsa sähkömarkkinoiden toimivuuden kokonaisedun näkökulmasta. Yksittäisen markkinaosapuolen intressi ei voi syrjäyttää sähkömarkkinoiden toimivuuden laajasti käsittävää intressiä.
123. Fingrid on toiminnassaan täyttänyt edellä kuvatun kehittämisvelvollisuutensa lain edellyttämällä tavalla. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, ettei Fingrid ole rikkonut sähkömarkkinalain 19 §:n ja 45 §:n mukaista kehittämisvelvollisuuttaan. TVO:n väitteet tämän velvollisuuden rikkomisesta ovat virheellisiä.
124. Sekä Fingridille että TVO:lle on viimeistään vuoden 2004 puitesopimusta edeltävistä valmisteluista lähtien ollut täysin selvää, että OL3:n liittäminen sähköverkkoon TVO:n suunnittelemalla teholla edellyttää välttämättä pitkäaikaista irtikytkettävistä kuormista koostuvaa erityistä järjestelyä, josta myöhemmin on alettu käyttää nimitystä järjestelmäsuoja. Järjestelyn perustana on alun alkaen ollut se, että TVO:n omistajatahot olivat valmiita antamaan hallinnoimiaan teollisuuskuormia sen käyttöön. Fingrid on hyväksynyt OL3:n liittämisen sähköverkkoon sillä ehdolla, että toimiessaan yli 1.300 MW:n teholla, OL3 on TVO:n toimesta varustettu järjestelmäsuojalla.
125. Fingrid ei ole TVO:n väittämällä tavalla lainvastaisesti siirtänyt järjestelmäsuojan toteuttamista TVO:lle. TVO on sivuuttanut kokonaan sen tosiasian, että järjestelmäsuojan toteuttamisessa ei ole kyse sähkömarkkinalain 45 §:ssä säädetyn järjestelmävastuun alaan kuuluvasta velvollisuudesta vaan siitä on voitu ja täytynytkin sopia.
126. Päätöksessään Energiavirasto on perustellusti päätynyt katsomaan, että Fingrid on toteuttanut kehittämistoimenpiteet lain vaatimusten mukaisessa aikataulussa ja laajuudessa eikä ole laiminlyönyt kehittämisvelvollisuuttaan. Tämän velvollisuutensa täyttämiseksi Fingrid laatii myös sähkömarkkinalain 41 §:n mukaisesti kantaverkkoaan ja yhteyksiä toisiin sähköverkkoihin koskevan kymmenvuotisen, kahden vuoden välein päivitettävän kehittämissuunnitelman. Voimassa olevasta suunnitelmasta vuosille 2024–2033 käy ilmi, että Fingridillä on parhaillaan käynnissä merkittävä määrä muita kuin välittömästi OL3:n liittämiseen kytkeytyviä verkon kehittämistoimenpiteitä.
127. Ennen suunnitelman julkaisemista verkon käyttäjille sekä asiaan liittyville viranomaisille ja muille sidosryhmille varataan tilaisuus lausua mielipiteensä kehittämissuunnitelmasta. Saamissaan lausunnoissa Fingridiä on toistuvasti kiitelty määrätietoisesta verkon kehittämisestä tulevaisuuden tarpeisiin. TVO ei ole antanut lausuntoja kehittämissuunnitelmiin ennen vuotta 2021, kun järjestelmäsuojan kustannukset olivat jo kasvaneet.
128. Kehittämisvelvollisuus on jatkuva ja sen piiriin katsottava verkonhaltijan toiminta on luonteeltaan yleistä kaikkia verkon käyttäjiä palvelevaa, mikä käy ilmi sähkömarkkinalain 19 §:n sanamuodosta ja sen esitöistä. Tämän velvollisuuden alaisessa toiminnassaan Fingridin tulee yksittäistapauksissa tehdä ratkaisunsa sähkömarkkinoiden toimivuuden kokonaisedun näkökulmasta, eikä yksittäisen markkinaosapuolen kuten TVO:n yksityinen intressi voi syrjäyttää tätä intressiä. Fingridiin kohdistuu jatkuvasti yksittäisten markkinaosapuolten erityyppisiä liittymistarpeita, joita se tarkastelee kokonaisuutena verkkoa kehittäessään. Energiavirastokin on todennut päätöksessään, ettei kehittämistoimissa voida katsoa vain yhden toimijan tarpeita. Kehittämisvelvollisuutta ei siten ole mahdollista tarkastella TVO:n esittämällä tavalla katsoen sen alkavan jostakin tietystä ajankohdasta ja olevan yksinomaan TVO:a palvelevaa.
129. Lisäksi Energiavirasto on tarkastellut päätöksessään kehittämisvelvollisuuden ajallista ulottuvuutta. Viraston mukaan Fingridin tulee lähtökohtaisesti pyrkiä kehittämään verkkoaan siten, että liittyjän tarpeet tulisivat täytetyiksi ja siten mahdollisesti järjestelmäsuojasta voitaisiin jossain vaiheessa luopua. Kehittämisvelvollisuuden täyttymisen arvioinnissa tulee kuitenkin ottaa huomioon investointien toteuttamisen edellyttämä aika, joka erityisesti rajasiirtoyhteyksien osalta voi olla huomattavan pitkä. Viraston mukaan Fingrid on toteuttanut verkon investointitoimia Suomen sisällä ja rajayhteyksien osalta ja vaikka toimien aikajänne on ollut pitkä, nämä toimet on toteutettu ilman perusteettomaksi katsottavissa olevia viivytyksiä.
130. Fingrid ei ole laiminlyönyt kehittämisvelvollisuuttaan tai muutakaan sähkömarkkinalain mukaista velvollisuuttaan soveltaessaan voimalaitosten liitynnöissä Energiaviraston vahvistamaa ja käyttövarmuuden sanelemaa 1.300 MW:n enimmäisrajaa. Päinvastoin Fingrid on saanut enimmäistehorajan nostettua sen nykyiselle tasolle aiemmasta vajaasta 1.000 MW:sta nimenomaan OL3:n liityntää varten tekemillään verkon vahvistamista koskevilla mittavilla kehittämistoimenpiteillä. Sama enimmäistehoraja koskee kaikkia verkkoon liittyjiä, joskin yksin TVO:lle on järjestelmäsuojalla mahdollistettu sen ylittäminen.
131. Fingridin yleisiin liittymisehtoihin sisältyvä Energiaviraston vahvistama enimmäistehoraja perustuu Fingridin järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana lakisääteisen velvollisuutensa nojalla fysiikan lakien mukaisesti laskemaan ja määrittämään sähköjärjestelmän käyttövarmuustasoon. Nykyisin voimassa oleva 1300 MW:n enimmäistehoraja ei ole pysyvä tai muuttumaton vaan voimassa toistaiseksi, kunnes toisin vahvistetaan.
132. Sähköjärjestelmän nykyinen kehityssuunta ei viittaa järjestelmän muuttumiseen lähitulevaisuudessa siten, että Euroopan suurin ydinvoimalaitosyksikkö OL3 olisi kytkettävissä Suomen sähköjärjestelmään ilman erillistä järjestelmäsuojaa. Pohjoismaisen sähköjärjestelmän pitäisi olla nykyistä selvästi suurempi, jotta sillä olisi riittävä häiriöiden sietokyky, ja tämä vaatisi pohjoismaisella tasolla häiriöiden sietokykyä parantavaa sähköntuotantoa merkittävästi nykyistä enemmän. Hiilineutraaliuteen tähtäävä energiamurros on muuttanut kehityskulkua päinvastaiseen suuntaan tuotannon ollessa enenevässä määrin suuntaajakytkettyä tuuli- ja aurinkovoimaa, joka ei tue sähköjärjestelmän taajuutta ja jännitettä samalla tavalla kuin perinteisillä lämpö- ja vesivoimalaitoksien tahtigeneraattoreilla toteutettu sähköntuotanto.
133. Energiavirastokin on todennut, ettei pohjoismaisessa sähköjärjestelmän rakenteessa ole viime aikoina tapahtunut sellaisia rakenteellisia muutoksia, joiden perusteella voitaisiin katsoa olevan edellytyksiä käyttövarmuusrajan N-1-arvon nostamiseen vaan viime aikoina on tunnistettu käyttövarmuushaasteita jopa aiempaa enemmän. N-1-kriteerillä tarkoitetaan sitä, että sähköjärjestelmän normaalitilan ylläpitämiseksi siirtotilanteissa varaudutaan erilaisiin sähköjärjestelmän vikoihin ja häiriöihin, joiden jälkeen sähköjärjestelmän tulee olla edelleen normaalitilassa korjaavien toimenpiteiden jälkeen. Energiavirasto on täysin oikeassa todetessaan, että järjestelmäsuojan tarpeeseen ovat vaikuttaneet pohjoismaisen sähköjärjestelmän aiheuttamat rajoitukset Suomen sähköjärjestelmän mitoitusperusteisiin, joiden muuttaminen ei ollut järjestelmäsuojan syntyessä eikä tälläkään hetkellä ole yksin Fingridin käsissä. Virasto onkin paikkansapitävästi todennut pohjoismaisen sähköjärjestelmän kehityksen olevan Fingridin vaikuttamismahdollisuuksien ulkopuolella ja, ettei Fingridin vaikutuspiirissä oleva Suomen verkon kehittäminen yksin riitä vahvistamaan verkon häiriön sietokykyä sellaiseksi, että sähköjärjestelmä nykyisellään kestäisi teholtaan OL3:n suuruisen laitoksen irtoamisen verkosta. Energiavirasto on katsonut perustellusti, että näihin syihin perustuvia mahdollisia viivästyksiä tai esteitä ei voida lukea Fingridin vahingoksi vaan Fingrid on omalta osaltaan pyrkinyt parantamaan siirtoyhteyksiä muihin Pohjoismaihin.
134. TVO on esittänyt valituksessaan harhaanjohtavasti, että järjestelmäsuoja olisi tarkoitettu väliaikaiseksi. Sekä Fingridille että TVO:lle on 2000-luvun alusta asti ollut selvää, että järjestelmäsuoja on tarkoitettu pitkäaikaiseksi, kuten niiden välisessä vuoden 2004 puitesopimuksessakin on nimenomaisesti todettu.
135. Vuosituhannen alkuun nähden Suomen sähköjärjestelmässä on tapahtunut useita muutoksia esimerkiksi sähkön kulutuksen sekä sähköntuotantokapasiteetin ja sen mukana inertian kehityksen osalta. Puitesopimuksen solmimisen aikoihin Suomeen on oltu suunnittelemassa useita uusia ydinvoimalaitoksia ja muita perinteisiä, polttoon perustuvia voimalaitoksia sekä paperitehtaita kuluttamaan näillä tehtyä sähköä. Tällöin on arveltu, että sähköjärjestelmä tulee vahvistumaan kymmeniä vuosia jatkunutta kehitystä vastaavasti ja että järjestelmäsuojasta voidaan mahdollisesti pitkän ajan päästä luopua. Sähköjärjestelmässä käynnissä olevat muutokset eivät mahdollista järjestelmäsuojasta luopumista.
136. TVO:n väite siitä, että Fingrid on esityksessään 14.5.2024 todennut mahdollisuudesta nostaa enimmäistehorajaa pysyvästi ainakin 1.400 MW:n tasolle, on harhaanjohtava, valikoidusti viitatusta lähteestä poimittu sekä kontekstista irrallinen. Esityksen tarkempi ja vääristelemätön tarkastelu osoittaa, ettei ole läheskään selvää, onko enimmäistehorajaa ylipäänsä mahdollista nostaa nykyisestä, ja jos olisikin, ei tämä olisi lainkaan niin yksinkertaista tai suoraviivaista kuin TVO antaa ymmärtää. Jo nykyisen 1.300 MW:n tehon varaaminen käytössä olevilta Suomen sisäisiltä siirtoyhteyksiltä sekä Ruotsin rajasiirtoyhteyksiltä on suuri haaste puhumattakaan tehorajan kasvattamisesta.
137. Sähkömarkkinalain muutoksia koskevassa hallituksen esityksessä HE 318/2022 vp todetaan enimmäistehoraja kehittämisvelvollisuutta rajaavana lähtökohtana. Kehittämisvelvollisuus edellyttää siten verkkoon liittämisen mahdollistamisen vain sähköjärjestelmän mitoittavan vian eli käyttövarmuuden takaavan enimmäistehorajan puitteissa. Fingridin lakisääteisen kehittämisvelvollisuuden voidaan siten katsoa jatkuvan tämänhetkiseen 1.300 MW:n enimmäistehoon saakka, ja sen ylittävältä osin Fingrid voi järjestelmävastuuasetuksen 5 §:n 2 momentin puitteissa halutessaan sopia liittyjän kanssa liitynnän edellyttämien erityisjärjestelyjen toteuttamisesta, kuten se on TVO:n kanssa tehnytkin sopiessaan järjestelmäsuojasta.
138. Vastoin Energiaviraston tutkintapyyntöprosessissa ja esillä olevassa oikeudenkäynnissä jälkikäteisesti esittämäänsä TVO on vuonna 2017 Energiaviraston YLE2017-ehtoja koskevassa vahvistamismenettelyssä itsekin katsonut, että enimmäistehoraja saa olla enintään 1.300 MW.
139. Energiavirasto on aivan oikein todennut päätöksessään, että kehittämistoimia toteuttaessaan Fingridin tulee tarkastella sähköverkkonsa ja koko sähköjärjestelmän toimivuutta järjestelmän kokonaisuuden sekä kokonaisedun näkökulmasta, eikä näin ollen kantaverkon investointien toteuttamisessa voida katsoa vain yksittäisen toimijan tarpeita.
140. OL3:n liittäminen sähköverkkoon ilman järjestelmäsuojaa vaatisi muun ohella merkittäviä verkon ja reservien vahvistuksia myös muissa Pohjoismaissa ja hyödyttäisi pääosin vain TVO:a eikä verkon käyttäjiä yleisesti. Fingrid on jo nyt toteuttanut mittavia kehittämistoimenpiteitä OL3:n verkkoon liittämiseksi ja näin ollen vähintäänkin täyttänyt lain mukaisen asiakkaan kohtuullisiin tarpeisiin vastaavan verkon kehittämisen. OL3:n liittäminen täydellä tehollaan verkkoon ei ole TVO:n kohtuullinen tarve.
141. Kehittämisvelvollisuutta koskevan sähkömarkkinalain 19 §:n 2 momentin mukaisesti kantaverkko on suunniteltava ja rakennettava ja sitä on ylläpidettävä siten, että siirtopalvelu voidaan tuottaa kustannustehokkaalla tavalla. Järjestelmäsuojasopimuksessa sovitun mukainen TVO:n hankkima ja optimoima järjestelmäsuoja on kustannustehokkain ja teknisessä mielessä jopa ainoa tapa mahdollistaa OL3:n tuotantokapasiteetin käyttö yli 1.300 MW:n teholla sen samalla täyttäessä kehittämisvelvollisuuden edellyttämät verkon toimintakykyä ja toimitusvarmuuden tasoa koskevat vaatimukset.
142. Fingridin esittämät laskelmat Ruotsissa sijaitsevan Oskarshamn 3 -ydinvoimalaitoksen mitoituksesta ovat vertailukelpoisia OL3:n kanssa. Näissä laskelmissa on otettu huomioon pohjoismaisen sähköjärjestelmän teholtaan suurimman eli mitoittavan tuotantoyksikön (Oskarshamn 3) tehonmuutoksen vaikutukset pohjoismaisen sähköjärjestelmän taajuuteen sen irrotessa verkosta 1.400 MW:n teholla. Energiavirasto on lisäksi ollut oikeassa todetessaan, että nämä Oskarshamn 3:n tehoon perustuvat mitoittavan vian laskelmat tukevat Fingridin esittämää kuvausta Suomen sähköjärjestelmässä tällä hetkellä sallitusta 1.300 MW:n enimmäistehorajasta.
143. OL3:n aiheuttaman tehonmuutoksen vaikutukset pohjoismaisen sähköjärjestelmän taajuuteen eivät saa ylittää pohjoismaisen sähköjärjestelmän mitoittavan tuotantoyksikön vian vaikutuksia. Oskarshamn 3:a, joka vastaa mitoitukseltaan Ruotsin sähköjärjestelmän tuotantolaitoksen vikaantuessa irtoavaa enimmäistehorajaa 1.400 MW, käytetään pohjoismaisen sähköjärjestelmän mitoitusperusteena N-1-arvon osalta.
144. Fingrid on perustellusti selvityksessään jättänyt sekä Oskarshamn 3:n että OL3:n omakäyttötehon eli laitoksen vian jälkeen verkosta ottaman tehon omien toimintojensa pyörittämiseen tarkastelun ulkopuolelle, sillä vertailussa pitää tarkastella vaikutuksia pohjoismaisen sähköjärjestelmän tasolla. Tämän vertailun kannalta merkityksellistä on irtoamisen aiheuttama muutos tuotannon ja kulutuksen väliseen tasapainoon pohjoismaisessa sähköjärjestelmässä, millä taas on vaikutusta sähköjärjestelmän taajuuteen.
145. Sähköjärjestelmän taajuusstabiilisuuden ja suojauksen näkökulmasta olennaista on se, kuinka alas taajuus laskee tuotantolaitoksen irtoamisen seurauksena. Näin ollen taajuusmuutoksesta on katsottava taajuuden minimiarvoja eikä keskimääräisiä arvoja. Fingridin toimittamasta selvityksestä käy ilmi, että OL3:n vikaantuminen 1.300 MW:n tehosta johtaa hieman syvempään taajuuskuoppaan kuin Oskarshamn 3:n vikaantuminen 1.400 MW:n tehosta. Tämä tarkoittaa, että OL3:n irtoaminen 1.300 MW:n tehosta on vaikutuksiltaan hieman vaikeammin hallittavissa kuin Oskarshamn 3:n irtoaminen 1.400 MW:n tehosta. Sähköjärjestelmän vaikutusten osalta Suomessa tapahtuva suurimman tuotantoyksikön vikaantuminen 1.300 MW:n tehosta vastaa siten Ruotsissa tapahtuvaa suurimman tuotantoyksikön vikaantumista 1.400 MW:n tehosta. Tästä on tehtävissä johtopäätös, ettei Suomen sähköjärjestelmän 1.300 MW:n enimmäistehorajaa ole nykytilanteessa mahdollista ylittää.
146. Pohjoismaisen sähköjärjestelmän näkökulmasta Suomen kantaverkossa suurin sallittu liityntäteho on 1.300 MW. Tämä johtuu siitä, että Etelä-Suomi sijaitsee kaukana pohjoismaisista reserveistä, joita tulee tuotannon vikaantuessa Suomessa siirtää pitkän siirtotien kautta Suomeen korvaamaan vikaantunutta tuotantoa. OL3:n irtoamisen aiheuttama siirtojen lisääntyminen Suomen ja muiden Pohjoismaiden välillä lisää myös siirtoverkon häviöitä ja aiheuttaa suuria tehoheilahteluita siirtoyhteyksillä. Nämä tehoheilahtelut näkyvät suurempina taajuusheilahteluina verrattaessa Oskarshamn 3:n vikaantumisen yhteydessä esiintyvää taajuusvaihtelua siihen taajuusvaihteluun, joka esiintyy OL3:n vikaantuessa 1.300 MW:n teholla.
3.2.3 Fingrid ei ole rikkonut liittämisvelvollisuuttaan, siirtovelvollisuuttaan taikka estänyt OL3:n verkkoon pääsyä
147. Järjestelmäsuoja on ollut välttämätön OL3:n verkkoon liittämisen ehto, jota ilman kyseistä sähköjärjestelmään nähden ylisuurta laitosta ei olisi voitu liittää verkkoon lainkaan. Yksityisoikeudellisin sopimuksin sovittu järjestelmäsuoja rinnastuu tarkoitukseltaan Fingridin yleisissä liittymisehdoissa tai järjestelmäteknisissä vaatimuksissa liittyjille asetettuihin sähköjärjestelmän käyttövarmuutta ylläpitäviin vaatimuksiin.
148. Mikäli ainoastaan siirtotarpeet rajoittaisivat sähköjärjestelmässä tuotettua tehoa, OL3:n liittäminen verkkoon ilman sovittua järjestelmäsuojaa tarkoittaisi sitä, että Fingrid joutuisi rajoittamaan muiden liittyjien rajasiirto- ja liittymistarpeita täysin kohtuuttomasti yhden liittyjän tehovaatimusten takia ylläpitääkseen sähköjärjestelmän käyttövarmuuden. Tätä ei voitaisi mitenkään pitää sähkömarkkinalain mukaisten tasapuolisuus- ja syrjimättömyysvaatimusten mukaisena, minkä lisäksi tämä rajoittaisi sähkökaupan kilpailua niin sähkömarkkinalain kuin Fingridiin soveltuvan määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellon vastaisesti. Luonnollisessa monopoliasemassa olevana kantaverkkoyhtiönä ja järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana Fingridin tulee kohdella sähkömarkkinaosapuolia tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla.
149. Siirtovelvollisuus tarkoittaa, että kantaverkko tulee avata tietyin edellytyksin kaikkien halukkaiden käyttöön. Kantaverkonhaltijan tulee myydä sähkön siirtopalveluja verkkonsa käyttäjille, mutta vain sähköverkkonsa siirtokyvyn rajoissa. Jos sähköverkon siirtokapasiteetti ei riitä kaikkien siirtotarpeiden täyttämiseen, on kantaverkonhaltijalla käyttövarmuussyistä oikeus rajoittaa sähkön siirtoa eli harjoittaa ylikuormituksen hallintaa. Edellyttäen, että verkon käyttäjien siirtotarpeet siirtokapasiteetin ylikuormitustilanteessa ovat kohtuullisia, on kantaverkonhaltijalla velvollisuus lisätä verkkonsa siirtokapasiteettia pullonkaulatilanteen poistamiseksi.
150. Fingrid on eri kehittämistoimenpiteillä varmistanut, että Suomen sisäinen siirtokapasiteetti on riittävä OL3:n liittämiseksi verkkoon, että ylikuormitustilanteet hallitaan ja että Suomi on saatu pidetyksi yhtenä sähkökaupan tarjousalueena. Rajasiirtokapasiteetin osalta kehittämistoimenpiteet ovat käynnissä Aurora Linen osalta, joka toteutetaan yhteistyössä Ruotsin kantaverkkoyhtiön kanssa.
151. Verkonhaltijalla on velvollisuus mahdollistaa markkinatoimijoiden edellytykset toimia markkinalla. Kuten TVO valituksessaan toteaa, OL3 on kytketty valtakunnan sähköverkkoon maaliskuussa 2022 ja sen säännöllinen sähköntuotanto on alkanut huhtikuussa 2023. Fingrid on sähkömarkkinalain 21 a §:n edellyttämällä tavalla mahdollistanut OL3:n pääsyn ja toiminnan markkinoilla eikä se ole siten rajoittanut OL3:n verkkoon pääsyä mainitun pykälän vastaisesti.
152. OL3:n omakäytön sisältävä enimmäistehoraja ei ole liittämis- tai siirtovelvollisuuden rikkomus eikä perusteeton verkkoon pääsyn rajoitus. Järjestelmäsuojan avulla TVO voi käyttää OL3:a enintään teholla, joka aiheuttaa laitoksen vikaantuessa enintään 1.650 MW:n tehonmuutoksen OL3:ssa mikä on sama kuin laitoksen bruttoteho eli kokonaisteho. Tämä bruttoteho on ehdoton maksimi, koska OL3:n vikaantuessa järjestelmäsuojan 350 MW:n teollisuuskuormien lauettua vika näkyy sähköjärjestelmässä suurimman sallitun kerralla irtoavan enimmäistehon 1300 MW:n suuruisena. TVO on lähtenyt virheellisesti siitä, että 1.650 MW:n enimmäistehoraja tarkoittaisi nettotehoa, jonka OL3 voi syöttää verkkoon. TVO:n logiikan mukaan enimmäistehoa ei olisi käytännössä olemassa, koska 1.650 MW:n tehon päälle vielä laskettaisiin laitoksen operoinnin vaatima omakäyttöteho, jonka määrä voi vaihdella sen mukaan, miten (eli esimerkiksi millä teholla) TVO päättää laitosta käyttää. Tällainen lähestymistapa on kestämätön.
153. Fingrid tarvitsee voimalaitoksen liityntää koskevia laskelmiaan ja analyysejaan varten liitettävän laitoksen bruttotehon, koska sen perusteella määritellään muun muassa generaattorin laskentaparametrit ja lähivikakestoisuus. Lisäksi OL3:n irtautuessa kantaverkosta vikatilanteessa jäisi sen tarvitsema omakäyttöteho silti rasittamaan verkkoa, ja pitäisi siten olla jo tämän perusteella selvää, että laitoksen omakäyttöteho sisältyy 1.650 MW:n enimmäistehorajaan. Sovitulla 1.650 MW:n enimmäisteholla on vaikutusta OL3:n stabiilisuuteen, joten siitä ei voida poiketa ylöspäin. Mitä suurempi voimalaitoksen teho on, sitä vaikeampi sen on selviytyä myös lähivioista eli siirtoverkossa tapahtuvista vioista ja jossain vaiheessa lähivioista ei enää selvittäisi. Näin ollen TVO:n väite, jonka mukaan ainoa liitynnän kannalta merkityksellinen teho on nettoteho, on virheellinen.
154. Jo nyt on havaittu, että vuonna 2017 järjestelmäsuojasopimusta tehtäessä TVO:n olettama 50 MW:n omakäyttöteho, joka olisi OL3:n toimiessa täydellä teholla johtanut 1.600 MW:n suuruiseen verkkoon syötettävään sähköenergiaan, on arvioitu alakanttiin. Sen sijasta OL3 on tarvinnut 80 MW tehoa omien toimintojensa pyörittämiseen, jolloin verkkoon syötettäväksi onkin jäänyt 1600 MW:n sijasta 1570 MW, jos laitosta ajetaan täydellä teholla. TVO väittää tämän johtuvan Fingridin asettamista perusteettomista rajoituksista, vaikka TVO:n esiin nostamassa tehoerossa on kyse OL3:n sisäisistä energiatarpeista. Kyse ei ole siten tehonrajoituksesta ylipäätään, vaan täysin Fingridin vaikutuspiirin ulkopuolisesta, TVO:n ja OL3:n omiin ratkaisuihin perustuvasta sähköntarpeesta, joka tulee mahduttaa enimmäistehoon.
155. Osapuolet ovat järjestelmäsuojasopimuksessa sopineet tehosta, jolla OL3:a voidaan sovituin edellytyksin käyttää. Vaikka TVO jälkikäteisesti väittää sopimusta pätemättömäksi, osoittavat sopimuslausekkeet TVO:n ymmärtäneen ja hyväksyneen esimerkiksi OL3:n omakäytön enimmäistehorajaan sisältyvänä juuri siten, kuin Fingrid on todennut ja Energiavirastokin päätöksessään katsonut.
156. TVO myös väittää, että Fingridin lausuntopyyntö 14.2.2017 Energiavirastolle osoittaisi, että OL3:lle olisi mahdollistettu 1.650 MW:n nettoteho. TVO tulkitsee lausuntopyyntöä virheellisesti ja tarkoitushakuisesti. Siinä ei viitata OL3:n nettotehoon, vaan yksinkertaisesti tarkoitetaan sanoa, että OL3 voi järjestelmäsuojan toiminnassa ollessa toimia 1.650 MW:n bruttoteholla. Pyynnössä on todettu, että järjestelmäsuojan toteuttaminen on ehdoton edellytys sille, että OL3 voi syöttää sähköä verkkoon 1.650 MW:n teholla. Vaikka OL3:n bruttoteho olisi 1.650 MW sen syöttäessä sähköä verkkoon, on sen nettoteho aina jonkin verran alle 1.650 MW, sillä laitos käyttää itse sähköenergiaa eli omakäyttötehoa koneidensa ja toimintojensa pyörittämiseen.
157. OL3:n omakäytön sisältymisestä 1.650 MW:n enimmäistehoon ei ole ollut pienintäkään epäselvyyttä ennen TVO:n Energiavirastossa vireille laittamaa tutkintapyyntöprosessia. Missään vaiheessa OL3:lle ei ole taattu 1.650 MW:a suurempaa bruttotehoa, ja sen on sovittu olevan mahdollinen vain sillä edellytyksellä, että järjestelmäsuojaa on käytössä vähintään 350 MW. Vaikka tämän suojan koko olisi väliaikaisesti yli 350 MW, ei 1.650 MW:n bruttotehoa käyttövarmuussyistä saa tällöinkään ylittää. Jo 1650 MW:n bruttotehossa on kyse merkittävästä, käyttövarmuuden saneleman 1300 MW:n enimmäistehorajan ylityksestä, joka on mahdollistettu vain OL3:lle.
158. OL3:n käyttöluvassakin on todettu tehorajojen osalta, että Suomen sähköjärjestelmä kestää Fingridin arvion mukaan nykyisten suunnitelmien mukaisesti enintään 1.300 MW:n äkillisen askelmaisen tehonmuutoksen. Tämä on linjassa järjestelmäsuojasopimuksessa sovitun kanssa ja osoittaa osaltaan, että bruttoteho on sovitettava 1.300 MW:n mitoittavan vian mukaan. Edelleen TVO on OL3:n käyttölupahakemuksessaan ilmoittanut laitoksen nettosähkötehoksi noin 1.600 MW ja todennut, että OL3:a varten on tehty järjestelyt siten, että sitä voidaan ajaa täydellä 1.600 MW:n teholla.
159. TVO antaa ymmärtää, että OL3:n omakäytön huomioiminen enimmäistehossa olisi sitä syrjivä menettely. Tosiasiassa kukaan verkkoon liittyjä ei voi ylittää enimmäistehorajaa laskemalla sen päälle sähköenergian määrää, jonka se tarvitsee koneidensa ja toimintojensa pyörittämiseen, tai mistään muustakaan syystä johtuvaa tehontarvetta. Muulle liittyjälle kuin OL3:lle ei ole mahdollistettu järjestelmäsuojan turvin verkkoon liittymistä yli 1.300 MW:n teholla.
160. OL3:n tehovaje sille mahdollistetusta enimmäistehosta ei johdu Fingridin toimista vaan TVO:n oman laitoksen omakäyttötehosta ja liiketoiminnallisista ratkaisuista sekä sen omistajatahojen järjestelmäsuojaan osallistuvien teollisuuslaitosten kapasiteetista.
161. Fingridillä ei ole minkäänlaisia mahdollisuuksia määrittää OL3:n operointiin tarvittavia koneita ja laitteita eikä niiden operointiin tarvittavan sähköenergian määrää eikä sillä ole niihin näkyvyyttäkään. Näin ollen omakäyttötehon ja siten nettotehon (bruttoteho vähennettynä omakäyttöteholla) osalta Fingrid on aina riippuvainen liittyjästä, sillä vain liittyjä tietää tarkasti omien laitteistojensa kuluttamat tehot. Tältä osin Fingrid on täysin TVO:lta saamansa tiedon varassa, ja OL3:n omakäyttötehon suuruus on tarkentunut vasta myöhemmin. Osapuolet ovat järjestelmäsuojasopimuksessa sopineet enimmäistehorajan tarkoittavan bruttotehoa ja omakäyttötehon olevan noin 50 MW. TVO:n väite siitä, että Fingridillä on ollut riittävät tiedot ja osaaminen omakäyttöosuuden huomioimiseksi OL3:n verkkoon syötettävästä nettosähkötehosta sovittaessa, on paikkansapitämätön.
162. OL3:n verkkoon syöttämään nettotehoon alentavasti vaikuttavat laitoksen omakäyttötehon lisäksi muutkin tekijät. Ensinnäkin TVO itse markkinatilanteen perusteella oma-aloitteisesti ja liiketaloudellisten tavoitteidensa ja harkintansa mukaan ajoittain rajoittaa OL3:n tehoa, minkä myös Energiavirasto on päätöksessään todennut. OL3:n tehon optimointi on päivittäistä, ja TVO on julkisuudessa avoimesti kertonut, että OL3:n tuotantotehon rajoitusten taustalla ovat liiketaloudelliset syyt.
163. Lisäksi OL3:n tuotantorajoituksia aiheutuu järjestelmäsuojan kokonaistehon vaihteluista, joita esimerkiksi tähän suojaan osallistuvien teollisuuslaitosten tuotanto- ja huoltoseisokit aiheuttavat. Tällöin järjestelmäsuojassa ei ole – täysin Fingridistä johtumattomista syistä – tarpeeksi teollisuuskuormaa OL3:n ajamiseen täydellä teholla. Osapuolten kesken on järjestelmäsuojasopimuksessa sovittu, että mikäli järjestelmäsuojan piirissä irti kytkettäviä teollisuuskuormia on vähemmän kuin 350 MW, TVO alentaa välittömästi OL3:n tehoa niin, että äkillinen tehonmuutos OL3:n irrotessa verkosta ei ylitä 1.300 MW.
164. Järjestelmäsuojan kuormien riittävyyteen liittyvät ongelmat johtuvat epäilemättä osin siitä, että suojaan kuuluvia teollisuuskuormia tarjonneita TVO:n suorien ja epäsuorien omistajatahojen omistamia metsäteollisuuslaitoksia on suljettu. Järjestelmäsuojan edellyttämiä teollisuuskuormia ei nykyisin siten ole siinä määrin saatavilla kuin mitä niitä on alun perin hankittu. TVO:n rajoittaessa OL3:n tehoa teollisuuskuormien saatavuuden vaikeutumisen takia kyse on jälleen TVO:n ja sen omistajien omien taloudellisten intressien vuoksi tehdyistä liiketoimintaratkaisuista johtuvasta asiasta, eikä tältäkään osin tilanne johdu Fingridin toiminnasta eikä väitetystä OL3:lle asetetusta tehorajoituksesta. TVO:n maininta siitä, että OL3:n jatkuva tehovaje sovittuun tehoon nähden on vastoin valtioneuvoston vuoden 2002 periaatepäätöksen linjausta yhteiskunnan kokonaisedusta sekä jyrkässä ristiriidassa nykyisen hallitusohjelman ydinvoimaa koskevan kirjauksen (”Tavoitteena on, että ydinvoimaloita voidaan ajaa täydellä teholla ilman kohtuuttomia kustannuksia”) kanssa, on erikoinen.
165. OL3:n tehon rajoittaminen tarpeen mukaan ei ole liittämis- tai siirtovelvollisuuden rikkomus eikä perusteeton verkkoon pääsyn rajoitus. Fingridin ja TVO:n välisessä liittymissopimuksessa ei ole sovittu nettosähkötehoa sen paremmin kuin muutakaan laitoksen tehoa. Puitesopimuksessa mainittu noin 1.650 MW:n teho on tarkoittanut laitoksen bruttotehoa. Puitesopimus, josta käy ilmi OL3:n liittämisen sähköverkkoon TVO:n suunnittelemalla täydellä teholla olevan ehdollinen pitkäaikaiselle järjestelmäsuojalle, on tehty noin 10 kuukautta ennen liittymissopimusta. Näin ollen ei ole epäilystäkään, etteikö TVO:lle ole liittymissopimusta tehtäessä loppuvuodesta 2004 ollut selvää, että OL3:n liittäminen 1.650 MW:n bruttoteholla edellyttää pitkäaikaista järjestelmäsuojaa.
166. Kyse ei ole TVO:n väittämällä tavalla Fingridin uhkauksesta, vaan yhtiöiden välisen järjestelmäsuojasopimuksen ja OL3:n käyttöluvan sanelemasta seikasta sekä ennen kaikkea järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan lakiin perustuvasta velvollisuudesta ylläpitää sähköjärjestelmän käyttövarmuus. Jos järjestelmäsuojan kuormia ei syystä tai toisesta ole riittävästi käytettävissä, ei OL3:a voida ajaa täydellä teholla. Mikäli OL3:a ajettaisiin suuremmalla teholla kuin mitä käytettävissä oleva järjestelmäsuojan kapasiteetti mahdollistaa, mahdollisen pohjoismaisen sähköjärjestelmän suurhäiriötilan aiheuttamisesta olisi vastuussa tällöin OL3:n tehon määrittävä TVO. Mikäli OL3:a puolestaan ajetaan enintään 1.300 MW:n teholla, ei järjestelmäsuojalle ole tarvetta, sillä pohjoismainen sähköjärjestelmä selviää ilman tätä suojaakin OL3:n irtoamisesta 1.300 MW:n tehosta käyttövarmuuden vaarantumatta.
167. Järjestelmäsuojasopimuksessa on sovittu, että mikäli järjestelmäsuojassa irti kytkettäviä kuormia on vähemmän kuin 350 MW, alentaa TVO välittömästi OL3:n tehoa niin, että äkillinen tehonmuutos kantaverkkoon ei voi ylittää 1.300 MW. TVO on itse sitoutunut rajoittamaan OL3:n tehoa kuvatussa tilanteessa, mitä vasten sen väitteet Fingridin yksipuolisesti asettamista lisäehdoista ja
-rajoituksista sekä ”uhkailusta” tehon rajoittamiseksi näyttäytyvät varsin erikoisina.
168. Myös Energiavirasto on päätöksessään todennut, että sähkömarkkinalain 21 §:n mukaan verkonhaltijan tulee myydä sähkön siirto- ja jakelupalveluja verkkonsa käyttäjille sähköverkkonsa siirtokyvyn rajoissa. Jos sähköverkon siirtokapasiteetti ei riittäisi kaikkien siirtotarpeiden täyttämiseen, on verkonhaltijalla käyttövarmuussyistä oikeus rajoittaa sähkön siirtoa eli harjoittaa ylikuormituksen hallintaa. Energiavirasto on täysin oikein todennut, että vaikka OL3:n on sallittu liittyvän verkkoon 1650 MW tehoisena, tämä ei estä järjestelmävastaavaa kantaverkonhaltijaa asettamasta laitoksen käytölle tarpeellisia rajoituksia.
169. Lainsäädännöstä ei ole tehtävissä johtopäätöstä, jonka mukaan siirtorajoitukset voisivat olla voimassa vain väliaikaisesti. Sähkömarkkinalain 45 §:n 1 momentissa on edellytetty käyttövarmuuden osalta, että normaalitilan ylläpitämiseksi erilaisissa siirtotilanteissa varaudutaan erilaisiin sähköjärjestelmän vikoihin ja häiriöihin, joiden jälkeen sähköjärjestelmän tulee korjaavien toimenpiteiden jälkeen olla normaalitilanteessa (niin sanottu N‑1‑kriteeri). Järjestelmän käyttövarmuuden osalta merkittäviä vikoja ovat muun ohella suuren sähköntuotantolaitoksen tai rajasiirtoyhteyden vikaantuminen. Käyttövarmuutta hallitaan jatkuvasti näiden vikojen vaikutuksia ennalta rajaamalla. Myöskään sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentissa tai sen esitöissä ei edellytetä ehdoilta tai rajoituksilta väliaikaisuutta, vaan ne ovat voimassa toistaiseksi, kunnes ne uusien vahvistettujen ehtojen myötä poistetaan, niitä muutetaan tai ne pidetään ennallaan. Järjestelmävastuuasetuksen mukaan järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla on oikeus rajoittaa sähkön siirtoa tai keskeyttää se kokonaan sähköjärjestelmässä ilmenevien häiriöiden poistamiseksi tai niiden hallitsemiseksi. Se, että sähkömarkkinalain 45 §:ssä on erotettu toisistaan häiriöiden poistaminen ja niiden hallitseminen, korostaa kyseessä olevan erityyppiset tilanteet. Häiriöiden poistaminen pitää sisällään selkeästi ajallisesti rajatun rajoituksen, kun taas häiriöiden hallitseminen viittaa pitkäkestoisempaan tai pysyväisluonteisempaan rajoitukseen.
170. Sääntelyssä ei näin ollen ole rajoitettu käyttövarmuussyistä asetettujen rajoitusten kestoa verkon normaalitilassakaan, vaan siirtorajoitukset voivat tilanteen niin vaatiessa olla pitkäaikaisia tai jopa pysyväisluonteisia edellyttäen, että verkonhaltija asianmukaisesti huolehtii sähkömarkkinalain mukaisen kehittämisvelvollisuutensa täyttämisestä. Nyt tarkasteltavassa tapauksessa osapuolet ovat sopineet, että ylisuuren voimalaitoksen aiheuttamaa käyttövarmuusriskiä hallitaan järjestelmäsuojan avulla. Mikäli tämä suoja ei ole käytössä tai siinä ei ole riittävästi kapasiteettia, Fingridillä on sekä lain että järjestelmäsuojasopimuksen nojalla ollut oikeus alentaa OL3:n teho toistaiseksi voimassa olevaan Suomen sähköjärjestelmän suurimpaan sallittuun askelmaiseen tehonmuutokseen eli 1.300 MW:iin.
171. TVO:n väittämät koekäyttötilanteisiin liittyvät rajoitukset eivät myöskään ole liittämis- tai siirtovelvollisuuden rikkomus tai perusteeton verkkoon pääsyn rajoitus. OL3:n koekäytössä on tilapäisesti erityisjärjestelyin mahdollistettu koekäytön edellyttämät OL3:n tuotantotehot. Järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana Fingridin lakisääteisiin velvoitteisiin kuuluu huolehtia siitä, että sähköjärjestelmän ja kantaverkon vaatimat tekniset edellytykset täytetään luotettavasti ja asianmukaisella tavalla. Ennen OL3:n käyttöönottoa laitosta on välttämättä täytynyt koekäyttää, jotta varmistetaan laitoksen teknisen toiminnan asianmukaisuus ja turvallisuus ja jotta tiedetään, täyttääkö laitos sille asetetut järjestelmätekniset vaatimukset. Ottaen huomioon, että kyseessä on Suomen sähköjärjestelmän suurin ja ainoa mitoittavan vian 1.300 MW:n ylittävä yksikkö, on ilmeistä, että koekäyttövaiheen huolellinen suorittaminen on ollut ensiarvoisen tärkeää.
172. TVO:lle osoittamissaan kirjeissä Fingrid on koekäytön turvalliseksi mahdollistamiseksi tarkentanut koekäyttövaiheeseen liittyviä teknisiä vaatimuksia ja pyytänyt TVO:a erikseen hyväksymään koekäyttövaiheen ehdot ja niiden noudattamisen. Kyseiset ehdot noudattavat vuoden 2000 voimalaitosten järjestelmäteknisissä vaatimuksissa (VJV2000) asetettuja vaatimuksia.
3.2.4 Järjestelmävastuun kustannusvastuun tulee joka tapauksessa olla TVO:llä
173. Järjestelmäsuojan toteuttaminen ei kuulu järjestelmävastuuseen, eikä järjestelmäsuoja ole myöskään suuntaviiva-asetuksen sähköverkkoa koskevassa 37 artiklassa tarkoitettu erityinen suojausjärjestelmä. Järjestelmäsuojasta kustannuksineen on pätevästi sovittu yksityisoikeudellisella järjestelmäsuojasopimuksella, eikä siihen liittyvää kustannusjakoa kuulu siten ylipäätään arvioida sähkömarkkinalain nojalla. Oikeusturvansa vuoksi Fingrid esittää näkemyksensä ja ottaa kantaa TVO:n väitteisiin tilanteesta, jossa järjestelmäsuojan kustannukset katettaisiin verkkotariffeilla tai muilla mekanismeilla muutoin kuin yksityisoikeudellisin sopimuksin.
174. TVO:n valituksessa ja sen liitteenä olleessa emeritusprofessori OM:n asiantuntijalausunnossa esittämät väitteet ovat monelta osin perustelemattomia ja/tai ne perustuvat virheellisiin oletuksiin ja lähtökohtiin. Keskeisin virheellisistä oletuksista on se, että järjestelmäsuojan toteuttaminen kuuluisi erottamattomasti järjestelmävastuuseen. OM on lausunnossaan esittänyt järjestelmäsuojalle täysin ennenkuulumattoman määritelmän. Järjestelmäsuojalla on riidattomasti aikaisemmin tarkoitettu nimenomaan OL3:een liittyvää mekanismia, joka on kuvattu järjestelmäsuojasopimuksessa. Lausunnossaan OM määrittelee järjestelmäsuojan jonkinlaiseksi sähkömarkkinadirektiivin ja -lain mukaisten järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulla olevien toimien yläkäsitteeksi.
175. Sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin esitöissä on mainittu esimerkit sekä tilanteesta, jossa muista poikkeava hinnoittelu on perusteltua, että tilanteesta, jossa tämä ei ole perusteltua. Näillä esimerkeillä ei selvästikään ole tarkoitettu määritellä tyhjentävästi kyseisen lainkohdan mahdollisia soveltamistilanteita, toisin kuin TVO ja OM esittävät. Järjestelmäsuojan voidaan katsoa olevan tällainen esitöissä mainittu tavanomaisesta poikkeava palvelu, jonka hintaa ei voida määritellä yleisen tariffin perusteella. Järjestelmäsuoja on yksinomaan ylisuurta OL3:a varten mahdollistettu järjestely, jonka käyttöä voi vain TVO itse optimoida ja josta aiheutuvien huomattavien kustannusten käsittely yleisten tariffien puitteissa ei ole tarkoituksenmukaista eikä nykylainsäädännön puitteissa välttämättä edes mahdollista.
176. TVO on väittänyt paikkansapitämättömästi, että Energiavirasto on tulkinnut sähkömarkkinalain
24 §:n 1 momentin kustannusjakoa koskevaa poikkeussäännöstä laajentavasti. On huomattava, että mahdollisuus poikkeamiseen erityisten syiden perusteella ilmenee suoraan lainkohdan sanamuodosta, eikä virasto ole siten tulkintaansa päätyäkseen tarvinnut sanamuotoa laajentavaa tulkintaa.
177. TVO on myös väittänyt, että sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin erityisistä syistä mahdollistama poikkeus ei oikeuta poikkeamaan tasapuolisesta ja syrjimättömästä hinnoittelusta, kun sen määräytymisperusteena on saman asiakasryhmän sisällä samansisältöisen ja yleisesti noudatettavan lakisääteisen palveluvelvoitteen toteuttaminen ja että erityiset syyt eivät oikeuta poikkeamaan yleisesti sovellettavista hinnoittelun määräytymisperusteista tai niiden keskeisistä kriteereistä. Väite on ristiriidassa sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin sanamuodon kanssa. Vaikka saman asiakasryhmän sisällä tulee lähtökohtaisesti olla sama hinnoittelu, hinnoittelusta voidaan erityisten syiden perusteella poiketa saman asiakasryhmänkin sisällä. Erikokoisten tai tyyppisten asiakkaiden välillä jakelumaksut voivat sen sijaan vaihdella ilman sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaisia erityisiä syitä. Myös korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksessä KHO 2022:114 on todettu, että sähkön siirtomaksut erityyppisille asiakasryhmille voivat perustelluista syistä poiketa toisistaan. Järjestelmäsuoja yksinomaan TVO:a ja sen omistajatahoja hyödyttävänä järjestelynä on mitä suurimmissa määrin sellainen erityispiirre, joka perustelee siitä aiheutuvien kustannusten kohdistamisen TVO:n vastuulle.
178. Lisäksi Energiavirasto on lausunnossaan 5.6.2024 tuonut esille vaihtoehdon, jossa OL3:a koskisi erityinen käyttäjäryhmäkohtainen tariffi, ja kyseisen käyttäjäryhmän kriteerit täyttäisi ainakin toistaiseksi ainoastaan OL3. Järjestelmäsuojan kustannustenjakoa arvioitaessa tulee viraston tavoin tarkastella koko sähkömarkkinalain 24 §:n kontekstia eikä vain sen ensimmäistä momenttia.
179. Lähtökohtana verkkotoiminnan kustannusten kohdistamisessa verkonhaltijan asiakkaille on aiheuttamisperiaate. Järjestelmäsuoja on luotu yksinomaan OL3:a varten, joten siitä aiheutuvat kustannukset tulee kohdistaa TVO:lle. 1.300 MW:n enimmäistehoraja koskee kaikkia verkonkäyttäjiä, ja jos siitä poiketaan, tulee suuremmasta tehosta hyötyvän tahon TVO:n olla tasapuolisuusvaatimuksen mukaisesti vastuussa tähän liittyvistä kustannuksista.
180. Sähkömarkkinalain 24 §:n 2 ja 3 momenttiin perustuen hinnoittelussa tulee kyseisten lainkohtien sanamuodon nojalla huomioida kilpailuoikeudellisia reunaehtoja. Mikäli järjestelmäsuojan kustannukset vyörytettäisiin yleisiin verkkotariffeihin, korotettujen tariffien myötä OL3:n järjestelmäsuojan kustannuksia joutuisivat maksamaan muiden ohella monet TVO:öön ja sen omistajiin nähden kilpailuasetelmassa olevat toimijat. Tämä olisi ongelmallista sekä monopoliasemassa olevaan Fingridiin soveltuvan määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellon että valtiontukisääntelyn näkökulmasta. Lainsäätäjä ei ole sähkömarkkinalain viimeisimpien muutosten yhteydessä pitänyt asianmukaisena sitä, että järjestelmäsuojan kustannukset sosialisoitaisiin yleisillä tariffeilla, koska tämä johtaisi merkittävään kustannussiirtymään yksittäiseltä sähköntuottajalta muille verkonkäyttäjille.
181. TVO:n omistajatahot olivat Fingridin enemmistöomistajia 2000-luvun alussa, mikä merkittävältä osaltaan vaikutti siihen, että OL3 päädyttiin toteuttamaan yhtenä, bruttoteholtaan 1.650 MW:n laitoksena. Energiavirasto on päätöksessään kustannusjakoa käsitellessään katsonut, että kyseisen kaltainen asetelma on voinut aiheuttaa epäsuhtaa siirtoverkonhaltijan päätöksenteossa suhteessa muihin markkinatoimijoihin, koska enemmistöomistajilla on ollut mahdollisuus vaikuttaa verkonhaltijan päätöksentekoon. Sittemmin vuoden 2013 sähkömarkkinalakiin on sisällytetty useita pykäliä, jotka takaavat kantaverkon omistajan eriyttämisen sähköntuotannosta ja -myynnistä. Järjestelmäsuoja on erittäin poikkeuksellinen ratkaisu, jollaista Fingrid ei enää hyväksyisi.
182. Fingrid on toiminnassaan noudattanut aina kulloinkin voimassa olevaa sähkömarkkinasääntelyä. Tietyt 2000-luvun alkuvuosina päätetyt järjestelyt eivät ole nykyisessä lainsäädäntökehikossa edes mahdollisia. OL3:n syntyhistoria on edelleen merkityksellinen tosiasia, joka korostaa entisestään sitä, että järjestelmäsuojan kustannusten kattaminen siten, että TVO saa muiden verkonkäyttäjien kustannuksella merkittävää etua, olisi kohtuutonta.
183. Tilanteeseen, jossa vastuu kustannuksista kohdistettaisiin järjestelmäsuojasopimuksessa sovittua suuremmalta osin tai jopa kokonaan Fingridin ja sitä kautta verkonkäyttäjien maksettavaksi, liittyy useita merkittäviä lainsäädännöllisiä ja käytännön tason haasteita. Tällöin järjestelmäsuojan käytön optimointi ei onnistuisi enää nykyiseen tapaan.
184. Vain TVO voi kaikissa tilanteissa optimoida OL3:n tuottamaa tehoa 1.300 MW:n ylittävältä osin ja samalla säädellä itselleen aiheutuvia kustannuksia operoimalla laitosta valitsemallaan tavalla. Tämän optimoinnin TVO tekee vertaamalla kulloistakin sähkön markkinahintaa OL3:n tuotantokustannukseen ja järjestelmäsuojasta aiheutuvaan kustannukseen. Optimoinnin ansiosta TVO:lle järjestelmäsuojan käytöstä aiheutuvat kustannukset jäävät alhaisemmiksi kuin sen saamat 350 MW:n lisätehon mahdollistaman sähköntuotannon tuotot. Jos vastuu kustannuksista olisi Fingridillä ja sitä kautta verkonkäyttäjillä, järjestelmäsuoja aiheuttaisi näille ainoastaan kustannuksia.
185. Fingrid ei voisi arvioida TVO:n tarvitsemaa tehon määrää vaan joutuisi varaamaan joka päivälle ja jokaiselle tunnille järjestelmäsuojan kohteilta täyden 350 MW tehon järjestelmäsuojaa varten, mikä ei olisi millään tavoin järkevää. Täydelle 350 MW teholle on tarvetta vain OL3:n tuotantotehon ollessa maksimissaan. Saatavilla oleva historiallinen data koskien OL3:n tehomäärää osoittaa, että TVO on ajanut OL3:a vaihtelevalla teholla, jolloin järjestelmäsuoja ei ole läheskään aina ollut käytössä kokonaisuudessaan. Ajoittain teho on myös ollut alle 1300 MW, ja tällöin järjestelmäsuojalle ei ole ollut lainkaan tarvetta.
186. Vain TVO tietää OL3:n tuotantokustannukset ja järjestelmäsuojan tehon tarpeen, joten Fingridillä ei edes olisi käytännön mahdollisuutta optimoida suojan käyttöä TVO:n puolesta, vaan TVO käyttäisi sille joka päivä mahdollistetusta 350 MW:sta kulloinkin haluamansa määrän. Se, että Fingrid päivittäin ylläpitäisi täyttä 350 MW:n tehoa siltä varalta, että TVO sattuisi sitä käyttämään, aiheuttaisi sille, ja sitä kautta kaikille verkonkäyttäjille, merkittäviä kustannuksia, ja samalla jouduttaisiin maksamaan tyhjästä siltä osin kuin TVO ei käyttäisi koko 350 MW:n tehoa järjestelmäsuojasta. TVO saadessa 350 MW:n lisätehon Fingridin ja sitä kautta verkonkäyttäjien kustannuksella TVO:llä ei olisi liiketaloudellista kannustinta optimoida OL3:n tuotantokustannuksia suhteessa järjestelmäsuojan kustannuksiin, vaan se optimoisi käytettävää tuotantotehoa vain suhteessa tuotetusta sähköstä saamaansa tuottoon.
187. Kustannustason osalta on huomioitava se, että ainakin tällä hetkellä kuormanhaltijat ovat kaikki TVO:n omistajatahoja ja että TVO on niin sanotun Mankala-periaatteen mukaisesti toimiva yhtiö, joka tuottaa sähköä vain osakkeenomistajilleen omakustannusperiaatteella. On selvää, että kuormanhaltijat hinnoittelevat kuormistaan veloittamansa markkinaperusteiset korvaukset tällä hetkellä huokeammin omalle sähköntuotantoyhtiölleen kuin mitä ne hinnoittelisivat Fingridille, jos tämä vastaisi järjestelmäsuojan hankinnasta edellä kuvatusti. Fingridille ja verkonkäyttäjille syntyisi tästä merkittävää haittaa tarpeettomien ja kohtuuttomien kustannusten muodossa, kun järjestelmäsuojan kustannukset vielä nousisivat nykyiseen tasoon nähden.
188. Jos taas TVO itse optimoisi järjestelmäsuojasopimuksen tapaan järjestelmäsuojan käyttöä tarpeen ja kustannusten vertailun kautta, eikä sille automaattisesti päivittäin varattaisi 350 MW:n tehoa järjestelmäsuojassa, vaatisi tämä sähköpörssin sääntöjen mukaisesti TVO:n ja Fingridin välistä markkinatietojen vaihtoa ja markkinoiden informointia. Tähän puolestaan liittyy muun muassa sisäpiiritiedon sekä mahdollisesti kilpailuoikeudellisesti sensitiivisen tiedon jakamista koskevia haasteita.
189. Tällaisessa toteutustavassa TVO vertailisi sille seuraavan vuorokauden aikana aiheutuvia tuotantokustannuksia ja arvioitua järjestelmäsuojan tehon tarvetta. TVO joutuisi päivittäin ennen sähkön vuorokausimarkkinoiden sulkeutumista ilmoittamaan Fingridille seuraavan vuorokauden aikana tarvitsemansa järjestelmäsuojan tehon sekä kertomaan markkinoille OL3:n tuotantotehon. Fingridin tulisi puolestaan TVO:n ilmoituksen ja viestin julkaisun jälkeen vapauttaa järjestelmäsuojaan liitettyjä kohteita, sikäli kuin TVO ei käyttäisi täyttä 350 MW:n tehoa. Tämä voisi tarkoittaa, että Fingrid ilmoittaisi vastaavasti päivittäin markkinoille järjestelmäsuojaa varten hankittavan tehomäärän.
190. Ongelmallista tässä toteutustavassa on se, että Fingridin vastatessa järjestelmäsuojan hankinnasta TVO:llä ei olisi tietoa suojan kustannuksista, jotta se voisi ottaa ne huomioon päättäessään OL3:n tuotantotehosta. TVO siten tekisi päätöksen tuotantotehosta ainoastaan OL3:n tuotantokustannusten ja tuotetusta sähköstä saamansa tuoton perusteella. TVO:llä ei olisi liiketaloudellista kannustinta optimoida eikä se optimoisi OL3:n tuotantokustannuksia suhteessa järjestelmäsuojan kustannuksiin. Jos Fingrid joutuisi toimittamaan järjestelmäsuojan kustannustiedot TVO:lle OL3:n tuotantotehon päivittäistä optimointia varten ennen vuorokausimarkkinoiden sulkeutumista, sähköpörssin markkinaosapuolilla olisi toisistaan poikkeavaa markkinatietoa, mikä ei lähtökohtaisesti ole sallittua.
191. Mikäli tiedon järjestelmäsuojan kustannuksista seuraavalle vuorokaudelle katsottaisiin olevan sisäpiiritiedon väärinkäytön kieltoa energian tukkumarkkinoilla koskevan niin sanotun REMIT-asetuksen N:o 1227/2011 mukaista sisäpiiritietoa, jota Fingrid ei voisi toimittaa TVO:lle ennen kuin se on toimittanut tiedon markkinoille, tällainen vaihtoehto ei olisi toteuttamiskelpoinen. Tämä tarkoittaisi, että TVO tekisi päätöksen OL3:n tehosta perustuen vain OL3:n tuotantokustannukseen ja tuotetusta sähköstä saatavaan hintaan, mikä taas johtaisi siihen, että Fingridin tulisi päivittäin varata täysi 350 MW:n teho järjestelmäsuojaa varten. Lisäksi tällainen tietojenvaihto ei olisi kilpailuoikeudellisesti ongelmatonta, kun otetaan huomioon Fingridin tässä tilanteessa TVO:lle antamien järjestelmäsuojan kohteiden hintatietojen sensitiivinen luonne.
192. Järjestelmäsuojan kustannusten kattaminen verkkotariffeilla olisi ongelmallista myös sähkömarkkinalain 26 a §:n näkökulmasta. Kyseisen lainkohdan mukaan verkonhaltija saa korottaa sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujaan enintään kahdeksan prosenttia korotusta edeltäneiden 12 kuukauden aikana keräämiinsä sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksuihin verrattuina. Tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta kaikki kantaverkkotariffin korotukset on huomioitava edellä mainittua kahdeksan prosentin korotuskattoa laskettaessa. Jo yksistään järjestelmäsuojan kustannusten siirtäminen Fingridin vastuulle korottaisi sähkönsiirron maksuja lainkohdassa hyväksyttyä enimmäismäärää enemmän.
193. Järjestelmäsuojan kustannusten siirtäminen Fingridin vastuulle kasvattaisi myös Fingridin reservimarkkinoilla reserveistä maksamia kustannuksia, koska suojaan sidotut kuormat olisivat jatkuvasti poissa reservimarkkinoilta, jos Fingridin pitäisi joka hetki varata 350 MW:a tehoa järjestelmäsuojaa varten. Tämä olisi omiaan nostamaan jäljelle jäävän reservivarannon hintaa ja sitä kautta reservikuluja ja tariffeja. Näiden lisäksi muutkin tekijät, kuten Fingridin operatiivisten kulujen kehitys, kasvattavat kantaverkkotariffin korotuspainetta.
3.2.5 Fingridin toiminnan hallintolain mukaisuuden arviointi ei kuulu Energiaviraston toimivaltaan
194. Valvontalain 2 §:ssä on tyhjentävä lista kansallisesta ja EU-lainsäädännöstä, jonka noudattamista Energiaviraston tulee valvoa. Listassa ei mainita hallinnon yleislakeja, joten virasto on tehnyt oikein jättäessään hallintolakia koskevat TVO:n väitteet tutkimatta. Riippumatta siitä, kuuluvatko jotkin Fingridin toimet järjestelmävastuun alaan tai ovatko nämä toimet muutoin julkisia hallintotehtäviä, Fingridin toimien hallintolainmukaisuuden arviointi ei kuulu Energiaviraston toimivaltaan.
195. Fingridin hoitaessa julkisia hallintotehtäviä voidaan sen toiminnasta kannella ylimmille laillisuusvalvojille, jotka valvovat myös muita kuin viranomaisia, kun nämä hoitavat julkista tehtävää. Ylimmät laillisuusvalvojat voivat harkintansa mukaan kiinnittää huomiota julkista hallintotehtävää hoitavan toiminnan hallintolainmukaisuuteen. Fingridin perustuslain 124 §:n nojalla hoitamat järjestelmävastuuseen liittyvät julkiset hallintotehtävät ovat korostuneesti niin sanottua tosiasiallista hallintotoimintaa. Tulkinnanvaraista on, missä määrin hallintolain säännökset ylipäätään soveltuvat tällaiseen hallintotoimintaan. Sähkömarkkinalain muuttamista koskevan hallituksen esityksen HE 318/2022 vp mukaan Fingridin toiminta rajautuu tosiasiallisina toimenpiteinä toteutettuina kokonaan hallintolain soveltamisalan ulkopuolelle.
196. Fingridin tulee sähkömarkkinalain 18 §:ssä säädettyjen verkkopalvelujen tarjonnan yleisten periaatteiden mukaisesti tarjota sähköverkkonsa palveluita sähkömarkkinoiden osapuolille tasapuolisesti ja syrjimättömästi, minkä lisäksi palveluiden tarjonnassa ei saa olla perusteettomia tai sähkökaupan kilpailua ilmeisesti rajoittavia ehtoja. Energiavirasto voi valvoa muun muassa kyseisen lainkohdan sisältämien periaatteiden toteutumista Fingridin toiminnassa, eikä sen siten ole edes tarpeellista arvioida Fingridin toimintaa hallintolain yleisperiaatteiden kontekstissa.
197. Edelleen järjestelmäsuojan toteuttaminen ei kuulu järjestelmävastuuseen. TVO:n 25.5.2022 jättämässä tutkintapyynnössä sekä 14.2.2024 jättämässä valituksessa esittämät hallintolakia koskevat väitteet liittyvät järjestelmäsuojaan sekä OL3:n laitoskokeita, verkkokoevaihetta ja koeajovaihetta koskeviin kirjeisiin, joissa niin ikään käsitellään tätä suojaa. Järjestelmäsuoja on TVO:n ja Fingridin välinen yksityisoikeudellinen järjestely, johon liittyvät toimenpiteet eivät voi missään olosuhteissa tulla arvioitavaksi hallintolain kontekstissa.
3.2.6 Huomiot TVO:n oikeudenkäynnissä esittämistä muista virheellisistä väitteistä
198. TVO väittää, että OL3:lla on verkkoa tasapainottava vaikutus, sillä ydinvoima sähköntuotantomuotona parantaa verkon kykyä ottaa vastaan uusiutuvilla energiamuodoilla tuotettua sähköä parantamalla verkon inertiaa. Väite, että OL3:lla olisi kokonaisuutena verkkoa tasapainottava vaikutus, on harhaanjohtava. Ylisuurena laitoksena se on ainoa toimija, jonka liittymistä varten kiistelty järjestelmäsuoja on jouduttu kehittämään. Jos OL3:n enimmäisteho laskettaisiin enintään 1.300 MW:iin, ei järjestelmäsuojaa tarvittaisi lainkaan. Jos OL3 irtoaa verkosta, samalla luonnollisesti menetetään laitoksen inertia.
199. TVO:n ja Fingridin välisen kokouksen muistiossa 26.5.2003 ei ole TVO:n väittämin tavoin mainittu 1.721 MW:n tehosta mitään. Muistiosta käy selvästi ilmi, että jo keväällä 2003 on tehty reserviselvitystä, jolla on kartoitettu järjestelmän reserveiksi soveltuvia irtikytkettäviä paperiteollisuuden kuormia. Jo keväällä 2003 sekä TVO:lle että Fingridille on ollut selvää, että irtikytkettävistä kuormista koostuva erityinen reservijärjestely on edellytys OL3:n liittämiselle 1.600 MW:n teholla. Sittemmin järjestelmäsuojaksi nimetystä järjestelystä sovittiin ensi kertaa puitesopimuksella keväällä 2004, joskin siihen liittyvistä vastuista ja kustannuksista sovittiin vasta vuoden 2017 järjestelmäsuojasopimuksella.
200. TVO on lisäksi väittänyt, että Fingridin nykyisen näkemyksen mukaan OL3:n tuotannon ylittäessä 1.300 MW:n tehon tarvitaan kantaverkkoon suojausta, joka varmistaa kantaverkon käyttövarmuuden. Suojausta ei tarvita kantaverkkoon, vaan järjestelmäsuoja tarvitaan vain ja ainoastaan OL3:n mahdollisia vikatilanteita varten, ja se aktivoituu yksinomaan OL3:lta lähtevistä signaaleista – ei esimerkiksi sähköjärjestelmän taajuudesta, kuten esimerkiksi häiriöreservit.
201. TVO on edelleen todennut, että suojamekanismi perustuu siihen, että OL3:n tuotantohäiriötilanteessa, joka voi aiheutua joko verkon häiriöstä tai muusta syystä, myös kulutusta pitää nopeasti leikata. Näin TVO antaa virheellisesti ymmärtää, että muualta sähköverkosta peräisin oleva vika voisi aiheuttaa sellaisen OL3:n tuotantohäiriön, joka aktivoisi järjestelmäsuojan kuormia. Näin ei kuitenkaan ole, sillä järjestelmäsuoja on luotu yksinomaan OL3:n omia vikoja varten eli sen varalta, että OL3 irtoaa verkosta yli 1.300 MW:n tehosta. Sähköverkosta peräisiin oleviin lähivikoihin OL3:n pitää pystyä varautumaan jo muutenkin voimalaitosten järjestelmäteknisten vaatimusten mukaisesti. Lähivika on siirtoverkossa tapahtuva vika, joka tapahtuu laitoksen liittymispisteestä katsottuna verkon puolella. Järjestelmäsuoja on luotu yksinomaan niihin tilanteisiin, joissa OL3:n tuotantohäiriö johtuu sen oman liittymispisteen takana ilmenevistä ongelmista – ei verkon aiheuttamista ongelmista. Järjestelmäsuojalla ei varauduta lähivikoihin, vaan voimalaitoksen omiin vikoihin, joiden seurauksena laitos voi irrota verkosta. Näihin voimalaitoksen vikoihin kuuluvat puolestaan kaikki ne viat, jotka tapahtuvat liittymispisteestä katsottuna voimalaitoksen puolella. Voimalaitoksen puolella mahdollisesti vikaantuvia komponentteja ovat muun ohella generaattorimuuntaja, generaattori, turbiinit ja muut laitoksen laitteistot, jotka voivat aiheuttaa laitoksen irtoamisen verkosta.
202. Järjestelmäsuoja ei ole TVO:n väittämin tavoin häiriöreservi. Häiriöreservijärjestelyillä viitataan reservituotteisiin, jotka aktivoituvat automaattisesti sähköjärjestelmän taajuudenmuutoksista ja joista käydään kauppaa reservimarkkinoilla. Ne eivät ole kytkettyjä jonkin tietyn laitoksen toimintaan. Järjestelmäsuoja ei ole koko sähköjärjestelmää palveleva häiriöreservijärjestely, vaan OL3:n vikaantumiseen reagoiva mekanismi.
203. TVO on useiden väitteidensä tueksi vedonnut Energiaviraston lausuntoihin 11.4.2017 ja 29.6.2021. Virasto on kuitenkin todennut, etteivät tällaiset lausunnot ole oikeudellisesti sitovia kannanottoja. Lisäksi lausunnossa 29.6.2021 on todettu, ettei virasto ota välittömästi kantaa osapuolten välisen sopimuksen mukaisen ratkaisun sääntelyn mukaisuuteen ja koska virasto voi ottaa sitovasti kantaa toimivaltaansa kuuluvien asioiden lainmukaisuuteen ainoastaan viraston valituskelpoisissa hallintopäätöksissä, Energiavirasto ei lausunnossaan arvioi osapuolten välisen voimassa olevan sopimuksen sisältöä tai kohtuullisuutta. Korostaen monin paikoin lausuvansa asiasta vain yleisellä tasolla Energiavirasto on lausunnossaan 29.6.2021 katsonut, että lähtökohtaisesti järjestelmävastuun piiriin kuuluvien toimenpiteiden kustannukset katetaan verkkotariffeilla, mutta toisaalta muutkin mekanismit saattavat tilanteesta riippuen tulla kyseeseen.
204. Energiaviraston lausunto 11.4.2017 osoittaa, että virasto on ollut tietoinen järjestelmäsuojasopimuksen tekemisestä ja sen keskeisistä kohdista jo paljon ennen sopimuksen allekirjoittamista. Lausunnon taustalla olleessa helmikuussa 2017 tehdyssä lausuntopyynnössä Fingrid on avoimesti tuonut esille järjestelmäsuojan toimintaperiaatteet. Fingrid on korostanut, että järjestelmäsuojan toteuttaminen on ehdoton edellytys sille, että OL3 voi syöttää sähköä verkkoon 1.650 MW:n teholla ja että mikäli suojaan kuuluvan kuorman määrä laskee alle 350 MW:n, rajoitetaan laitosyksikön tehoa välittömästi vastaavalla määrällä. Edelleen Fingrid on tuonut esille TVO:n kanssa kaavaillun kustannusjaon, jonka mukaan Fingrid vastaa ainoastaan kustannusperusteisesta kiinteästä osasta syntyvistä kustannuksista 250 MW:n tehoon saakka, ja TVO yksin vastaa 250 MW:n ylittävästä kiinteästä osasta ja kaikista markkinaperusteisista korvauksista tai lisäkompensaatioista. Energiaviraston lausunnoista ei ilmene, etteikö virasto sallisi järjestelmäsuojasta sopimista Fingridin esittämällä sopimusmallilla ja kustannusjaolla, saati että suunniteltu järjestely olisi sähkömarkkinalainsäädännön vastainen.
205. TVO:n tutkintapyyntöprosessin aloittamisen taustalla on todellisuudessa ollut se, että järjestelmäsuojan kustannukset olivat kasvaneet sähkön hinnan ja markkinaperusteisten korvausten noustua sekä korvaavien teollisuuskuormien saatavuuden heikennyttyä kuormantarjoajien löytäessä niille tuottoisampia markkinoita. Tästä syystä TVO on myöhemmin irtisanonut järjestelmäsuojasopimuksen.
206. Vuoden 2004 puitesopimus ei ole enää voimassa, eikä siitä ole nykytilanteessa johdettavissa TVO:n mainitsemia velvollisuuksia. TVO on ristiriitaisesti väittänyt yhtäältä, että järjestelmäsuojasta ei ole mahdollista sopia yksityisoikeudellisesti, mutta toisaalta katsonut sopimisen olleen mahdollista väittäessään puitesopimuksen olevan yhä voimassa. Kaikki sopimuksessa sovitut velvoitteet on täytetty ja OL3 on sittemmin onnistuneesti liitetty sähköjärjestelmään. Fingrid on toteuttanut sopimuksessa sovitut verkonvahvistustoimenpiteet täysimääräisesti. Järjestelmäsuojaan liittyvät puitesopimuksen kohdat ovat puolestaan tulleet täytetyiksi järjestelmäsuojasopimuksella, minkä seurauksena puitesopimuksen ei voida enää katsoa olevan voimassa.
207. Puitesopimuksen alussa viitataan sopimuspuolten välillä myöhemmin tehtäviin yksityiskohtaisiin sopimuksiin. Vuoden 2017 järjestelmäsuojasopimuksessa järjestelmäsuojan kustannuksista onkin sovittu yksityiskohtaisesti. Tässä sopimuksessa todetaan erikseen, että sillä toteutetaan ja saatetaan voimaan osapuolten kesken 3.3.2004 allekirjoitetun puitesopimuksen liittymisen edellytyksiä ja järjestelmäsuojaa koskevat velvoitteet. Järjestelmäsuojasopimus on siten yksiselitteisesti tehnyt puitesopimuksesta tarpeettoman.
208. Vuonna 2019 OL3:n käyttölupaprosessin yhteydessä myös TVO on viitannut ainoastaan kesäkuussa 2017 allekirjoitettuun järjestelmäsuojasopimukseen – ei puitesopimukseen, mikä jälleen osaltaan osoittaa, että TVO:n väite vuoden 2004 puitesopimuksen voimassaolosta on jälkikäteinen, tarkoitushakuinen ja paikkansapitämätön.
209. Puitesopimus ei voimassa ollessaankaan olisi velvoittanut Fingridiä hankkimaan enempää kuin 250 MW teollisuuskuormaa järjestelmäsuojaa varten. Vuoden 2017 järjestelmäsuojasopimuksen mukaisesti Fingrid on vastannut irti kytkettävistä kuormista aiheutuneista kustannuksista enintään 250 MW:iin asti, ja Fingridin maksuosuus on määräytynyt kustannusperusteisesti. Toisin sanoen, puitesopimuksen voimassaolo ei vaikuta Fingridin velvoitteisiin järjestelmäsuojan hankkimiseen ja kustannuksiin liittyen.
210. Järjestelmäsuojasopimuksen sitovuus ei ole edellyttänyt valvontalain 10 §:ssa tarkoitettua vahvistamismenettelyä. Sopimuksessa todetaan, että se tulee osapuolia sitovaksi allekirjoitusten myötä. TVO ja Fingrid ovat riidattomasti noudattaneet sopimusvelvoitteita yhteisymmärryksessä aina siihen saakka, kunnes TVO on päättänyt, ettei se noudatakaan hyväksymäänsä, yhteisesti sovittua velvoitetta vastata osasta järjestelmäsuojan kustannuksia.
211. Järjestelmäsuojasopimuksessa ei viitata valvontalain 10 §:n mukaiseen vahvistamismenettelyyn millään tavoin. Järjestelmäsuojan käyttöönoton luonnollisiksi edellytyksiksi toki on sovittu, että valtioneuvosto myöntää OL3:lle ydinenergialain mukaisen käyttöluvan ja että työ- ja elinkeinoministeriö ja Energiavirasto valvontaviranomaisina hyväksyvät järjestelyn. Edelleen käyttöönoton edellytykseksi on sovittu, että sopimuksessa tarkoitetuilla verkkokokeilla on varmistettu järjestelmäsuojan toimivuus. Järjestelmäsuojasopimuksen mukainen järjestely onkin sovitun mukaisesti saatettu Energiaviraston tietoon etukäteen. Virastolta on tuolloin pyydetty lausuntoa järjestelystä, eikä Energiavirasto ole tuolloin katsonut, että järjestelylle olisi esteitä, saati että järjestelyn toteuttamiseksi asiassa olisi noudatettava valvontalain 10 §:n mukaista menettelyä. Virasto ei ole valvontaviranomaisena myöhemminkään millään tavoin puuttunut järjestelyyn, vaikka järjestelmäsuoja sovittuine ehtoineen on avoimesti ollut käytössä aina OL3:n koekäyttövaiheesta lähtien. On myös selvää, että järjestelmäsuojan kuluja – siltä osin kuin Fingridin on sovittu niistä vastaavan – on katettu verkkotariffeilla, jotka Energiavirasto on hyväksynyt. Virasto on toimivaltaisena viranomaisena kaiken kaikkiaan suhtautunut myönteisesti järjestelyyn. OL3:n käyttölupaprosessin yhteydessä Fingrid on korostanut sitä, että järjestelmäsuojan käyttömahdollisuudesta tulee saada toimivaltaisen viranomaisen myönteinen kanta.
212. TVO on virheellisesti väittänyt, että Fingridillä olisi jo valituksenalaisen päätöksen perusteella velvollisuus toteuttaa järjestelmäsuoja sopimuksista riippumatta. Monin tavoin epäselvässä ja monitulkintaisessa päätöksessään Energiavirasto ei ole tällaista velvollisuutta asettanut. Tämän Energiavirasto on myöhemmin erikseen vahvistanut, todetessaan, että virasto ei ole päätöksessään nimenomaisesti velvoittanut Fingridiä ylläpitämään riidanlaista järjestelmäsuojaratkaisua.
213. TVO:n väitteet Fingridin nykyisestä roolista järjestelmäsuojassa ovat virheellisiä. Fingrid on vastannut yhteistyössä TVO:n kanssa järjestelmäsuojan piiriin tulevien kuormien kilpailuttamisesta, mutta on harhaanjohtavaa väittää, että Fingrid yksin toteuttaisi järjestelmäsuojaa. Fingridin rooli järjestelmäsuojassa on rajoittunut sen kuormien osittaiseen hankintaan ja kustannusperusteisten sopimusten solmimiseen, mikä on täysin eri asia kuin TVO:n huolehtima järjestelmäsuojan ylläpito ja käyttö eli tarvittavan tehomäärän hankinta sekä päivittäinen käyttö (mukaan lukien optimointi).
4. Teollisuuden Voima Oyj:n vastaselitys markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024
4.1 OL3:n liityntään ei sovelleta liittymissopimuksen ulkopuolisia ehtoja
214. Kantaverkkoon liittymisestä sovitaan liittymissopimuksessa, jossa määritellään omistus- ja vastuurajat, käyttöoikeudet sekä sovitaan liittymismaksuista. Liittymissopimuksiin sovelletaan kulloisenkin sopimuksen laatimishetkellä voimassa olleita Fingridin yleisiä liittymisehtoja (YLE). Sovellettavat yleiset liittymisehdot on mainittu liittymissopimuksessa.
215. Energiavirasto on päätöksessään ja sittemmin lausunnoissaan aivan oikein vahvistanut, että menettely, jossa Fingrid järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana liittymisvaiheen jälkeen asettaisi uusia liittymissopimuksesta poikkeavia ehtoja, joita se ei ole vahvistuttanut virastolla, on lainvastainen. Tästä huolimatta Fingrid pyrkii edelleen laajentamaan liittymissopimuksen käsitettä ja/tai sumentamaan sen rajoja.
216. Fingridin väite siitä, että liittymissopimus ja siihen liitetyt YLE2000-ehdot mahdollistavat erillisen sopimisen muun ohella OL3:n liitynnän teknisestä toteutuksesta sekä laitteistojen käyttöoikeuksista, käytöstä, häiriönselvityksestä, kunnossapidosta, perusparannusinvestoinneista ja kustannusten jaosta, on usealla seuraavassa käsitellyllä perusteella virheellinen.
217. Fingridillä on velvollisuus vahvistuttaa soveltamansa ehdot ennen niiden käyttöönottoa Energiavirastolla. Missään viraston vahvistamissa OL3:n liityntää koskevissa ehdoissa ei ole järjestelmäsuojaa koskevia ehtoja. OL3:n käyttölupaprosessin yhteydessä ei ole sovittu uusista OL3:n liityntään sovellettavista ehdoista. Käyttölupaprosessi on ylipäätään liitynnästä ja liittymissopimuksesta täysin erillinen ydinenergialakiin perustuva valtioneuvoston lupamenettely. Fingrid on käyttölupaprosessin yhteydessä antanut lausunnon, jossa se on muun ohella todennut järjestelmäsuojan toimintavarmuuden ja kuormien kattavuuden olevan sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ehdoton edellytys suurhäiriöriskin hallitsemiseksi. Järjestelmäsuoja ei ole tullut tällä Fingridin yksipuolisella toteamuksella OL3:n liityntään sovellettavaksi ehdoksi. Sen sijaan se on Fingridin määrittämä edellytys sähköverkon käyttövarmuuden näkökulmasta.
218. Fingrid ei voi ohittaa koko Energiaviraston ennakollista vahvistamismenettelyä ja asettaa mielivaltaisesti haluamiaan ehtoja verkon käyttäjille, ja näin toimimalla sivuuttaa täysin sen, mitä liittymissopimuksessa ja yleisissä ehdoissa on sovittu. Myös Energiavirasto on tuonut esiin näkemyksensä tästä varsin selvästi lausunnossaan 6.9.2024. TVO yhtyy tältä osin viraston kantaan. Jos järjestelmäsuojasopimus todella olisi liittymissopimuksen osa, siihen tulisi soveltaa sähkömarkkinalain pakottavaa sääntelyä liittymissopimuksista. Fingridin olisi siinä tapauksessa tullut viedä järjestelmäsuojasopimus ennakollisesti vahvistettavaksi.
219. Järjestelmäsuojasopimus ei koske liityntäpisteen teknistä toteutusta, eikä sillä muuteta tai rajoiteta liittymissopimuksen mukaisia oikeuksia. Tämä on todettu irtisanotussa järjestelmäsuojasopimuksessa, joka ei myöskään koske OL3:n liitynnän teknistä toteutusta, liityntää koskevien laitteiden käyttöoikeuksia tai liityntää koskevien laitteiden käyttöä, häiriönselvitystä, kunnossapitoa tai perusparannusinvestointeja tai näihin liittyviä kustannuksia. Ylipäätään esillä olevassa asiassa ei ole kysymys niistä seikoista, joihin Fingridin vetoama ehto viittaa. Kyseessä on järjestelmävastuun piiriin kuuluva asia, josta ei Energiaviraston päätöksen mukaan edes voida sopia liittymissopimuksessa.
220. Liittymis- ja järjestelmäsuojasopimuksen välillä ei ole Fingridin väittämää yhteyttä. Liittymissopimuksessa ei ole yhtään viittausta järjestelmäsuojasopimukseen, jossa todetaan, että sopimuksella ei muuteta tai rajoiteta liittymissopimuksen mukaisia oikeuksia, vastuita tai velvoitteita. Kumpikaan sopimus ei ole toisen sopimuksen liitteenä.
221. Jos osapuolten tarkoitus vuonna 2019 todella olisi ollut ottaa vuonna 2017 solmittu eri asiaa koskeva sopimus osaksi liittymissopimusta, osapuolet olisivat toimineet niin. Sen sijaan liittymissopimuksen liitteessä 1 todetaan OL3:n osalta liittymissopimuksen alkamista ja ehtoja koskevassa kohdassa, että sopimus on alkanut jo 31.12.2004. Fingridin väite siitä, että liittymissopimus mahdollistaisi jonkin toisen sopimuksen tekemisen, ei tarkoita sitä, että tuollainen erillinen sopimus olisi osa liittymissopimusta.
222. Fingridin mukaan järjestelmäsuojasta olisi sovittu ja olisi täytynyt sopia yksityisoikeudellisin sopimuksin eikä lainkaan sähkömarkkinalain viitekehyksen sisällä. Tältä osin Fingrid viittaa muun muassa omaisuudensuojaan sopimusvapautta turvaavana perusoikeutena ja siihen aiemmin esittämäänsä väitteeseen, jonka mukaan järjestelmäsuojasta ei ole säädetty laissa, eikä se siten ole osa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan lakisääteisiä velvoitteita. Nämä väitteet Fingrid yhdistää uuteen teoriaan siitä, että järjestelmäsuojasopimus olisi osa liittymissopimuksen ehtokokonaisuutta. Tämä teoria on esitetty vasta järjestelmäsuojasopimuksen irtisanomisen jälkeen.
223. Fingridin edellä esittämä näkemys on jälkijättöinen ja epäuskottava ja jyrkässä ristiriidassa Fingridin aiemmin esittämien näkökohtien kanssa. Fingrid on aiemmin pyrkinyt johdonmukaisesti vetoamaan YLE2017 ja YLE2021‑ehdoissa esiintyvään mainintaan Suomen voimajärjestelmän suurimmasta sallitusta askelmaisesta tehomuutoksesta, joka Fingridin mukaan voimalaitoksen liitynnässä on enintään 1300 MW. Tähän seikkaan vedoten, ja ohittaen sen, ettei OL3:n liityntään sovelleta kyseisiä ehtoja, Fingrid on perustellut oikeuttaan asettaa pysyviä tehorajoituksia OL3:n käytölle.
224. Edellä mainitun 1300 MW:n tehorajan mainitseminen liittymisehdoissa ei rajaa järjestelmävastuun sisältöä, eikä se merkitse, että kyseinen raja-arvo olisi luonteeltaan muuttumaton. On ylipäätään erikoista, että Fingrid on sen toimintaa valvovan Energiaviraston kanssa eri mieltä siitä, mitä viraston itsensä antama vahvistamispäätös merkitsee. Yleisten ehtojen vahvistamispäätöksellä ei voi olla mitään oikeusvaikutuksia TVO:hon, jonka omistaman OL3:n liityntään kyseisinä ajankohtina vahvistettuja ehtoja ei sovelleta.
225. Jos Fingrid todella olisi sitä mieltä, että järjestelmäsuojasopimus on osa liittymissopimuksen ehtokokonaisuutta, se olisi alun perinkin vedonnut tähän seikkaan. Näin Fingrid ei ole aikaisemmin tehnyt. Vielä kesällä 2024 Fingrid vetosi rajoitustoimiensa perusteena yleisiin liittymisehtoihinsa liittymissopimuksen ehtokokonaisuuden sijaan.
4.2 Energiaviraston päätös on virheellinen siltä osin kuin siinä on katsottu, että Fingrid ei ole rikkonut energiamarkkinasääntelyn mukaisia velvoitteitaan
226. Fingridin asettamat oikeudettomat lisärajoitukset ja -ehdot ovat lainvastaisia, ja ne tulee katsoa Fingridin sähkömarkkinalain 20 §:n mukaisen liittämisvelvollisuuden sekä sähkömarkkinalain 21 §:n ja 21 a §:n mukaisen siirtovelvollisuuden rikkomuksiksi.
227. Fingridin jälkikäteisesti ja yksipuolisesti asettamat lisäehdot ja -rajoitukset rajoittavat TVO:n oikeuksia liittyä ja päästä verkkoon. Ne ovat yksin OL3:een kohdistettuja ja Fingridin TVO:lle yksipuolisesti asettamia, eivätkä perustu verkonhaltijan soveltamiin yleisiin ehtoihin tai TVO:n liittymissopimukseen. Fingrid on myöntänyt, että se rajoittaa TVO:n liityntää TVO:n kuvaamalla tavalla. Fingridin kanta eroaa TVO:n kannasta siinä, että Fingrid katsoo olevansa oikeutettu asettamaan rajoituksia TVO:lle. Kuitenkin, kun Fingridin rajoitustoimet eivät perustu energiamarkkinasääntelyyn tai voimassa olevaan liittymissopimukseen, ne rikkovat sähkömarkkinalain 20 §:n mukaista liittämisvelvollisuutta ja sähkömarkkinalain 21 §:n ja 21 a §:n mukaista siirtovelvollisuutta.
228. Fingrid on vielä Energiaviraston päätöksenkin jälkeen pyrkinyt asettamaan uusia perusteettomia lisärajoituksia ja -ehtoja OL3:n käytölle. TVO ja Fingrid ovat tammikuusta 2024 asti neuvotelleet siitä, millaisilla järjestelyillä Fingridin vastuulle kuuluva järjestelmäsuoja toteutetaan 1.1.2025 lukien, kun kohdesopimukset nykyiselle sopimuskaudelle 2023–2024 päättyvät. Fingrid on näissä yhtiöiden välisissä neuvotteluissa toistuvasti kieltäytynyt käynnistämästä julkista hankintaprosessia järjestelmäsuojaan osallistuvista kohteista, jotka olisivat käytettävissä 1.1.2025 lukien. Sen sijaan, että Fingrid olisi ottanut vastattavakseen sille yksiselitteisesti lain ja Energiaviraston päätöksen nojalla kuuluvat velvollisuudet ja ryhtynyt niiden mukaisiin tarvittaviin toimiin, Fingrid on painostanut TVO:ta OL3:n teholle asetettavan rajoituksen uhalla ottamaan vastattavakseen irtisanotun järjestelmäsuojasopimuksen mukaisen osuuden kustannuksista.
229. Tämän menettely ilmenee muun ohella Fingridin julkisesta kirjeestä 8.7.2024 useille ministereille. Edelleen lokakuussa 2024 Fingrid on yhä kieltäytynyt systemaattisesti ryhtymästä mihinkään konkreettisiin toimiin järjestelmäsuojan toteuttamiseksi 1.1.2025 alkaen, ellei TVO ota vastattavakseen lähes kaikkia järjestelmäsuojan ylläpidosta aiheutuvia kustannuksia jatkamalla jo kertaalleen irtisanottua järjestelmäsuojasopimusta. Fingrid on suoraan todennut, että TVO:n on hyväksyttävä OL3:n tuotantotehon laskeminen siten, ettei sen irrotessa verkosta suurin tehomuutos ylitä 1.300 MW.
230. TVO ja Energiavirasto ovat erimielisiä siitä, missä vaiheessa Fingridin voidaan katsoa rikkoneen velvoitteitaan. Virasto katsoo, että rikkomus on käsillä vasta siinä vaiheessa, kun järjestelmäsuojaan ei ole tarjolla siihen tarvittavia kuormia. TVO taas lähtee siitä, ettei rikkomuksen toteamiseksi voi olla tarpeen odottaa, kunnes vahinko on jo tapahtunut. Sen sijaan rikkomus on ollut käsillä jo tutkintapyynnön jättämishetkellä, jolloin on jo ollut ilmeistä, että Fingrid kieltäytyy sille asetetuista velvollisuuksista. Oikeudettomien lisärajoitusten ja ‑ehtojen asettaminen osoittaa Fingridin sähkömarkkinalain 19 §:n ja 45 §:n mukaisen kehittämisvelvollisuuden rikkomuksen.
231. Fingridin laiminlyönnit kehittämisvelvollisuuden toteuttamisessa ovat johtaneet tilanteeseen, jossa Fingrid väittää, ettei sillä ole muita vaihtoehtoja kuin jatkaa jo kertaalleen irtisanottua järjestelmäsuojasopimusta tai vaihtoehtoisesti TVO:n tulisi hyväksyä sille asetettavat oikeudettomat ja liittymissopimuksesta poikkeavat rajoitukset ja ehdot kantaverkon käyttövarmuuden ylläpitämiseksi. Rajoitusten ja ehtojen asettaminen osoittaa kehittämisvelvollisuuden rikkomuksen riippumatta siitä, millä nopeudella Fingrid on vuosien saatossa toteuttanut kehittämistoimia. Oikeudeton tehorajoitus ei voi olla hyväksyttävä keino kehittämisvelvollisuuden laiminlyönnin korjaamiseksi.
232. Lisäksi Fingridin viimeaikaiset toimet viimeistään osoittavat, ettei Fingridillä ole aikomustakaan toimia sähköjärjestelmän kokonaisedun, saati yksittäisen liittyjän kohtuulliset tarpeet täyttävällä tavalla kehittämisvelvollisuuden osalta. Fingrid kieltäytyy edelleen systemaattisesti toteuttamasta järjestelmäsuojaa ja pyrkii sälyttämään siitä aiheutuvia kustannuksia suoraan TVO:n vastattavaksi.
233. Energiaviraston näkemys siitä, että rikkomus on käsillä vasta sillä hetkellä, kun kehittämisvelvollisuuden laiminlyönnin konkreettiset vaikutukset ovat todennettavissa suoraan sähköjärjestelmässä ja sen käyttäjillä, on virheellinen ja kestämätön. Fingrid on jo rikkonut kehittämisvelvollisuuttaan, koska se on jättänyt noudattamatta Energiaviraston täytäntöönpanokelpoista päätöstä.
234. Tehdyn selvityksen perusteella on selvää, että Fingridin kehittämisvelvollisuuden laiminlyönnit järjestelmäsuojan osalta ovat jo tähän mennessä aiheuttaneet merkittävän kustannusnousun 1.1.2025 alkaen, mikä kustannusnousu tulee tapahtumaan huolimatta siitä, ryhtyykö Fingrid loppuvuoden 2024 aikana toimiin järjestelmäsuojan suhteen vai ei. Konkreettiset vaikutukset Fingridin kehittämisvelvollisuuden laiminlyönnistä verkonkäyttäjille ovat siis jo nykyisellään todennettavissa.
235. TVO on Energiaviraston kanssa samaa mieltä siitä, että Fingrid voi vapaasti valita keinot, joilla se täyttää järjestelmävastuun mukaiset velvollisuutensa sähköjärjestelmän käyttövarmuuden turvaamiseksi. Tilanteessa, jossa Fingrid on ensin valinnut keinoksi järjestelmäsuojan, ja sen jälkeen systemaattisesti vuodesta toiseen kieltäytynyt toteuttamasta vastuitaan tähän valitsemaansa keinoon liittyen, se on rikkonut sähkömarkkinalain mukaisen kehittämisvelvollisuutensa.
236. Järjestelmäsuojassa on kyse koko sähköjärjestelmää palvelevasta sähköjärjestelmän käyttövarmuuteen liittyvästä suojausmekanismista. Järjestelmäsuoja nimenomaan ei ole yksittäisen liittyjän liitynnän mahdollistamiseksi tarjottava erityispalvelu, vaan järjestelmäsuojaa tarvitaan siirtoverkon toimintakyvyn ylläpidon varmistamiseksi. Siten Fingridin väitteet siitä, että käsillä olisi erityiset syyt poiketa sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaisista tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimuksista, ovat virheellisiä.
237. Aiheuttamisperiaatekaan ei puolla kustannusten ohjaamista TVO:lle, sillä kyse ei ole TVO:lle tarjottavasta lisäpalvelusta tai erityisvaatimuksesta, vaan Fingridin sähkömarkkinalain 19 §:n ja 45 §:n mukaisen kehittämisvelvollisuuden piirissä olevasta asiasta. Lisäksi kyse on suuntaviiva‑asetuksen 37 artiklan tarkoittamasta erityisestä suojausjärjestelmästä, mistä syystä siitä aiheutuvat kustannukset tulee saman asetuksen 9 artiklan mukaisesti kattaa tariffeilla. Myös Fingridin näkemys siitä, että järjestelmäsuojan kustannusten osalta voitaisiin soveltaa vain TVO:öön kohdistuvaa käyttäjäryhmäkohtaista tariffia, on virheellinen. Kyse on kaikkia verkon käyttäjiä palvelevasta suojausjärjestelmästä, joten kustannukset tulee jyvittää tasapuolisesti ja syrjimättömästi kaikkien verkon käyttäjien kesken.
238. Järjestelmäsuojassa on kyse Fingridin lakisääteisten velvoitteiden toteuttamisesta, joita tai joista aiheutuvia kustannuksia ei voida siirtää sopimuksin Fingridiltä kolmansille tahoille. Fingridin ehdottama kustannuskäsittely on siten usealla eri tavalla Energiaviraston päätöksen vastainen ja Fingridiä velvoittavan pakottavan lainsäädännön vastainen ja siten yksinkertaisesti mahdoton. Edelleen Fingridille jää aina mahdollisuus toteuttaa järjestelmävastuunsa muulla sopivaksi katsomallaan tavalla kustannusten hallitsemiseksi.
4.3 Muita huomioita lausunnoissa esitetyistä väitteistä
239. TVO on samaa mieltä Fingridin kanssa siitä, että fast valving on OL3:n toiminto, josta TVO vastaa. Toiminnolla pyritään vaikuttamaan muun ohella OL3:n lähivikasietoisuuteen. Siten kyseessä on OL3:a palveleva ja sen tarpeisiin suunniteltu toiminto, joka on käytössä OL3:ssa. Fast valving ja järjestelmäsuoja ovat luonteeltaan ja käyttötarkoitukseltaan kaksi täysin eri asiaa, ja verkon näkökulmasta ne on tarkoitettu vastaamaan verkon eri haasteisiin. Järjestelmäsuojalla pienennetään OL3:n irrotessa verkosta verkkoon suuntautuvaa askelmaista tehomuutosta, kun taas fast valvingilla vaikutetaan laitosyksikön toimintaan verkon oikosulkutilanteessa tai muussa häiriötilanteessa. Liittymissopimus ei sisällä vaatimusta fast valvingin käytöstä. Sekään ei ole ollut OL3:n verkkoon liittymisen edellytys, kuten ei järjestelmäsuojakaan.
240. Toisin kuin Fingrid väittää TVO:n ja Fingridin 3.3.2004 solmima puitesopimus on voimassa ja se on osapuolia velvoittava. Fingrid ei ole menettelyn aikaisemmissa vaiheissa esittänyt tällaista väitettä. Yksityisoikeudellisten sopimusten tulkintaa ja voimassaoloa koskevat kysymykset ovat ylipäänsä tämän menettelyn ulkopuolella ratkaistavia asioita, joten Fingridin puitesopimukseen liittyen esittämät väitteet ovat myös käsillä olevan menettelyn kannalta epäolennaisia.
241. Yksityisoikeudellisesta näkökulmasta TVO on sitoutunut jatkossakin tekemään osaltaan sen, mitä TVO:n ja Fingridin välillä voimassa oleva puitesopimus järjestelmäsuojan osalta siltä edellyttää. Toisin kuin Fingrid väittää, järjestelmäsuojaa ei ole kuitenkaan asetettu puitesopimuksessakaan OL3:n liityntään sovellettavaksi ehdoksi, eikä puitesopimus sisällä kiinteää tehorajoitusta. Sen sijaan siinä kuvataan osapuolten välinen vastuunjako järjestelmäsuojan toteuttamiseksi. Fingrid vastaa puitesopimuksen mukaan järjestelmän luomisesta yhteistyössä teollisuusyhtiöiden kanssa ja TVO:n rooli on edesauttaa ratkaisua omistajayhtiöiden osalta. Tässä puitesopimuksessa määritetyssä vastuunjaossa ei ole ristiriitaa suhteessa pakottavaan lainsäädäntöön. Puitesopimuksen sisältöä olennaisempaa ovat Fingridin lakisääteisen järjestelmävastuun ulottuvuus ja sisältö. Energiavirasto on valvovana viranomaisena vahvistanut oman kantansa tähän päätöksessään.
242. Fingridin asettama nykyinen pysyvä tehorajoitus OL3:n teholle on oikeudeton ja sähkömarkkinalain 21 §:n vastainen. Vuonna 2004 laaditun raportin ”Uuden ydinvoimalaitoksen liittäminen Suomen voimajärjestelmään” mukaan OL3:n simuloinnit tehtiin hankkeen alkuvaiheessa 1.721 MW:n bruttoteholla ja 1.630 MW:n nettoteholla, jolloin käytönaikainen omakäyttöteho simuloinneissa on ollut 91 MW. Siten Fingridin tiedossa on ollut viimeistään vuodesta 2004 asti, että OL3:n käytönaikainen omakäyttöteho tulee olemaan noin 90 MW. Sen sijaan pikasulun jälkeiset omakäyttötehot Fingrid on nostanut varsinaisesti keskusteluun vasta vuosina 2017–2018.
243. OL3:een kohdistuva pysyvä tehorajoitus on oikeudeton riippumatta siitä, pyrkiikö Fingrid perustelemaan sitä pikasulun jälkeisen omakäyttötehon suuruudella, verkkoon kohdistuvalla hetkellisellä tehomuutoksella, mitoittavalla vialla, lähivikasietoisuudella taikka muulla seikalla. Myös Fingridin lausunnossa esitetty väite siitä, että puitesopimuksessa mainittu noin 1.650 MW:n teho olisi tarkoittanut laitoksen bruttotehoa, on virheellinen. Fingrid on TVO:n valituksessa kuvatulla tavalla asettanut jo nykyisellään OL3:lle energiamarkkinasääntelyn vastaisen tehorajoituksen, jolla OL3:n teho on rajoitettu pysyvästi sen suunniteltua ja myöhemmin vahvistettua maksimitehoa huomattavasti alempaan 1.590 MW:n nettotehoon. Fingrid ei myöskään ole vahvistuttanut tätä OL3:een kohdistuvaa rajoitusta Energiavirastolla sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentissa tarkoitetun ehtojen vahvistamisvelvollisuuden mukaisesti.
4.4 Oikeudenkäyntikulut
244. TVO vaatii oikeudenkäyntikulujaan korvattaviksi myös Fingridiltä, koska Fingrid on laajentanut asiaa tarpeettomilla toimilla ja aiheuttanut tällä sekä oikeudenkäynnin pitkittymisen että lisäkustannuksia TVO:lle. Fingridin toimet ovat vaikuttaneet paitsi rinnakkaisasiaan diaarinumero 156/2024, niin myös TVO:n valitusasiaan diaarinumero 151/2024.
245. Fingrid on keväällä 2024 pyytänyt kahteen otteeseen Energiaviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä ja keskeyttämistä. Fingridin pyynnöistä erityisesti jälkimmäinen on ollut aiheeton, sillä aikataulullisesti Fingrid on tehnyt kyseisen pyynnön vain kuukausi markkinaoikeuden antaman ensimmäisen välipäätöksen jälkeen, eikä ensimmäisen välipäätöksen ja Fingridin uuden pyynnön välillä ollut tapahtunut mitään sellaista, mikä perustelisi uutta pyyntöä.
246. Fingrid on kerryttänyt turhia kuluja vaatimalla suullista käsittelyä ja henkilötodistajien kuulemista asiassa, jossa suullinen käsittely ei ole ollut asian ratkaisemisen kannalta tarpeellinen tai tarkoituksenmukainen. Fingridin menettely todistelun nimeämisessä on ollut omiaan aiheuttamaan turhia kustannuksia menettelyn kaikille osapuolille.
247. Fingrid on yksin vastuussa esimerkiksi niistä oikeudenkäyntikuluista, jotka ovat aiheutuneet TVO:n asianosaisaseman kiistämisestä, täytäntöönpanon keskeyttämistä ja kieltämistä koskevista vaatimuksista sekä suullista käsittelyä koskevasta vaatimuksesta. Muilta osin Energiavirasto ja Fingrid tulisi määrätä vastaamaan TVO:n oikeudenkäyntikuluista yhteisvastuullisesti.
5. Energiaviraston lisälausuma markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024
248. Asiassa on tarpeellista selventää, mistä rikkomisesta on kyse. Ensinnäkin Energiavirasto on katsonut valituksenalaisessa päätöksessään Fingridin rikkoneen sähkömarkkinalain järjestelmävastuuta koskevia velvoitteita asettamalla käyttövarmuuden ylläpitoon liittyviä ehtoja, joita se ei ole vahvistuttanut virastolla järjestelmävastuuta koskevien säännösten mukaisesti. Energiavirasto on todennut, että järjestelmävastuuseen kuuluvia lakisääteisiä vastuita ei voi sopimuksin siirtää kolmannelle osapuolelle. Toiseksi TVO on tuonut lausumissaan esiin viraston päätöksen täytäntöönpanoon liittyviä seikkoja.
249. Energiaviraston 11.1.2024 antaman päätöksen täytäntöönpanotoimet eivät kuulu nyt vireillä olevan markkinaoikeusprosessin piiriin. Mainitulla päätöksellä virasto on ottanut valvontatoimivaltansa nojalla kantaa osapuolten järjestelmäsuojaksi kutsuman järjestelyn juridiseen luonteeseen, kenen vastuulle sen on katsottava kuuluvan sekä muihin TVO:n esittämiin Fingridin toimien sääntelynmukaisuutta koskeviin seikkoihin täytäntöönpanokelpoisella ja sellaiseksi erikseen myöhemmin vahvistetulla päätöksellään.
250. Verkonhaltijan kehittämisvelvollisuutta ei arvioida TVO:n esittämällä tavalla. Tämän velvollisuuden täyttämisen arviointi perustuu sähkömarkkinalain relevanttien säännösten kautta tapahtuvaan tulkintaan. Sähkömarkkinalain 19 §:n mukainen yleinen kehittämisvelvollisuus määrittelee yleisesti verkonhaltijan toimintojen ylläpidon ja niiden kehittämisen periaatteet. Yleistä kehittämisvelvollisuutta täydentää järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijaa koskeva erityissäännös. Sähkömarkkinalain 45 §:n mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee ylläpitää ja kehittää järjestelmävastuun piiriin kuuluvia toimintojaan ja palveluitaan sekä ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan ja muita järjestelmävastuun hoitamiseen tarvittavia laitteistojaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin siten, että ne toimivat tehokkaasti ja että edellytykset tehokkaasti toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille voidaan turvata.
251. Kantaverkonhaltijan verkon kehittämistoimissa ja niiden suunnittelussa perustana ovat olemassa olevan sähköjärjestelmän sähkömarkkinasääntelyn kriteerien mukaisen toimintakyvyn ja käyttövarmuuden ylläpito kuitenkin siten, että se mahdollistaa uusien toimijoiden liittyä verkkoon. Toisin sanoen, järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee huomioida sekä yleiset verkonhaltijoita että järjestelmävastuussa olevaa kantaverkonhaltijaa koskevien säännösten vaatimukset toiminnassaan mitoittamalla toimintansa niiden mukaisesti.
252. Kehittämis- ja liittämisvelvollisuus eivät ole täysin rajoituksettomia. Sähkömarkkinalain 20 §:n mukaisen liittämisvelvollisuutta koskevan säännöksen mukaan verkonhaltijan tulee pyynnöstä ja kohtuullista korvausta vastaan liittää sähköverkkoonsa tekniset vaatimukset täyttävät sähkönkäyttöpaikat, voimalaitokset ja energiavarastot toiminta-alueellaan. Liittämistä koskevien ehtojen ja teknisten vaatimusten tulee olla avoimia, tasapuolisia sekä syrjimättömiä, ja niissä on otettava huomioon sähköjärjestelmän toimintavarmuus ja tehokkuus.
253. Uuden liittyjän liittymistä suunniteltaessa verkonhaltijalla on velvollisuus arvioida liittymän mahdolliset vaikutukset verkkonsa toimintakykyyn ja tarvittaessa kehittämisvelvollisuutensa perusteella toteuttaa toimenpiteet uuden liittyjän liittymisen mahdollistamiseksi. Verkonhaltijalla on myös oikeus sähkömarkkinasääntelyn nojalla kieltäytyä perustellusta syystä liittämästä laitosta halutun kokoisena verkkoon, mikäli liittyjä ei olisi esimerkiksi halukas kustantamaan haluamansa liitynnän vaatimia verkon vahvistamiskustannuksia.
254. Sähkömarkkinalaki ei takaa liittyjälle ehdotonta oikeutta päästä liittymään haluamansa kokoisena verkkoon. Toisaalta kehittämistoimilta ei edellytetä viivytyksettömyyttä eikä tätä arvioida yksittäisen liittyjän näkökulmasta. Kehittämisvelvollisuus ei edellytä esimerkiksi sitä, että Fingridin tulisi keskittyä kehittämistoimissaan määrittelemänsä sähköjärjestelmän mitoituksen 1.300 MW:n ja OL3:n kokonaistehon 1.650 MW:n erotuksen poistamiseen.
255. Saadun selvityksen mukaan Fingrid on toteuttanut voimalaitoksen suunnittelu- ja lupavaiheessa ilmoittamat verkkonsa kehittämistoimet, eikä Fingridin voida katsoa tältä osin rikkoneen kehittämisvelvollisuuttaan. Myöskään TVO ei ole tätä kiistänyt. Fingridillä on jatkuvasti paitsi suunnitteilla myös toteutuksen alla muita verkon kehittämishankkeita. Asiassa ei ole ilmennyt muita sellaisia seikkoja, joiden perusteella Fingridin olisi voitu katsoa rikkoneen kehittämisvelvollisuuttaan.
256. Kehittämisvelvollisuuden rikkomiseksi voidaan katsoa sähkömarkkinalain 19 §:ää koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan myös se seikka, että Fingrid olisi laiminlyönyt verkkonsa asianmukaisen häiriösuojauksen eli ei olisi huolehtinut asianmukaisesti sähköjärjestelmän edellyttämien suojausmekanismien olemassaolosta. Fingrid ja TVO olivat alun perin sopineet järjestelmäsuojaksi kutsutun suojausmekanismin toteuttamisesta, vaikkei asiasta olisi voitu Energiaviraston näkemyksen mukaisesti sopia osapuolten kesken tapahtuneella tavalla. Siten tältäkään osin Fingridin ei ole voinut katsoa rikkoneen kehittämisvelvollisuuttaan.
257. Se, ettei järjestelmäsuoja ole poistunut tai käynyt tarpeettomaksi, ei ole osoitus kehittämisvelvollisuuden rikkomisesta. Fingridin tulee huolehtia Suomen sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta kokonaisuudessaan kaikki liittyjät huomioiden. Se, miten se toteutetaan, kuuluu Fingridin vastuulle. TVO:n lausumissaan kuvaamia Fingridin suorittamia verkkokoevaiheen toimenpiteitä ei voida pitää osoituksena kehittämisvelvollisuuden rikkomisesta, vaan ne ovat luonteeltaan normaaleja järjestelmävastaavan verkon käyttövarmuuden ylläpitotoimenpiteitä, joita sen tulee toteuttaa tarvittaessa.
258. TVO:n tulkintaa ja näkemyksiä kehittämisvelvollisuuden rikkomisesta ei voida pitää sähkömarkkinasääntelyn mukaisena eikä viraston päätöstä tältä osin virheellisenä. TVO:n esittämiä Energiaviraston päätöksen jälkeiseen aikaan sijoittuvia täytäntöönpanoon liittyviä seikkoja ei voida pitää asiassa merkityksellisinä arvioitaessa viraston päätöksen lainmukaisuutta.
259. Edellä liittämisvelvollisuudesta todetun perusteella Fingridin ei voida katsoa rikkoneen tätä velvollisuuttaan. Arvioinnin tulee perustua sähkömarkkinalain liittämistä koskeviin relevantteihin säännöksiin eli tässä tapauksessa sähkömarkkinalain 20 §:ään. OL3 liitettiin kantaverkkoon keväällä 2022 osapuolten Energiaviraston vahvistamien yleisten liittämisehtojen mukaisesti liittymissopimuksen mukaisella tehollaan. Saadun selvityksen perusteella ei ole voitu todeta muita seikkoja, joiden perusteella liittämisvelvollisuutta olisi voitu katsoa rikotun eikä TVO:n voida katsoa sellaisia esittäneen.
260. TVO:n viittaamien järjestelmäsuojaan liittyvien ehtojen osalta Energiavirasto on päätöksessään todennut, ettei käyttövarmuusmekanismista ole voitu sopia TVO:n kanssa erikseen yksityisoikeudellisin sopimuksin, ja tältä osin Fingridin on katsottava rikkoneen sähkömarkkinalain 45 §:ää eikä siis sähkömarkkinalain 20 §:ää. Asiaa koskeneet sopimukset on siten katsottu pätemättömiksi, kuten luonnollisesti niihin liittyvät vaatimukset. Järjestelmäsuoja on järjestelmän käytön suuntaviivojen 37 artiklan mukainen erityinen suojamekanismi, joten sen ei voida katsoa yleisten liittymisehtojen ulkopuolisena mekanismina kuuluvan liittymisehtoihin, jolloin Fingridin ei voida tällä perusteella katsoa rikkoneen liittämisvelvollisuuttaan.
261. Omakäyttöosuus kytkeytyy olennaisesti kysymykseen verkon mitoituksesta. Selvityksen perusteella osapuolet ovat sopineet kokonaisteholtaan 1.650 MW laitoksen liittämisestä verkkoon. Tässä asiassa omakäyttöosuus kytkeytyy käyttövarmuussyistä erityisesti sähköjärjestelmän mitoitukseen. Suurimman askelmaisen tehomuutoksen kantaverkossa aiheuttaa tällä hetkellä OL3 1.650 MW:n tehollaan. Tähän järjestelmävastaava kantaverkonhaltija on varautunut sähköjärjestelmänsä osalta järjestelmäsuojan avulla rajoittaen mahdollisen häiriön vaikutukset 1.300 MW:iin. Näin ollen alun perin oletettua suurempi omakäytön osuus väistämättä vaikuttaa myös verkkoon käyttövarmuutta vaarantamatta syötettävissä olevan kokonaistehon suuruuteen. Kyse on verkon toimintakyvyn ylläpidon fyysisistä reunaehdoista eikä omakäyttöosuuden vaikutusta liitetyn voimalaitoksen verkkoon syötettävissä olevan kokonaistehon määrään voida pitää perusteettomana siirtorajoituksena, vaan sähköjärjestelmän käyttövarmuuden varmistamisen edellyttämänä kriteerinä, josta järjestelmävastaava kantaverkonhaltija vastaa.
262. TVO:n mainitsemat omakäyttöosuuden suuruutta koskevat seikat eivät anna aihetta pitää viraston päätöstä tältä osin lainvastaisena, vaikka omakäyttöä koskevat suuremmat arvot olisivat olleet joltain osin Fingridin tiedossa jo etukäteen. TVO:n ei voida katsoa esittäneen asiassa muutakaan selvitystä, jonka perusteella Fingridin olisi voinut katsoa kohdistaneen TVO:öön muitakaan perusteettomia siirtorajoituksia.
263. TVO on Fingridin tavoin ottanut kantaa kustannusten käsittelyä koskeviin viraston päätöksen linjauksiin. Energiavirasto on päätöksellään ainoastaan ratkaissut, kenen vastuulle järjestelmäsuoja ja siten sen kustannukset kuuluvat. Järjestelmäsuojan kuuluessa koko sähköjärjestelmän käyttövarmuusmekanismina järjestelmävastuuseen ja Fingridille järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana, myös järjestelyn ylläpidon kustannukset kuuluvat ensi sijassa Fingridin vastuulle.
264. Virasto on asettanut Fingridille velvollisuuden toimittaa Energiavirastolle ehdotuksensa järjestelyn kustannusten sähkömarkkinasääntelyn mukaisesta käsittelystä. Se, miten Fingrid voi kohdistaa kustannukset verkon asiakkaille sähkömarkkinasääntelyn mukaisesti, päätetään erillisessä prosessissa ja erillisellä päätöksellä. Lopulliset ratkaisunsa tämän asian osalta Energiavirasto antaa asiaa koskevan valituskelpoisen päätöksen yhteydessä, minkä vuoksi valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuuden arvioinnin näkökulmasta ei ole tarpeen arvioida kustannuskysymystä enemmälti.
6. Fingrid Oyj:n lisälausuma markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024
265. Fingrid on hyväksynyt OL3:n liittämisen kantaverkkoon teholtaan ylisuurena vain sillä ehdottomalla edellytyksellä, että sittemmin järjestelmäsuojaksi nimetty mekanismi on toiminnassa. Tämä on ollut TVO:lle selvää jo ennen laitoksen liittymissopimuksen allekirjoittamista 31.12.2004. Puitesopimus, josta käy ilmi, että OL3:n liittäminen sähköverkkoon TVO:n suunnittelemalla täydellä teholla edellyttää sopimista pitkäaikaisesta järjestelmäsuojasta, on tehty noin 10 kuukautta ennen liittymissopimusta.
266. TVO:lle on niin ikään ennen liittymissopimuksen allekirjoittamista ollut selvää, että Fingrid on lupautunut hankkimaan irti kytkettäviä teollisuuskuormia ainoastaan 250 MW:iin asti, ja siltäkin osin vain niin sanotulla haittakorvausperiaatteella. Fingridin edellyttämä kustannustaso käy suoraan ilmi 4.2.2004 päivätystä muistiosta, jonka Fingridin ja TVO:n omistajatahoihin lukeutuneet keskeiset kuormanhaltijat ovat allekirjoittaneet 1.3.2004 eli vain kaksi päivää ennen puitesopimuksen allekirjoittamista.
267. Järjestelmäsuojaan viitataan mainitussa muistiossa vielä jokseenkin epätäsmällisellä termillä ”hetkellinen reservi”. Muistiosta käy ilmi, että kyseisessä asiayhteydessä hetkellisellä reservillä on viitattu sittemmin järjestelmäsuojaksi nimettyyn, yksinomaan OL3:n tarpeita palvelevaan järjestelyyn. Muistiosta käy myös ilmi, että hinnoittelu perustuu resurssinhaltijoille eli kuormanhaltijoille aiheutuvien haittojen korvaamiseen ja kohtuulliseen tuottoon.
268. Fingridin ja TVO:n omistajatahojen välisen yhteisymmärryksen mukaan siltä ajalta, jona kuormat ovat varattuina sittemmin järjestelmäsuojaksi nimettyä mekanismia varten, on ollut tarkoitus maksaa vuosimaksua ja tuntimaksua siten, että näistä maksuista olisi muodostunut arviolta yhteensä 1.251.000 euron vuosikustannus. Tämän lisäksi mahdollisten irtikytkentäaikojen osalta kuormanhaltijoille olisi maksettu energiamaksua sekä kertakorvaus kustakin irtikytkennästä. Tällöin yksi kolme tuntia kestävä irtikytkentä täydellä 250 MW:n teholla olisi maksanut 500.000 euroa. Yksiselitteinen päätelmä näistä luvuista on se, että Fingrid on edellyttänyt järjestelmäsuojien kuormien saatavuutta ennustettavalla ja varsin maltillisella kustannustasolla. Tällaista TVO:n omistajatahot ovat puitesopimuksen allekirjoittamisen kynnyksellä myös luvanneet ja TVO on ollut edesauttamassa kyseistä järjestelyä.
269. TVO näyttää pitävän merkityksellisenä sitä, että vuonna 2004 allekirjoitetussa liittymissopimuksessa ei ole viittausta vuonna 2017 allekirjoitettuun järjestelmäsuojasopimukseen, eikä siinä ole asetettu 1.300 MW:n tehorajaa. Tämä on täysin luonnollista siksi, ettei liittymissopimukseen ole kirjattu laitoksen tehoa, vaan laitoksen tehosta ja siihen liittyvistä rajoituksista on täytynyt sopia erikseen. Tähän viittaa liittymissopimukseen sovellettavien YLE2000-ehtojen kohta, jonka mukaan ”liittyjä ja Fingrid sopivat liittymissopimuksessa tai erikseen kirjallisesti liitynnän teknisestä toteutuksesta sekä liitynnän laitteistojen käyttöoikeuksista, käytöstä, häiriönselvityksestä, kunnossapidosta, perusparannusinvestoinneista ja kustannusten jaosta.” Lisäksi järjestelmävastuuasetuksen 5 §:n 2 momentin mukaisesti järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tehtävänä on muun ohella sopia sähköjärjestelmän teknisen toimivuuden turvaavista menettelytavoista sähköjärjestelmässä toimivien osapuolten kanssa. Sillä, että järjestelmäsuojasta on sovittu erikseen, ei ole tarkoittanut poikkeamista YLE2000-ehdoista ja liittymissopimuksesta.
270. Energiaviraston ennakollisen vahvistamismenettelyn ohittamista koskevan TVO:n väitteen osalta Fingrid viittaa vastaselitykseensä markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024. OL3:n liityntään sovelletaan TVO:nkin mukaan YLE2000-ehtoja, joita ei aikanaan kuulunutkaan vahvistuttaa Energiavirastolla, vaan ennakollinen vahvistuttamismenettely lisättiin aiemmin voimassa olleeseen sähkömarkkinalakiin (386/1995) vasta myöhemmin.
271. YLE2000-ehdot mahdollistavat liitynnän teknisestä toteutuksesta sekä liitynnän laitteistojen käyttöoikeuksista, käytöstä, häiriönselvityksestä, kunnossapidosta, perusparannusinvestoinneista ja kustannusten jaosta sopimisen erikseen kirjallisesti. YLE2000-ehdoissa ei ole minkäänlaista mainintaa siitä, että kyseisiä Fingridin ja liittyjän välisiä sopimuksia tulisi vahvistuttaa Energiavirastolla. Tällaista mainintaa ei ole myöskään näitä ehtoja seuranneissa viraston vahvistamissa YLE2007-ehdoissa, jotka samaan tapaan mahdollistavat sopimisen.
272. YLE2017- ja YLE2021-ehdoissa ei ole enää YLE2000- ja YLE2007-ehtojen mukaista erilliseen sopimiseen valtuuttavaa kohtaa, mutta näissä tuoreemmissa ehdoissa on yksiselitteisesti todettu, että ”suurin sallittu askelmainen tehonmuutos, jonka voimajärjestelmä kestää käyttövarmuutta vaarantamatta, on voimalaitoksen liitynnässä enintään 1.300 MW.” Ennen kuin YLE-ehtoihin on otettu maininta mitoittavan vian tehorajasta, on tähän liittyvistä toimenpiteistä ollut tarpeellista sopia erikseen suurten voimalaitosten liitynnän yhteydessä.
273. Fingrid on todennut jo vastineessaan 26.8.2022 TVO:n tutkintapyyntöön, että järjestelmäsuojan toteutuksesta ja kustannusten jaosta on sovittu osapuolten välillä erikseen YLE2000-ehtojen mahdollistamalla tavalla. Valitusprosessinkin aikana Fingrid on viitannut kyseiseen YLE2000-ehtojen kohtaan. TVO:n näkemys siitä, että Fingrid olisi esittänyt uuden väitteen siitä, että liittymissopimus ja siihen liitetyt YLE2000-ehdot mahdollistavat erillisen sopimisen, on täysin perusteeton.
274. Fingrid on sitoutunut 2000-luvun alussa vastaamaan järjestelmäsuojan kustannuksista vain haittakorvausperiaatteeseen perustuvalla tietyllä kustannustasolla ja enintään 250 MW:iin asti. Näiden periaatteiden pohjalta Fingrid on tehnyt kuormanhaltijoiden kanssa sopimuksia vuosille 2005–2015. OL3:n valmistumisen viivästyttyä merkittävästi järjestelmäsuojaa ei ole käytetty tällä sopimuskaudella. Näiden vuosien aikana reservimarkkinat ovat muuttuneet merkittävästi, ja irti kytkettäville kuormanhaltijoiden teollisuuskuormille on syntynyt muita tuottoisia käyttökohteita. Sopimuskauden 2005–2015 päätyttyä TVO:n omistajatahoihin lukeutuville kuormanhaltijoille ei enää ole riittänyt se haittakorvausperusteinen malli, jollaista TVO oli sitoutunut edesauttamaan ja jollaisesta oli sovittu vuonna 2004. Tämä kehitys on osaltaan johtanut järjestelmäsuojasopimuksen syntymiseen.
275. Kun sekä järjestelmäsuojan koko että kustannustaso olivat olennaisesti muuttuneet, TVO ja Fingrid ovat hyvässä yhteisymmärryksessä 14.6.2017 allekirjoittaneet järjestelmäsuojasopimuksen, jossa käsitellään muun ohella tästä suojasta aiheutuvia kustannuksia yksityiskohtaisesti. Järjestelmäsuojan toteuttaminen kuuluu sopimusvapauden piiriin ja siitä on pätevästi sovittu.
276. Järjestelmäsuojasopimuksessa puhutaan järjestelyn hyväksymisestä, eikä siinä viitata esimerkiksi valvontalain 10 §:n mukaiseen vahvistamismenettelyyn millään tavoin. Työ- ja elinkeinoministeriön ja Energiaviraston kanssa alkuvuodesta 2017 käymiensä keskustelujen myötä Fingrid on perustellusti voinut luottaa siihen, että järjestelmäsuojasopimus on toteutettavissa ilman sähkömarkkinasääntelystä johtuvia ongelmia.
277. Fingrid on alkuvuodesta 2017 esitellyt sekä työ- ja elinkeinoministeriölle että Energiavirastolle perusteellisesti taustatietoja valmisteilla olleesta järjestelmäsuojasopimuksesta. Samansisältöinen 23.1.2017 päivätty taustayhteenveto OL3:n järjestelmäsuojasta on esitetty ministeriölle ja Energiavirastolle. Yhteenvedon mukaan TVO:n osakkaiden piti tarjota järjestelmäsuojaan tarvittava kuorma Fingridin käyttöön haittakorvaukseen pohjautuen, minkä lisäksi todettiin järjestelmäsuojan eroavan esimerkiksi eri reservituotteista siinä, että se toteutetaan ainoastaan TVO:n hyväksi, kun reservituotteiden hankinnasta hyötyy sähköjärjestelmä kokonaisuudessaan. Reservituotteet siis aktivoituvat minkä tahansa pohjoismaisen voimalaitoksen vikaantuessa, mutta järjestelmäsuoja vain yhden laitoksen viassa. Ministeriölle ja Energiavirastolle on myös selostettu järjestelmäsuojan käytännön toteutusta ja järjestelmäsuojasopimuksen mukaista kustannustenjakoa sekä todettu aiempien puitesopimukseen perustuvien velvoitteiden päättyvän.
278. Kaikki edellä mainittu huomioiden työ- ja elinkeinoministeriö on 25.1.2017 todennut, ettei asiaan liity sen näkökulmasta seikkoja, jotka estäisivät järjestelmäsuojan toteuttamisen. Niinpä ministeriö on järjestelmäsuojasopimuksen tarkoittamin tavoin selvästikin hyväksynyt järjestelyn.
279. Fingrid on ensin OL3:n järjestelmäsuojaa koskevassa taustayhteenvedossa ja tämän jälkeen lausuntopyynnössään Energiavirastolle 14.2.2017 edelleen avannut virastolle valmisteilla olleen järjestelmäsuojasopimuksen tekemistä ja sen mukaista kustannusjakoa. Lausuntopyynnössään Fingrid on todennut, että järjestelmäsuojan toteuttaminen on ehdoton edellytys sille, että OL3 voi syöttää sähköä verkkoon 1.650 MW:n teholla.
280. Fingridin lausuntopyynnön johdosta antamassaan lausunnossa 21.2.2017 TVO on todennut, että Fingridin ja TVO:n välisellä sopimuksella on tarkoitus toteuttaa 3.3.2004 allekirjoitetussa puitesopimuksessa sovitut OL3:n liittymisen edellytykset ja järjestelmäsuojaa koskevat velvoitteet. Lisäksi TVO on todennut, että järjestelmäsuojan toteuttaminen on ehdoton edellytys, että OL3 voi syöttää sähköä verkkoon 1.650 MW:n teholla ja siksi se on sähkömarkkinoiden toimivuuden kannalta ehdoton edellytys.
281. Fingridin lausuntopyynnön johdosta antamassaan lausunnossa 11.4.2017 Energiavirasto on muun ohella todennut, ettei se toimivaltansa rajoissa voi ottaa kantaa Fingridin ja TVO:n väliseen sopimukseen kustannusten jaosta siltä osin, kuin kustannuksista voidaan sopimusvapauden rajoissa sopia. Virasto ei ole katsonut, etteikö järjestelmäsuojasta olisi mahdollista sopia Fingridin sille esittämällä tavalla. Energiavirasto ei tuolloin lausunnossaan edellyttänyt, että Fingridin tulisi saattaa järjestelmäsuojan kustannusten määräytymisperusteet sen vahvistettavaksi valvontalain mukaisesti ennen niiden käyttöönottoa, tai ylipäätään. Virasto on vielä todennut, että mahdollisista muutoksista järjestelmäsuojan toteuttamiseen liittyen on syytä informoida Energiavirastoa. Lausunnosta ei siten millään tavoin ilmene, etteikö Energiavirasto sallisi järjestelmäsuojasta sopimista Fingridin esittämällä sopimusmallilla ja kustannusjaolla.
282. Selvyyden vuoksi Fingrid on pyytänyt Energiavirastolta toista lausuntoa koskien OL3:n järjestelmäsuojan kustannusten taloudellista käsittelyä valvontamallissa. Tässäkään 8.6.2017 annetussa lausunnossa Energiavirasto ei ole millään tavoin ilmaissut, että Fingridin sille esittämä järjestelmäsuojaa koskeva järjestely olisi joltain osin sähkömarkkinalainsäädännön vastainen tai että kustannusjaosta ei voitaisi sopia Fingridin ja TVO:n esittämällä tavalla. Tämän myötä Fingrid ja TVO ovat allekirjoittaneet järjestelmäsuojasopimuksen vajaata viikkoa myöhemmin 14.6.2017.
283. Energiavirasto ei ole myöhemminkään millään tavoin puuttunut hyvin tiedossaan olevaan järjestelyyn, vaikka järjestelmäsuoja sovittuine ehtoineen on ollut avoimesti käytössä aina OL3:n koekäyttövaiheesta lähtien. Järjestelmäsuojan kuluja (siltä osin kuin Fingridin on sovittu niistä vastaavan) on katettu verkkotariffeilla ja tämän menettelyn Energiavirasto on hyväksynyt.
284. Järjestelmäsuojasopimus ja järjestelmäsuojan luonne ehdottomana edellytyksenä on tunnistettu myös valtioneuvoston vuonna 2019 myöntämässä OL3:n käyttöluvassa. Fingridin ja TVO:n vuonna 2004 allekirjoittamassa liittymissopimuksessa mainitsematta jätetyistä asioista taikka muista 2000‑luvun alkuvuosien asiakirjoista ei voida tehdä päätelmiä, jotka olisivat ristiriidassa OL3:n 15 vuotta myöhemmin saaman, valtioneuvoston ydinenergialain mukaisesti myöntämän käyttöluvan kanssa. OL3:n käyttöluvassa viitataan kiistattomasti Fingridin ja TVO:n väliseen järjestelmäsuojasopimukseen. Toisin kuin TVO väittää, nämä viittaukset eivät ole Fingridin yksipuolisen toteamuksen varassa. Käyttöluvassa referoidaan järjestelmäsuojasopimukseen liittyen myös hakijan eli TVO:n lausuntoa. Edelleen valtioneuvosto viittaa käyttölupansa perusteluissa järjestelmäsuojaan ja epäsuorasti järjestelmäsuojasopimukseen. Tämän järjestelyn toteuttaminen on ollut ehdottomana edellytyksenä sille, että OL3:a voidaan ajaa ylisuurella teholla, minkä niin Fingrid, TVO kuin valtioneuvosto ovat tunnistaneet käyttölupaprosessissa.
285. Edellä mainittu huomioiden voidaan todeta, että järjestelmäsuoja on osa OL3:a koskevaa ehtokokonaisuutta ja suojan toteuttaminen on ehdoton edellytys sille, että OL3 voi syöttää sähköä verkkoon 1.650 MW:n teholla. Jos taas OL3:n enimmäisteho laskettaisiin enintään 1.300 MW:iin, ei järjestelmäsuojaa tarvittaisi lainkaan. Lisäksi on selvää, ettei yksittäisen laitoksen verkkoon kohdistama tehovaikutus voi käyttövarmuussyistä ylittää sähköjärjestelmän mitoittavaa vikaa. Suomen sähköjärjestelmä reserveineen kestää 1.300 MW:n suuruisen tehonmuutoksen. Tämä ei ole mielipidekysymys, vaan fysiikan lakien mukaisesti laskettu ja määritetty arvo.
286. Vaikka Fingrid on eräiltä osin eri mieltä Energiaviraston päätöksen perusteluista koskien Fingridin sähkömarkkinalain mukaisten velvollisuuksien täyttämistä, päätöksen lopputulos näiltä osin vastaa Fingridin näkemystä, jonka mukaan yhtiö on kaikilta osin toiminut sähkömarkkinalaissa asetettujen velvollisuuksiensa mukaisesti.
287. Siltä osin kuin TVO on kirjelmissään todennut, että Fingridin laiminlyönneistä on jo aiheutunut vahinkoa kaikille verkonkäyttäjille, Fingrid toteaa, että tilanne on päinvastainen. Järjestelmäsuojasopimuksen mukaisessa ratkaisussa edes TVO:n ei voida katsoa kärsivän vahinkoa. On riidatonta, että TVO voi vapaasti optimoida OL3:n tuottamaa tehoa 1.300 MW:n ylittävältä osin ja samalla säädellä järjestelmäsuojasta sille aiheutuvia kustannuksia. Optimoinnin ansiosta TVO:lle järjestelmäsuojan käytöstä aiheutuvat kustannukset jäävät alhaisemmiksi kuin sen saamat, 350 MW:n lisätehon mahdollistaman sähköntuotannon tuotot. Mikäli TVO:n markkinaoikeudessa esittämiä väitteitä hyväksyttäisiin ja järjestelmäsuojan kustannuksia siirrettäisiin TVO:lta Fingridille, kärsisivät tästä kohonneiden kantaverkkotariffien kautta suoraan tai epäsuorasti kaikki verkonkäyttäjät. Ainoat tilanteesta hyötyvät verkonkäyttäjät olisivat TVO ja sen omistajatahot.
288. Toisin kuin TVO on vastaselityksessään esittänyt, Fingrid on täyttänyt ja täyttää toiminnassaan kehittämisvelvollisuutensa lain edellyttämällä tavalla. Energiavirasto on oikein katsonut, ettei Fingrid ole rikkonut kehittämisvelvollisuuttaan. Tämän velvollisuuden väitettyyn laiminlyöntiin liittyen TVO viittaa vastaselityksessään ”sähköverkon järjestelmäteknisiin vaatimuksiin”, jotka ovat Fingridille vieras käsite. Järjestelmäteknisistä vaatimuksista käytetään sähköverkon liittyjille, kuten voimalaitoksille asetettujen vaatimusten yhteydessä. Fingrid asettaa voimalaitoksille tällaisia vaatimuksia, mutta sen tehtävänä ei ole toteuttaa näitä asettamiaan vaatimuksia liittyjien puolesta.
289. Mikäli järjestelmäsuojaan liittyviä kustannuksia tulee käsitellä sähkömarkkinalain 24 §:n mukaisesti, tulisi nämä kustannukset kohdistaa TVO:lle joko sähkömarkkinalain 24 §:n poikkeussäännöksen, Energiaviraston viittaaman käyttäjäryhmäkohtaisen tariffin tai muun vastaavaan lopputulokseen johtavan järjestelyn puitteissa. Sekä Fingrid että virasto ovat tuoneet esiin erityisiä syitä sille, miksei järjestelmäsuojan kustannuksia voida kohdistaa kokonaisuudessaan Fingridille ja sitä kautta sosialisoida niitä kaikkien sähkönkäyttäjien maksettavaksi. Energiavirastokin on valituksenalaisessa päätöksessään ja myöhemminkin todennut, että lähtökohtana verkkotoiminnan kustannusten kohdistamisessa verkonhaltijan asiakkaille on aiheuttamisperiaate.
290. Verkkotoiminta tulee eriyttää sähkön tuotannosta sähkömarkkinalain 5 luvun nojalla. Fingrid on korostanut sitä, että mikäli järjestelmäsuojan katsottaisiin kuuluvan järjestelmävastuuseen ja mikäli yhtiön tulisi vastata OL3:n järjestelmäsuojasta 1.300 MW:n ylittävältä teholta, näin jouduttaisiin toimintojen eriyttämisen kannalta kiellettyyn tilanteeseen. Logiikka ei toimi toisin päin. OL3:n järjestelmäsuoja ei ole yleinen kantaverkon suojamekanismi eikä sen toteutus ole verkkotoiminnan harjoittamista. Sen sijaan järjestelmäsuoja on ehto, jonka yksinomainen tarkoitus on mahdollistaa TVO:lle OL3:n verkkoon liittäminen ja käyttö enimmäistehorajan ylittävällä teholla.
291. Fingrid ei ole ilmeisen tarpeettomasti pitkittänyt oikeudenkäyntiä. Fingridin esittämillä valituksenalaista päätöstä koskevilla täytäntöönpanokieltopyynnöillä ei ole ollut tarkoitus pitkittää oikeudenkäyntiä, vaan yhtiö on niitä esittäessään ollut huolissaan siitä, että sen valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi.
7. Energiaviraston lisälausuma Fingrid Oyj:n lisälausumasta markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024
292. Energiavirasto on esittänyt, että merkityksellisenä ei voida pitää esimerkiksi sitä, onko virasto jättänyt kehottamatta Fingridiä lausunnoissaan tekemään jotain tiettyä asiaa. Energiavirasto on lausunnossaan kuvannut selkeästi järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle kuuluvat velvollisuudet voimassa olevaan lainsäädäntöön perustuen. Viraston lausunto ei ole merkinnyt Fingridin esittämin tavoin osapuolten välisen ratkaisun hyväksymistä juridisesti sitovalla tavalla eikä se siten ole voinut sisältää velvoitteita lausunnon pyytäneelle taholle. Sitovat tulkintansa Energiavirasto antaa valituskelpoisissa päätöksissään, kuten se onkin lopulta asiassa päätynyt TVO:n tutkintapyynnön perusteella tekemään.
293. Fingrid on viitannut lausunnossaan siihenkin, ettei Energiavirasto ole valvovana viranomaisena puuttunut asiaan lausunnon antamisen jälkeenkään, vaikka suoja on ollut käytössä ilmoitetuin ehdoin. Virastolla ei ole ollut yksityiskohtaista tietoa Fingridin toimista lausuntonsa antamisen jälkeen suojan toteuttamisen osalta eikä perusteita olettaa, etteikö Fingrid huolehtisi käyttövarmuuden ylläpitotoimistaan lainsäädännön edellyttämällä tavalla saamansa lausunnon sisältö huomioiden. Vastuu siltä osin on ollut Fingridillä koko ajan lähtökohtaisestikin. Järjestelyn lainmukaisuuden arviointi on tullut ajankohtaiseksi vasta TVO:n tehtyä tutkintapyynnön asiasta.
294. Fingrid on esittänyt, ettei sillä ole viraston päätöksen mukaan ollut muita velvoitteita kuin toimittaa järjestelyä koskevat maksujen määräytymisperusteet virastolle vahvistettaviksi. Väitteensä tueksi se on viitannut hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohtaan, jonka mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu. Tämän lisäksi Fingrid on vedonnut kontekstista irrotettuihin yksittäisiin Energiaviraston lausumiin.
295. Energiaviraston päätös on merkityssisällöltään yksiselitteinen ja selkeä. Päätöksen sisällöstä ja merkityksestä ei voi erehtyä Fingridin väittämällä tavalla. Energiavirasto on perustellut ratkaisunsa hallintolain mukaisesti laajasti. Asiassa ei ole missään vaiheessa ollut kysymys siitä, pitääkö järjestelmäsuojan ylläpitoa jatkaa vaan siitä, onko järjestely toteutetussa muodossaan täyttänyt sähkömarkkinasääntelyn vaatimukset ja onko Fingrid järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana rikkonut kehittämis-, siirto- ja liittämisvelvollisuuttaan suhteessa TVO:öön. Asiassa ei ole voinut jäädä Fingridille miltään osin epäselväksi, että päätöksen mukaan vastaisuudessa Fingridin tulee huolehtia käyttövarmuudesta joko järjestelmäsuojan kautta tai kuten virasto on myös todennut, jollain muulla sopivalla tavalla.
296. Fingridin mukaan se on täyttänyt päätöksen mukaiset velvollisuutensa jättämällä ehdotuksensa maksujen määräytymisperusteita. Vaikkei Energiaviraston päätöksen täytäntöönpanon arviointi ole tämän prosessin kohteena, virasto huomauttaa, ettei asiassa ole annettu tällaista päätöstä, vaan asian käsittely on esimerkiksi maksujen määräytymisperusteiden osalta edelleen virastossa kesken. Fingridin viraston päätöksen täytäntöönpanoa koskevat väitteet ja kuvaukset tulee jättää kaikilta osin huomioimatta.
297. Fingrid on esittänyt, että Energiaviraston tulkinta järjestelmävastaavan oikeuksien käytöstä käyttövarmuustoimenpiteiden keston osalta olisi jotenkin virheellinen. Virasto kiistää tämän väitteen. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuuseen kuuluva käyttövarmuuden ylläpitovelvoite tarkoittaa sitä, että lähtökohtana tulee olla käyttövarmuudesta huolehtiminen kaikki verkkoon liitetyt toimijat huomioiden, ja tämä velvoite on luonteeltaan jatkuva. Vaikka sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidon tulee olla järjestelmävastaavana ensisijainen lähtökohta, ei järjestelmävastaavan kantaverkonhaltija voi yhtäkkiä vain päättää olla täyttämättä tätä velvoitettaan pysyvästi tietyn vastuualueeseensa kuuluvan osan osalta. Toimella olisi käsillä olevassa tapauksessa välittömiä ja olennaisia vaikutuksia yksittäisen liittyjän asemaan. Vähintään Fingridillä tulisi olla mahdollisille rajoittaville toimilleen pätevät perustelut ja rajoituksen uhatessa muodostua luonteeltaan tavanomaista pidemmäksi rajoitustoimien tulisi olla oikeasuhtaisia.
298. Sähkömarkkinalain 45 §:n 3 momentissa todetaan, että järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla on kestoltaan rajoitetuksi ajaksi oikeus rajoittaa sähkön siirtoa tai keskeyttää se kokonaan, kun se on välttämätöntä ja toisaalta, että järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla on oikeus sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ollessa uhattuna ohjata sähköjärjestelmään liitettyä sähkön käyttöä, tuotantoa, tuontia ja vientiä. Rajoitusta tai ohjaustoimenpidettä saa kussakin tapauksessa pitää voimassa niin kauan kuin se on välttämätöntä sähköjärjestelmän palauttamiseksi normaalitilaan. Energiaviraston päätöksessään esittämä näkemys siitä, että mahdolliset liittyjään jälkikäteen kohdistuvat järjestelmävastaavan keinot eivät olisi tarkoitettu ajalliselta luonteeltaan rajoitetuiksi, on täysin sääntelyn mukainen ja perusteltu.
299. Siirtoverkonhaltijan käyttövarmuuden palauttamiseen ja säilyttämiseen tähtäävät toimenpiteet, joihin sähkömarkkinalain 45 §:n 3 momentissa selvästi viitataan eivät ole tulkittavissa kestoltaan pysyviksi, vaan sähkömarkkinasääntelyn tavoitteiden mukaisesti kestämään sen ajan, kunnes siirtoverkon käyttövarmuus on palautettu normaalitilaan tai sitä uhkaava tilanne on ohitse. Sääntely perustuu olettamukselle, että sähköjärjestelmä on rakennettu koherentilla tavalla siten, että siirtoverkonhaltijalla on mahdollisuus toteuttaa korjaavia käyttövarmuustoimenpiteitään tarkoituksenmukaisina ja ajallisesti rajoitettuina toimina. Energiavirasto korostaa, että päätöksessä todetuin tavoin asiassa ei ole voitu katsoa asetetun TVO:lle sääntelyn vastaisia rajoituksia.
300. Asiassa on erotettava kaksi teemaa: verkonhaltijan yleisten ehtojen vahvistamisen prosessi ja tässä asiassa olennaisempana se, voidaanko järjestelmävastuuseen kuuluvia velvoitteita siirtää sopimuksin ylipäänsä. Virasto ei ota ehtojen tulkintoihin sinänsä kantaa, mutta haluaa tuoda esiin vahvistavansa verkonhaltijan yleiset ehdot sille tehdyn verkonhaltijan esityksen perusteella. Jonkin seikan mainitsemattomuus tai huomioimattomuus viraston vahvistamissa ehdoissa ei merkitse Energiaviraston kannanottoa kyseissä asiassa.
301. Energiavirasto ei ole TVO:n esittämin tavoin väittänyt, etteivät osapuolet voisi sopia tietyistä liittymisen toteuttamisen yksityiskohdista erikseen. Kuten Fingrid on esittänyt, se voi ”toteuttaa” käyttövarmuuden ylläpidon liittyjien osalta ainoastaan asettamalla niille ehtoja. Näitä ovat viraston ennalta valvontalain 10 §:n nojalla vahvistamat yleiset liittymisehdot sekä järjestelmätekniset vaatimukset. Virasto katsoo, ettei järjestelmävastaava kantaverkonhaltija voi siirtää sopimuksin yksittäiselle liittyjälle sähköjärjestelmän ylläpitovastuuta sopiessaan liittymisestä yksittäisen liittyjän kanssa. Koska osapuolet ovat näin esillä olevassa asiassa tehneet, ovat Fingridin viittaamat sopimusehdot tältä osin pätemättömiä. Lisäksi on selvää, etteivät osapuolet voi sopimusvapauden puitteissakaan sopia verkonhaltijan lakisääteisten velvoitteiden piiriin kuuluvista asioista tavalla, joka tekisi Energiaviraston vahvistamista ehdoista merkityksettömiä.
8. Teollisuuden Voima Oyj:n lisälausuma markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024
8.1 Fingridin väitteet liittymiskokonaisuudesta ovat keinotekoisia ja virheellisiä
302. Jo pelkästään se seikka, että Fingridin oma näkemys OL3:een sovellettavista ehdoista ja osapuolten välisistä sopimuksista muuttuu jatkuvasti, osoittaa Fingridin kulloistenkin väitteiden paikkansa pitämättömyyden. Lisäksi väitteet ovat ilmeisessä ristiriidassa keskenään.
303. Fingrid ei voi perustellusti vedota YLE2007-, YLE2017- saati YLE2021‑ehtoihin OL3:n liityntään sovellettavia YLE2000-ehtoja tulkitessaan. Toiseksi väittäessään, että mitoittavan vian tehorajan ylittävistä toimenpiteistä olisi sovittu YLE-ehtojen mukaisesti liittymissopimuksen ulkopuolella, Fingrid sivuuttaa täysin sen omat ja Energiaviraston niin ikään vahvistamat YLE2013-ehdot, joissa määritetty suurin sallittu askelmainen tehomuutos on 1.650 MW; ei 1.300 MW. Kolmanneksi YLE2017-ehdot ovat tulleet voimaan vasta järjestelmäsuojasopimuksen allekirjoittamisen jälkeen.
304. Fingridin logiikkaa noudattaen järjestelmäsuojasta ei olisi ollut tarpeen sopia erikseen 1.650 MW:n suurimman sallitun askelmaisen tehomuutoksen rajan ylittävän voimalaitoksen tehon osalta ennen YLE2017-ehtojen voimaantuloa. Edelleen Energiavirasto on todennut, että jonkin seikan mainitsemattomuus tai huomioimattomuus viraston vahvistamissa ehdoissa ei merkitse kannanottoa kyseisessä asiassa, koska virasto vahvistaa yleiset ehdot sille tehdyn verkonhaltijan esityksen perusteella.
305. Fingridin väite siitä, että työ- ja elinkeinoministeriö ja Energiavirasto olisivat hyväksyneet järjestelmäsuojasopimuksen mukaiset järjestelyt tämän sopimuksen edellyttämällä tavalla, on virheellinen jo siitä syystä, että viraston tulee vahvistaa liittymisen ehdot vahvistamispäätöksellä. Energiavirasto ei markkinaoikeudessa toteamallaan tavalla ole voinut hyväksyä miltään osin sitovalla tavalla Fingridin ja TVO:n välistä ratkaisua ennakollisesti eikä virasto ole näin tehnyt.
306. Fingridin väite siitä, että liittymissopimukseen ei itsessään ole kirjattu laitoksen tehoa, joten laitoksen tehosta ja siihen liittyvistä rajoituksista on täytynyt sopia erikseen, on harhaanjohtava. Kuten Fingrid omilla verkkosivuillaankin järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana ohjeistaa, liittyjä ja Fingrid sopivat kantaverkon sähkönsiirrosta ja liitynnän nettopätötehosta liittymissopimuksesta erillisellä kantaverkkosopimuksella. Sen sijaan liityntään sovellettavat rajoitukset, sikäli kun sellaisia on, tulee sisällyttää liittymissopimukseen, kuten Energiavirasto on päätöksessään selostanut.
307. Fingridin väitteet YLE-ehtojen ja liittymissopimuksen tulkinnasta ovat ylipäätään epäolennaisia käsillä olevan muutoksenhakuasian ratkaisemisen kannalta. Energiavirasto on päätöksessä ja sen jälkeen moneen otteeseen todennut, ettei järjestelmäsuojasta voi sopia yksityisoikeudellisin sopimuksin.
8.2 Fingridin toimittama uusi selvitys ei tue Fingridin väitteitä, vaan sen sijaan osoittaa ne virheellisiksi ja tukee TVO:n väitteitä
308. Fingridin selvitys sen esityksestä viranomaisille ja muistiosta tapaamisesta työ- ja elinkeinoministeriön kanssa ei tue väitteitä siitä, että ministeriö olisi hyväksynyt järjestelmäsuojaa. Selvitys on epäolennainen, koska lain mukaan liittymistä koskevat ehdot on vahvistettava Energiaviraston vahvistamispäätöksellä. Viranomaisten esittämät yksittäiset toteamukset eivät muuta tai poista valvontalain mukaista Fingridin vahvistuttamisvelvollisuutta. Ministeriön tai viraston irralliset keskustelut vailla sitovaa vahvistuspäätöstä eivät osoita tämän velvollisuuden täyttyneen. Selvitys tukee TVO:n näkemyksiä järjestelmäsuojan kohteesta ja siitä, ettei kyse ole vain sopimusoikeudellisesta järjestelystä. Selvitykselle ei tule antaa painoarvoa.
309. Fingridin väite sen itsensä laatiman esityksen 23.1.2017 sisällöstä on harhaanjohtava. Kyseinen kohta esityksessä on viitannut Fingridin ja TVO:n 3.5.2006 allekirjoittamaan yhteistyösopimukseen, joka solmittiin väliaikaisena ja jonka voimassaolo on riidattomasti päättynyt. Puitesopimus sen sijaan on edelleen voimassa, eikä Fingrid ole muuta väittänyt ennen valituksenalaisen tutkintapyyntömenettelyn käynnistymistä. Esitys ei osoita, että osapuolet olisivat yhteisesti päättäneet puitesopimuksen silloin kun järjestelmäsuojasopimus solmitaan tai minään muunakaan ajankohtana.
310. TVO kiistää Fingridin väitteet siitä, että TVO:n lausunnon 21.2.2017 mukaan TVO olisi pitänyt järjestelmäsuojaa OL3:n liittämisen ehdottomana edellytyksenä ja osana OL3:a koskevaa ehtokokonaisuutta. Lausunnosta ei ilmene, että TVO olisi todennut järjestelmäsuojan olevan verkkoon liittämisen ehdoton edellytys. Sen sijaan TVO on jo tuolloin tunnistanut lausunnossaan, ettei järjestelmäsuojasopimus vaikuta Fingridin oikeuksiin ja velvoitteisiin sähkömarkkinalain mukaisena järjestelmävastaavana.
311. Fingridin viittaamasta TVO:n laatimasta muistiosta 21.5.2014 käy selvästi ilmi, ettei järjestelmäsuojaa ole tarkoitettu liitynnän ehdoksi, vaan se rinnastuu Fingridin muihin kehittämisvelvollisuuden piirissä oleviin keinoihin. Muistiossa todetaan olevan selvää, että järjestelmäsuoja on tavalla tai toisella järjestettävä ja että jos laitosteho kasvaa oletetusta 1.650 MW:n tasosta, tämä vaikuttaa rajajohtovikatarkasteluun ja järjestelmäsuojan mitoitukseen.
8.3 Energiaviraston näkemys siitä, ettei Fingrid ole rikkonut kehittämis- tai liittämisvelvollisuuttaan, on virheellinen
312. Energiavirasto ei voi yhtäältä katsoa, ettei kehittämisvelvollisuutta ole rikottu, koska osapuolten välillä on tehty asiaa koskevat sopimukset, jos se samalla katsoo sopimusehtojen olevan osin pätemättömiä. Siten viraston päätös on kehittämisvelvollisuuden rikkomuksen arvioinnin osalta virheellinen.
313. Energiavirasto on vahvistanut, että järjestelmäsuoja on liittymisehtojen ulkopuolinen mekanismi ja että Fingrid ei ole asettanut itse laitoskokoon liittyviä rajoituksia OL3:n osalta liittymisvaiheessa. Kun Fingrid on tässä menettelyssä vahvistanut asettaneensa järjestelmäsuojan ehdottomaksi edellytykseksi sille, että OL3:a voi käyttää sen laitoskoon mukaisella kapasiteetilla, tästä seuraa väistämättä se, että Fingrid pyrkii rajoittamaan TVO:n liittymisoikeutta. Samalla se laiminlyö omaa kehittämisvelvoitettaan katsoessaan, että Fingridin kehittämisvelvoite päättyy 1.300 MW:n mitoittavan vian raja-arvoon, vaikkei raja-arvolla ole tai edes voi olla tällaista merkitystä. Viimeistään muutoksenhakumenettelyssä on siten tullut näytetyksi, että Fingrid on suhtautunut järjestelmäsuojaan OL3:lle oikeudettomasti asetettuna liittämisen ehdottomana edellytyksenä. Fingrid on pyrkinyt luomaan järjestelmäsuojasta paradoksaalisen mekanismin, jonka myötä sen ei tarvitsisi täyttää kehittämisvelvollisuuttaan, saati liittämisvelvollisuuttaan energiamarkkinasääntelyn tarkoittamalla tavalla. Energiavirasto ei valvovana viranomaisena voi hyväksyä tällaista lainvastaista lähestymistapaa Fingridin velvoitteisiin.
314. Fingrid on todennut, että tulevaisuudessa 1.300 MW:n ylittävä mitoittava vika voisi aiheutua OL3:n ohella esimerkiksi suuren merituulipuiston kantaverkkoon yhdistävän liityntäjohdon vikaantuessa. Fingrid on varautunut varmistamaan sovittujen tuulivoimaliityntöjen käyttövarman toiminnan rakentamalla Kristiinankaupungissa sijaitsevalle sähköasemalle staattisen synkronikompensaattorin. Toimenpide tukee tuulivoimatuotannon stabiiliutta ja vähentää tarvetta tuulivoimatuotannon alueelliselle rajoittamiselle. Fingridillä ei ole oikeudellista perustetta käsitellä sen verkkoa suojaavia toimenpiteitä eri tavalla riippuen siitä, mistä sähköntuotantomuodosta kulloinkin on kyse.
8.4 Oikeudenkäyntikuluja koskevista Fingridin kannanotoista
315. Fingrid on perustellut oikeudenkäyntikuluvastuuta koskevia näkemyksiään muun ohella sillä, että myös TVO on nimennyt laajasti uutta todistelua prosessin aikana. TVO ei ole missään vaiheessa vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä, vaan se on nimennyt suullista todistelua ainoastaan vastareaktiona Fingridin esittämiin vaatimuksiin, teemoihin ja todistajiin oikeusturvansa toteutumisen varmistamiseksi.
316. Fingrid on asian käsittelyn myöhäisessä vaiheessa esittänyt jälleen uutta henkilötodistelua eikä ole pyrkinyt rajaamaan todisteluaan. Fingrid ei ole edes väittänyt, etteikö se olisi kyennyt tunnistamaan ja nimeämään näitä todistajia teemoineen jo aikaisemmin. Tällainen todistajien nimeäminen menettelyn eri vaiheissa on viivästyttänyt oikeudenkäyntiä ja kerryttänyt osapuolille tarpeettomasti kustannuksia, joista Fingridin tulee vastata.
9. Fingrid Oyj:n valitus markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024
9.1 Vaatimukset
317. Fingrid Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston 11.1.2024 tekemän päätöksen asiassa dnro 1347/040200/2022 siltä osin kuin Energiavirasto on
- katsonut Fingridin rikkoneen sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaista vahvistamisvelvollisuuttaan asettamalla OL3:lle käyttövarmuuden ylläpitoon liittyviä ehtoja, joita se ei ole vahvistuttanut Energiavirastolla,
- katsonut Fingridin siirtäneen perusteettomasti sopimuksin TVO:n vastuulle suuntaviiva-asetuksen 36 artiklan mukaisia velvoitteitaan,
- katsonut Fingridin rikkoneen suuntaviiva-asetuksen 9 artiklan ja valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaista velvollisuuttaan saattaa soveltamansa maksujen määräytymisperusteet vahvistettavaksi ennen niiden käyttöönottoa,
- velvoittanut Fingridin toimittamaan Energiaviraston vahvistettavaksi valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaisesti järjestelmäsuojan kustannusten osalta soveltamansa maksujen määräytymisperusteet tai ehdotuksen muusta mekanismista 11.4.2024 mennessä,
- katsonut TVO:n olevan hallintolain 11 §:n tarkoittama asianosainen asiassa ja
- katsonut TVO:llä olevan valitusoikeus pääasiaratkaisun 2. ja 3. kohdan osalta.
318. Lisäksi Fingrid on vaatinut, että markkinaoikeus
- vahvistaa, ettei Fingrid ole rikkonut sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaista vahvistamisvelvoitettaan eikä asettanut OL3:lle käyttövarmuuden ylläpitoon liittyviä ehtoja, jotka sen olisi tullut vahvistuttaa virastolla,
- vahvistaa, ettei Fingrid ole siirtänyt TVO:n vastuulle suuntaviiva-asetuksen 36 artiklan mukaisia velvoitteitaan,
- vahvistaa, ettei Fingridillä ole järjestelmäsuojan kustannuksia koskien valvontalain 10 §:n 1 momenttiin perustuvaa velvollisuutta saattaa kyseisiä kustannuksia koskevaa jakoa tai soveltamiensa maksujen määräytymisperusteita Energiaviraston vahvistettavaksi ennen niiden käyttöönottoa,
- vapauttaa Fingridin velvollisuudesta toimittaa Energiaviraston vahvistettavaksi järjestelmäsuojan kustannusten määräytymisperusteet tai ehdotuksen muusta mekanismista,
- vahvistaa, ettei TVO ole hallintolain 11 §:ssä tarkoitettu asianosainen asiassa miltään osin ja
vahvistaa, ettei TVO:llä ole valitusoikeutta viraston pääasiaratkaisun 2. ja 3. kohdan osalta.
319. Fingrid on vaatinut, että markkinaoikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn, jossa kuullaan Fingridin nimeämiä todistajia sekä otetaan vastaan muuta Fingridin toimittamaa selvitystä muun ohella järjestelmäsuojan luonteesta.
320. Fingrid on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa TVO:n ja Energiaviraston yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 724.074,96 eurolla sisältäen käännös-, asiantuntijapalkkio-, taksi- ja litterointikulut sekä varauksen oikeudenkäyntimaksuun yhteensä 25.767,46 euroa. Fingrid on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa yksin TVO:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.362,50 eurolla viivästyskorkoineen.
9.2 Perustelut
9.2.1 Järjestelmäsuoja ei ole osa järjestelmävastuuta
321. Järjestelmävastuun sisältöä tarkasteltaessa on huomattava, että kantaverkonhaltijan hallinnassa oleva siirtoverkko on osa laajempaa sähköjärjestelmän käsitettä. Sähköjärjestelmä koostuu kantaverkonhaltijan hallinnassa olevasta siirtoverkosta eli kantaverkosta, yhteyksistä muihin verkkoihin (jakeluverkot ja suurjännitteiset jakeluverkot) maan sisällä, yhteyksistä muihin verkkoihin (naapurimaiden siirtoverkot) maan rajat ylittäviltä osin ja siirtoverkkoon liittyneistä sähkön tuotanto- ja kulutuskohteista.
322. Suomen sähköjärjestelmä on osa pohjoismaista yhteiskäyttöverkkoa eli synkronialuetta. Tehotasapainon ylläpito tehdään tiiviissä yhteistyössä sopimuksiin perustuen muiden pohjoismaisten kantaverkkoyhtiöiden kanssa. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee varmistaa, että manner-Suomen sähköjärjestelmä toimii muiden naapurimaiden sähköverkkojen ja sähköjärjestelmien rinnalla luotettavasti ja käyttövarmasti, joten sen on huolehdittava siitä, että sekä sen kantaverkko että siihen liittyvät laitokset täyttävät vaadittavat tekniset edellytykset. Sähköjärjestelmän käyttövarmuuteen sekä manner-Suomessa että rajat ylittäviltä osin vaikuttavat sekä kantaverkkoon liittyvien laitosten että kantaverkon tekniset ominaisuudet. Liittyjät on jaettu sähkön tuottajiin, sähkön kuluttajiin sekä energiavarastoihin, minkä lisäksi myös liittyjän koolla (eli tuotettu/kulutettu MW-määrä) on vaikutusta sähköjärjestelmän käyttövarmuuteen.
323. Fingrid ylläpitää käyttövarmuustasoa rakentamalla yleisen verkon ja järjestelmävastuuseen kuuluvan kehittämisvelvollisuuden edellyttämällä tavalla siirtoverkkoa, jotta se vastaisi liittyjien tarpeita. Yhteispohjoismaisen sähköjärjestelmän toimivuus ja turvallisuus edellyttää kantaverkonhaltijan sähkömarkkinalaissa säädettyä oikeutta asettaa sen verkkoon liittyjille liittymistä koskevia ehtoja. Fingrid ei pysty täyttämään lakisääteistä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tehtäväänsä ylläpidettävän käyttövarmuustason määrittelemiseksi, ellei se voi asettaa tällaisia ehtoja ja luottaa siihen, että liittyjät noudattavat niitä sekä liittyessään että operatiivisen toimintansa aikana.
324. Fingrid voi toteuttaa järjestelmävastuunsa vain asettamalla kantaverkkoonsa liittyjille liittymisehtoja, jotka toteutetaan eurooppalaisen ja kansallisen lainsäädännön puitteissa sekä Energiaviraston hyväksymien liittymisehtojen ja järjestelmäteknisten vaatimusten mukaisesti. Näiden ehtojen (esimerkiksi teknisten vaatimusten, kuten tehorajojen) hyväksymisen on välttämättä oltava ennakollista ja pohjoismaisesti koordinoitua. Käyttövarmuuden ohella tämä on ensiarvoisen tärkeää liittyjienkin näkökulmasta ottaen huomioon toiminnan läpinäkyvyys, ennakoitavuus ja tasapuolisuus.
325. Fingridin liittyjille asettamat ehdot koostuvat sen yleisistä liittymisehdoista sekä eri liittyjäryhmille (kuten voimalaitokset ja kuluttajat) asetetuista järjestelmäteknisistä vaatimuksista. Energiaviraston vahvistamat yleiset liittymisehdot ovat osa liittymissopimusta.
326. Fingridin nykyisin voimassa olevat yleiset liittymisehdot (YLE2021) ja tätä edeltäneet yleiset ehdot (YLE2017) asettavat voimalaitoksen koolle vaatimuksen, jonka mukaan Suomen sähköjärjestelmään liitettävä laitosyksikkö saa olla teholtaan enintään 1.300 MW. Lisäksi voimalaitosten järjestelmäteknisissä vaatimuksissa on asetettu erilaisia ehtoja riippuen muun ohella voimalaitoksen tuotantotehosta ja tyypistä. OL3-ydinvoimalaitoksen kaltaisten suurten tahtikonekytkettyjen voimalaitosten järjestelmätekniset vaatimukset käsittävät sähköjärjestelmän käyttövarmuuteen vaikuttavia vaatimuksia, kuten laitoksen magnetointilaitteiston suorituskyky eli kyky tuottaa ja kuluttaa loistehoa sähköverkon vikatilanteissa sekä lisästabilointijärjestelmä, jolla vaimennetaan sähköjärjestelmän heilahteluja muutostilanteissa.
327. Fingrid on määrittänyt ylläpidettävän käyttövarmuustason ja määritellyt siihen liittyvät tekniset vaatimukset liittymisehtojen ja liittyjien järjestelmäteknisten vaatimusten kautta päätyen 1.300 MW:n mitoittavaan, kerralla irti kytkettävään tuotantotehoon, jonka Energiavirasto on vahvistanut kahdessa viimeisimmässä Fingridin yleisiä liittymisehtoja koskevissa päätöksissään. Järjestelmävastuu rajautuu tähän tuotantotehoon eräitä käyttövarmuuden valvontatoimenpiteitä lukuun ottamatta. Edelleen Fingrid on sopinut TVO:n kanssa 1.300 MW:n ylittävän tuotannon osalta menettelytavasta eli järjestelmäsuojasta, jolla sähköjärjestelmän tekninen toimivuus voidaan turvata laitoksen vikatilanteessa mitoittavan, kerralla irtikytkettävän tuotantotehon eli 1300 MW:n ylittävältä osalta.
328. Ehtojen ja järjestelmäteknisten vaatimusten asettaminen liittyjille on osa järjestelmävastuun toteuttamista. Todetessaan päätöksessään, että järjestelmävastuu on järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle osoitettu lakisääteinen tehtävä, jota se ei voi siirtää muiden tehtäväksi esimerkiksi liittymissopimuksen ehdoilla, Energiavirasto on sivuuttanut sen tosiasian, että järjestelmävastuun toteuttamiseen kuuluvat liittyjälle asetetut liittymisehdot ja järjestelmätekniset vaatimukset sekä edellytys, että liittyjä toteuttaa nämä ehdot ja vaatimukset, ja että nämä ehdot ja vaatimukset vaikuttavat sähköjärjestelmän käyttövarmuuteen ja sitä kautta sen käyttövarmuustasoon. Sähkömarkkinalain 20 §:n mukainen liittämisvelvollisuus edellyttää, että ehdoissa ja teknisissä vaatimuksissa on otettava huomioon sähköjärjestelmän toimintavarmuus mukaan luettuna käyttövarmuus.
329. Järjestelmävastaavan asettamien ehtojen ja teknisten vaatimusten toteutus ja noudattaminen on liittyjän vastuulla ja kuuluu liittyjän lakisääteisiin velvoitteisiin sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin ja 20 §:n 1 momentin nojalla. Ehdoilla hallinnoidaan liittymisen vaikutuksia sähköjärjestelmään ja muihin siihen liittyneisiin toimijoihin. Liittymisen vaikutuksia sähköjärjestelmään ei voida hallinnoida siten, että liittyjille hankittaisiin yksilöllisiä suojausjärjestelmiä verkonhaltijan kustannuksella tai liittyjien hankkimiin laitteistoihin, niiden käytännön toteutukseen, hankintaan ja kustannuksiin tai niiden käyttöön puututtaisiin verkonhaltijan toimesta. Vastuu asetettujen ehtojen toteutuksesta ja tästä aiheutuneista kustannuksista on liittyjällä.
9.2.2 Energiaviraston virheellinen käsitys enimmäistehorajasta
330. Fingridin yleisiin liittymisehtoihin sisältyvä enimmäistehoraja perustuu yhtiön järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana fysiikan lakien mukaisesti laskemaan ja määrittämään sähköjärjestelmän käyttövarmuustasoon. Sähköjärjestelmä mitoitetaan kestämään enimmäistehorajan mukaisia vikoja siten, että vikaa seuraavat taajuus-, teho- ja jännitevaihtelut ovat hallittavissa. Keskeinen vikatilanne on esimerkiksi suuren voimalaitoksen vikaantuminen. Suurin sallittu tehoraja liittymiselle voi muuttua sähköjärjestelmän kehittyessä eli se ei ole pysyvä vaan voimassa toistaiseksi, kunnes toisin vahvistetaan. Enimmäistehorajaan vaikuttaa koko pohjoismainen sähköjärjestelmä ja sen reservit, joten Fingrid ei voi yksipuolisesti kasvattaa sitä.
331. Valituksenalaisesta päätöksestä jää epäselväksi, mitä Energiavirasto on tarkoittanut toteamuksellaan 1.300 MW:n tehorajan pitämistä tulkinnallisena lähtökohtana sähköjärjestelmän mitoittavan käyttörajan osalta. Sähkömarkkinalain esitöissä on tunnustettu 1.300 MW:n enimmäistehoraja. Myös sähkömarkkinalain valmistelusta vastaava työ- ja elinkeinoministeriö on lakimuutosten valmistelun yhteydessä todennut, että virasto on vahvistanut mitoittavan vian 1.300 MW:ksi ja että mitoittavan vian raja ei ole tapauskohtainen. Ministeriö on huomauttanut siitä, että Energiavirasto voi muuttaa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuuseen perustuvaa ehdotusta vain, jos ehdotus ei täytä voimassa olevan kansallisen tai EU-lainsäädännön vaatimuksia, ja että sähkömarkkinalain 45 § sisältää muun ohella sähköjärjestelmän käyttövarmuutta koskevia reunaehtoja, jotka Energiaviraston on huomioitava järjestelmävastuun piiriin kuuluvia ehtoja vahvistaessaan. Ministeriön näkemysten sivuuttaminen Energiaviraston päätöksessä on erikoista, kun otetaan huomioon viraston olevan työ- ja elinkeinoministeriön alainen virasto, minkä lisäksi sähkömarkkinalain mukaan viraston ohella työ- ja elinkeinoministeriö toimii valvontaviranomaisena, jonka tehtäväksi on annettu lain täytäntöönpanon yleinen ohjaus ja seuranta.
332. Muu kuin Fingrid kuten esimerkiksi Energiavirasto ei voi määrittää käyttövarmuustasoa ja siihen liittyviä teknisiä vaatimuksia liitynnän käyttöönoton jälkeen. Viraston päätös on ristiriidassa sen kanssa, että ylläpidettävän käyttövarmuustason määrittäminen on annettu järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tehtäväksi perustuslain 124 §:n mukaisena julkisena hallintotehtävänä.
333. Lisäksi Energiaviraston näkemys siitä, että liittymisehtoihin sisällytettyjä enimmäistehorajoja ei huomioitaisi ehtoja koskevassa viranomaisen vahvistusprosessissa, on kestämätön. Enimmäistehorajat kytkeytyvät käyttövarmuustasoon, joka järjestelmävastaavan tulee lakisääteisesti määrittää. Sähkömarkkinalain 20 §:n liittämisvelvollisuus edellyttää sähköjärjestelmän toimintavarmuuden ja tehokkuuden huomioimista. Teknisiä lukuarvoja ei voida jättää pois liittymisehdoista eikä niitä voida pitää vain suuntaa antavina, koska tällöin järjestelmävastuusta huolehtiminen kävisi mahdottomaksi. Olisi nurinkurista, jos ehtojen vahvistaminen ei kohdistuisi ehtojen numeerisiin suureisiin. Liittymisehtojen sisältämät tehorajat ja muut numeeriset suureet koskevat yhtäläisesti kaikkia toimijoita ja sekä sähkömarkkinalain 18 §:n tasapuolisuus- ja syrjimättömyysperiaatteet että 20 §:n liittämisvelvollisuuteen kuuluva teknisten vaatimusten julkaisemisvelvollisuus edellyttävät niiden ennakollista ilmoittamista avoimesti ja pitävästi. Liitynnän käyttöönoton jälkeen tapahtuva tapauskohtainen arviointi ei täytä edellä kuvattuja vaatimuksia.
334. Jos kukin liittyjä voisi vaatia Energiavirastolta mieleistään tehorajaa laitokselleen, ei kantaverkonhaltija voisi kantaa vastuuta niistä seurauksista ja vaikutuksista, jotka aiheutuisivat sen ehtoihin määrittämien tehorajojen ylittämisestä mitoittavan vian ylittyessä. Viranomaisella ei voi olla kantaverkonhaltijaa suurempaa kompetenssia määrittää soveliaat tehorajat tapaus kerrallaan ohittaen täysin sen käyttövarmuustason, jonka viranomaistehtävässä toimiva järjestelmävastaava kantaverkonhaltija on määrittänyt. Lisäksi järjestelmävastaavat kantaverkonhaltijat, eivätkä valvontaviranomaiset, tekevät pohjoismaista yhteistyötä käyttövarmuuden hallitsemiseksi pohjoismaisessa synkronijärjestelmässä.
9.2.3 Energiaviraston virheellinen käsitys järjestelmäsuojasta
335. Sähköjärjestelmän käyttövarmuuteen liittyvät laitosten suojaukset ovat aina kuuluneet kunkin liittyjän tai laitoksen vastuulle. Tällaisia liittyjien itse maksamia suojauksia ovat muun ohella ne suojaukset, joiden avulla laitos voi vikaantuessaan jäädä omakäyttöteholle ja jotka mahdollistavat mahdollisimman pikaisen kytkennän takaisin sähköverkkoon laitoksen irrotessa verkosta. Lisäksi liittyjät hankkivat kustannuksellaan esimerkiksi sellaisia suojauksia, jotka huolehtivat sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta siirtoverkossa tai muissa liittyjissä tapahtuvissa vikatilanteissa, kuten niin sanottu lisästabilointi (power system stabiliser) ja tahtigeneraattoreiden (kuten OL3) magnetointiin liittyvät ali- ja ylimagnetointisuojat. Liittyjien omien suojausjärjestelyjen tarkoitus on varmistaa, ettei liittyjä verkosta irrotessaan aiheuta ongelmia sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidolle ja muille sähköjärjestelmään liittyjille. OL3:n suojausjärjestelyjen yhteydessä on menetelty samoin kuin muidenkin liittyjien osalta eli varmistettu, ettei OL3:n irtoaminen verkosta aiheuta ongelmia sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidolle.
336. Fingrid on vastuussa oman verkkonsa suojauksesta eli varautumisesta verkkokomponenttien vikoihin ja niiden vaikutuksiin sekä teknisten vaatimusten asettamisesta verkkoon liittyjille niin, ettei liittyjien laitteiden vikaantuminen aiheuta ongelmia sähköjärjestelmän käyttövarmuudelle. Liittyjien laitteiden osalta tämä varmistetaan yleisillä liittymisehdoilla ja järjestelmäteknisillä vaatimuksilla. Sähköjärjestelmän käyttövarmuutta määrittäessään Fingrid olettaa liittyjien noudattavan näitä liittyjille asetettuja vaatimuksia, sillä ne ovat edellytys sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidolle ja käyttövarmuustason määrittämiselle.
337. Verkonhaltijan ja liittyjän vaikutus käyttövarmuuteen tulee erottaa toisistaan. Mikäli verkonhaltija olisi vastuussa liittyjien omista suojausjärjestelmistä, pitäisi liittymisehtojen koko rakenne ja niihin liittyvät vastuurajaukset muuttaa. Tämä romuttaisi yhtenevät yleiseurooppalaiset, EU-lainsäädäntöön perustuvat toimintamallit. Tällainen näkemys voisi johtaa kestämättömään lopputulokseen, jos väitettäisiin, että verkonhaltijan tulisi vastata liittyjienkin laitteistojen kaikista järjestelmäteknisistä suojaus- ja säätöjärjestelyistä suunnitteluineen, kustannuksineen ja ylläpitoineen.
338. Energiaviraston päätöksessään esittämät käsitykset järjestelmäsuojan tarkoituksesta ja luonteesta ovat vääriä. OL3:n järjestelmäsuoja on yksittäisen liittyjän kanssa yksinomaan tämän verkkoon liittymisen mahdollistamiseksi sovittu ratkaisu. Tällaista ratkaisua ei olisi tarvittu, mikäli OL3 olisi teholtaan 1.300 MW tai pienempi. Ehtona OL3:n liittämiselle on järjestelmäsuojasopimuksessa sovittu järjestelmäsuojasta, joka vikatilanteessa OL3:n irtauduttua äkillisesti kantaverkosta kytkee irti kuormia 1.300 MW:n tuotannon ylittävältä osuudelta. Jos tämä suoja ei toimi tarkoitetulla tavalla tai kuormaa ei ole käytössä, on laitoksen enimmäistehoksi sovittu 1.300 MW. Tämä on ollut välttämätön OL3:n verkkoon liittymisen ehto. Muutoin tällaista ylisuurta laitosta ei olisi voitu liittää verkkoon lainkaan.
339. Käyttövarmuuden huomioimiseksi olisi verkkoon liitettävän laitoksen kokoa voitu vaihtoehtoisesti rajoittaa järjestelmäsuojasta sopimisen sijasta. Tällöin OL3:a ei olisi liitetty liittyjän haluaman kokoisena verkkoon. TVO on tehnyt omistajineen 2000-luvun alussa liiketoiminnallisen päätöksen toteuttaa OL3 yhtenä, teholtaan noin 1.650 MW:n laitoksena tietoisena siitä, että Suomen suurin mitoittava kerralla irtoava teho oli tuolloin alle 1.000 MW. Yhtenä suuritehoisena laitoksena toteutettu investointi on todennäköisesti ollut halvempi kuin se olisi esimerkiksi kahtena pienempitehoisena laitoksena toteutettuna ollut.
340. OL3:n liittäminen on hyväksytty ehdollisena siten, että toimiessaan yli 1.300 MW:n tuotannolla se on TVO:n toimesta varustettu järjestelmäsuojalla. Tämä käy ilmi myös työ- ja elinkeinoministeriön sähkömarkkinalain muutosten valmistelun yhteydessä toteamasta. Lisäksi OL3:n käyttöluvassa todetaan selkeästi järjestelmäsuojan olevan käyttövarmuuden ja siten OL3:n verkkoon liittämisen ehdoton edellytys.
341. Järjestelmäsuoja on luotu vain niitä tilanteita varten, jolloin OL3:n teho ylittää Suomen sähköjärjestelmän mitoittavan kerralla irtoavan tuotantotehon. Kyseessä on varautuminen tämän laitoksen häiriön vaikutusten pitämiseen hyväksyttävällä tasolla sähköjärjestelmän käyttövarmuuden näkökulmasta. Liittyjä eli TVO optimoi tuottamaansa tehoa 1.300 MW:n ylittävältä osalta päivittäin verraten kulloistakin sähkön markkinahintaa ja järjestelmäsuojan kustannuksia.
342. Koska järjestelmäsuoja on toteutettu teknisesti reagoimaan vain tietyn laitoksen vikatapahtumaan ja yhden toimijan hyväksi, se on järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulle kuuluvien käyttövarmuutta ylläpitävien toimintojen kannalta poikkeuksellinen tekninen ratkaisu, jonka toteuttamisesta sopiminen kantaverkonhaltijan kanssa kuuluu liittyjän vastuulle. Jokainen liittyjä vastaa oman laitteistonsa liitynnästä ja toteuttamisesta asetettujen liityntäehtojen ja järjestelmäteknisten vaatimusten mukaisesti sekä siitä, ettei liityntä vaaranna koko sähköjärjestelmän käyttövarmuutta.
343. Sähkömarkkinalain 20 a §:n mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan yleisissä ehdoissaan asettaman enimmäistehorajan ylittävän liitännän varmistamisesta aiheutuvat kustannukset kuuluvat liittyjän kannettaviksi. Voimassa olevan lain sanamuotoon on kirjattu se vallinnut periaate, että järjestelmäsuojan kaltaisen normaalista liittymiskäytännöstä poikkeavan ratkaisun kustannukset kuuluvat liittyjälle eivätkä järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle.
9.2.4 Sähkömarkkinalain järjestelmävastuu on perustuslain 124 §:n mukainen julkinen hallintotehtävä
344. Sähkömarkkinalain 45 §:ssä säädetty järjestelmävastuu on ollut perustuslain 124 §:n mukainen julkinen hallintotehtävä. Sekä sähkömarkkinalain säätämistä että sen viimeaikaisia muutoksia koskevissa esitöissä on perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön perustuen katsottu verkonhaltijan määräämisen järjestelmävastuuseen merkitsevän perustuslain 124 §:n tarkoittaman julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle. Järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana Fingrid on perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu muu kuin viranomainen, jolle säädetyt sähkömarkkinalain 45 §:n mukaisen järjestelmävastuun alaan kuuluvat tehtävät ovat oikeudelliselta luonteeltaan perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä.
345. Perustuslain 124 §:ään sisältyvä vaatimus julkisen hallintotehtävän siirtämisestä lailla tai lain nojalla edellyttää, että kaikki julkisena hallintotehtävänä pidettävän järjestelmävastuun kannalta keskeiset toiminnot ilmenevät riittävän selvästi ja yksiselitteisesti laista. Järjestelmävastuuseen ei voida lukea kuuluvaksi sellaisia tehtäviä, jotka eivät täytä tätä vaatimusta. Energiaviraston päätöksessä esittämät näkemykset yhtäältä siitä, kuinka järjestelmävastuun sisältö ja ulottuvuus eivät ole tarkkarajaisesti määriteltyjä vaan niiden määrittely edellyttää lähtökohtaisesti tapauskohtaista tulkintaa, ja toisaalta siitä, kuinka yksittäisessä asiassa jonkin toiminnon nimikkeellä ei voi olla ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa sen oikeudellista merkitystä osapuolten lakisääteisten oikeuksien ja velvoitteiden määrittämisessä vaan ratkaisevaa on järjestelyn tosiasiallinen luonne ja merkitys, ovat siten virheellisiä ja ristiriidassa perustuslain kanssa.
346. Perustuslain 124 §:n vaatimus julkisen hallintotehtävän siirtämisestä lailla tai lain nojalla muulle kuin viranomaiselle menettäisi merkityksensä, jos julkisena hallintotehtävänä pidettävän järjestelmävastuun piiriin voitaisiin sisällyttää sellaisia toimintoja, jotka eivät käy lainkaan ilmi laista. Lisäksi hoitaessaan sähkömarkkinalain 45 §:ssä säädettyjä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan julkisia hallintotehtäviä, Fingridin palveluksessa oleviin henkilöihin sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Rikosoikeudellisessa virkavastuussa olevan virkamiehen virkavastuun rajoista on oltava selkeät säännökset eikä virkamiehen vastuu voi vaihdella tilannekohtaisesti. Sähkömarkkinalain 45 §:n järjestelmävastuun piiriin kuuluvista tehtävistä ei myöskään voida sopia yksityisoikeudellisin sopimuksin.
9.2.5 Järjestelmäsuoja ei kuulu sähkömarkkinalain 45 §:n mukaiseen järjestelmävastuuseen
347. Jotta järjestelmäsuojan voitaisiin katsoa kuuluvan sähkömarkkinalain 45 §:ssä säädettyyn järjestelmävastuuseen, järjestelmäsuojasta tulisi säätää lain tasoisella säännöksellä riittävän selvästi ja yksiselitteisesti. Näin ei ole tehty. Järjestelmäsuojaa on sivuttu sähkömarkkinalain muutosten valmisteluaineistossa ainoastaan sellaisissa asiayhteyksissä, jotka osoittavat lainsäätäjän tietoisesti tarkoittaneen olla säätämättä tästä suojasta laissa. Myöskään 1.6.2023 voimaan tulleessa muutetussa sähkömarkkinalaissa ei järjestelmäsuojasta ole säädetty mitään, vaikka siinä muutoin säädetään aiempaa tarkemmin kantaverkonhaltijan niin sanotuista lisäpalveluista.
348. Edellä esitetyn perusteella järjestelmäsuoja ei kuulu sähkömarkkinalain 45 §:n mukaisen järjestelmävastuun alaan, joten siitä voidaan perustuslain 124 §:n estämättä sopia siten kuin Fingridin ja TVO:n välillä on tehty ilman Energiaviraston sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentissa tarkoitettua myötävaikutusta.
349. Voidakseen katsoa järjestelmäsuojan kuuluvan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun alaan, Energiavirastolla tulisi olla tähän laissa säädetty yksiselitteinen toimivaltaperuste. Julkista valtaa käyttävänä viranomaisena Energiavirastoa velvoittaa perustuslain 124 §:n ohella perustuslain 2 §:n 3 momentti, jonka mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Virastolla ei ole ollut toimivaltaa arvioida Fingridin ja TVO:n välistä sopimusta järjestelmäsuojasta tai edellyttää maksujen määräytymisperusteiden vahvistuttamista viranomaisella, kun järjestelmäsuoja on perustunut sopimukseen eikä Fingridin järjestelmävastuuseen.
9.2.6 Järjestelmäsuojan toteuttaminen kuuluu sopimusvapauden piiriin
350. Sopimusvapautta suojataan perustuslain 15 §:ssä säädetyn omaisuudensuojaa turvaavan säännöksen kautta. Kuten omaisuudensuojaa, myös sopimusvapautta, voidaan rajoittaa ainoastaan rajoitusten täyttäessä perusoikeuksien rajoittamisen yleiset rajoitusedellytykset, joihin muun ohella sisältyy vaatimus tarkkarajaisesta ja riittävän täsmällisesti määritetystä laintasoisesta rajoituksesta. Koska järjestelmäsuojasta ei ole säädetty sähkömarkkinalaissa tai missään muussakaan laissa, tätä suojaa koskevaan sopimusvapauteen ei kohdistu voimassa olevan lainsäädännön perusteella rajoituksia, jotka täyttäisivät perusoikeuksien rajoittamiselle vaadittavat edellytykset.
351. Lisäksi järjestelmäsuojasta tehtyä sopimusta on käsitelty OL3:n käyttöluvan myöntämisen yhteydessä, jolloin sopimuksen olemassaolo on tuotu avoimesti ja läpinäkyvästi esiin. TVO on käyttölupaprosessin yhteydessä vahvistanut, että vuonna 2017 sen ja Fingridin välillä on tehty sopimus OL3:n järjestelmäsuojan käytännön toteuttamisesta. Kustannusten jako on yksi mainitun sopimuksen ehdoista.
352. Lainsäädännössäkin on asetettu velvoite sopia sähköjärjestelmän teknisen toimivuuden turvaavista menettelytavoista, jollainen järjestelmäsuoja on. Sopiminen on ollut tarpeen, koska OL3:n enimmäisteho ylittää Fingridin yleisissä liittymisehdoissa vahvistetun enimmäistehorajan 1.300 MW. Tällaisessa tilanteessa Fingrid voi halutessaan sopia liittyjän kanssa liitynnän edellyttämien erityisjärjestelyjen toteuttamisesta. Fingridin sähkömarkkinalain 45 §:n mukaiseen järjestelmävastuuseen kuuluvat vain ne toimenpiteet kustannuksineen, jotka takaavat nykyisten yleisten liittymisehtojen mukaisen 1.300 MW:n tehorajan. Enimmäistehoraja voi muuttua joko ylös- tai alaspäin sähköjärjestelmän kehittyessä, mutta toistaiseksi se on 1.300 MW.
353. Fingrid ei ole järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana siirtänyt sille osoitettua lakisääteistä tehtävää liittyjälle sopimusoikeudellisin järjestelyin, vaan on noudattanut sille lakisääteisesti annettua velvoitetta sopia liittyjän kanssa siitä, kuinka sähköjärjestelmän käyttövarmuutta ylläpidetään ottaen huomioon liittyjän vaikutukset käyttövarmuustasoon.
354. Myös OL3:n verkkoon liittämisestä sovittaessa voimassa olleet Fingridin yleiset liittymisehdot (YLE2000) ovat mahdollistaneet muun ohella liitynnän teknisestä toteutuksesta sekä laitteistojen käyttöoikeuksista, käytöstä, häiriönselvityksestä, kunnossapidosta, perusparannusinvestoinneista ja kustannusten jaosta erikseen sopimisen. Samoin kyseisten yleisten liittymisehtojen kohdassa 4 on todettu, että verkkoon liittyjä maksaa liittymisestä aiheutuvat suojauslisäykset. Vastaavista seikoista sopiminen on ollut mahdollista myös sittemmin sovellettujen yleisten liittymisehtojen kuten YLE2017 ja YLE2021 mukaisesti. Näidenkin ehtojen peruslähtökohta on ollut se, että liittyjä vastaa itse liitettävästä laitteistostaan kustannuksineen.
9.2.7 Järjestelmäsuoja ei ole suuntaviiva-asetuksen 37 artiklassa tarkoitettu erityinen suojausjärjestelmä
355. Arvioitaessa, kuuluuko jokin suojausjärjestelmä suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan soveltamisalaan, on tarkasteltava erityisesti kyseisen artiklan sanamuotoa, taustaa ja todellista käyttöalaa. Ensinnäkin suuntaviiva-asetuksen taustalla ovat eurooppalaiset verkkosäännöt, joille 37 artikla perustuu. Samoin on tarkasteltava olemassa olevia erityisiä suojausjärjestelmiä, jotka ovat konkreettinen osoitus siitä, millaisiin suojausjärjestelmiin 37 artikla soveltuu.
356. Jo 37 artiklan sanamuoto osoittaa, ettei järjestelmäsuoja ei ole siirtoverkonhaltijan käyttämä suojausjärjestelmä, vaan se on suojaus, jonka yksinomainen tarkoitus on mahdollistaa TVO:lle yksittäisen laitoksen eli OL3:n liittyminen ja käyttö enimmäistehorajan ylittävällä teholla. Järjestelmäsuojaa ei tarvita lainkaan siirtoverkon tarpeisiin eikä se ole tarpeellinen edes OL3:lle, jos laitosta ei käytetä suuremmalla kuin 1300 MW:n teholla. Järjestelmäsuoja on luotu, jotta OL3 voidaan ylisuurena laitoksena ylipäätään liittää kantaverkkoon ja se on ollut liittämisen ehto, joka TVO:n on tullut täyttää.
357. Järjestelmäsuoja aktivoituu OL3:n vioista ja laitoksen omien järjestelmien toiminnasta, ja sen käynnistyssignaali lähtee teknisestikin OL3:lta eli laitokselta käsin. Järjestelmäsuoja ei ole 37 artiklan edellyttämin tavoin siirtoverkonhaltijan käyttämä suojaus, vaan laitoksen hyödyntämä ja sen tuotantotehoa jatkuvasti optimoiva kantaverkonhaltijan ulottumattomissa oleva mekanismi. Fingridillä ei ole edes näkyvyyttä siihen, millä perusteella TVO hankkii päivittäin kuormia ja optimoi tuotantotehoaan. Päivittäiset päätökset suojan käyttämisestä laitoksen tehon kasvattamiseen tekee TVO, ei Fingrid.
358. Järjestelmäsuoja olisi voitu toteuttaa myös ilman Fingridiä. Tällöin OL3:lta olisi ohjattu teollisuuslaitosten kuormaa TVO:n itsensä rakentamien tietoliikenneyhteyksien kautta, jotka olisivat luotettavuudeltaan yhtenevät Fingridin omien yhteyksien suojausjärjestelyjen kanssa, eikä Fingridin tietoliikenneyhteyksien ja muun infrastruktuurin kautta, kuten on TVO:n ja Fingridin välillä erikseen sovittu tehtävän. Tämäkin osoittaa, ettei järjestelmäsuoja ole 37 artiklan tarkoittamalla tavalla siirtoverkonhaltijan käyttämä tai tarvitsema suojaus.
359. Ollakseen 37 artiklassa tarkoitettu erityinen suojausjärjestelmä järjestelmäsuojan tulisi täyttää kaikki 37 artiklan kriteerit. Näin ei ole, eikä ole tarpeenkaan olla. Järjestelmäsuojasta on esimerkiksi informoitu pohjoismaisia kantaverkonhaltijoita, mutta mikään näistä ei ole pitänyt tarkempaa koordinointia tarpeellisena. Vertailun vuoksi todettakoon, että sellaisista suojausjärjestelmistä, jotka voisivat kuulua 37 artiklan soveltamisalaan, on sovittu Pohjoismaiden tasolla.
360. Suuntaviiva-asetus on suunnattu siirtoverkonhaltijoille, joille asetetaan vaatimuksia siirtoverkon käytöstä. Tämän asetuksen 6 luvun 36 ja 37 artiklat liittyvät toisiinsa. Asetuksen 36 artiklassa on velvoitettu siirtoverkonhaltija huolehtimaan siirtoverkkonsa suojauksesta. Tässä artiklassa ei ole velvoitettu siirtoverkonhaltijaa varustamaan erillisillä suojausjärjestelmillä verkkoon liittyjien omistamia laitoksia. Olisi erikoista, että EU-asetuksen tasolla säädettäisiin verkonhaltijalle velvollisuuksia teknisesti suunnitella toisen tahon eli verkkoon liittyjän operoitavana oleva suojauslaitteisto sekä määritellä sen toimintoja, aktivointiperiaatteita ja asetusarvoja. Loogista sekä 36 ja 37 artiklojen sanamuotojen mukaista on, että niiden tarkoittamat suojauslaitteet ja -järjestelyt koskevat siirtoverkonhaltijan omistuksessa ja hallinnassa olevan siirtoverkon varustamista eivätkä yksittäisen liittyjän laitoksen laitteistojen varustamista suojauksilla. Artikloissa on asetettu siirtoverkonhaltijalle velvoitteita sen siirtoverkon varustamisesta. Laitokset, kuten OL3, eivät ole osa siirtoverkkoa.
361. Liittymissuunnittelun lähtökohtana on, että verkkoon liittyjä hoitaa oman laitteistonsa suojauksen vikaantumisen osalta sekä noudattaa liittymisehtoja ja järjestelmäteknisiä vaatimuksia, minkä toteutuessa liittyjän irtoaminen verkosta ei aiheuta siirtoverkkoon laajenevaa häiriötilannetta. Siirtoverkonhaltija voi estää suurhäiriön vain oman siirtoverkkonsa vikojen osalta. Liittyjällä taas on vastuu oman laitoksensa liittymisehtojen ja järjestelmäteknisten vaatimusten noudattamisesta, kuten laitoksen riittävästä suojauksesta, ja sitä kautta sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta ja suurhäiriön estämisestä. Ellei liittyjä noudata näitä ehtoja ja vaatimuksia, verkkoon liittyminen ei ole sallittua, sillä muutoin järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ei ole mahdollista vastata sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta.
362. Suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan syntyhistoria ja tausta on otettava huomioon arvioitaessa, kuuluko järjestelmäsuoja Energiaviraston katsomin tavoin artiklan soveltamisalaan. Aiempaa ohjeistusta ja sääntelyä sekä olemassa olevia järjestelyjä tutkimalla on mahdollista tarkastella, mitä ominaisuuksia tällaisilla erityisillä suojausjärjestelyillä on oltava, jotta ne olisivat suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan tarkoittamia suojausjärjestelyjä.
363. Suuntaviiva-asetuksen taustalla on sähkön siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaisen verkoston (ENTSO-E) vuosina 2012–2013 kehittämä käyttövarmuuden verkkosääntö (Network Code on Operational Security), josta ENTSO-E on toimittanut ehdotuksensa eurooppalaisten sääntelyviranomaisten yhteistyövirastolle (ACER) 24.9.2013. Ehdotus perustuu suojausjärjestelyjen osalta käytössä oleviin SPS-järjestelyihin (System Protection Scheme tai Special Protection Scheme) ja niiden toteuttamistapoihin. SPS-järjestelyt ovat mekanismeja, joilla siirtoverkonhaltija varustaa siirtoverkon, eivätkä ne ole laitosten suojauksia. OL3:n tarpeisiin ja käyttöön sovittu järjestelmäsuoja, jota käyttää Fingridin sijasta OL3:n omistaja TVO, ei siten täytä ENTSO-E:n laatiman verkkosääntöehdotuksen eikä lopullisen suuntaviiva-asetuksen tarkoittaman erityisen suojausjärjestelmän kriteerejä.
364. Suomen siirtoverkon kannalta oleellista on, millaisia SPS-ratkaisuja on toteutettu pohjoismaisessa sähköjärjestelmässä. Yhteispohjoismaisessa siirtoverkkoyhtiöiden yhteisesti sopimissa säännöissä (Nordic Grid Code 2007) on kuvattu SPS-ratkaisuja, jotka ovat olleet käytössä Pohjoismaissa, kun ENTSO-E kehitti suuntaviiva-asetuksen pohjana ollutta siirtoverkon käytön verkkosääntöehdotusta. Ne perustuvat tuotannon tai kulutuksen poiskytkentään, tasasähkölinkkien tehonmuutokseen tai verkon jakamiseen tilanteissa, jossa siirtoverkossa tapahtuu suojan käynnistävä vika tai häiriö.
365. Suuntaviiva-asetuksen 37 artiklaa ei sen sijaan ole tarkoitettu sovellettavan suojauksiin, joilla yksittäisiä laitoksia varustetaan. Tämän artiklan sisällöstä ei voida muodostaa ylimalkaisia, epämääräisiä määritelmiä, jotka eivät ole linjassa yleiseurooppalaisen ja pohjoismaisen soveltamiskäytännön ja tulkinnan kanssa.
9.2.8 Valvontalain 10 §:n 1 momentti tai suuntaviiva-asetuksen 9 artikla eivät sovellu järjestelmäsuojaan
366. Valvontalain 10 §:n 1 momentin lista palvelujen ehtoja ja hinnoittelua koskevista menetelmistä, jotka Energiaviraston tulee päätöksellään vahvistaa ennen niiden käyttöönottamista, on tyhjentävä. Mikään viraston päätöksessään viittaamista valvontalain 10 §:n 1 momentin säännöksistä ei sovellu järjestelmäsuojan kustannuksiin. Velvollisuutta vahvistuttaa järjestelmäsuojan kustannuksia tai muita ehtoja ei siten ole, eikä Fingrid ole rikkonut valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaisia velvollisuuksiaan.
9.2.9 Riski järjestelmäsuojan kustannustenjakoon liittyvästä valtiontuesta
367. Mikäli Fingrid velvoitettaisiin ottamaan vastuulleen järjestelmäsuojan kustannuksia, jotka järjestelmäsuojasopimuksen nojalla kuuluvat TVO:n vastuulle, tulisi Energiaviraston etukäteen ilmoittaa kyseinen toimenpide Euroopan komissiolle, jotta komissio voi arvioida sen hyväksyttävyyden EU:n valtiontukisääntelyn nojalla.
368. Fingrid on EU:n valtiontukisääntelyssä tarkoitettu julkinen yritys, koska Suomen valtio ja sen määräysvallassa olevat yhteisöt hallitsevat yli puolet Fingridin osakkeista ja niiden tuottamasta äänivallasta. Järjestelmäsuojasta aiheutuvien kustannusten jaon muuttaminen siten, että julkinen yritys eli Fingrid velvoitettaisiin viranomaisen päätöksellä ottamaan vastattavakseen järjestelmäsuojan kustannuksia enemmän kuin mistä se vastaisi järjestelmäsuojasopimuksen nojalla, voidaan perustellusti katsoa merkitsevän valtiontuen myöntämistä TVO:lle ja välillisesti sen omistajatahoille.
369. Järjestelmäsuojasopimuksessa osapuolet ovat sopineet, että Fingrid vastaa irti kytkettävien kuormien kustannusperusteisesta kiinteästä osasta syntyvistä kustannuksista 250 MW:n tehoon saakka, kun taas TVO vastaa 250 MW:n ylittävästä kiinteästä osasta ja markkinaperusteisista korvauksista. Sovittua kustannusten jakoa voidaan pitää valtiontukioikeudellisesti perusteltuna, sillä siinä Fingridin maksama osuus kustannuksista on rajoitettu määrään, joka vastaa irtikytkettävien kuormien haltijoille järjestelmäsuojan toteuttamisesta aiheutuvia lisäkustannuksia, eikä sen siten voida katsoa merkitsevän taloudellista etua kuorman haltijoille.
370. TVO toimii niin sanotun Mankala-periaatteen mukaisesti tuottaen sähköä osakkeenomistajilleen omakustannusperiaatteella. Taloudellinen hyöty, joka on seurausta vain OL3:lle mahdollistetusta Fingridin yleisissä liittymisehdoissa sallittua suuremmasta enimmäissähkötehosta, kohdistuu välittömästi TVO:n omistajatahoihin. Järjestelmäsuojan muodostavia irtikytkettäviä kuormia voivat käytännössä tarjota vain TVO:n omistajatahot.
371. Fingridin velvoittaminen vastaamaan järjestelmäsuojan kustannuksista sovittua enemmän merkitsisi yhtiön velvoittamista osallistumaan vain yhtä toimijaa hyödyttävään poikkeusjärjestelyyn, jonka mahdollistama OL3:n korkeampi enimmäissähköteho hyödyttää välittömästi TVO:n omistajatahoja, sekä suorittamaan näille tahoille korvausta siitä, että ne suostuvat tarjoamaan kuormiaan poikkeusjärjestelyyn, jonka tarkoituksena on mahdollistaa niiden itsensä omistaman ydinvoimalaitoksen liittäminen Suomen sähköverkkoon suuremmalla teholla kuin mitä muille sähköntuottajille on mahdollistettu. TVO:n omistajatahot hyötyisivät siis suuremman laitostehon lisäksi kuormista saatavista korvauksista.
372. Mikäli järjestelmäsuojan toteuttamisesta aiheutuvien kustannusten jakoa muutettaisiin siten, että Fingrid velvoitettaisiin vastaamaan järjestelmäsuojan kustannuksista sovittua enemmän, tarkoittaisi tämä TVO:n vapauttamista taloudellisista rasitteista, jotka järjestelmäsuojasopimuksen perusteella ovat kuuluneet sen vastuulle. Tällöin TVO:lle tarjottaisiin valtion tukemana mahdollisuus 1.650 MW:n tuotantotehoon, joka ylittää muille liittyjille sallitun 1.300 MW:n tehon.
373. Koska TVO ja sen omistajat hyötyisivät sekä OL3:n muita laitoksia suuremmasta sähkötehosta että julkisista varoista tuettavien kuormien korvauksista, niiden voitaisiin katsoa saavan taloudellista etua, jota ne eivät olisi saaneet tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan yleisissä ehdoissaan asettaman enimmäistehorajan ylittävän liitännän varmistamisesta aiheutuvat kustannukset kuuluvat lähtökohtaisesti liittyjän kannettaviksi, joten niiden korvaamisen julkisista varoista voidaan katsoa merkitsevän valikoivan taloudellisen edun antamista liittyjälle.
374. Toteutuessaan Fingridin kasvava kustannusvastuu järjestelmäsuojasta suosisi ainoastaan edellä mainittuja toimijoita, joten valtiontueksi katsottava toimenpide olisi valikoiva.
9.2.10 Järjestelmäsuojan kustannusten jakoon liittyvät kilpailuoikeudelliset riskit
375. Fingridin mahdollisesti kasvava kustannusvastuu vääristäisi kilpailua ja vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska valikoivan taloudellisen edun siitä saisivat TVO ja sen omistajat, jotka toimivat kilpailluilla markkinoilla ja harjoittavat jäsenvaltioiden välistä kauppaa.
376. Fingridillä on kantaverkkoyhtiönä luonnollinen monopoli ja siten määräävä markkina-asema. Tämä asema on huomioitava järjestelmäsuojan toteuttamisessa hinnoittelun kohtuullisuuden ja asiakkaiden syrjimättömän kohtelun näkökulmasta, jotta Fingridin toiminnassa ei voida katsoa olevan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö, joka ilmenee kohtuuttomien tai syrjivien ehtojen asettamisena liittyjille. Sähkömarkkinalain 18 § ja 24 §:ssä on myös asetettu Fingridin toiminnalle tiukat tasapuolisuus- ja syrjimättömyysvaatimukset, jotka olennaisilta osin vastaavat määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellosta seuraavia velvoitteita.
377. Osa Fingridin verkkoon liittyneistä asiakkaista on TVO:öön ja sen omistajiin nähden kilpailuasemassa sähkömarkkinoilla. Mikäli kantaverkkotariffeja nostettaisiin siirtämällä OL3:n järjestelmäsuojan käyttökustannuksia Fingridin verkkoon liittyneiden muiden asiakkaiden maksettavaksi, muut sähköntuottajat joutuisivat maksamaan siitä, että OL3 voi järjestelmäsuojan turvin tuottaa sähköä suuremmalla teholla kuin mikään muu tuottaja, mikä vaikuttaa kilpailuun sähkömarkkinoilla.
9.2.11 Muut perustelut
378. Asiassa annettavalla ratkaisulla voi olla merkittäviä seurannaisvaikutuksia. Mikäli järjestelmäsuojaa pidettäisiin Energiaviraston tavoin suuntaviiva‑asetuksen 37 artiklan mukaisena järjestelynä tai järjestelmävastuuseen kuuluvana, tämä kannanotto voisi vaikuttaa tulevaisuudessa OL3:n tuotantotehon lisäämistä koskeviin tehonkorotusvaatimuksiin yhä enemmän yli 1.650 MW:n. Samoin se voisi vaikuttaa mahdollisesti myöhemmin tehtäviin muiden liittyjien liityntäteho- tai tehonkorotusvaatimuksiin.
379. Asiassa ei tule antaa signaalia siitä, että käyttövarmuuden hallitsemiseksi kantaverkonhaltijan määrittämä käyttövarmuustaso ja sen mukaisesti asetettu ja vahvistettu enimmäistehoraja olisi tapauskohtaisesti ylitettävissä. Tällaisesta aiheutuvat käyttövarmuusriskit Suomen ja samalla koko pohjoismaiselle sähköjärjestelmälle sekä näistä seuraavat vastuuongelmat on otettava huomioon. Jos järjestelmäsuojan katsottaisiin kuuluvan järjestelmävastuun piiriin, tämä viittaisi muuhun kuin siihen, että järjestelmäsuoja on täysin poikkeuksellinen ratkaisu.
380. Mikäli jo sovittu järjestelmäsuojan kustannusjako ja maksujen määräytymisperusteet pitäisi jälkikäteen hyväksyttää Energiavirastolla sen päätöksen mukaisesti, tulisi verkkoasiakkaita kuulla laajasti. Järjestelmäsuojan kustannuksista, joista suurin osa on vain TVO:n tiedossa, syntyvä mahdollinen tulonsiirto kantaverkkotariffien kautta kaikilta verkonkäyttäjiltä yhdelle toimijalle omistajineen on verkkoasiakkaiden kannalta riski, joka ei voi aktualisoitua yllättäen viranomaisen päätöksin.
10. Energiaviraston lausunto markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024
10.1 Vaatimukset
381. Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti hylkää valituksen ja toissijaisesti palauttaa asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Energiavirasto on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Fingridin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta tai toissijaisesti olennaisesti kohtuullistaa Fingridille korvattavien oikeudenkäyntikulujen määrää. Edelleen virasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Fingridin vaatimuksen suullisen käsittelyn järjestämisestä.
10.2 Perustelut
382. Energiaviraston päätös asiassa on ollut kaikilta osin lainmukainen, eikä virasto ole ylittänyt asiassa toimivaltaansa tai harkintavaltaansa. Annettu ratkaisu on käsitelty ja perusteltu hallintolaissa edellytetyllä tavalla.
383. Se, että Energiavirasto ei ole nostanut ratkaisunsa perusteluissa esiin kaikkia osapuolten esittämiä seikkoja tai selvityksiä, ei merkitse sitä, etteikö niitä ole ratkaisua tehdessä huomioitu ja että päätös olisi sen vuoksi virheellinen ja tulisi kumota. Viranomaisen velvollisuutena on perustaa ratkaisunsa merkityksellisille seikoille, minkä virasto on asianmukaisesti tehnyt.
384. Kyseessä oleva asia kuuluu Energiaviraston toimivaltaan. Viraston yleinen valvontatoimivalta kohdistuu sähkömarkkinoiden osapuolten toiminnan lainmukaisuuden valvontaan. Virasto voi tutkia sähköyhtiöiden menettelyä siltä osin, kuin kysymys on sähkömarkkinalaissa, valvontalaissa, Euroopan unionin lainsäädännössä tai niiden nojalla annetuissa säädöksissä säädetyistä tai määräyksissä niille säädetyistä velvoitteista. Viraston tutkittavaksi saatetussa asiassa on kyse järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan velvoitteiden täyttämisestä sekä tutkintapyynnön tehneen liittyjän verkkoon pääsyn edellytyksistä. Molemmista asiakokonaisuuksista on säännöksiä sekä unionin että kansallisessa sähkömarkkinoita koskevassa valvontalain 2 §:ssä ja 6 §:ssä mainituissa säännöksissä.
385. Tehtäviensä toteuttamisessa kansallisella sääntelyviranomaisella on etenkin unionin sääntelyn mukaisten velvoitteiden täyttämiseen liittyvien valvontatehtävien osalta itsenäinen harkintavalta. Sekä järjestelmävastaavan velvoitteiden täyttäminen että verkkoon pääsy ovat sähkömarkkinasääntelyn alaisuuteen kuuluvia asiakokonaisuuksia ja tarkastelun ulottuvuus määräytyy kulloisenkin asian ja sen tosiasioiden eikä osapuolen näkemysten perusteella.
386. Energiaviraston toimivalta ja sen ulottuvuus esillä olevassa asiassa määräytyy voimassa olevan energiamarkkinasääntelyn pohjalta kokonaisuuden kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla. Lakisääteisten julkisoikeudellisten velvoitteiden ulottuvuus ei ole rajattavissa yksityisoikeudellisin sopimuksin. Osapuolten sopimukset tai järjestelyä koskevat nimitykset eivät estä tai poista Energiaviraston toimivaltaa arvioida asiaa sähkömarkkinasääntelyn perusteella, tarvittaessa ottamaan asiaan kantaa toimivaltansa nojalla ja velvoittamaan valvontatoimivaltansa nojalla verkonhaltijaa tarvittaessa ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin lainmukaisen tilan palauttamiseksi. Ratkaisevaa on järjestelyn luonne ja merkitys, jota vasten järjestelmävastaavan velvoitteiden täyttämistä tulee arvioida.
10.2.1 Järjestelmäsuoja, järjestelmävastuu ja käyttövarmuus
387. Järjestelmäsuoja on osa järjestelmävastuuta. Arvioitaessa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan velvoitteita, ei ole merkitystä sillä, ettei järjestelmäsuojan käsitettä löydy sähkömarkkinalaista tai muualta sääntelystä, vaan se on osapuolten itsensä keksimä nimitys järjestelylleen. Lainsäädäntöä ei voida eikä sitä ole edes järkevää laatia sisällöllisesti tyhjentäväksi, vaan sitä pitää tulkita kontekstissaan. Sääntelyssä ei koskaan voida säätää täysin aukottomasti jokaisesta mahdollisesta eteen tulevasta tilanteesta tai teknisestä yksityiskohdasta.
388. Järjestelmävastuu on täsmällisesti määritelty sähkömarkkinasääntelyssä, johon myös viraston tulkinta asiassa perustuu. Järjestelmän käytön suuntaviivojen 3 artiklassa käyttövarmuus on määritelty yleisesti toimenpiteiksi, joilla varmistetaan verkon normaalitilan ylläpito eli toimintakyky. Näitä toimenpiteitä ei ole tyhjentävästi määritelty sääntelyssä. Suuntaviivat asettavat tältä osin vain raamit käyttövarmuuden ylläpidolle, häiriöihin varautumiselle ja korjaavien toimenpiteiden suorittamiselle. Esillä olevassa asiassa on siten tullut ennen kaikkea arvioida, mikä järjestelmäsuoja on ja mikä sen suhde on sääntelyn järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle asetettuihin velvollisuuksiin. Energiavirasto on tehnyt juuri näin ja päätynyt alla esitetyistä syistä valituksenalaisesta päätöksestäkin ilmenevään lopputulemaan. Viraston päätös ei ole miltään osin Fingridin väittämällä tavalla perustuslain tai sähkömarkkinasääntelyn vastainen.
389. Käyttövarmuuden sisältöä ei ole määritelty tarkemmin kansallisessa sääntelyssä. Sääntelyssä on yleisluonteisesti todettu vastuun käyttövarmuuden ylläpidosta kuuluvan järjestelmävastuuseen. Käyttövarmuuden ylläpitovelvoitteen tavoitteita ja sisältöä on puolestaan avattu järjestelmän käytön suuntaviivoissa. Suuntaviivoihin sisältyvät myös verkon käyttövarmuustilojen määritelmät. Fingridinkin mukaan järjestelmäsuojan tehtävänä ja tarkoituksena on hallita sähköjärjestelmän taajuus-, teho- ja jänniteheilahteluja, joita esiintyy pohjoismaisen voimajärjestelmän hakeutuessa uuteen tasapainotilaan, mikäli OL3 irtoaisi verkosta.
390. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan käyttövarmuusnäkökulmasta ratkaisevaa on sähköjärjestelmän hallinta sellaisena kuin se kokonaisuus huomioon ottaen on. Siirtoverkonhaltijan tulee toteuttaa toimensa ja varautumistoimensa kulloisenkin liitynnän järjestelmävaikutukset huomioiden riippumatta sähköjärjestelmän mitoitusperusteen ylittämisen syystä tai liittyjästä. Tässä mielessä asiassa on erotettava toisistaan voimalaitoksen liittäminen verkkoon ja järjestelmävastaavan käyttövarmuuden ylläpitovelvoitteet.
391. Kun potentiaalinen liittyjä ilmoittaa halukkuudestaan liittyä verkkoon tietyn kokoisena, verkonhaltijan tulee tarkastella pyyntöä sähköjärjestelmän näkökulmasta, määritellä liittymisen edellytykset mukaan lukien liittymän tekniset vaatimukset sekä liittymän koko suhteessa sähköjärjestelmän toimintakykyyn ja käyttövarmuuteen sekä tarvittaessa asettaa liittymän käytölle rajoituksia tai perustelluista syistä jopa rajoittaa liittymän kokoa. Verkonhaltijalla on tähän sähkömarkkinalain nojalla oikeus ja velvollisuus. Tässä tapauksessa Fingrid on sallinut OL3-laitoksen liittämisen toteuttamisen 1.650 MW:n suuruisena, mikä on ylittänyt sähköjärjestelmän silloisen enimmäismitoituksen 1.100 MW.
392. Edellä mainitusta riippumatta Fingrid on tullut vastuulliseksi laitoksen synnyttämän tehovaikutuksen hallinnasta sähköjärjestelmän kokonaisnäkökulmasta. Toisin sanoen Fingridin tulee ohjata järjestelmäänsä kokonaisuutena riippumatta ohjaustarpeen syistä. Tätä ilmentää järjestelmän käytön suuntaviivojen 23 artikla, joka määrittelee siirtoverkonhaltijoille korjaavien toimenpiteiden hallinnoinnin periaatteet. Käyttövarmuuden toimenpiteet toteutetaan artiklan mukaan siirtoverkon tai sähköjärjestelmän, ei yksittäisen liittyjän, näkökulmasta ja tarpeista käsin.
393. Ratkaiseva merkitys on annettava järjestelyn tarkoitukselle, joka Fingridinkin mukaan on hallita sähköjärjestelmän mitoituksen ja siihen liitetyn laitteiston irtoamisen aiheuttaman äkillisen tehomuutoksen epätasapainon vaikutuksia sähköjärjestelmässä. Jotta järjestelmäsuojan voitaisiin katsoa olevan OL3:n liittymisehto, sen tulisi liittyä välittömästi vain OL3:n liittämiseen kantaverkkoon ja sitä koskeviin vaatimuksiin eikä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulla olevaan koko sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpitoon.
394. Energiaviraston tulkintaa järjestelmäsuojasta järjestelmävastuun piiriin kuuluvana järjestelynä eivät muuta Fingridin esiin tuomat sähkömarkkinalakiin tehdyt muutokset ja sen valmistelun aikana eri tahojen esittämät näkemykset. Sähkömarkkinasääntelyn tulkinta kuuluu virastolle itsenäisenä ja riippumattomana kansallisena sääntelyviranomaisena. Järjestelmäsuojan oikeudellisen luonteen ja merkityksen tulkinta kuuluu viraston itsenäisen tulkintatoimivallan piiriin, mikäli asiaa ei ole sääntelyssä sitovasti määritelty lainsäätäjän toimesta, mitä ei ole tässä tapauksessa tapahtunut sähkömarkkinalain muutostenkaan jälkeen. Päinvastoin sähkömarkkinalain muutoksen (497/2023) myötä sähkömarkkinalaissa on entistä selvemmin määritelty käyttövarmuuden ylläpito verkonhaltijan velvollisuudeksi.
395. Energiaviraston tulkintaa eivät muuta myöskään Fingridin väitteet 1.300 MW:n mitoitussäännöstä ja sen merkityksestä. Virasto on ottanut päätöksessään kantaa tähän arvoon Fingridille edullisella tavalla, vaikka on ollut eri mieltä sen merkityksestä. Lisäksi virasto on päätöksessään todennut, että ettei sillä ole aihetta epäillä Fingridin käyttämää verkon mitoitusarvoa ottaen huomioon valitseva tilanne ja toisaalta sen kytkeytyminen pohjoismaisiin mitoituskriteereihin. Sillä, onko virasto yleisiä verkkopalveluehtoja koskevassa prosessissa ottanut kantaa kyseisen arvon paikkansapitävyyteen, ei ole viraston päätöksen järjestelmäsuojaa koskevan oikeellisuuden arvioinnin näkökulmasta merkitystä. Virasto ei ole tutkinut vahvistusprosessissa arvon oikeellisuutta, koska se ei olisi näin voinut edes tehdä. Arvon oikeellisuuden arviointi kuuluu jälkikäteisen valvontatoimivallan piiriin. Liityntää koskevaa 1.300 MW:n rajausta ei ole sitovasti määritelty voimassa olevassa sähkömarkkinalaissa järjestelmävastaavan velvoitteiden arvioinnin osalta, eikä sitä voida pitää järjestelmävastuun ulottuvuuden tulkinnassa määräävänä lähtökohtana eikä viraston päätöstä tällä perusteella virheellisenä tai lainvastaisena.
396. Myöskään Fingridin esiin nostamat, sen mukaan vertailukelpoiset muut suojausjärjestelyt eivät ole esillä olevassa asiassa lainmukaisuuden arvioinnin näkökulmasta merkityksellisiä. Yksinomaan se seikka, että muitakin järjestelyjä on olemassa, ei merkitse viraston päätöksen virheellisyyttä, kuten ei toisaalta merkitse näiden muiden järjestelyjen sääntelynmukaisuutta. Energiavirasto on käsillä olevassa tapauksessa arvioinut vain järjestelmäsuojaksi nimettyä järjestelyä ja sen oikeudellista merkitystä suhteessa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuisiin, joista lähtökohdista viraston asiassa antaman päätöksen laillisuutta tulee arvioida.
397. Järjestelmäsuoja ei ole luonteeltaan liittymisehto, josta osapuolet olisivat voineet sopia. Fingridin liittymispalvelun ehdoissa määritellyin tavoin viraston vahvistamissa ehdoissa määritellään sähköverkkoon liittyvän sopijapuolen omistaman tai hallitseman sähkölaitteiston yleiset liittymisehdot. Liittymisehdoilla varmistetaan sähköverkon käyttövarmuus ja liitettävien verkkojen tekninen yhteensopivuus. Yleisten viraston vahvistamien ehtojen ohella osapuolet voivat sopia keskenään liittyjäkohtaisista liittymän tekniseen toteuttamiseen kytkeytyvistä täydentävistä seikoista.
398. Mikäli laitosta ei ole mahdollista liittää verkkoon halutun kokoisena, verkonhaltijan tulee turvautua sille lainsäädännössä turvattuihin keinoihin, kuten rajoittaa laitoksen kokoa tai asettaa sen käytölle muita perusteltuja rajoituksia. Ylipäätään verkonhaltijan velvollisuutena on kohdella liittyjiä tasapuolisesti, mikä on viranomaisen vahvistamien yleisten liittämisehtojen tarkoitus. Ennakollisen viranomaisvahvistamisen sääntelylogiikan vastaista olisi, jos verkonhaltija voisi osapuolten vapaasti sovittavissa olevilla ehdoillaan siirtää vastuitaan yksittäiselle liittyjälle yleisiä sopimusehtoja laajentavasti. Tämä romuttaisi koko ennakollisen vahvistamisen tarkoituksen. Sähköjärjestelmän käyttövarmuuden varmistamisvelvoitteen asettamista yhdelle liittyjälle liittymissopimuksella ei voida miltään osin pitää tasapuolisena tai kohtuullisena vaatimuksena verkkoon liittämiseksi.
399. Kyse ei Fingridinkään mukaan ole OL3:n verkkoon liittämisen teknisen toteuttamisen vaatimuksesta tai muusta seikasta, josta osapuolet voisivat sopia liittymisehdoissa, vaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulle kuuluvasta OL3:n verkkoon liittämisen seurauksesta sähköjärjestelmälle ja sen hallinnalle. Järjestelmävastaava kantaverkonhaltija ei voi ulkoistaa tällaista vastuuta yksittäiselle liittyjälle, kuten se on tässä asiassa pyrkinyt tekemään.
400. Jotta siirtoverkonhaltija voi täyttää sähkömarkkinasääntelyn mukaiset velvoitteensa, sen on huolehdittava käyttövarmuuden ylläpidon ja verkon normaalitilan palauttamisen edellyttämistä toimista eli siitä, että häiriötilanteessa riittävä määrä kuormaa on tarvittaessa sen ohjaustoimin irrotettavissa järjestelmästä. Liittyjät puolestaan ovat velvollisia noudattamaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan asettamia yleisiä ja erityisiä teknisiä liittymisvaatimuksia sekä toteuttamaan järjestelmävastaavan vaatimat liittymäänsä koskevat hallintatoimet.
401. Fingridin väitteet siitä, ettei järjestelmäsuoja palvelisi siirtoverkonhaltijan tarpeita, ovat perusteettomia. Yritystoiminnan logiikan vastaista on se, että voittoa tavoitteleva energiayhtiö rakentaisi järjestelmäsuojan kaltaisen ratkaisun vain itseään varten tuotantonsa optimointitarkoituksessa, eikä tällaisesta ole asiassa saadun selvityksenkään perusteella viitteitä. Liittyjällä on käytettävissään muita yleisesti tunnettuja ja kustannustehokkaampia keinoja optimoida tuotantoaan. Energiaviraston tiedossa ei ole yhtään vastaavaa järjestelyä, joka olisi rakennettu yksittäisen laitoksen tuotannon optimointitarkoituksiin kaupallisessa merkityksessä. Fingrid on useassa kohdin tuonut ilmi, että järjestelmäsuoja ei ole tarpeellinen edes OL3:lle, jos sitä ei käytetä suuremmalla kuin 1.300 MW:n teholla, mikä korostaa Fingridin väitteen perusteettomuutta.
402. On erittäin epätodennäköistä, että kaupallinen yritys vapaaehtoisesti käyttäisi tietyn suuruiseksi mitoitettua laitostaan kokoonsa nähden vajaateholla muutoin kuin poikkeuksellisissa tilanteissa ja vielä rakentaisi tätä varten järjestelmäsuojan kaltaisen ratkaisun. Jos suoja olisi rakennettu yksinomaan OL3:n tuotannon optimointitarkoituksessa ja sen hyväksi, on epäselvää, miksi hankittujen teollisuuskuormien ohjaus olisi tarpeen toteuttaa Fingridin tietoliikenneyhteyksien ja muun infrastruktuurin kautta. Toisaalta on sääntelyn näkökulmasta kestämätön ajatus, ettei tällaisten riskien hallinta olisi tai kuuluisi olla siirtoverkon käsissä. Järjestely on Fingridinkin esittämin tavoin tarpeen siirtoverkon toimintakyvyn ylläpitoa varten.
403. Se, että järjestelmäsuojan tulisi täyttää kaikki järjestelmän suuntaviivojen 37 artiklan vaatimukset, ei ole pätevä perustelu sille, ettei järjestelmäsuojan tulisi katsoa kuuluvan järjestelmän suuntaviivojen 37 artiklan soveltamisalaan. Pätevä perusteltu ei ole sekään, etteivät pohjoismaiset kantaverkonhaltijat ole sisällyttäneet järjestelyä keskinäiseen sopimukseensa. Suojan oikeudellisen merkityksen arviointi perustuu sääntelyyn eikä Fingridin tekemiin ratkaisuihin. Fingridillä on järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana velvollisuus noudattaa kaikessa toiminnassaan sääntelyä ja vastuu tekemiensä ratkaisujen seurauksista. OL3:n vaikutuksia sähköjärjestelmän hallinnoinnissa ei ole jätetty huomiotta siirtoverkonhaltijoiden välisessä yhteistoiminnassa. Suomen ja Ruotsin välistä siirtokapasiteettia joudutaan alentamaan OL3:n mahdollisesta irtoamisesta aiheutuvien järjestelmävaikutusten seurausten hallinnoimiseksi, mikä väistämättä vaikuttaa ja joudutaan huomioimaan siirtoverkonhaltijoiden rajat ylittävässä yhteistyössä.
404. Sillä seikalla, ettei järjestelmäsuojaa ja sen toiminnallisia ominaisuuksia ole järjestelmän käytön suuntaviivassa kuvattu erikseen ei tarkoita, etteikö se voi kuulua järjestelmän käytön suuntaviivojen 36 tai 37 artiklojen soveltamisalaan. Sääntelyssä ei koskaan voida säätää täysin aukottomasti jokaisesta mahdollisesta eteen tulevasta tilanteesta. Tämä korostuu nopeasti kehittyvillä toimialoilla, johon energiasektori kuuluu. Sääntelyä on tulkittava sen tavoitteiden näkökulmasta tarkoituksenmukaisella tavalla, kuten Energiavirasto on asiassa tehnyt. Tulkintaa ei edellä mainitusta syystä sidota yksinomaan sen syntyhetkellä vallinneisiin olosuhteisiin, vaikka Fingrid on suuntaviivojen syntyhistoriaa koskevalla asiantuntijalausunnolla näin pyrkinyt tekemään. Järjestelmän käytön suuntaviivat asettavat tulevaisuuteen kohdistuvia tarkoituksenmukaisia vaatimuksia siirtoverkonhaltijoille, joiden merkityssisällöstä siirtoverkonhaltijatkaan eivät ole yksimielisiä. Yksittäisen siirtoverkonhaltijan näkemyksiä sääntelyn sisällöstä ei voida pitää merkityksellisinä arvioitaessa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan velvollisuuksien sisältöä.
405. Järjestelmän käytön suuntaviivojen 36 artikla koskee verkossa tavanomaisesti esiintyvien sähköisten vikojen hallintaa ja rajaamista, mitä kaikki siirtoverkonhaltijat toteuttavat tavanomaisessa toiminnassaan. Järjestelmäsuoja on mekanismina suunniteltu reagoimaan tietyllä tavalla tietyn kaltaiseen tapahtumaan suojaamalla sähköjärjestelmän toimintakykyä. Suuntaviivojen 36 ja 37 artikla eroavat toisistaan suojausmekanismien toiminnallisten lähtökohtien osalta. Koska erityisiä suojausjärjestelmiä ei ole sääntelyssä tyhjentävästi määritelty, 37 artiklan soveltamisalaan kuuluminen perustuu tapauskohtaiseen arviointiin ja tarkoituksenmukaisuusharkintaan.
10.2.2 Fingridille asetetut velvoitteet
406. Järjestelmäsuojasta on sovittu ainoastaan osapuolten kesken, eikä ole varmuutta siitä, mitä muutoksia suojan toteuttamistapaan ja ylipäätään voimassa oleviin muihin valvontalain 10 §:n piiriin kuuluviin ehtoihin ja niihin mahdollisesti liittyviin maksuperusteisiin on syytä tehdä Energiaviraston päätöksen vuoksi. Tämän takia on ollut luonnollista ja perusteltua asettaa Fingridille luonteeltaan yleinen vahvistamisvelvoite. Virasto ei toistaiseksi ole vahvistanut Fingridin järjestelmävastuun toteuttamisehtoja.
407. Kantaverkon käyttövarmuuden ylläpito sisältyy järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan verkkopalveluun, josta sillä on oikeus periä korvaus sähkömarkkinalain 24 §:n periaatteita noudattaen. Tästä seuraa, että mahdolliset järjestelmäsuojan kustannukset eivät voi välittömästi kuulua TVO:n kannettaviksi, vaan niistä vastaa lähtökohtaisesti Fingrid, jolla on puolestaan oikeus periä toimintansa kustannukset asiakkailtaan viraston päätöksen perusteluista ilmenevin tavoin. Eräs mahdollisuus toteuttaa kustannusten kattaminen, on käyttäjäryhmäkohtainen erityinen tariffi, jollaisia on jo käytössä. Tällaisen tariffin kohteina ovat vain tietyt kriteerit täyttävät liittyjät. Tältä osin viraston päätöksessä on jätetty harkintavaltaa Fingridille.
408. Fingridin esittämillä EU:n valtiontukisääntelyä koskevilla väitteillä ei ole asiassa merkitystä. Viraston toimivaltaan ei kuulu EU:n valtiontukisääntelyn tulkinta, eikä virasto siksi ota Fingridin valtiontukisääntelyä koskeviin näkemyksiin syvällisemmin kantaa. Valtiontukisääntely, kuten energiamarkkinasääntely, ovat osa Euroopan unionin kilpailu- ja sisämarkkinasääntelyä, jonka tavoitteena on turvata tehokkaasti, toimitusvarmasti ja syrjimättömästi toimivat kilpailuun perustuvat unionin sisämarkkinat. Asian ratkaisun osalta keskeisessä asemassa olevan sääntelyn valmistelussa on otettu huomioon unionin muu relevantti sääntely kuten valtiotukisäännökset. Energiasääntely on unionin sektorikohtaista erityissääntelyä., joten asiassa on huolehdittava ennen kaikkea unionin sähkömarkkinasääntelyn toteutumisesta.
11. Teollisuuden Voima Oyj:n lausunto markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024
11.1 Vaatimukset
409. TVO on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Energiaviraston ja Fingridin yhteisvastuullisesti korvaamaan sen pääasian kirjallisessa oikeudenkäyntimenettelyssä syntyneet arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 208.054,80 eurolla ja yksin Fingridin korvaamaan asianosaisuutta ja valitusoikeutta, täytäntöönpanon kieltoa ja keskeyttämistä koskevassa kirjallisessa oikeudenkäyntimenettelyssä sekä asian suullisessa käsittelyssä syntyneet yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 408.088,42 eurolla lisättynä oikeudenkäyntiaineistojen litteroinnista markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024 syntyneillä yhteiskuluilla 3.056,25 eurolla, kaikki viivästyskorkoineen.
410. TVO on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus vahvistaa sillä olevan valitusoikeus koko Energiaviraston valituksenalaiseen päätökseen.
11.2 Perustelut
11.2.1 Järjestelmäsuojan kuuluminen Fingridin vastuun piiriin
411. Asiassa on riidatonta, että Fingridin sähkömarkkinalain 45 §:n mukaiset järjestelmävastuun piiriin kuuluvat tehtävät ja toiminnot eivät ole sopimusvapauden piirissä, koska näissä on kyse perustuslain 124 §:ssä tarkoitetuista julkisista hallintotehtävistä.
412. Järjestelmäsuoja on osa Fingridin järjestelmävastuuta. Kun arvioidaan tietyn toiminnon oikeudellista merkitystä osapuolten oikeuksien ja velvoitteiden määrittelemisessä, olennaista on järjestelyn tosiasiallinen luonne ja merkitys.
413. Sähkömarkkinalaissa, valvontalaissa, niiden esitöissä tai lakia alemman asteisissa säädöksissä ei ole nimenomaisesti tai tyhjentävästi listattu muita järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun toteuttamiseksi käytettävissä olevia toimenpiteitä tai keinoja. Sen sijaan ne osoittavat esimerkiksi järjestelmävastuuseen kuuluvat tehtävät, joiden hoitamisessa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan on noudatettava lakia ja käytettävä viranomaisen harkintavaltaa asianmukaisella tavalla. Julkista hallintotehtävää hoitavaan yksityiseen kohdistuvat muutenkin samanlaiset perustuslailliset vaatimukset, jotka kohdistuvat viranomaiseen julkisen hallintotehtävän hoitajana. Keskeisimpiä näistä ovat perustuslain 2 §:n 3 momenttiin perustuvat toiminnan lakisidonnaisuuden ja lainalaisuuden vaatimukset. Julkista hallintotehtävää hoidettaessa on mainitun perustuslain säännöksen perusteella noudatettava tarkoin lakia, joten laissa säädetyistä velvoitteista, vastuista tai vaatimuksista ei julkista hallintotehtävää hoidettaessa voi poiketa sopimusperusteisesti. Tämän hallintotehtävän toteuttaminen ei tapahdu sopimusvapauden vaan lakisidonnaisuuden piirissä, mikä ei sulje pois sen käytännön toteuttamiseen liittyviä sopimustoimia.
414. Lainsäädännössä ei ole konkretisoitu tai rajattu Fingridin keinoja verkon kehittämisessä tai suojaamisessa, vaan asetettu puitteet Fingridin vastuulle ja toimivallan rajat lakisääteisen hallintotehtävän hoitamiselle. Järjestelmäsuoja on järjestelmävastuun toteuttamisessa yksi keino muiden joukossa ja näin osa Fingridin lakiin perustuvaa vastuuta. Fingrid on alun perin viitannut järjestelmäsuojaan reservinä esimerkiksi lausunnossaan OL3:n rakentamislupahakemukseen 30.4.2004.
415. Energiavirasto on päätöksellään 19.1.2015 asettanut Fingridin järjestelmävastaavaksi kantaverkonhaltijaksi. Päätöksen lupaehtojen mukaisesti Fingridin on sähkömarkkinalain 8 §:n nojalla ilmoitettava, jos sen järjestelmävastuun hoitamisessa tapahtuu merkittäviä muutoksia. Samassa päätöksessä virasto on todennut tarkoituksena olevan, että jatkossakin Energiavirasto asettaisi järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan sähköverkkoluvassa yksityiskohtaiset ehdot, jotka liittyisivät järjestelmävastaavan tehtäviin, velvollisuuksiin ja oikeuksiin sekä näiden hoitamiseen.
416. Energiavirasto on vuonna 2017 vahvistanut Fingridin pyytämässä lausunnossa, että järjestelmäsuoja on osa järjestelmävastuuta ja kuuluu Fingridin vastuulle. Lausunnon mukaan Fingrid vastaa Suomen sähköjärjestelmän teknisestä toimivuudesta ja käyttövarmuudesta, että järjestelmäsuojan avulla turvataan sähköjärjestelmän toimivuus ja että järjestelmävastuuseen sisältyy sen kehittämisvelvollisuus. Energiaviraston annettua lausuntonsa Fingrid on kommentissaan todennut viranomaisten varmistaneen, ettei järjestelmäsuojan toteuttamisella ole vaikutusta sen järjestelmävastuun hoitamiseen ja että Fingridin tulee sähkömarkkinalain mukaisena järjestelmävastaavana huolehtia sähköjärjestelmän teknisestä toimivuudesta ja kansallisen käyttövarmuuden ylläpitämisestä. Lisäksi Fingrid on todennut, että järjestelmäsuojan toimintavarmuus ja sen kuormien riittävyys ovat sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpitämisen edellytys. Fingrid on vielä vuonna 2020 julkaisussaan esittänyt järjestelmäsuojan osana Fingridin valmistautumista OL3:n verkkoon liittämiseen, ja keinona, jolla varmistetaan sähköjärjestelmän luotettava toiminta kaikissa tilanteissa.
417. Fingrid on aiemmissa kannanotoissaan viimeistään vuodesta 2001 alkaen puhunut OL3:n liitynnästä johtuvasta kasvavasta reservitarpeesta, jonka kattamisesta se vastaa myös omien näkemystensä mukaan osana järjestelmävastuuta. OL3:n verkkoon liittämisen edellytyksiä selvitettäessä hankkeen suunnitteluvaiheessa Fingridille on ilmennyt, että reservikustannukset ovat erittäin suuret, mistä syystä on ollut tarve löytää selvästi edullisempia vaihtoehtoja. Fingridin muistiosta vuodelta 2003 ilmenee, että Fingrid on päätynyt ehdottamaan järjestelmäsuojaa, jossa hetkellisen häiriöreservin tarpeen määräävä suurin yksikkö pienenee momentaanisesti laukaistavan kuorman määrällä, ratkaisuksi reservikustannusten hallitsemiseen. Samalla tarve nopealle häiriöreserville pienenee.
418. Jos Fingrid olisi aidosti katsonut, ettei järjestelmäsuoja kuulu järjestelmävastuuseen, sen olisi järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle asetettujen lupaehtojen mukaisesti tullut ilmoittaa tällaisesta merkittävästä muutoksesta Energiavirastolle sähkömarkkinalain 8 §:n mukaisesti. Vaihtoehtoisesti Fingridin olisi tullut pyytää Energiavirastolta valituskelpoinen päätös, jotta se voisi riitauttaa viraston kannan tai muutoin tuoda esille, että sen näkemys järjestelmäsuojasta on jyrkässä ristiriidassa valvovan viranomaisen ainakin vuodesta 2017 yksiselitteisesti esittämän kannan kanssa. Näin Fingrid ei ole tehnyt, vaan sen menettely ja aikaisemmat toteamukset vahvistavat, että Fingrid on mieltänyt järjestelmäsuojan osaksi järjestelmävastuuta.
419. Järjestelmäsuoja on teknisestä toteuttamistavasta huolimatta luonteeltaan järjestelmän käytön suuntaviivojen tarkoittama erityinen suojausjärjestelmä, jonka tulee täyttää suuntaviivojen 37 artiklan vaatimukset ja joka kuuluu Fingridin vastuulle. Järjestelmäsuojan aktivoituminen OL3:sta lähtevästä aktivointisignaalista ei ole merkityksellinen arvioitaessa suojan luonnetta varsinkaan, kun järjestelmäsuoja on kokonaisuudessaan Fingridin suunnittelema.
420. Fingridin väitteet koordinointivaatimuksesta ja -toimien puutteesta järjestelmäsuojan osalta nostavat esiin lähinnä kysymyksen siitä, onko Fingrid tältäkään osin täyttänyt lakisääteisiä velvoitteitaan ja esimerkiksi informoinut muita kantaverkonhaltijoita lainsäädännön edellyttämällä tavalla järjestelmäsuojan olemassaolosta ja siihen sovellettavista teknisistä toimintaperiaatteista. Se seikka, ettei järjestelmäsuojaa ole mainittu järjestelmän käytön suuntaviivojen pohjana olleessa Nordic Grid Codessa, ei voi rajoittaa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan käytettävissä olevia teknisiä menetelmiä verkkonsa kehittämisessä ja suojaamisessa muun ohella erityisellä suojausjärjestelmällä. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan suojausmenetelmän valinnalla verkkonsa kehittämiseen ja suojaamiseen ei voi olla merkitystä TVO:n oikeuksille tai velvoitteille.
421. Fingridin valitukseen oheistamat asiantuntijalausunnot eivät muuta sitä Energiaviraston päätöksessä todettua seikkaa, että järjestelmän käytön suuntaviivojen artiklojen tulkinnassa lähtökohtana tai sen rajaajana ei voida pitää yksinomaan ENTSO-E:n ehdotusten taustalla olevia alan näkemyksiä asioista, eikä viraston tulkinta ole ristiriidassa Fingridin esiin tuomien ENTSO‑E:n näkemysten kanssa.
422. Energiavirasto on jo vuonna 2021 TVO:n siltä pyytämässä lausunnossa katsonut, että TVO:n ja Fingridin välisessä järjestelyssä on viraston näkemyksen mukaan kyse erityisestä suojausjärjestelmästä ja että tällaista järjestelmää käytettäessä siirtoverkonhaltijan tulee huomioida järjestelmän käytön suuntaviivojen 37 artiklan vaatimukset. Fingrid ei ole reagoinut tähän Energiaviraston selkeään kantaan tai tuonut ennen TVO:n käynnistämää tutkintapyyntömenettelyä esille, että se olisi valvovan viranomaisen tulkinnasta täysin eri mieltä.
423. Joka tapauksessa Fingrid vastaa järjestelmäsuojasta Energiaviraston päätöksessä vahvistetun mukaisesti osana järjestelmävastuuta sähkömarkkinalain 45 §:n nojalla riippumatta siitä, katsotaanko se järjestelmän käytön suuntaviivojen 37 artiklan mukaiseksi erityiseksi suojausjärjestelmäksi vai ei.
424. Fingrid ei voi rajata järjestelmävastuutaan 1.300 MW:n raja-arvoon ja siten rajoittaa vastuutaan järjestelmäsuojasta. Lisäksi sen tehorajaa koskevat näkemykset ovat ristiriidassa OL3:n liittymissopimuksen ehtojen kanssa, sillä liittymissopimus ei anna Fingridille oikeutta rajoittaa OL3:n tehoa, eikä OL3:n tehoa ole tässä sopimuksessa rajattu 1.300 MW:iin tai muuhunkaan tiettyyn arvoon. Fingridin näkemykset ovat myös monella tapaa ristiriidassa Energiaviraston kantojen kanssa, sillä valituksenalaisesta päätöksestäkin ilmenevällä tavalla Fingrid ei voi tällaisella tehorajoituksella rajata sille kuuluvan lakisääteisen järjestelmävastuun sisältöä tai jälkikäteen rajoittaa TVO:lle kuuluvaa OL3:n liittymisoikeutta taikka oikeutta käyttää laitosta liittymissopimuksen ehtojen mukaisesti.
425. Energiavirasto on jo aikaisemmin lausunnossaan vuonna 2021 todennut, että 1.300 MW:n raja-arvo on luonteeltaan muuttuva, eikä sillä voida rajata liitetyn laitoksen tehoa taikka järjestelmävastaavan vastuita kuten liittämis- ja kehittämisvelvollisuutta. Fingridille ei ole voinut tulla yllätyksenä se, että valituksenalaisen päätöksen maininta 1.300 MW:sta ei tarkoita viraston kannanottoa Suomen sähköjärjestelmän teknisestä enimmäistehorajasta. OL3:n tehon rajaamisen 1.300 MW:iin ei voida katsoa olevan OL3:n liitynnän ehto.
426. Lähtökohtana on aina valtioneuvoston vuoden 2002 periaatepäätöksestä alkaen ollut se, että Fingrid vastaa luomansa järjestelmäsuojan toteuttamisesta. Fingrid on esimerkiksi omassa sähköverkkolupahakemuksessaan esittänyt, että se huolehtii asettamiensa järjestelmäteknisten vaatimusten ja liittymisehtojen kautta siitä, että voimajärjestelmä mitoitetaan häiriöiden sietokyvyltään riittäväksi.
427. Muun ohella TVO:n ja Fingridin väliset sopimukset osoittavat Fingridin mieltäneen, että nimenomaan Fingrid luo järjestelmäsuojan osana järjestelmävastuuta ja kustannuksellaan. Osapuolten alkuperäinen tarkoitus järjestelmäsuojan vastuunjaosta käy ilmi TVO:n ja Fingridin välillä 3.3.2004 solmitun, edelleen voimassa olevan OL3:n voimajärjestelmään liittämistä koskevan puitesopimuksen neuvottelumateriaaleista ja pöytäkirjoista. Näiden mukaan ehdotus järjestelmäsuojasta verkon suojaamismuotona on ollut Fingridin oma aloite. Aineistoista käy myös ilmi, että Fingrid on ollut alun perin sitoutunut vastaamaan järjestelmäsuojan toteutuksesta ja kustannuksista.
428. Fingrid pyrkii luomaan virheellistä kuvaa siitä, että järjestelmäsuojasta olisi varsinaisesti sovittu vasta vuonna 2017, kun osapuolten välillä on solmittu 14.6.2017 väliaikainen ja sittemmin 31.12.2024 päättymään irtisanottu sopimus OL3:n ydinvoimalaitosyksikön verkkovaikutusten vähentämiseksi tehtävän järjestelmäsuojan toteutuksesta. Tähän suojaan on viitattu puitesopimuksen valmistelumateriaaleissa nimenomaan Fingridin keinona valmistautua OL3:n liittämiseen, ja puitesopimuksen mukaan TVO:n roolina on vain edesauttaa järjestelyn toteuttamista omistajayhtiöidensä osalta; ei miltään osin vastata järjestelmäsuojan toteutuksesta tai siihen liittyvistä kustannuksista.
429. Fingrid voi toteuttaa sähköjärjestelmän suojausmekanismit muullakin sopivaksi katsomallaan tavalla, kunhan ne täyttävät sääntelyn vaatimukset ja Fingrid huomioi ratkaisussaan verkkoon jo liittyneiden tarpeet tasapuolisesti. TVO ei voi päätyä muita sähköntuottajia huonompaan asemaan vain siitä syystä, että Fingrid on OL3:n osalta päättänyt suojata sähköjärjestelmää järjestelmäsuojalla jonkin muun suojausmekanismin sijasta.
430. Fingrid ei voi siirtää lakisääteisiä vastuitaan sopimusteitse, vaikka vallitsevat olosuhteet esimerkiksi kustannustason tai kuormien saatavuuden suhteen muuttuisivat. Fingrid on vahvistanut jo OL3:n periaatepäätösprosessissa 21.2.2001, tietoisena suunnitteilla olevan laitoksen kokoluokasta, että uusi voimalaitos on liitettävissä Suomen kantaverkkoon. Samalla Fingrid on tunnistanut tarpeen kantaverkon kehittämiselle ja erityisesti verkon vahvistamiselle sekä reservikapasiteetin lisäämiselle voimalaitosyksikön liitettävyyden varmistamiseksi.
11.2.2 Järjestelmäsuojan kustannuksista vastaaminen
431. Järjestelmäsuojan kustannukset kuuluvat valvontalain 10 §:n 1 momentin piiriin. Fingridin tulee vastata järjestelmäsuojan kustannuksista, sillä ne ovat sen normaalin verkkotoiminnan kustannuksia ja perittävissä tariffein. Fingrid on vyöryttänyt järjestelmäsuojan kustannuksia TVO:n vastuulle lainvastaisesti.
432. Kun Fingrid on valinnut järjestelmävastuun piiriin kuuluvien vastuidensa täyttämiseksi toteuttaa järjestelmäsuojan, ja tästä aiheutuu Fingridille kustannuksia, on nämä kustannukset vahvistutettava Energiavirastolla kuten muutkin järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palveluiden ehdot ja tällaisista palveluista perittävät maksut siltä osin, kun Fingrid katsoo tarkoituksenmukaiseksi sellaisia verkonkäyttäjiin soveltaa.
433. Riittävien verkon toimintakykyä ylläpitävien suojausmekanismien varmistaminen ja ylläpito on osa verkonhaltijan sähkömarkkinalain 19 §:n mukaista kehittämisvelvollisuutta, johon myös käyttövarmuuden ylläpito sisältyy. Suomen sähköjärjestelmän asianmukaisen suorituskyvyn ylläpito on järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan verkkopalvelujen mukaista ydintoimintaa, ja osa järjestelmävastuuta, jonka toteuttamiseen liittyvät ehdot tulee vahvistaa valvontalain 10 §:n mukaisella vahvistuspäätöksellä.
434. Sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Niistä saa poiketa vain erityisistä syistä.
435. Suojausjärjestelmä on Fingridin suunnittelema, eikä järjestelmäsuojassa ole kyse esimerkiksi yksittäiselle liittyjälle tarjottavasta lisäpalvelusta sen tarpeisiin ja hyväksi, vaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan mukaisesta ydintoiminnasta, eli kehittämisvelvollisuuden ja käyttövarmuuden ylläpidon toteuttamisesta. Järjestelmävastaava kantaverkonhaltija on valinnut tähän tarkoitukseen tämän teknisen menetelmän, joka on siis vaihtoehtoinen ja rinnastuu Fingridin muihin kantaverkon suojaus- ja kehittämistoimenpiteisiin.
436. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan kustannusvastuu verkon kehittämisestä ja käyttövarmuuden ylläpidosta ei ylipäätään voi olla riippuvainen niistä keinoista, joilla se valitsee verkkoaan ylläpitää ja kehittää. Järjestelmäsuojan kustannukset eivät ole Fingridille millään tavalla erityisiä tai ennakoimattomia, vaan ne ovat seurausta Fingridin päätöksistä järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana.
11.2.3 Kilpailuoikeudelliset riskit ja valtiontukisääntely
437. Energiaviraston tapaan markkinaoikeuden tulee jättää Fingridin kilpailuoikeudelliset ja valtiontukea koskevat väitteet huomiotta. Virastolla ei ole ollut toimivaltaa arvioida sitä, onko Fingridin menettely kilpailulain 7 §:ssä ja/tai Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 102 artiklassa tarkoitettua määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Vastaavasti tukitoimien laillisuuden arviointi on Euroopan komission yksinomaisessa toimivallassa. Markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa arvioida näitä kysymyksiä tässä asiassa.
438. Fingrid ei voi välttyä toteuttamasta lakisääteisiä velvoitteitaan vetoamalla siihenkään, että velvoitteiden täyttäminen olisi määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Fingrid ei voi välttyä järjestelmävastuustaan ja kehittämisvelvollisuudestaan väittämällä, että järjestelmäsuojan kustannusten kantaminen asettaisi TVO:n erilaiseen asemaan suhteessa muihin sähköntuottajiin sekä verkon käyttäjiin ja tulevaisuudessa kantaverkkoon mahdollisesti liitettäviin voimalaitoksiin. Kantaverkon kehittämiseen sisältyy väistämättä toimenpiteitä, joilla on välittömiä hyötyjä vain osalle sähköntuottajista tai joiden hyödyt ovat osalle sähköntuottajista suurempia kuin toisille. Lisäksi kustannukset aiheutuvat kaikkia verkonkäyttäjiä palvelevien toimintojen hoitamisesta.
439. Fingrid ei voi kieltäytyä kantamasta vastuuta järjestelmäsuojasta ja sen kustannuksista silläkään perusteella, että se saattaa muodostaa Fingridille tulevaisuudessa velvollisuuden toimia vastaavalla tavalla tulevia uusia suurtehoisia voimalaitoksia kohtaan. Mahdolliset tulevien voimalaitosten vaatimat investoinnit verkkoon eivät voi olla syy rajoittaa TVO:n oikeutta käyttää OL3-laitosta, koska verkon kehittäminen on Fingridin vastuulla. Näillä väitteillä ei ole merkitystä arvioitavana olevan asian osalta, sillä ne eivät ole perusteltavissa kilpailulainsäädännön tai sähkömarkkinalain tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksilla.
440. Fingridin valtiontukisääntelyn soveltumisesta esittämät väitteet ovat merkityksettömiä jo siitä syystä, että järjestelmäsuojaan liittyvät kustannukset kuuluvat Fingridin kannettavaksi järjestelmävastuun ja kehittämisvelvollisuuden nojalla. Kustannukset, jotka suoraan lain nojalla kuuluvat Fingridin kannettavaksi, eivät täytä valtiontuen kriteerejä.
441. Järjestelmäsuojassa ei ole kyse TVO:lle myönnettävästä etuudesta, vaan Fingridille lain mukaan kuuluvasta sähköjärjestelmän käyttövarmuuteen liittyvästä suojausmekanismista, joka varmistaa siirtoverkon toimintakyvyn ylläpidon. Sen toteuttaminen on Fingridin vastuulla ja se hyödyttää kaikkia kantaverkkoon liitettyjä toimijoita. Kyseessä ei ole sellainen taloudellinen, saati valikoiva etu, jota TVO tai sen omistajatahot eivät olisi saaneet tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
442. Verkon kehittämistoimia voisi yhtä lailla edellyttää jokin muu verkkoon liitettävä tuotantolaitos. Esimerkiksi uudet, suunnitteilla olevat merituulipuistot muodostavat pois kytkeytyessään OL3-laitosyksikköön verrattavissa olevan tehomuutoksen verkkoon. Verkon kehittämisvelvollisuuden näkökulmasta ei ole merkityksellistä, onko juuri TVO:n OL3 vai jokin toinen tuotantolaitos tietyllä ajanhetkellä teholtaan sähköjärjestelmän suurin.
443. Vaikka Fingridin kustannusvastuu järjestelmäsuojaan liittyen arvioitaisiin joltakin osin valtiontueksi, tällainen kustannusvastuun määrittäminen ei ole sisämarkkinoille soveltumaton ja valtiontukisääntelyn vastainen toimenpide, vaan edellyttää Suomen valtiolta valtiontuki-ilmoitusta komissiolle.
12. Fingrid Oyj:n vastaselitys Energiaviraston lausunnon johdosta markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024
12.1 Järjestelmäsuoja ei ole suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan tarkoittama erityinen suojausjärjestelmä
444. Komission asetuksella sähkön siirtoverkon käyttöä koskevista suuntaviivoista säännellään siirtoverkon; ei sähköjärjestelmän käyttöä. Suuntaviiva-asetuksen 37 artikla ei koske yksittäisten voimalaitosten, jotka kuuluvat sähköjärjestelmään mutta eivät siirtoverkkoon, varustamista suojausjärjestelmillä, vaan suojausjärjestelmiä, joilla siirtoverkonhaltija varustaa siirtoverkon. Suomi on osa yhteispohjoismaista sähköjärjestelmää, joka koostuu voimalaitoksista, kantaverkoista, suurjännitteisistä jakeluverkoista, jakeluverkoista ja sähkön kuluttajista. Asetuksessa mainittua siirtoverkkoa (transmission system) nimitetään Suomessa kantaverkoksi.
445. Sekoitettuaan sähkön siirtoverkon ja sähköjärjestelmän käsitteet Energiavirasto tulee tulkinneeksi suuntaviiva-asetusta fundamentaalisella tavalla väärin väittäessään, että järjestelmäsuoja olisi suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan tarkoittama erityinen suojausjärjestelmä. Järjestelmäsuoja ei ole tällainen erityinen suojausjärjestelmä, jolla siirtoverkonhaltija varustaa siirtoverkkonsa verkossa esiintyviä vikoja varten.
446. Siirtokapasiteetin rajoittamisessa Suomen ja Ruotsin välillä ei ole kyse suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan e kohdan mukaisesta suojausjärjestelmää koskevasta koordinoinnista, sikäli kuin Energiavirasto pyrkii näin esittämään. Viraston kuvaama siirtokapasiteetin rajoitus ei ole osa järjestelmäsuojaa. Siirtokapasiteetin rajoitukset on sen sijaan mitoitettu sillä lähtöoletuksella, että edes OL3 ei vikaantuessaan aiheuta yli 1.300 MW:n verkkovaikutusta. Tämä edellyttää järjestelmäsuojan olemassaoloa. Myös pohjoismaisten siirtoverkonhaltijoiden välinen yhteistoiminta perustuu sille lähtökohdalle, että Suomessa toimivat sähköntuotantolaitokset (OL3 mukaan lukien) eivät verkosta irrotessaan aiheuta yli 1.300 MW:n tehomuutosta.
12.2 Energiaviraston näkemys sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta on perustavalla tavalla virheellinen
447. Energiavirasto on lausunnossaan keskittynyt käyttövarmuuden osalta yksinomaan sähköverkon reaaliaikaiseen käyttötoimintaan, sivuuttaen kokonaan sähköverkon suunnittelun ja sähköjärjestelmäsuunnittelun vaikutukset käyttövarmuustasoon. Virasto ei näytä ymmärtävän verkon suunnittelulla ja käytöllä olevaa yhteyttä, vaan katsoo, että käyttövarmuus olisi vain verkon käyttötoimintaan liittyvä asia. Energiavirasto jättää huomioimatta kokonaan sen, kuinka käyttövarmuustaso määritetään ja miten käyttövarmuutta ylläpidetään.
448. Sähköjärjestelmään liitettävä suurin kerralla irtoava enimmäisteho (josta käytetään myös nimityksiä ”enimmäistehoraja”, ”suurin sallittu askelmainen tehonmuutos” ja ”mitoittava vika”) on tekninen liittyjälle kohdistettava tehoraja, jolla sähköjärjestelmän käyttövarmuustaso voidaan ylläpitää. Tämä tehoraja on määritettävä jo sähköverkon ja -järjestelmän suunnitteluvaiheessa. Sähköjärjestelmä mitoitetaan kestämään siinä esiintyviä vikoja – kuten voimalaitoksen, muuntajan tai siirtojohdon vikaantuminen – siten, että vikaa seuraavat taajuus-, teho- ja jännitevaihtelut ovat hallittavissa eivätkä ne ylitä sähköverkon suunnittelussa ja käytössä käytettyjä vaihtelurajoja. Mikäli mitoittavaa vikaa ei ole määritelty ja siihen varauduttu jo suunnitteluvaiheessa, ei sähköjärjestelmän käyttövarmuutta enää voida hallita sen käyttövaiheessa. Sähköjärjestelmälle määritetty enimmäistehoraja kytkeytyy käyttövarmuustasoon, joka järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee sähkömarkkinalain 45 §:n
1 momentin mukaisen järjestelmävastuunsa nojalla ja perustuslain 124 §:n mukaisena julkisena hallintotehtävänä lakisääteisesti määrittää.
449. Nykytilanteessa suurin sallittu askelmainen tehonmuutos voimalaitoksen liitynnässä, jonka Suomen sähköjärjestelmä kestää käyttövarmuuden vaarantumatta, on Energiaviraston itsensä vahvistamien Fingridin yleisten liittymisehtojen mukaisesti 1.300 MW. Tämä raja ei ole pysyvä tai muuttumaton, vaan voimassa toistaiseksi, kunnes toisin vahvistetaan. Se voi muuttua joko ylös- tai alaspäin tai pysyä ennallaan riippuen erityisesti siitä, miten pohjoismainen sähköjärjestelmä kehittyy. Koska mitoittavaan vikaan vaikuttaa keskeisesti pohjoismaisen sähköjärjestelmän tilanne ja eri Pohjoismaissa vikoihin varatut yhteiset taajuudesta aktivoituvat reservit, sitä ei voida rajattomasti kasvattaa vain Fingridin verkkoinvestoinneilla. Energiavirasto on päätöksessään tunnistanut sen, että Suomen sähköjärjestelmän mitoitusperusteiden muuttaminen ei ole yksin Fingridin käsissä. Enimmäistehorajan määrittämistä koskeva Fingridin taustaselvitys osoittaa, että Suomen sähköjärjestelmään liitetyn OL3:n aiheuttama tehonmuutos ei saa ylittää pohjoismaisen mitoittavan vian vaikutuksia.
450. Aiemmin määritettyä käyttövarmuutta ylläpidetään tarkastamalla uusien liityntöjen vaikutus käyttövarmuustasoon, rajoittamalla näiden teho tarvittaessa sähköjärjestelmän kestoisuutta vastaavaksi ja käyttämällä verkkoa käyttövarmuusrajojen puitteissa. Ylläpitoon kuuluu se, että verkon suunnitteluvaiheessa määritettyjä käyttövarmuusrajoja ei saa ylittää sähköverkon käyttötoiminnassa. Fingrid ylläpitää käyttövarmuutta siten, että uusien tuotanto- ja kulutuskohteiden liitynnän suunnittelussa se selvittää ensin liitynnän vaikutukset siirtoverkkoon ja sähköjärjestelmään. Mahdollisten verkkoinvestointien lisäksi Fingrid asettaa verkkoon liittyjille käyttövarmuustason ja käyttövarmuuden ylläpidon edellyttämät tarpeelliset ehdot, joita liittyjien on noudatettava liittyessään verkkoon ja verkkoa käyttäessään.
451. Fingrid voi ”toteuttaa” käyttövarmuuden ylläpidon liittyjien osalta ainoastaan asettamalla niille ehtoja. Näiden yleisten liittymisehtojen ja järjestelmäteknisten vaatimusten toteutus ja noudattaminen on liittyjän vastuulla ja kuuluu liittyjän lakisääteisiin velvoitteisiin sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin ja 20 §:n 1 momentin nojalla. Käyttövarmuustason määrittäminen ja tarvittavien liittymisehtojen asettaminen verkkoon liittyjille käyttövarmuuden turvaamiseksi on siten osa Fingridin järjestelmävastuuta, kun taas asetettujen ehtojen täyttäminen ja niiden toteutuksesta aiheutuneet kustannukset ovat liittyjän vastuulla. Liittymispisteet erottavat liittyjän vastuulla olevan osan ja kantaverkonhaltijan vastuulla olevan kantaverkon puoleisen osan. Energiavirasto ei vaikuta lausunnossaan ymmärtävän, että näitä kahta sähköjärjestelmän käyttövarmuuden osatekijää eli yhtäältä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja toisaalta liittyjän toimien vaikutusta käyttövarmuuteen tulee tarkastella erikseen. Nämä osatekijät muodostavat yhdessä sähköjärjestelmän käyttövarmuustason.
452. Energiavirasto viittaa lausunnossaan valikoivasti ainoastaan järjestelmävastuuasetuksen 5 §:n 1 ja 3 momentteihin sivuttaen kokonaan kyseisen lainkohdan 2 momentin. Mainitussa momentissa velvoitetaan kantaverkonhaltija sopimaan sähköjärjestelmän teknisen toimivuuden turvaavista menettelytavoista järjestelmässä toimivien osapuolten kanssa sähköjärjestelmässä ylläpidettävän käyttövarmuustason määrittelyn ja siihen liittyvien teknisten vaatimusten ylläpitämisen lisäksi.
453. Käyttövarmuuden varmistaminen tapahtuu liittyjille asetettujen ehtojen kautta eikä siten, että Fingrid toteuttaisi omalla kustannuksellaan käyttövarmuuden ylläpitämiseksi liittyjille asettamiaan ehtoja, kuten järjestelmäsuojaa. Energiavirasto katsoo virheellisesti, että järjestelmäsuojassa olisi kyse Fingridin vastuulle kuuluvasta sähkömarkkinalain mukaisesta sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidosta. Viraston näkemyksen mukaan tämän suojan tarkoituksena on hallita sähköjärjestelmän taajuus-, teho- ja jänniteheilahteluja.
454. Kaikkien kooltaan merkittävien voimalaitosten säätö- ja suojausjärjestelmien on tarkoitus osaltaan hallita taajuus-, teho- ja/tai jänniteheilahteluita ja sitä kautta vaikuttaa sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpitoon niin, että asetettuja käyttövarmuusrajoja ei rikota. Tällaisten voimalaitosten säätöjen ja suojausten osalta ei ole koskaan ollut epäselvyyttä siitä, etteikö niiden toteuttaminen ja siitä aiheutuvat kustannukset kuuluisi kyseisen liittyjän vastuulle. OL3:n suojausjärjestelyjen yhteydessä on menetelty täysin samoin kuin muiden liittyjien osalta (mukaan lukien suuret kulutusliittymät) eli varmistettu, ettei OL3:n irtoaminen verkosta aiheuta ongelmia sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidolle. Tätä taustaa vasten Energiaviraston väite siitä, että Fingridin esiin nostamat vertailukelpoiset muut suojausjärjestelyt eivät olisi tarkasteltavan asian laillisuuden arvioinnissa relevantteja, on perusteeton.
455. Se, että laitoksen omien säätö- ja suojausjärjestelmien tarkoituksena on osaltaan hallita sähköjärjestelmän taajuus-, teho- ja jänniteheilahteluja, ei tarkoita sitä, että vastuu näiden suojausten toteuttamisesta ja niistä aiheutuvista kustannuksista kuuluisi Fingridille. Energiaviraston tulkinta johtaisi kestämättömään tilanteeseen, mikäli kaikki kooltaan merkittävien voimalaitosten omat säätö- ja suojausjärjestelmät kuuluisivat Fingridin vastuulle järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana. Tämä olisi mahdotonta jo siitä syystä, että sähkömarkkinalain 5 luvun nojalla kantaverkkotoiminnassa tuotanto ja sähkönsiirto on eriytetty toisistaan riippumattomuuden takaamiseksi. Mikäli Fingrid vastaisi OL3:n järjestelmäsuojasta määrittäen laitoksen tuotantoa 1.300 MW:n ylittävältä teholta, tulisi siitä sähkön tuottaja sähkömarkkinoilla, minkä sähkömarkkinasääntely kieltää.
12.3 Energiaviraston tulkinnat suuntaviiva-asetuksesta ovat perustavalla tavalla virheellisiä
456. Suuntaviiva-asetus koskee siirtoverkon käyttöä eli aikaa käyttövarmuustason määrittämisen jälkeen, jolloin liittyjät ovat jo tulleet verkkoon. Se ei koske verkon suunnittelua, jolloin selvitetään liittyjän vaikutukset käyttövarmuustasoon. Energiaviraston virheellisen käsityksen takia sen esittämät erinäiset mainittuun asetukseen perustuvat väitteet ovat jo perusteiltaan vääriä.
457. Energiavirasto on todennut lausunnossaan, että ”siinä missä kansalliseen sähkömarkkinasääntelyyn ei sisälly käyttövarmuuden määritelmää, se löytyy järjestelmän käytön suuntaviivoista” ja viittaa suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan käyttövarmuuden määritelmään. Käyttövarmuus suuntaviiva-asetuksen kontekstissa liittyy verkon käyttötoimintaan ja siitä huolehtimiseen, ettei verkon suunnitteluvaiheessa määritettyjä käyttövarmuusrajoja ylitetä. Sähkömarkkinalain 45 §:ssä tarkoitetun järjestelmävastuuseen sisältyvän käyttövarmuuden sisältö ei siten ole johdettavissa suuntaviiva-asetuksesta. Mainittakoon, että termiä ”käyttövarmuus” on käytetty kotimaisessa sähkömarkkinalainsäädännössä ennen suuntaviiva-asetuksen voimaantuloa.
458. Järjestelmäsuoja ei ole myöskään Energiaviraston viittaama, suuntaviiva-asetuksen tarkoittama, verkon käyttötoiminnassa toteutettava ”korjaava toimenpide”. Tällainen toimenpide tehdään silloin, kun verkon käytön aikana tapahtuu jotakin sellaista, joka aiheuttaa tai uhkaa aiheuttaa jo suunnitteluvaiheessa määritetyn käyttövarmuusrajan ylityksen. Järjestelmäsuoja ei ole tällainen käytönaikainen toimenpide, vaan OL3:n äkilliseen verkosta irtoamiseen 1.300 MW:n ylittävästä tehosta on jouduttu varautumaan jo ennen laitoksen liittämistä verkkoon. Järjestelmäsuoja on OL3:n liittämisen ehto, jolla sen äkillisen irtoamisen verkkovaikutus saadaan rajattua käyttövarmuusrajan mukaiseen 1.300 MW:iin.
459. Suuntaviiva-asetuksen 20–23 artiklojen sanamuotojen mukaan siirtoverkonhaltijat käyttävät korjaavia toimenpiteitä, mutta nämä toimenpiteet on suunniteltu tapahtuvaksi vasta käytössä olevien suojausjärjestelmien toiminnan jälkeen. Korjaavien toimenpiteiden luokat on lueteltu suuntaviiva-asetuksen 22 artiklassa, eikä OL3:n järjestelmäsuoja kuulu mihinkään näistä luokista jo sille asetetun lyhyemmän toiminta-aikavaatimuksen (0,3 sekuntia) perusteella. Kyseiset korjaavat toimenpiteet toteutetaan häiriötilanteissa vasta sitten, kun suunnitteluvaiheessa määritellyt suojaukset ovat jo toimineet.
460. Toisin kuin suuntaviiva-asetuksen tarkoittamat korjaavat toimenpiteet, järjestelmäsuoja ei ole siirtoverkonhaltijan käyttämä toimenpide ennakoimattomien siirtotilanteiden hallintaan. Suojauksen tarkoitus on mahdollistaa TVO:lle sen yksittäisen laitoksen eli OL3:n liittyminen ja käyttö enimmäistehorajan ylittävällä teholla ja se aktivoituu OL3:n vioista eli laitoksen omien suojausjärjestelmien toiminnasta. Käynnistyssignaali lähtee teknisestikin OL3:lta eli voimalaitokselta käsin. Järjestelmäsuoja ei ole 37 artiklan edellyttämin tavoin siirtoverkonhaltijan käyttämä suojaus, vaan laitoksen hyödyntämä ja sen tuotantotehoa jatkuvasti optimoiva, kantaverkonhaltijan ulottumattomissa oleva mekanismi. Fingridillä ei ole näkyvyyttä siihen, millä perusteella TVO hankkii päivittäin kuormia ja optimoi OL3:n tuotantotehoa. Nämä päätökset järjestelmäsuojan käyttämisestä laitoksen tehon kasvattamiseen yli 1.300 MW:iin tekee TVO, ei Fingrid.
461. Energiavirasto viittaa tarpeettomasti suuntaviiva-asetuksen 33 artiklaan, jonka mukaan kunkin siirtoverkonhaltijan on laadittava vikatapahtumaluettelo, joka sisältää sen tarkkailualueen sisäiset ja ulkoiset vikatapahtumat, arvioimalla, vaarantaako mikään näistä vikatapahtumista käyttövarmuuden siirtoverkonhaltijan vastuualueella. Virasto korostaa sitä, että olennaista on ”häiriöiden vaikutusten hallinta siirtoverkon ja sähköjärjestelmän näkökulmasta sen alkuperästä riippumatta”.
462. Suuntaviiva-asetuksen vikatapahtumaluettelo soveltuu sellaisiin verkon käyttötoiminnan tilanteisiin, joissa tarkistetaan, että käyttövarmuuslaskennassa käytetyt käyttövarmuusrajat eivät ylity vikatapahtumaluettelon mukaisten vikatapahtumien seurauksena. Käyttövarmuuden ylläpidon huomioiminen OL3:n osalta on tapahtunut jo liitynnän suunnittelun yhteydessä asettamalla käyttövarmuuden kannalta tarvittavat ehdot (muun ohella järjestelmäsuojan toteuttaminen). Siten sellaisen vikatapahtuman ”suuruus”, joka aiheutuu OL3:n irrotessa verkosta täydellä teholla, on siirtoverkon kannalta 1.300 MW ei 1.650 MW ja äkillisen vikaantumisen verkkovaikutus on rajattu Fingridin ja TVO:n välisellä sopimuksella 1.300 MW:iin.
463. Mikäli OL3:n teho on yli 1.300 MW, tulee riittävä määrä järjestelmäsuojan kohteita olla jatkuvasti käytettävissä. Toisin kuin Energiavirasto katsoo, OL3 on laitoksen käyttöluvasta ilmenevin tavoin liitetty kantaverkkoon 1.650 MW:n enimmäisteholla ehdollisena sille, että järjestelmäsuoja toimii sovittuun tapaan, jolloin OL3:n vian yhteydessä tapahtuva tehomuutos saa olla korkeintaan sähköjärjestelmän mitoittavan vian mukainen 1.300 MW. Näin ollen Fingridin suuntaviiva-asetuksen 33 artiklan mukaisessa vikatapahtumaluettelossakin varaudutaan 1.300 MW:n äkilliseen tehonmuutokseen yksittäisen laitoksen osalta.
464. Siirtoverkonhaltijan tulee toteuttaa varautumistoimensa kulloisenkin liitynnän järjestelmävaikutukset huomioiden, kuten Energiavirasto toteaa. OL3:n järjestelmävaikutukset on edellä todetuin tavoin rajattu 1.300 MW:iin sopimuksin YLE2000-ehtojen mukaisesti. Fingrid on tehnyt kaikki sen vastuulle järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana kuuluvat toimet sen varmistamiseksi, että sähköjärjestelmä toimii käyttövarmasti myös verkkovaikutukseltaan 1.300 MW:n suuruisen yksikön irrotessa yllättäen verkosta.
465. Energiavirasto tulkitsee suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan 2 kohdan 58 alakohdassa määriteltyä vertailutapahtuman käsitettä virheellisesti. Toisin kuin virasto väittää, mitoittavaa vikaa ei määritellä suuntaviiva-asetuksen tarkoittaman vertailutapahtuman avulla. Päinvastoin vertailutapahtuman suuruus riippuu siitä, minkä suuruinen verkon suunnittelutoiminnassa ja käyttövarmuustason määrityksessä käytetty mitoittava vika on. Suomen sähköjärjestelmän osalta tämä vertailutapahtuma on 1.300 MW.
466. Vertailutapahtuman määrittelyssä ratkaisevaa ei ole laitoksessa itsessään tapahtuva tehomuutos, vaan siitä sähköverkkoon heijastuvan vaikutuksen tuottama epätasapaino. OL3 voi sekä sopimusten että käyttölupansa puolesta aiheuttaa enimmillään 1.300 MW:n suuruisen vikatapahtuman verkkoon. Käyttövarmuusnäkökulmasta Fingrid vastaa siitä, että OL3:n irtoaminen verkosta aiheuttaa pienemmän vaikutuksen taajuuteen kuin pohjoismainen mitoittava vika (joka on Ruotsissa sijaitsevan Oskarshamn 3 ‑ydinvoimalaitoksen enimmäisteho 1.400 MW).
467. Energiaviraston viittaama suuntaviiva-asetuksen vertailutapahtuman määritelmä viittaa siihen, että mitoittava vika on 1.300 MW. Koska OL3:n verkkovaikutus on järjestelmäsuojasopimuksella rajattu enintään tähän arvoon, on 1.300 MW se määritelmässä tarkoitettu suurin mahdollinen tehopoikkeama, joka esiintyy hetkellisesti synkronialueella ja joka otetaan huomioon verkon siirtokapasiteetin ja taajuuden vakautusreservien mitoituksessa sekä muiden synkronialueen häiriöreservien mitoituksessa. Järjestelmäsuoja ja reservituotteet ovat kaksi täysin eri asiaa. Järjestelmäsuoja ei aktivoidu taajuudesta.
12.4 Energiaviraston käsitys laintulkinnasta on perustavalla tavalla virheellinen
468. Perustuslain 124 §:ään sisältyvä vaatimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle lailla tai lain nojalla edellyttää, että kaikki julkisena hallintotehtävänä pidettävän järjestelmävastuun kannalta keskeiset toiminnot ilmenevät riittävän selvästi ja yksiselitteisesti laista. Tämä edellytys ei järjestelmäsuojan osalta täyty eikä siinä siten voi olla kyse perustuslain 124 §:n mukaisena julkisena hallintotehtävänä pidettävän, sähkömarkkinalain 45 §:ssä säädetyn järjestelmävastuun alaan kuuluvasta velvollisuudesta.
469. Energiavirasto ei kykene esittämään ainoatakaan uskottavaa argumenttia edellä mainitun tosiasian kumoamiseksi. Päinvastoin viraston näkemys siitä, kuinka sähkömarkkinasääntelyä pitäisi perustuslain 124 §:n yhteydessä tulkita kontekstissaan on täysin absurdi. Lailla säätämisen vaatimus menettäisi perustuslaillisen merkityksensä, jos järjestelmävastuun piiriin voitaisiin viranomaisen päätöksellä sisällyttää sellaisiakin toimintoja, jotka eivät käy lainkaan ilmi laista.
470. Suuntaviiva-asetuksen 36 ja 37 artiklojen osalta Energiavirasto sivuuttaa kontekstin ja sanamuodon mukaisen tulkinnan katsoessaan, että sääntelyä on tulkittava sen tavoitteiden näkökulmasta tarkoituksenmukaisella tavalla eikä tulkintaa voida sitoa yksinomaan sääntelyn syntyhetkellä vallinneisiin olosuhteisiin. Mainitussa asetuksessa kodifioitu siirtoverkon käyttöä koskeva sääntely ei ole syntynyt tyhjästä, vaan tavoitteena on ollut vallinneiden yhteisten käytäntöjen kirjaaminen asetuksen tasolle ja esimerkiksi 37 artiklan viitekehyksessä minimivaatimusten määrittäminen olemassa olleisiin toteutuksiin perustuen. Suuntaviiva-asetuksen artiklojen merkityssisällöt – sikäli kuin niiden sanamuoto edes jättää tulkinnanvaraa – ovat siten johdettavissa tästä taustasta, eivätkä ne voi perustua kansallisen sääntelyviranomaisen kulloisellekin yksittäistapauksittaiselle tulkinnalle.
471. Se, että Energiavirasto voisi toimivaltansa puitteissa tulkinnallaan laajentaa siirtoverkon käyttöä koskevan Euroopan komission asetuksen merkityssisällön kattamaan koko sähköjärjestelmän käytön, olisi mahdotonta. Viraston esittämän tulkinnan hyväksyminen olisi oikeusvarmuuden ja relevantin lainsäädännön kohteina olevien oikeussubjektien oikeusturvan näkökulmasta kestämätöntä. Tällainen asetuksen soveltamisalaa vääristävä kansallinen viranomaistulkinta olisi ristiriidassa EU-oikeuden ensisijaisuuden periaatteen kanssa. Aivan erityisesti on selvää, ettei Energiaviraston esittämä laintulkinta kestä tarkempaa tarkastelua perustuslain 124 §:n valossa.
12.5 Huomioita muista Energiaviraston virheellisistä väitteistä
472. Ennakolliseen viranomaisvahvistamiseen liittyvää sääntelylogiikkaa ei ole rikottu. OL3:n liityntään sovelletaan riidattomasti vuodelta 2000 peräisin olevia yleisiä liittymisehtoja (YLE2000), jotka olivat voimassa OL3:n liitynnästä sovittaessa vuonna 2004. Näitä ehtoja ei kuulunutkaan vahvistuttaa Energiavirastolla, vaan yleisten liittymisehtojen vahvistuttamismenettely lisättiin sähkömarkkinalakiin (386/1995) vasta myöhemmin.
473. YLE2000-ehdoissa todetaan yksiselitteisesti, että “liittyjä ja Fingrid sopivat liittymissopimuksessa tai erikseen kirjallisesti liitynnän teknisestä toteutuksesta sekä liitynnän laitteistojen käyttöoikeuksista, käytöstä, häiriönselvityksestä, kunnossapidosta, perusparannusinvestoinneista ja kustannusten jaosta”. Nämä ehdot ovat siten mahdollistaneet järjestelmäsuojasta ja sen kustannusjaosta sekä OL3:n liitynnän rajoittamisesta 1.300 MW enimmäistehoon sopimisen. Näin on myöhemmin tehty Fingridin ja TVO:n vuonna 2017 solmimassa järjestelmäsuojasopimuksessa, jolla sovittu järjestelmäsuoja kuuluu osaksi OL3:n liityntää koskevaa ehtokokonaisuutta.
474. Lisäksi lainsäädäntö suoraan velvoittaa sopimaan sähköjärjestelmän teknisen toimivuuden turvaavista menettelytavoista, jollainen järjestelmäsuoja on. Sähkömarkkinalain 45 §:n 4 momentin nojalla annetun järjestelmävastuuasetuksen 5 §:n 2 momentin perusteella kantaverkonhaltijan tulee sopia sähköjärjestelmän teknisen toimivuuden turvaavista menettelytavoista liittyjien kanssa.
475. YLE2000-ehdoissa ei ole minkäänlaista mainintaa siitä, että kyseisiä Fingridin ja liittyjän välisiä sopimuksia tulisi vahvistuttaa Energiavirastolla. Tällaista mainintaa ei ole myöskään Energiaviraston vahvistamissa YLE2007-ehdoissa, jotka YLE2000-ehtojen tapaan mahdollistavat sopimisen. Viraston väite siitä, että Fingridin ja TVO:n välinen sopimus järjestelmäsuojan käytännön toteuttamisesta olisi ennakolliseen viranomaisvahvistamiseen liittyvän sääntelylogiikan vastaista on siten virheellinen.
476. Fingrid on täyttänyt sähkömarkkinalain mukaiset käyttövarmuutta koskevat velvoitteensa OL3:n osalta tekemällä liitynnän edellyttämät verkkovahvistukset sekä asettamalla järjestelmäsuojan toteuttamisen OL3:n verkkoon liittymisen ehdoksi. Sen sijaan Fingridin tehtävänä ei ole – eikä edes voi olla – järjestelmäsuojan kuormien ohjaaminen. Kuten esimerkiksi järjestelmäsuojasopimuksesta ja sen liitteistä ilmenee, tämä suoja on OL3:n laitoksella syntyvien laukaisusignaalien aktivoima mekanismi. Laukaisusignaalit irrottavat etukäteen määritellyt kulutuskohteet, ja käytössä olevien kohteiden tehomäärä riippuu vain TVO:n päätettävissä olevasta OL3:n kulloisestakin tuotantotehosta. Kyseessä on täysin Fingridin ulottumattomissa oleva mekanismi eikä Fingridillä ole minkäänlaista näkyvyyttä siihen, millä perusteella TVO hankkii päivittäin kuormia ja optimoi sitä kautta tuotantotehoaan. Päivittäiset päätökset suojan käyttämisestä OL3:n tehon kasvattamiseen tekee TVO liiketaloudellisin perustein, ei Fingrid.
477. Se, että Fingrid ohjaisi järjestelmäsuojan kuormia ja sitä kautta OL3:n tehoa olisi mahdotonta jo sen takia, että sähkömarkkinalain 5 luvun nojalla kantaverkkotoiminnassa tuotanto ja sähkönsiirto on täytynyt erottaa toisistaan riippumattomuuden takaamiseksi.
478. Fingrid on Energiaviraston kanssa samaa mieltä siitä, että liittyjät ovat velvollisia noudattamaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan asettamia yleisiä ja erityisiä teknisiä liittymisvaatimuksia sekä toteuttamaan kulloinkin vaaditut liittymäänsä koskevat hallintatoimet. OL3:n liitynnässä noudatetaan riidattomasti YLE2000-ehtoja, jotka mahdollistavat liitynnän teknisestä toteutuksesta erikseen sopimisen. OL3:n toiminnassa tulee siten muun ohella huomioida näiden ehtojen mukaisesti ja nykyisen sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin sekä järjestelmävastuuasetuksen 5 §:n 2 momentin kanssa sopusoinnussa tehty järjestelmäsuojasopimus. TVO:n kanssa sovittu järjestelmäsuoja vastaa tarkoitukseltaan Fingridin yleisissä liittymisehdoissa tai järjestelmäteknisissä vaatimuksissa liittyjille asetettuja vaatimuksia, joilla ylläpidetään sähköjärjestelmän käyttövarmuutta.
479. TVO olisi voinut toteuttaa laitoksen myös sen suuruisena, ettei järjestelmäsuojan kaltaista ratkaisua olisi tarvittu. Ensinnäkin TVO olisi voinut toteuttaa laitoshankkeen teholtaan huomattavasti pienempänä. Esillä oli myös vaihtoehto, jossa laitoksen turbiineja olisi ollut kaksi, jolloin verkkovaikutukset olisivat olleet paremmin hallittavissa. TVO ja sen omistajatahot olivat laitosta suunniteltaessa vakuuttaneet, että TVO:n omistajatahojen omilla teollisuuskohteilla riittää kiintein ja kohtuullisin kustannuksin runsaasti irtikytkettäviä kuormia, joilla voidaan laskea uuden ydinvoimalaitoksen vikaantumisen verkkovaikutukset hyväksyttävälle tasolle. Järjestelmäsuojan tarve ja sen käytännön toteuttamistapa ovat siten syntyneet TVO:n ja sen omistajatahojen aloitteesta.
480. Fingrid ei ole väittänyt, että järjestelmäsuoja olisi rakennettu optimointitarkoituksiin, vaan yksinkertaisesti siksi, että se on ollut ehdoton edellytys OL3:n verkkoliitynnälle 1.300 MW:n ylittäviltä osin. Tämä ei poista sitä tosiasiaa, että TVO kykenee samalla optimoimaan OL3:n tuottamaa tehoa välillä 1.300–1.650 MW vertaamalla sähkön hintaa ja tuotantokustannuksiaan (mukaan lukien järjestelmäsuojasta aiheutuvat kustannukset) kunakin hetkenä ja sitä kautta maksimoimaan tuottonsa. Näin TVO toimii optimoimalla OL3:n tuotantotehoa samalla tavalla kuin mikä tahansa muukin tuotantolaitos. TVO:n tulee OL3:n osalta ottaa huomioon myös järjestelmäsuojasta aiheutuvat kustannukset käytettäessä laitosta yli 1.300 MW:n teholla. Päivittäisen optimoinnin merkitys on korostunut irtikytkettävien kuormien korvaustason noustua ja sähkön hinnan muututtua entistä vaihtelevammaksi.
481. Energiavirasto on kyseenalaistanut sen, miksi OL3:a varten rakennettua suojaa varten hankittujen teollisuuskuormien ohjaus olisi tarpeen toteuttaa Fingridin tietoliikenneyhteyksien ja muun infrastruktuurin kautta. Fingrid ei ohjaa kuormien toimintaa, vaan järjestelmäsuoja on OL3:n laitoksella syntyvien laukaisusignaalien aktivoima mekanismi. Näiden signaalien liikkuminen OL B -sähköaseman ja kuormakohteiden välillä Fingridin tietoliikenneyhteyksien avulla on ollut osapuolten käytännön syistä sopima toimintatapa, jolla tietoliikenneyhteyksien luotettavuudesta on voitu varmistua. Järjestelmäsuoja olisi voitu toteuttaa ilman Fingridiä ohjaamalla teollisuuslaitosten kuormaa TVO:n itsensä OL3:lta rakentamien tietoliikenneyhteyksien kautta, joiden tulisi olla luotettavuudeltaan yhtenevät Fingridin tarjoamien tietoliikennejärjestelyjen kanssa.
482. Energiavirasto on asettanut Fingridille velvollisuuden toimittaa viraston vahvistettavaksi valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaisesti järjestelmäsuojan osalta soveltamansa maksujen määräytymisperusteet. Vaikka päätös ei ole lainvoimainen, Fingrid on esittänyt 30.4.2024 virastolle sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaisiksi otsikoidut OL3:n ehdot ja valvontalain 10 §:n
1 momentin mukaisiksi otsikoidut järjestelmäsuojaan liittyvät maksujen määräytymisperusteet perustelumuistioineen siitä huolimatta, että se pitää päätöstä tältä osin virheellisenä.
13. Fingrid Oyj:n vastaselitys Teollisuuden Voima Oyj:n lausunnon johdosta markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024
13.1 Järjestelmäsuojan ja enimmäistehorajan luonteesta
483. Järjestelmäsuoja ei ole osa järjestelmävastuuta eikä Fingridin lakisääteinen julkinen hallintotehtävä. Järjestelmäsuojaa ei tule sekoittaa häiriöreservijärjestelyihin, sillä toisin kuin häiriöreservit, tämä suoja ei aktivoidu sähköjärjestelmän taajuudenmuutoksista eikä se ole koko sähköjärjestelmän, vaan yhden voimalaitoksen käytössä. Lisäksi häiriöreservien mitoituksessa on varauduttu Suomen sähköjärjestelmän mitoittavan vian (1.300 MW) mukaisesti. Myös sähköjärjestelmän häiriöreservit sekä pohjoismaisten siirtoverkonhaltijoiden välinen yhteistoiminta perustuvat sille lähtökohdalle, että Suomessa toimivat sähköntuotantolaitokset (OL3 mukaan lukien) eivät verkosta irrotessaan aiheuta yli 1.300 MW:n tehomuutosta.
484. Lisäksi järjestelmävastuu rajautuu eräitä käyttövarmuuden valvontatoimenpiteitä lukuun ottamatta tällä hetkellä voimassa olevaan 1.300 MW:n rajaan, jonka Energiavirasto on vahvistanut. Professori TO on asiantuntijalausunnossaan todennut, että järjestelmävastuu rajautuu Fingridin sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin nojalla liittymisehdoissaan asettamaan ja viraston vahvistamaan 1.300 MW:n tehorajaan. Fingridin lakisääteinen kehittämisvelvollisuus edellyttää siltä verkon ylläpitoa ja vahvistamista sellaiseksi, että siihen voidaan liittää liittyjiä sähköjärjestelmän mitoittavan vian eli käyttövarmuuden takaavan enimmäistehorajan 1.300 MW:n puitteissa. Fingridin järjestelmävastuun ei voida katsoa rajautuvan mihinkään muuhun kuin mitoittavan vian määrittämään tehoon.
485. TVO:n mukaan Fingridin tehorajaa koskevat näkemykset olisivat ristiriidassa OL3:n liittymissopimuksen ehtojen kanssa ja ettei tehon rajaaminen 1.300 MW:iin ole OL3:n liitynnän ehto. Vaikka OL3:n liittymissopimuksessa ei mainita laitoksen tuotantotehosta mitään, TVO ja Fingrid ovat yksimielisiä siitä, että liittymissopimukseen sovelletaan YLE2000-ehtoja, jotka mahdollistavat muun ohella liitynnän teknisestä toteutuksesta sekä laitteistojen käyttöoikeuksista, käytöstä, häiriönselvityksestä, kunnossapidosta, perusparannusinvestoinneista ja kustannusten jaosta erikseen sopimisen. Näin on myöhemmin tehty järjestelmäsuojasopimuksessa, joka on osa OL3:n liitynnän ehtokokonaisuutta ja jossa 1.300 MW:n tehoraja yksiselitteisesti mainitaan.
486. Järjestelmäsuojan toiminta riittävällä kapasiteetilla on ehdoton edellytys sille, että OL3 voi toimia sähköjärjestelmän mitoittavan vian (1.300 MW) ylittävällä teholla. Tämä käy ilmi OL3:n käyttöluvasta, järjestelmäsuojasopimuksesta 14.6.2017 sekä esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriön sähkömarkkinalain muutosten valmistelun yhteydessä toteamasta. Ilman osapuolten välisiä sopimuksiakin pitäisi olla selvää, ettei yksittäisen laitoksen verkkoon kohdistama tehovaikutus voi ylittää sähköjärjestelmän mitoittavaa vikaa. Suomen sähköjärjestelmä reserveineen kestää 1.300 MW:n suuruisen tehonmuutoksen. Järjestelmäsuojasopimuksen ehtoa, jonka mukaan irtisanomistilanteessa OL3:n tuotantoteho on laskettava tasolle, jolle OL3:n suurin askelmainen tehomuutos kantaverkkoon ei missään olosuhteissa ylitä 1.300 MW, voidaan pitää selventävänä mainintana, jolla on haluttu korostaa tätä sähköjärjestelmän käyttövarmuuden kannalta välttämätöntä seurausta.
487. Fingrid on menetellyt järjestelmävastuuasetuksen 5 §:n 2 momentin vaatimusten mukaisesti. Se on määrittänyt ylläpidettävän käyttövarmuustason ja määritellyt käyttövarmuustasoon liittyvät tekniset vaatimukset liittymisehtojen ja liittyjien järjestelmäteknisten vaatimusten kautta päätyen 1.300 MW:n mitoittavaan, kerralla irti kytkettävään tuotantotehoon, jonka Energiavirasto on vahvistanut kahdessa viimeisimmässä Fingridin yleisiä liittymisehtoja koskevassa päätöksessään. Edelleen Fingrid on sopinut TVO:n kanssa mitoittavan, kerralla irtikytkettävän tuotantotehon eli 1.300 MW:n ylittävän tuotannon osalta järjestelmäsuojasta, jolla sähköjärjestelmän tekninen toimivuus voidaan turvata OL3:n vikatilanteessa.
488. Liittymisehtojen ja järjestelmäteknisten vaatimusten asettaminen sekä sen edellyttäminen, että liittyjä toteuttaa nämä ehdot ja vaatimukset, ovat osa järjestelmävastuun toteuttamista ja näiden ehtojen ja vaatimusten noudattaminen on välttämätöntä sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpitämiseksi. Tällaisten ehtojen asettaminen verkkoon liittyjille on osa Fingridin järjestelmävastuuta ja ehtojen toteutus sekä tästä aiheutuneet kustannukset ovat liittyjän vastuulla. Järjestelmäsuoja ei rinnastu mihinkään Fingridin kantaverkon suojaus- tai kehittämistoimenpiteeseen eikä sillä suojata tai kehitetä kantaverkkoa vaan sillä sovitetaan OL3 sähköjärjestelmään liitettäväksi. Se on voimalaitoksen oma ”ylitehosuoja”, joka perustuu laitoksen katkaisijan avautumiseen ja tästä saatavaan kuormien laukaisusignaaliin. TVO:n kanssa sovittu järjestelmäsuoja rinnastuu tarkoitukseltaan edellä mainittuihin liittyjille asetettuihin vaatimuksiin, joilla ylläpidetään sähköjärjestelmän käyttövarmuutta.
489. TVO:n virheellinen käsitys suuntaviiva-asetuksen soveltumisesta järjestelmäsuojaan liittynee siihen, että asiassa on pyritty sekoittamaan kaksi eri käsitettä, eli yhtäältä siirtoverkko ja toisaalta sähköjärjestelmä. Energiavirasto on toistuvasti viitannut mainittuun asetukseen harhaanjohtavasti termillä ”järjestelmän käytön suuntaviivat”. Asetuksen virallisen nimen (”komission asetus sähkön siirtoverkon käyttöä koskevista suuntaviivoista”) mukaisesti asetuksella säännellään siirtoverkon – ei sähköjärjestelmän – käyttöä. Asetus ei siten koske yksittäisten voimalaitosten toimintaa eikä näiden laitosten omia suojausjärjestelmiä, jollainen OL3:n järjestelmäsuoja on. TK on kirjallisessa asiantuntijalausunnossaan korostanut, että voimalaitokset eivät ole osa siirtoverkkoa.
490. Suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan kannalta se, että järjestelmäsuoja aktivoituu käyttöön OL3:sta lähtevästä signaalista, on merkityksellistä. Toteutustapa (esimerkiksi se, mistä aktivointisignaali lähtee) erottaa järjestelmäsuojan siirtoverkon suojausjärjestelyistä. Suoja ei aktivoidu verkon viasta, vaan laitoksen viasta. TVO:n tulkinta johtaisi siihen, että muita riidattomasti laitosten omia suojausjärjestelmiä generaattorikatkaisijan suojauksesta lähtien alettaisiin pitää mainitun artiklan mukaisina erityisinä suojausjärjestelminä.
491. TVO viittaa enimmäistehorajaa ja suuntaviiva-asetuksen soveltumista koskevien näkemystensä tueksi Energiaviraston lausuntoon 29.6.2021. Virasto on todennut tällaisten lausuntojensa olevan juridisesti ei-sitovia kannanottoja ja tekevänsä sitovat tulkintakannanottonsa hallintopäätöksissään. Lisäksi Energiavirasto on lausunnossaan 29.6.2021 todennut, ettei se ota välittömästi kantaa osapuolten välisen sopimuksen mukaisen ratkaisun sääntelyn mukaisuuteen ja että koska virasto voi ottaa sitovasti kantaa toimivaltaansa kuuluvien asioiden lainmukaisuuteen ainoastaan viraston valituskelpoisissa hallintopäätöksissä, Energiavirasto ei lausunnossaan arvioi osapuolten välisen voimassa olevan sopimuksen sisältöä tai kohtuullisuutta.
13.2 Järjestelmäsuoja ei ole yksin Fingridin keksimä ja suunnittelema, eikä Fingridin ole katsottu olevan vastuussa järjestelmäsuojan nykyisistä kustannuksista
492. TVO:n lausunto antaa väärän kuvan järjestelmäsuojan syntyhistoriasta. TVO:llä ja sen Mankala-periaatteen mukaisesti siltä sähköä hankkivilla omistajilla on ollut tarve rakentaa ja saada verkkoon liitettyä mahdollisimman suuri, yksittäinen ydinvoimalaitos. Järjestelmäsuojan syntyhistoriaa ymmärtääkseen on kiinnitettävä huomiota Fingridin omistusrakenteeseen 2000-luvun alussa, jolloin TVO:n omistajatahot olivat Fingridin enemmistöomistajia. Omistusrakenteen mukanaan tuoman määräysvallan takia Fingridin silloisella toimivalla johdolla ei ole ollut muuta mahdollisuutta kuin taipua yksinomaan TVO:n ja sen omistajatahojen intressissä olevaan järjestelyyn, joka sittemmin on nimetty järjestelmäsuojaksi. Samat omistajatahot ovat tuolloin käydyissä keskusteluissa luvanneet, että heidän hallinnoimillaan teollisuuskohteilla tulee jatkossa olemaan riittävästi järjestelmäsuojan kuormia kiintein ja maltillisin kustannuksin. Tätä ilmentää osaltaan esimerkiksi 3.3.2004 päivätyn puitesopimuksen maininta, jonka mukaan TVO edesauttaa ratkaisua omistajayhtiöidensä osalta.
493. Lukuisiin TVO:n viittaamiin 2000-luvun alkuvuosina laadittuihin muistioihin ja muihin vanhoihin materiaaleihin tulee suhtautua varauksella. Ne on laadittu ennen keskeisiä sähkömarkkinalainsäädännön muutoksia, jotka edellyttävät kantaverkonhaltijan riippumattomuutta sähköntuottajista. Lisäksi asiakirjojen terminologia on ollut monin paikoin epäjohdonmukaista täsmentymättömyytensä vuoksi. Esimerkiksi termiä ”järjestelmäsuoja” on tiettävästi alettu käyttää vasta vuonna 2006. Myös OL3:n tekniset yksityiskohdat ovat olleet 2000-luvun alussa vielä monelta osin täsmentymättömiä, ja ne ovat täsmentyneet vasta vuonna 2017 solmitussa järjestelmäsuojasopimuksessa.
494. On epäuskottavaa väittää, että Fingrid olisi oma-aloitteisesti tarjoutunut luomaan järjestelmäsuojan TVO:n ja sen omistajatahojen puolesta ja niitä taloudellisesti hyödyttämään tai olisi ottanut vastattavakseen kaikki tähän liittyvät kustannukset riippumatta niiden suuruudesta. Jo ennen puitesopimuksen allekirjoittamista on ollut selvää, että Fingridin maksuosuus tulee määräytymään vain kuormanhaltijoille aiheutuvien haittakorvausten ja kohtuullisen tuoton perusteella. Tämä käy ilmi esimerkiksi Fingridin ja TVO:n omistajatahojen 4.2.2004 allekirjoittamasta muistiosta. Vastaavasti 19.9.2006 päivätystä, sittemmin lakanneesta sopimuksesta ”Puitesopimus varautumisesta kuudennen ydinvoimalaitoksen liittämiseen voimajärjestelmään” ilmenee, että TVO:n omistajatahoihin lukeutuvat teollisuusyhtiöt ovat luvanneet OL3:n järjestelmäsuojaan riittävästi irtikytkettävää kuormaa tietyllä kustannustasolla. Fingrid on sitoutunut vastaamaan kustannuksista vain haittakorvausperiaatteeseen perustuvalla tietyllä kustannustasolla ja enintään 250 MW:iin asti.
495. Edellä mainittujen periaatteiden pohjalta Fingrid on tehnyt kuormanhaltijoiden kanssa sopimuksia aikavälille 2005–2015. Tänä aikana järjestelmäsuojaa ei kuitenkaan käytetty OL3:n valmistumisen myöhästyttyä. Näiden vuosien aikana reservimarkkinat muuttuivat merkittävästi, ja irti kytkettäville kuormanhaltijoiden teollisuuskuormille syntyi muita tuottoisia käyttökohteita. Sopimuskauden 2005–2015 päätyttyä TVO:n omistajatahoihin lukeutuville kuormanhaltijoille ei enää riittänyt haittakorvausperusteinen korvaus, jollaisesta oli sovittu vuonna 2004 ja jota Fingrid oli sitoutunut maksamaan enintään 250 MW:iin asti. Tämä kehitys johti osaltaan järjestelmäsuojasopimuksen syntymiseen.
496. TVO on ollut aloitteellinen osapuoli vuoden 2017 järjestelmäsuojasopimuksen aikaansaamiseksi. TVO:n muistion perusteella TVO on ainakin jo vuonna 2014 tunnistanut sen, että vuonna 2004 sovitulla mallilla voidaan jatkaa vain, mikäli järjestelmäsuojan kustannustaso on pysynyt samanlaisena kuin vuonna 2004. Edelleen TVO on tunnistanut, että jos suojan koko tai kustannustaso muuttuu olennaisesti, on asiasta sovittava TVO:n ja Fingridin välillä uudelleen.
497. Kun sekä järjestelmäsuojan koko että kustannustaso ovat olennaisesti muuttuneet, TVO ja Fingrid ovat 14.6.2017 allekirjoittaneet järjestelmäsuojasopimuksen. Tällä sopimuksella kustannusvastuu on Fingridin ja TVO:n välillä pätevästi sovittu siten, että Fingrid vastaa irtikytkettävistä kuormista aiheutuneista kustannuksista enintään 250 MW:iin asti ja tältäkin osin vain kustannusperusteisesti. Fingrid vastaa siten vain järjestelmäsuojan laukaisusta aiheutuneista välittömistä haittakustannuksista ja kuorman haltijoille kohtuullisesta tuotosta. Fingridin vastuun osalta järjestelmäsuojasopimuksessa on siis noudatettu jo aiemmin luotuja periaatteita. TVO on sitoutunut vastaamaan kaikista irti kytkettävistä kuormista aiheutuneista kustannuksista 250 MW:n ylittävältä osalta. Lisäksi mainitun sopimuksen mukaan TVO päättää erikseen mahdollisen kustannusperusteisen hintakomponentin lisäksi kuorman haltijoille maksettavasta sähkön hintaan perustuvasta lisäkompensaatiosta.
498. TVO on siten ottanut kantaakseen liiketaloudellisen riskin siitä, että sähkön markkinahintaan perustuvat lisäkompensaatiot kasvavat ennustettua suuremmiksi. TVO:n toiminnan taustalla on epäilemättä vaikuttanut se, että se on ymmärtänyt saavansa järjestelmäsuojan avulla lisätuottoja, jotka ovat huomattavasti arvokkaampia kuin suojasta aiheutuvat kustannukset. Edelleen TVO on maksanut järjestelmäsuojan kuormista omille (osin epäsuorille) omistajatahoilleen, mikä lienee vähentänyt sen huolia markkinaperusteisen hintakomponentin kustannusten mahdollisesta noususta ja mahdollistanut taloudellisen hyödyn pysymisen samassa intressipiirissä.
499. Osapuolten järjestelmäsuojasopimuksessa vuonna 2017 sopima kustannusjako huomioon ottaen ei ole uskottavaa, että Fingridin ja TVO:n välillä olisi aiemmin sitovasti sovittu – miltei päinvastaisesti kuin mitä mainitussa sopimuksessa päädyttiin sopimaan – että Fingrid vastaisi kaikista järjestelmäsuojan kustannuksista riippumatta niiden suuruudesta. Fingrid on pitänyt kiinni niistä periaatteista, joilla TVO:n omistajat sitoutuivat alun perin tarjoamaan teollisuuskohteitaan järjestelmäsuojaan ja joiden mukaisesti Fingridin osuus kustannuksista muodostui. TVO on tämän hyväksynyt järjestelmäsuojasopimuksessa, jonka se on sittemmin kustannusten yhä kasvaessa irtisanonut. Kustannusten jako on tämän sopimuksen aikana ollut yksityiskohdiltaankin selvä.
500. TVO:n vastuulla olevan, sähkön markkinahintaan perustuvan järjestelmäsuojasta maksettavan lisäkompensaation keskimääräiset kustannukset ovat kasvaneet ja muuttuneet volatiileiksi sähkön hinnan vaihdellessa ja kuormanhaltijoille tarjolla olevien vaihtoehtoisten reservimarkkinoiden korvaustason noustessa entisestään. Teollisuuskuormien saatavuus on jatkuvasti heikentynyt useiden paperitehtaiden sulkeuduttua. Vaikka TVO voikin edelleen optimoida tuotantoaan siten, että järjestelmäsuojan toiminta on sille kannattavaa, on sen järjestelmäsuojasopimuksen tekemisen yhteydessä ottama liiketaloudellinen riski osittain realisoitunut. TVO on tullut tyytymättömäksi Fingridin kanssa sopimaansa järjestelyyn, mikä on kulminoitunut valituksenalaisen päätöksen taustalla olevan tutkintapyyntöprosessin aloittamiseen ja järjestelmäsuojasopimuksen ennenaikaiseen irtisanomiseen.
13.3 Muista TVO:n järjestelmäsuojan kustannusjakoa koskevista väitteistä
501. TVO on väittänyt virheellisesti, että Energiaviraston päätöksen mukaan vastuu järjestelmäsuojan kustannuksista olisi lähtökohtaisesti Fingridillä. Viitatussa päätöksen kohdassa virasto toteaa, että lähtökohtana verkkotoiminnan kustannusten kohdistamisessa verkonhaltijan asiakkaille on aiheuttamisperiaate. Mikäli järjestelmäsuojan katsottaisiin vastoin Fingridin käsitystä olevan osa järjestelmävastuuta, tulee siitä aiheutuneet kustannukset kohdistaa kokonaisuudessaan aiheuttamisperiaatteen mukaan TVO:lle.
502. TVO ei OL3:n ja järjestelmäsuojan osalta ole muita sähköntuottajia huonommassa asemassa, vaan sille on erityisjärjestelyllä mahdollistettu laitoksen ajaminen sähköjärjestelmän mitoittavan vian ylittävällä teholla yhteistyössä sen omistajatahojen kanssa. Tällaista mahdollisuutta ei millään muulla sähköntuottajalla Suomessa ole eikä lähtökohtaisesti tule olemaankaan. Mikäli vielä Fingrid vastaisi aiempaa suuremmilta osin järjestelmäsuojan kustannuksista, TVO olisi huomattavasti muita sähköntuottajia paremmassa asemassa ajaessaan ylisuurta laitosta muiden verkonkäyttäjien kustannuksella ja suurelta osin TVO:n omistajatahojen saadessa järjestelmäsuojan käyttökorvaukset.
503. TVO on optimoinut OL3:n tuottamaa tehoa 1.300 MW:n ylittävältä osin vertaamalla sähkön markkinahintaa OL3:n tuotannosta ja järjestelmäsuojasta aiheutuviin kustannuksiin. Samalla TVO on säädellyt sille näitä kustannuksia operoimalla laitosta valitsemallaan teholla. Optimoinnin ansiosta TVO:lle järjestelmäsuojan käytöstä aiheutuvat kustannukset jäävät alhaisemmiksi kuin sen saamat,
350 MW:n lisätehon mahdollistaman sähköntuotannon tuotot.
504. Keskeisintä asiassa on ymmärtää se, että järjestelmäsuojan toteuttaminen ei kuulu Fingridin lakisääteisiin vastuisiin. Lisäksi TVO:n näkemykset siitä, missä Fingridin sopimusvapauden rajat kulkevat, ovat varsin ristiriitaisia. Yhtäältä TVO on väittänyt, että järjestelmäsuojasta ei ole mahdollista sopia, mutta toisaalta väittäessään puitesopimuksen olevan yhä voimassa se onkin katsonut sopimisen olevan mahdollista. Lisäksi TVO näyttää hyväksyneen järjestelmäsuojasopimuksen mukaisen kustannusjaon olleen vuoden 2024 loppuun pätevästi voimassa ikään kuin se ei olisi ollut TVO:n väitteiden mukaisesti sähkömarkkinalainsäädännön vastaisena jo tätä ennen pätemätön ja vailla merkitystä.
505. Jos Fingridin tulisi TVO:n väittämin tavoin vastata järjestelmäsuojan kustannuksista, aiheutuisi tästä kilpailu- ja valtiontukioikeudellisten ongelmien lisäksi lukuisia muitakin lainsäädännöllisiä ja myös operatiivisen tason haasteita.
13.4 Muista TVO:n väitteistä
506. Koska järjestelmäsuoja ei ole osa järjestelmävastuuta, ei ole olemassa mitään syytä, miksi Fingrid olisi tehnyt sitä koskevan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ilmoituksen Energiavirastolle. Järjestelmäsuojasopimuksessakin on todettu, ettei sillä muuteta Fingridin oikeuksia ja velvollisuuksia järjestelmävastaavana kantaverkkoyhtiönä. Energiaviraston päätöksessä tai sitä koskevien valitusprosessien yhteydessä virasto ei ole edellyttänyt Fingridiltä mitään TVO:n viittaamaa, siirtoverkkoluvassa tarkoitettua ilmoitusta.
507. TVO:n väite siitä, että Fingridin olisi vaihtoehtoisesti tullut pyytää Energiavirastolta valituskelpoinen päätös riitauttaakseen viraston lausunnossa 11.4.2017 esitetyn kannan, on virheellinen. Energiavirasto ottaa sitovasti kantaa toimivaltaansa kuuluvien asioiden lainmukaisuuteen vain valituskelpoisissa hallintopäätöksissään, eikä verkonkäyttäjille antamissa lausunnoissaan. Viraston lausunnossa on lisäksi erikseen korostettu sitä, että kaikki järjestelmäsuojaan liittyvät yksityiskohdat eivät ole olleet lausunnon antamisen hetkellä viraston tiedossa, kun suojan toteuttaminen on ollut suunnitteluvaiheessa. Energiavirasto on korostanut sitäkin, ettei sillä ole toimivaltaa ottaa kantaa Fingridin sopimusvapauden piirissä oleviin seikkoihin. Edelleen virasto ei ole 11.4.2017 lausunnossaan velvoittanut Fingridiä mihinkään yksilöityihin toimenpiteisiin eikä Fingridin toiminnasta kyseisen oikeudellisesti sitomattoman lausunnon jälkeen voida tehdä sellaista johtopäätöstä, että Fingrid olisi katsonut järjestelmäsuojan kuuluvan järjestelmävastuun piiriin.
508. Fingridin asiakaslehden vanhoista lehtiartikkeleista ei voida päätellä, että järjestelmäsuoja kuuluisi järjestelmävastuuseen. Lisäksi yhden TVO:n viittaaman lehtiartikkelin otsikostakin ”OL3 järjestelmäsuoja viimeistelee Olkiluoto 3:n liittämisen verkkoon” ilmenee, että tämä suoja on ollut edellytys sille, että OL3 voi liittyä verkkoon yli 1.300 MW:n teholla. Eräässä viitatussa lehtiartikkelissa on myös todettu, että OL3:n järjestelmäsuoja on Fingridin ja TVO:n yhteistyössä suunnittelema ja toteuttama järjestely, eikä Fingridin oma projekti. Järjestelmäsuojaan liittyvää kustannustenjakoa ei kyseisessä Fingridin lehtiartikkelissa ole avattu, mutta kustannustenjako on ollut Fingridille ja TVO:lle selvää järjestelmäsuojasopimuksen ja TVO:n sen pohjalta tekemien kuormakohdekohtaisten sopimusten perusteella.
509. Kaikkien kooltaan merkittävien tuotantolaitosten suojausjärjestelmien on tarkoitus hallita taajuus-, teho- ja/tai jänniteheilahteluita ja sitä kautta vaikuttaa sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpitoon. Tällaisten tuotantolaitosten suojausten osalta ei ole koskaan ollut epäselvyyttä siitä, etteivätkö niiden toteuttaminen ja kustannukset kuulu kyseisen liittyjän vastuulle. OL3:n suojausjärjestelyjen (järjestelmäsuoja mukaan luettuna) yhteydessä on menetelty täysin samoin kuin muiden liittyjien osalta eli varmistettu sähköjärjestelmän luotettava toiminta.
510. Vaikka järjestelmäsuoja olisi Fingridin lakisääteinen velvoite, se ei voi olla kilpailuoikeuden tai valtiontukisääntelyn vastainen. Esimerkiksi TVO:n väite siitä, että lakisääteinen kustannusvastuu olisi valtiontukisääntelyn näkökulmasta ongelmaton, on virheellinen. Lakisääteisen velvoitteen voidaan katsoa merkitsevän Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kielletyn valtiontuen myöntämistä edellyttäen, että se täyttää mainitun lainkohdan mukaiset valtiontuen kriteerit.
511. TVO:n väite siitä, että Fingrid on itse kilpailuttanut markkinaehtoisesti irtikytkettävien kuormien tarjoajat ja vastaa yksin suojausmekanismeja koskevan päätöksentekonsa ja kilpailutustensa lopputuloksesta ja lainmukaisuudesta, ei pidä paikkaansa. Fingrid on järjestänyt tätä koskevan tarjouskilpailun yhteistyössä TVO:n kanssa siten kuin järjestelmäsuojasopimuksessa on sovittu.
14. Energiaviraston lisälausumat markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024
512. Energiavirasto ei ole millään tavoin sekoittanut tai ymmärtänyt väärin relevantin sääntelyn sisältöä ja merkitystä. Kuten virasto on jo useasti todennut, komission asetuksen (EU) 2017/1485 sähkön siirtoverkon käyttöä koskevista suuntaviivoista tarkoituksena on turvata ja varmistaa yhteen liitettyjen siirtoverkkojen käyttövarmuuden ylläpito sääntelyssä määriteltyjen käyttövarmuuskriteerien mukaisesti. Eräs kyseisissä suuntaviivoissa asetetuista vaatimuksista on siirtoverkonhaltijan vastuulla olevan sähköverkon toimintakyvyn ylläpito ja häiriöiden hallinta eli velvollisuus varmistua siitä, ettei siirtoverkossa syystä tai toisesta esiintyvät häiriötilanteet johda siirtoverkonhaltijan vastuulla olevan sähköverkon toimintakyvyn halvaantumiseen ja mahdollisten häiriövaikutusten leviämiseen muihin siirtoverkkoihin. Energiaviraston kyseisestä suuntaviivasta käyttämällä nimityksellä ei ole mitään relevanttia merkitystä arvioitaessa järjestelmävastaavan verkonhaltijan velvoitteita eikä nimitystä voida pitää osoituksena viraston johtopäätösten tai itse päätöksen virheellisyydestä. Tämä pätee yleisesti ottaen muihinkin Fingridin esittämiin käsiteväitteisiin.
513. Energiavirasto on täytäntöönpanokelpoisessa päätöksessään todennut, etteivät osapuolet ole voineet sopia asiasta sopimuksin, minkä vuoksi osapuolten asiaa koskevat sopimukset eivät ole päteviä siltä osin kuin niissä on ollut kyse järjestelmäsuojan toteuttamisesta tai operoinnista. Sopimusoikeudellisten kysymysten arviointi muilta osin ei kuulu Energiaviraston tai markkinaoikeuden toimivaltaan.
514. Energiavirasto ei ole kiistänyt Fingridin väittämin tavoin siirtoverkon mitoituksen merkitystä tai tarpeellisuutta. Virasto on päätöksessään todennut, ettei sillä ole ollut syytä epäillä pohjoismaisen synkronialueen siirtoverkkojen käyttövarmuuskriteereihin perustuvan mitoitusperusteen (mitoittava vika) paikkansapitävyyttä ja että sähköjärjestelmällä on tietyt mitoittavat kriteerit, joita on noudatettava. Virasto on sen sijaan aiemmin perustelluin tavoin eri mieltä Fingridin yleisiin liittymisehtoihin sisällyttämän 1.300 MW:n mitoitusarvon juridisesta merkityksestä. Mitoitusarvo vaikuttaa saaneen asiassa Fingidin puolelta ylikorostetun merkityksen.
515. Asiassa on kyse kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun määrittämisestä erityisesti tähän vastuuseen sisältyvien käyttö- ja toimintavarmuuden ylläpitovelvoitteiden ulottuvuudesta toteutetun järjestelmäsuojaratkaisun osalta sekä kehittämis-, liittämis- ja siirtovelvollisuuden noudattamisen arvioinnista. Näiden seikkojen sähkömarkkinasääntelynmukaisuuden arvioinnin näkökulmasta relevantteina ei voida pitää Fingridin sopimusjärjestelyihin liittyvien seikkojen laajaa läpikäyntiä tai niihin liittyvää argumentointia.
516. Kustannuksiin liittyvät kysymykset rajautuvat markkinaoikeudessa vireillä olevan asian ulkopuolelle lähtökohtaista kustannusvastuuta lukuun ottamatta. Järjestelmävastuun kuuluessa koko sähköjärjestelmän käyttövarmuusmekanismina järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle, myös sen ylläpidon kustannukset kuuluvat ensi sijassa Fingridin vastuulle. Kustannusten kohdistamisesta Fingridin verkon asiakkaille sähkömarkkinasääntelyn mukaisesti päätetään erillisellä päätöksellä. Käsiteltävässä asiassa ei ole kysymys kustannusten jaosta.
517. Valtiontukisääntely, kuten energiamarkkinasääntely, on osa Euroopan unionin kilpailu- ja sisämarkkinasääntelyä, jonka tavoitteena on turvata tehokkaasti, toimitusvarmasti ja syrjimättömästi toimivat kilpailuun perustuvat unionin sisämarkkinat. Asian kannalta keskeinen sääntely pohjautuu Euroopan komission sääntelyyn, jonka valmistelussa otetaan unionin muun relevantin sääntelyn, kuten valtiotukisäännösten, vaikutukset kattavasti huomioon. Sähkömarkkinasääntelyn perusteella Energiavirastolla ei ole Fingridin väittämää roolia valtiontukimekanismin ilmoittajana, kun kyse on järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan lakisääteisten velvoitteiden täyttämiseen liittyvien kustannusten kattamisesta sähkömarkkinasääntelyn edellyttämällä tavalla.
518. Järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla on sähkömarkkinalain 45 §:n mukaan yleinen vastuu huolehtia Suomen sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta siten, että sähköjärjestelmä toimii luotettavasti ja varmasti. Käyttövarmuuden huomioiminen sääntelyn edellyttämällä tavalla edellyttää kaikkien kantaverkkoon liittyneiden toimijoiden verkkovaikutusten huomioimista kantaverkossa ja sähköjärjestelmässä. Fingrid pyrkii edellä mainitusta yleisestä velvollisuudestaan huolimatta rajaamaan järjestelmävastuunsa sisältöä sekä relevantin sääntelyn tulkintaa pohjoismaisten siirtoverkonhaltijoiden yhteisesti määrittelemän 1.300 MW:n mitoituksen kautta, mikä ei vastaa sähkömarkkinasääntelyn tarkoitusta.
519. Sähkömarkkinalaissa on annettu järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle, kuten muillekin soveltamisalaan kuuluville verkonhaltijoille, oikeus rajoittaa liittymän käyttöä tai jopa kieltäytyä liittämästä verkkoon liittyjän toivoman kokoista käyttökohdetta. Mikäli verkonhaltija näitä lainsäädännön suomia oikeuksiaan käyttämättä sallii liittyjän liittyä ilman rajoituksia verkkoonsa käyttövarmuuden ylläpidolle kriittisen mitoituksen ylittävällä teholla, verkonhaltija ei voi rajata vastuutaan sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidosta keinotekoisesti liittyjän vahingoksi. Fingridin toteamin tavoin sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpito on sille sähkömarkkinalain nojalla osoitettu julkinen hallintotehtävä, jota se hoitaa järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana virkavastuulla ja jota se ei voi ulkoistaa.
520. Järjestelmän käytön suuntaviivatkaan eivät rajaa niiden soveltamisalaa sähköjärjestelmän mitoitusarvoon, vaan asettavat muun ohella siirtoverkonhaltijalle yleisen velvollisuuden varmistaa, että siirtoverkko pysyy normaalitilassa ja vastuun käyttörikkomusten hallinnasta. Lisäksi ne edellyttävät nimenomaisesti merkittävien siirtoverkkoon kytkettyjen liittyjien aiheuttamien verkkovaikutusten huomioimista käyttövarmuustoimien näkökulmasta. Myöskään suuntaviivojen soveltamisalaan kuuluvien häiriöiden takana olevia syitä (aiheuttajia) ei ole rajattu, vaan kyseessä on siirtoverkonhaltijoille yleisesti asetettu velvollisuus varmistaa vastuullaan olevan siirtoverkkonsa kyky säilyttää sen toimintakyky ja ylläpitää käyttövarmuutta kaikissa tilanteissa ottaen huomioon kaikki siirtoverkkoon liitetyt kohteet suuntaviivoissa määritellyin tavoin ja asetettujen kriteerien mukaisesti. Energiaviraston viittaukset järjestelmän käytön suuntaviivojen korjaaviin toimenpiteisiin korostavat käyttövarmuustoimenpiteiden toteuttamista siirtoverkon toimintakyvyn vuoksi eikä yksittäisen laitoksen, eikä niille voi antaa Fingridin väittämää merkitystä viraston tulkintojen virheellisyydestä.
521. Järjestelmävastuuasetuksen 5 §:n 2 momentin mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tehtävänä on määritellä sähköjärjestelmässä ylläpidettävä käyttövarmuustaso ja ylläpitää siihen liittyviä teknisiä vaatimuksia Euroopan unionin sekä alueellisten ja kansallisten mitoitussääntöjen mukaisesti sekä sopia sähköjärjestelmän teknisen toimivuuden turvaavista menettelytavoista sähköjärjestelmässä toimivien osapuolten kanssa. Nämä asetuksen mainitsemat käyttövarmuus- ja tekniset vaatimukset määräytyvät järjestelmän käytön suuntaviivojen sekä muiden relevanttien verkkosääntöjen, kuten sähköverkon hätätilaa ja käytönpalautusta koskevan verkkosäännön mukaisesti määritettävien kriteereiden kautta, joiden mukaan myös yksittäisen siirtoverkonhaltijan vastuulla olevan siirtoverkon tai kuten tässä tapauksessa Suomen sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ja toimintakyvyn näkökulmasta relevantti mitoitus määrittyy. Tätä ilmeistä perusteluketjua ei viraston näkemyksen mukaan ole ollut tarpeen erikseen avata.
522. Energiavirasto ei ole sivuuttanut valittajan esittämin tavoin kyseisessä asetuksessa mainittua sopimismahdollisuutta, vaan on todennut päätöksessään, ettei järjestelmävastaava voi sopia järjestelmäsuojan kaltaisesta järjestelystä liittyjän kanssa. Virasto on edelleen todennut markkinaoikeudelle toimittamassaan lausunnossa, että olisi ennakolliseen viranomaisvahvistamiseen liittyvän sääntelylogiikan vastaista, jos verkonhaltija voisi täydentävillä, osapuolten vapaasti sovittavissa olevilla, ehdoillaan siirtää vastuitaan yksittäiselle liittyjälle yleisiä vahvistettuja sopimusehtoja laajentavasti.
523. Järjestelmän käytön suuntaviivojen velvoite normaalitilan saavuttamisesta ei rajoitu tiettyyn sallittuun askelmaisen tehomuutoksen tasoon, kuten Fingrid esittää viitatessaan 1.300 MW:n arvoon. Sen sijaan mitoituksella on merkitystä normaalitilan saavuttamiseksi tarvittavien resurssien määrittelyssä ja mitoituksessa.
524. Energiavirastolla ei ole miltään osin virheellistä käsitystä sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta ja sen ylläpitoon liittyvistä tekijöistä eikä virasto ole esittänyt lausunnoissaan mitään sellaista, mikä tukisi Fingridin esittämiä tulkintoja. Virasto ei ole kiistänyt sähköjärjestelmän mitoituksen merkitystä ja tarpeellisuutta. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee huomioida vastuullaan olevan kantaverkon mitoituksen asettamat reunaehdot, kun se neuvottelee uusien liittymien liittämisestä verkkoonsa ja asettaessaan liittyjille ehtoja ja teknisiä vaatimuksia. Tässä tapauksessa Fingrid ei selvästikään ole tehnyt niin, vaan on sallinut OL3:n liitettäväksi Suomen sähköjärjestelmän silloisen mitoituksen huomattavasti ylittävällä teholla. Tapahtunut ei poista Fingridin vastuuta huolehtia tämän ylityksen vaikutusten sääntelyn mukaisesta hallinnasta kantaverkossa.
525. Fingrid voi toteamansa mukaan toteuttaa käyttövarmuuden ylläpitotehtäväänsä asettamalla liittyjille ehtoja. Verkonhaltijan on sähkömarkkinalain mukaan tarjottava sähköverkkonsa palveluita sähkömarkkinoiden osapuolille tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Syrjimättömyysvaatimus on asetettu myös liittämisehdoille. Verkonhaltijan palveluiden tarjonnassa ei saa olla perusteettomia tai sähkökaupan kilpailua ilmeisesti rajoittavia ehtoja. Verkkoon pääsy on verkonhaltijan verkkopalvelua, jonka tasapuolisuuden varmistamiseksi Energiavirasto vahvistaa valvontalain 10 §:n nojalla verkonhaltijan noudatettaviksi yleiset liittämisehdot sekä liittymän käyttöön kytkeytyvät järjestelmävastaavan järjestelmätekniset vaatimukset sekä muut verkkopalvelujensa ehdot, joita verkonhaltijan tulee noudattaa. Vahvistamisvelvollisuus merkitsee ennen kaikkea, ettei Fingrid voi asettaa yksittäiselle toimijalle laajempia käyttövarmuusvaatimuksia muista toimijoista poikkeavalla tavalla. Fingrid ei siten voi siirtää vastuutaan koko Suomen sähköjärjestelmän käyttö- ja toimintavarmuudesta yksittäiselle toimijalle sopimuksin. Ennakollisen viranomaisvahvistamisen sääntelylogiikan vastaista olisi, jos verkonhaltija voisi täydentävillä, osapuolten vapaasti sovittavissa olevilla, ehdoillaan siirtää vastuitaan yksittäiselle liittyjälle yleisiä vahvistettuja sopimusehtoja laajentavasti. Energiavirasto ei ole väittänyt, etteikö OL3:n tulisi täyttää voimalaitokselle asetetut yleiset liittymisehdot voimajärjestelmäteknisine vaatimuksineen tai että OL3 olisi siirtoverkon osa. Fingridin tulkintaa YLE2000 -ehtojen kirjauksen merkityksestä järjestelmäsuojasta sopimisen osalta ei voida pitää sähkömarkkinasääntelyn mukaisena. Järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle kuuluva käyttövarmuuden ylläpitovelvoite on vuodesta 2004 edellyttänyt sanamuotonsakin perusteella järjestelmävastaavan vastaavan Suomen sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidosta.
526. OL3:n pudotessa kantaverkosta täydeltä teholtaan ilman järjestelmäsuojaa saattaisi tästä riidattomasti seurata Suomen sähköjärjestelmän mitoituksen ylittävä suurhäiriötila, jolla olisi todennäköisesti seurannaisvaikutuksia naapurimaiden sähköjärjestelmien vakaudelle. Tämän tilanteen estämiseksi on luotu järjestelmäsuojaksi kutsuttu ratkaisu, jolla OL3:n vikaantumisen aiheuttama verkkovaikutus on rajoitettu teknisin toimenpitein Fingridin määrittelemän Suomen sähköjärjestelmän teknisen toimintakyvyn eli 1.300 MW:n tasolle.
527. Järjestelmäsuoja ei ole yleisten liittymisehtojen tai voimalaitosten järjestelmäteknisten vaatimusten piiriin kuuluva yleinen liittyjille asetettava liitynnän tekninen vaatimus. Se on niistä erillinen ja yksittäinen Suomen sähköjärjestelmän käyttö- ja toimintavarmuuden ylläpidon ratkaisu, joka reagoi tietynlaiseen vikatapahtumaan suojaten kantaverkkoa järjestelmän käytön suuntaviivojen 36 artiklan tarkoittamalla tavalla siirtoverkkojen käyttövarmuutta uhkaavalta suurhäiriötilalta yleisten ehtojen mukaisista liittymäkohtaisista mekanismeista poikkeavalla tavalla ja on siten 37 artiklan mukainen erityinen suojausmekanismi.
528. Mikäli järjestelmäsuojassa olisi kyse Fingridin katsomalla tavalla liittämissopimuksen vapaasti sovittavissa olevasta ehdosta, se merkitsisi sähköjärjestelmän käyttö- ja toimintavarmuuden ulkoistamista yksittäiselle toimijalle riippuen liitetyn laitoksen kokonaistehovaikutuksesta suhteessa kantaverkon ja sähköjärjestelmän tekniseen mitoitukseen. Tämä on seikka, jonka huomioiminen ja hallinta kuuluu järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle ja olisi antanut Fingridille perustellun syyn kieltäytyä laitoksen liittämisestä toteutetun kokoisena.
529. Järjestelmän käytön suuntaviivat koskevat siirtoverkon käyttövarmuuden ylläpidon yhteisiä kriteerejä, joilla varmistetaan yhteen liitettyjen siirtoverkkojen tehokas toiminta ja käyttövarmuus kaikissa tilanteissa riippumatta niihin liitetyistä kohteista. Suuntaviivojen vaatimukset asettavat reunaehdot, jotka on huomioitava liitettäessä tai suunniteltaessa liitettäväksi siirtoverkkoon uusia kohteita. Siirtoverkko tai sähköjärjestelmä eivät ole koskaan niin sanotusti teknisesti valmiita, vaan ne muuttuvat jatkuvasti ja siten siirtoverkon käyttövarmuuden ylläpito on luonteeltaan jatkuvaa ja ennakoivaa.
530. Koska järjestelmän käytön suuntaviivat koskevat käyttövarmuuden ylläpitoon liittyvien toimenpiteiden toteuttamista, on niissä säännöksiä käyttövarmuustoimenpiteiden toteuttamisesta niin sanotusti reaaliajassa. Tästä huolimatta järjestelmän käytön suuntaviivojen soveltamista ei voida Fingridin esittämin tavoin rajata vain tiettyyn arvoon tai tietyllä hetkellä valitseviin olosuhteisiin, vaan käyttövarmuus on varmistettava aina verkkoon liitetyistä ja liitettävistä kohteista riippumatta, kuten viraston edellä viittaamista artikloistakin ilmenee.
531. Järjestelmän käytön suuntaviivojen ja siten kantaverkonhaltijan järjestelmävastuuseen kuuluvan käyttövarmuutta koskevien säännösten tarkoitus on varmistaa verkon toimintakyky ja erityisesti estää suurhäiriötilojen syntyminen ja leviäminen siirtoverkossa. Suuntaviivoissa on edellytetty, että siirtoverkonhaltija jatkuvasti ylläpitää verkkonsa toimintakyvyn määritellyissä rajoissa ja tarvittaessa palauttaa sen normaalitilaan suuntaviivojen vaatimin tavoin. Niissä ei ole otettu kantaa esimerkiksi verkon mitoitukseen suuntaviivan soveltamisalaa rajaavana seikkana Fingridin esittämällä tavoin. Päinvastoin lähtökohtana on kaikkiin verkkoon liitettyjen kohteiden huomioiminen. Suuntaviivojen soveltamista ei voi irrottaa kontekstistaan. Järjestelmäsuojan suuntaviivojen mukainen tehtävä on ylläpitää yhteen kytkettyjen siirtoverkkojen sekä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulla olevan sähköjärjestelmän toiminta- ja käyttövarmuutta. Fingridin tapa tulkita suuntaviivoja ei vastaa sääntelyn tarkoitusta.
532. Fingrid on nostanut esiin Energiaviraston viittauksen järjestelmän käytön suuntaviivojen 33 artiklan vikatapahtumaluetteloon ja todennut viittauksen tarpeettomaksi. Virasto huomauttaa osoittaneensa viittauksella, että kyseinen säännös edellyttää verkonhaltijalta kaikkien relevanttien vikatilanteiden huomioimista yleisesti käyttövarmuuden ylläpitämiseksi niiden alkuperästä riippumatta. Vaikka järjestelmäsuojalla OL3:n verkkovaikutus on häiriötilanteissa rajattu 1.300 MW:iin, se ei poista kantaverkonhaltijan velvollisuutta huomioida toiminnassaan vastuullaan olevan sähköjärjestelmän toimintakykyyn ja käyttövarmuuteen liittyviä tekijöitä kokonaisuudessaan, mikä on myös suuntaviivojen lähtökohta.
533. Fingridin sähköjärjestelmän mitoitusperusteena käyttämä mitoitusarvo 1.300 MW perustuu järjestelmän käytön suuntaviivojen mukaisten synkronialueen käyttösopimuksien mukaisten alueellista käyttövarmuutta koordinoivien toimien perusteisiin sekä relevanttien alueellisten sähköjärjestelmien rakenteeseen. Synkronialueen siirtoverkonhaltijoiden verkot ja vastuulla olevat sähköjärjestelmät eroavat ominaisuuksiltaan toisistaan. Tämä voi johtaa siihen, että yksittäisen eli tässä tapauksessa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulla olevan sähköjärjestelmän mitoitus poikkeaa synkronialueen mitoitusarvosta. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan siirtoverkon ja siten sähköjärjestelmän toimintakyvyn ylläpitoon vaikuttavat siten naapuriverkkojen mitoitusperusteet. Siirtoverkonhaltijan koordinoitujen käyttövarmuustoimien kannalta voi olla perusteltua käyttää synkronialueen koordinoitua mitoitusta oman vastuualueen käyttövarmuuden mitoituksen määrittelyn perustana. Tätä sähkömarkkinasääntely ei kiellä, kunhan käytetty mitoitus on perusteltavissa. Fingridin väitteet viraston virheellisistä tulkinnoista mitoituksen merkityksestä perustuvat sen omiin virheellisiin käsityksiin sekä sääntelystä että Energiaviraston näkemyksistä sääntelyn soveltamisesta ja merkityksestä.
534. Energiavirasto ei ole esittänyt muita väitteitä tai näkemyksiä sähköjärjestelmän mitoituksesta kuin todennut, ettei sillä ole ollut perusteita epäillä Fingridin määrittelemää 1.300 MW:n sähköjärjestelmän mitoittavan vian arvoa. Tämä ei toisaalta poista sitä tosiasiaa, että verkkoon liitetty teholtaan suurin laitos on 1.650 MW, jonka vaikutuksen sähköjärjestelmään Fingridin tulee sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidosta vastaavana kantaverkonhaltijana hallita ja huomioida.
535. Edellä mitoituksesta todettu ei vapauta järjestelmävastaavaa kantaverkonhaltijaa sille sähkömarkkinalain mukaan kuuluvasta yleisestä sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpitovaatimuksesta kokonaisuudessaan kaikkien liitettyjen kohteiden vaikutukset huomioiden eikä rajaa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun ulottuvuutta Fingridin esittämällä tavalla sen käyttämään mitoitusarvoon.
536. Fingrid on nostanut esiin Energiaviraston lausunnossa viitatun Suomen ja Ruotsin välisen siirtokapasiteetin rajaamisjärjestelyn. Virasto ei ole väittänyt, että tämä järjestely olisi järjestelmän suuntaviivojen 37 artiklan mukainen suojajärjestely tai osa sitä. Kyseessä on ollut reaktio Fingridin väitteeseen siitä, ettei järjestelmäsuojaa voisi pitää 37 artiklan mukaisena erityisenä suojausjärjestelmänä, koska sitä ei ole huomioitu Pohjoismaiden siirtoverkonhaltijoiden välillä.
537. Energiavirasto ei ole sekoittanut siirtoverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan velvoitteita tai termejä ”siirtoverkko” ja ”sähköjärjestelmä” käyttäessään toisinaan termiä ”Suomen sähköjärjestelmä”, vaan tulkinnut sääntelyä täysin oikein. Sähkömarkkinalain 45 §:ssä on asetettu Fingridille järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana vastuu Suomen sähköjärjestelmän teknisestä toimivuudesta ja käyttövarmuudesta. Sähköjärjestelmä muodostuu paitsi siirtoverkonhaltijan siirtoverkosta myös siihen kytköksissä olevien jakelu- ja muiden sähköverkkojen ja erilaisten tuotanto- ja kulutuspaikkojen kokonaisuudesta. Se, että järjestelmän käytön suuntaviivoissa on säädetty siirtoverkkojen käyttövarmuuden ylläpidosta, ei johda siihen, että suuntaviivojen soveltamisala rajautuisi Fingridin esittämällä tavalla irrallaan siirtoverkkoja ympäröivien sähköjärjestelmien kokonaisuudesta, jonka osia siirtoverkot myös ovat. Siirtoverkon käyttövarmuutta ei voida käsitellä erillisenä siihen liitetyistä tuotannosta ja kulutuksesta, koska ilman näitä verkossa ei liiku sähköä ollenkaan, mikä ei ole järjestelmän käytön suuntaviivojen tai sähkömarkkinasääntelyn lähtökohta tai tavoite.
538. Kansallisessa sääntelyssä voidaan säätää järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuusta siirtoverkonhaltijana asetuksen sanamuodosta laajentavasti eli ulottaa sen myös määritelmällisesti koskemaan Suomen sähköjärjestelmää. Koska järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan siirtoverkko muodostaa keskeisen osan Suomen sähköjärjestelmää ja yhteyden Euroopan unionin sähkömarkkinoille, eivät kansallisen sääntelyn mukaiset vaatimukset sähköjärjestelmän käyttövarmuudelle voi olla ristiriidassa Euroopan unionin sähkömarkkinasääntelyssä asetettujen velvoitteiden kanssa.
539. Fingrid on toistuvasti nostanut esille sen seikan, ettei se operoi järjestelmäsuojaa, perusteena sille, että Energiaviraston päätös olisi lainvastainen. Virasto on päätöksessään todennut, etteivät osapuolet ole voineet sopia asiasta ylipäätään sopimuksin, minkä vuoksi osapuolten asiaa koskevat sopimukset eivät ole päteviä siltä osin kuin niissä on ollut kyse järjestelmäsuojan toteuttamisesta tai operoinnista eikä niitä ole syytä käyttää tulkinnan lähtökohtana tai esteenä tulkita järjestelyn oikeudellista merkitystä toisin.
540. Fingridin tehtävänä on varmistaa järjestelmän käyttövarmuus, ja näihin tehtäviin kuuluu seurata järjestelmäsuojan toimintavalmiutta. Mikäli Fingrid toteaa, että OL3-ydinvoimalaitoksen mahdollisen verkosta irtoamisen aiheuttama askelmainen tehomuutos järjestelmäsuojan tila ja toimintavalmius huomioiden aiheuttaisi akuutin riskin käyttövarmuudelle, voi Fingrid määrätä järjestelmävastaavan oikeuksin OL3-ydinvoimalaitoksen sopeuttamaan tehoajoaan.
541. Fingridin tehtävänä ei ole optimoida OL3:n tuottamaa tehoa järjestelmäsuojan hankintakustannusten perusteella eikä tehdä markkinaosapuolen puolesta OL3:n markkinakäyttäytymiseen liittyviä päätöksiä. Järjestelmäsuojaan kuuluvia resursseja ei voida sopimusperusteisesti käyttää minkään markkinaosapuolen toimintojen optimointiin vaan tämän suojan operoinnin on perustuttava sähköjärjestelmän tarpeisiin. Mikäli nykyjärjestely on toteutettu toisella tapaa, sen toimintaperiaatteita tulee muuttaa. Tämä ei merkitse Energiaviraston päätöksen lainvastaisuutta, vaan on osoitus itse nykyjärjestelyn sääntelyn vastaisesta toteutuksesta.
542. Fingrid on perustellut nykyisen järjestelmäsuojan sääntelynmukaisuutta sillä, ettei sillä ole minkäänlaista näkyvyyttä siihen, millä perusteella TVO hankkii päivittäin järjestelmäsuojan kuormia ja optimoi tuotantotehoaan. Fingrid on viitannut siihen, että kantaverkkotoiminnassa tuotanto ja sähkönsiirto on täytynyt erottaa toisistaan riippumattomuuden takaamiseksi. Mikäli Fingrid vastaisi OL3:n järjestelmäsuojasta määrittäen laitoksen tuotantoa 1.300 MW:n ylittävältä teholta, siitä tulisi toimija sähkömarkkinoilla, minkä sähkömarkkinasääntely kieltää. Näillä perusteilla Fingrid tuo esiin järjestelmäsuojan perustavanlaatuisen lainvastaisuuden. Fingridin on oikeassa siinä, että kantaverkkotoiminnassa tuotanto ja sähkönsiirto on erotettava riippumattomuuden varmistamiseksi. Riippumattomuuden vaatimus koskee kuitenkin koko kantaverkkotoimintaa ja järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle kuuluu lain mukaan muitakin yleisen edun mukaisia tehtäviä, kuten esimerkiksi kyseessä oleva järjestelmävastuu. Riippumattomuusvaatimuksen takia järjestelmävastaava kantaverkonhaltija ei voi siirtää vastuitaan sopimuksin kolmansille.
543. Fingridin kuvaama järjestely osoittaa sen, että järjestelmäsuojaksi nimetyssä järjestelyssä sähköjärjestelmän tekninen toimivuus ja käyttövarmuus ovat vahvasti kytköksissä TVO:n liiketaloudellisin perustein tekemiin päätöksiin, ja näin ei voi sähkömarkkinasääntelyn mukaan asia olla. Sitä, että nykyinen järjestelmäsuoja on täysin TVO:n hallinnassa, ei edellä kuvatuin perustein voi käyttää perusteluna järjestelyn lainmukaisuudelle ja sille, että sen tulisi jatkossakin olla näin.
544. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuuseen kuuluva käyttövarmuuden ylläpitovelvoite tarkoittaa sitä, että lähtökohtana tulee olla käyttövarmuudesta huolehtiminen kaikki verkkoon liitetyt huomioiden ja että tämä velvoite on luonteeltaan jatkuva. Vaikka sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidon tulee olla järjestelmävastaavana ensisijainen lähtökohta, ei järjestelmävastaava kantaverkonhaltija voi lausunnoissaan esittämällä tavalla toisaalta yhtäkkiä vain päättää olla täyttämättä tätä velvoitettaan pysyvästi tietyn vastuualueeseensa kuuluvan osan osalta kokonaisuudessaan. Toimella olisi käsillä olevassa tapauksessa välittömiä ja olennaisia vaikutuksia yksittäisen liittyjän asemaan jälkikäteisesti. Fingridillä tulisi vähintään olla mahdollisille rajoittaville toimilleen pätevät perustelut ja rajoituksen uhatessa muodostua luonteeltaan tavanomaista pidemmäksi rajoitustoimien tulisi olla oikeasuhtaisia.
545. Sähkömarkkinalain 45 §:n 3 momentissa todetaan, että järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla on kestoltaan rajoitetuksi ajaksi oikeus rajoittaa sähkön siirtoa tai keskeyttää se kokonaan, kun se on välttämätöntä, ja toisaalta, että järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla on oikeus sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ollessa uhattuna ohjata sähköjärjestelmään liitettyä sähkön käyttöä, tuotantoa, tuontia ja vientiä. Rajoitusta tai ohjaustoimenpidettä saa kussakin tapauksessa pitää voimassa niin kauan kuin se on välttämätöntä sähköjärjestelmän palauttamiseksi normaalitilaan. Energiaviraston päätöksessään esittämä näkemys siitä, että mahdolliset liittyjään jälkikäteen kohdistuvat järjestelmävastaavan keinot eivät olisi tarkoitettu ajalliselta luonteeltaan rajoitetuiksi, on siten täysin sääntelyn mukainen ja perusteltu.
546. Siirtoverkonhaltijan käyttövarmuuden palauttamiseen ja säilyttämiseen tähtäävät toimenpiteet, joihin sähkömarkkinalain 45 §:n 3 momentissa selvästi viitataan eivät ole tulkittavissa kestoltaan pysyviksi, vaan sähkömarkkinasääntelyn tavoitteiden mukaisesti kestämään, kunnes siirtoverkon käyttövarmuus on palautettu normaalitilaan tai sitä uhkaava tilanne on ohitse. Sääntely perustuu olettamukselle, että sähköjärjestelmä on rakennettu koherentilla tavalla siten, että siirtoverkonhaltijalla on mahdollisuus toteuttaa korjaavia käyttövarmuustoimenpiteitään tarkoituksenmukaisina ja ajallisesti rajoitettuina toimina. Energiavirasto korostaa, että päätöksessä todetuin tavoin asiassa ei kuitenkaan voitu katsoa asetetun TVO:lle sääntelyn vastaisia rajoituksia. Päätös on myös tältä osin lainmukainen.
547. Asiassa on erotettava kaksi asiaa: verkonhaltijan yleisten ehtojen vahvistamisen prosessi ja tässä asiassa olennaisempana se, voidaanko järjestelmävastuuseen kuuluvia velvoitteita siirtää sopimuksin ylipäänsä. Virasto ei ota ehtojen tulkintoihin sinänsä kantaa, mutta haluaa tuoda esiin vahvistavansa verkonhaltijan yleiset ehdot sille tehdyn verkonhaltijan esityksen perusteella ja jonkin seikan mainitsemattomuus tai huomioimattomuus viraston vahvistamissa ehdoissa ei merkitse Energiaviraston kannanottoa kyseissä asiassa.
548. Energiavirasto ei ole valittajan esittämin tavoin väittänyt, etteivät osapuolet voisi sopia tietyistä liittymisen toteuttamisen yksityiskohdista erikseen. Energiavirasto toteaa, ettei järjestelmävastaava kantaverkonhaltija voi siirtää yksityisoikeudellisin sopimuksin yksittäiselle liittyjälle sähköjärjestelmän ylläpitovastuuta sopiessaan liittymisestä yksittäisen liittyjän kanssa. Kuten Fingrid on itsekin esittänyt, se voi ”toteuttaa” käyttövarmuuden ylläpidon liittyjien osalta ainoastaan asettamalla niille ehtoja. Näitä ovat Energiaviraston ennalta valvontalain 10 §:n nojalla vahvistamat yleiset liittymisehdot sekä järjestelmätekniset vaatimukset. Koska osapuolet ovat kuitenkin näin käsillä olevassa asiassa tehneet, ovat Fingridin viittaamat sopimusehdot tältä osin pätemättömiä. Toisaalta sopimusvapauden osalta on syytä huomioida, että jotta Energiaviraston vahvistamat ehdot eivät menettäisi täysin merkitystään, on selvää, etteivät osapuolet voi myöskään sopia verkonhaltijan lakisääteisten velvoitteiden piiriin kuuluvista asioista tavalla, joka tekisi viraston vahvistamista ehdoista merkityksettömiä.
15. Teollisuuden Voima Oyj:n lisälausuma markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024
549. Fingridin järjestelmän käytön suuntaviivoja ja niiden tulkintaa koskevat väitteet ovat virheellisiä.
550. Energiaviraston päätöksen mukaan olennaista suojausjärjestelmän oikeudellisen luonteen määrittelyssä on se, mitä järjestelmäsuoja suojaa. Virasto on aivan oikein todennut, että järjestelmäsuojan tarkoituksena on suojata koko Suomen sähköjärjestelmän vakautta ehkäisemällä häiriön vaikutusten eskaloitumisen suurhäiriöksi. Kuten Energiavirasto on kirjeessään 12.11.2024 Fingridille selostanut, järjestelmäsuojan tekninen mitoitus ja odotettavissa oleva käytettävyys suunnitellaan järjestelmän käyttövarmuuden edellyttämistä lähtökohdista. Mahdollisen häiriötilanteen syntyessä ja järjestelmäsuojan ollessa pois käytöstä häiriön kielteiset vaikutukset ilmenevät Fingridin verkossa, eivätkä OL3-ydinvoimalaitoksessa. Mikäli järjestelmäsuoja suojaisi ainoastaan OL3:a, Fingridillä ei olisi tarvetta pyrkiä rajoittamaan OL3:n käyttöä.
551. Kuten Fingrid on todennut, siirtoverkko eli kantaverkko on yksi osa Suomen sähköjärjestelmää. Fingridin tulkinta järjestelmän käytön suuntaviivojen soveltamisalan rajautumisesta siirtoverkkoon on siten perusteeton ja vastoin järjestelmän käytön suuntaviivojen tavoitteita. Järjestelmän käytön suuntaviivojen mukaan suurhäiriöllä tarkoitetaan tilaa, jossa siirtoverkon osa tai koko siirtoverkko on lakannut toimimasta. Järjestelmäsuojan yhtenä tarkoituksena on suojata sähköjärjestelmää suurhäiriöltä eikä järjestelmän käytön suuntaviivoja voida tulkita niin, että ne koskisivat ainoastaan siirtoverkon varustamista suojausjärjestelmillä.
552. Fingrid on perustellut väitteitään järjestelmän käytön suuntaviivojen soveltumattomuudesta sillä, että järjestelmäsuojan aktivointisignaali sen kohteille lähtee teknisesti OL3:lta ja että suoja aktivoituu käyttöön OL3:n irrotessa äkillisesti kantaverkosta. Nämä päätelmät ovat virheellisiä, koska Fingrid on yhdistellyt tosiasioita harhaanjohtavasti. Puitesopimuksen allekirjoittamisesta lähtien TVO on halunnut tukea Fingridiä teknisesti toimivan järjestelmäsuojan suunnittelemisessa ja luomisessa sekä sallinut suojan aktivointisignaalin liittämisen OL3:een. Se, että TVO on tehnyt yhteistyötä Fingridin kanssa tai hyväksyy tietyn teknisen ratkaisun, ei muuta järjestelmäsuojan luonnetta tai siirrä vastuuta järjestelmäsuojasta Fingridiltä TVO:lle. Järjestelmäsuoja ei aktivoidu teknisesti yksinomaan OL3:sta, eikä se reagoi ainoastaan OL3:n häiriötilanteisiin.
553. Väitteet järjestelmäsuojan aktivointisignaalista ovat epäuskottavia, koska käytössä on muitakin sähköjärjestelmän käyttövarmuutta turvaavia järjestelyitä, joiden osalta Fingrid ei ole katsonut vastuunsa määrittämisen näkökulmasta ratkaisevaksi sitä, mistä aktivointisignaali on peräisin. Järjestelmäsuojan aktivoitumisella myös OL3:sta lähtevästä aktivointisignaalista ei ole järjestelmäsuojan juridisen luonteen määrittelyn ja suuntaviiva-asetuksen soveltuvuuden näkökulmasta merkitystä.
554. Lisäksi Fingrid on esittänyt virheellisiä väitteitä siitä, ettei järjestelmäsuoja voi olla järjestelmän käytön suuntaviivojen 37 artiklan mukainen erityinen suojausjärjestelmä, koska se ei täytä esimerkiksi artiklan e alakohdan koordinointivaatimusta. Suuntaviivojen soveltamisen kannalta keskeistä on se, että 36 artiklan mukaan kunkin siirtoverkonhaltijan on varustettava siirtoverkkonsa suojaus- ja varasuojauslaitteilla, jotta voidaan automaattisesti estää sellaisten häiriöiden leviäminen, jotka voisivat vaarantaa sen oman siirtoverkon ja siihen liitetyn verkon käyttövarmuuden. Fingrid on luonut järjestelmäsuojan juuri tähän tarkoitukseen ja sen tulee järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana huolehtia siitä, että tämä suoja täyttää myös järjestelmän käytön suuntaviivojen 37 artiklan mukaiset vaatimukset. Kuten Energiavirasto on todennut, mikäli vaatimukset eivät täyty, tämä ei johda järjestelmän käytön suuntaviivojen soveltumattomuuteen.
555. Fingrid on viitannut käyttövarmuuden varmistamiseen liittyvien toimenpiteiden ajoitukseen ja väittää, että tällä olisi merkitystä järjestelmän käytön suuntaviivojen soveltamisen kannalta. Fingridin mukaan suuntaviivojen tarkastelussa on esimerkiksi huomioitava, että ne koskevat siirtoverkon käyttöä eli aikaa käyttövarmuustason määrittämisen jälkeen, jolloin liittyjät ovat jo tulleet verkkoon.
556. Kansallisen ja EU:n energiamarkkinasääntelyn mukainen lähtökohta on, että järjestelmävastaava kantaverkonhaltija eli Fingrid vastaa koko sähköjärjestelmän toimivuudesta, käyttövarmuudesta ja kehittämisestä. Tarkasteltaessa järjestelmäsuojan luonnetta tästä Energiaviraston päätöksessä vahvistetusta peruslähtökohdasta Fingridin väitteillä ei ole merkitystä. Fingridin vastuun määrittämisen näkökulmasta olennaista on se, että järjestelmäsuoja on Energiaviraston päätöksen mukaan luonteeltaan koko sähköjärjestelmän käyttövarmuuteen liittyvä suojausmekanismi, joka varmistaa siirtoverkon toimintakyvyn ylläpidon. Toisin sanoen, vaikka Energiavirasto on aivan oikein katsonut järjestelmäsuojan järjestelmän käytön suuntaviivojen 37 artiklan mukaiseksi suojausjärjestelmäksi, järjestelmäsuoja on Fingridin vastuulla suoraan myös sähkömarkkinalain 45 §:n nojalla.
557. Fingridin järjestelmävastuuta ei voida rajata tiettyyn raja arvoon, saati tiettyyn sähköjärjestelmän osaan, eikä käyttövarmuustasoa voida pitää liittyjälle kohdistettavana teknisenä tehorajoituksena. Fingridin väitteet käyttövarmuustasoon liittyen perustuvat vääriin lähtökohtiin ja kyseisen käsitteen harhaanjohtavaan käyttöön. Fingrid kuvaa käyttövarmuustasoa ikään kuin se olisi pysyvä ja staattinen numeerinen arvo, jonka kerran asetettuaan Fingrid voisi turvata käyttövarmuuden vain tähän raja-arvoon saakka. Energiavirasto on vahvistanut, että sähköjärjestelmä on luonteeltaan muuttuva, ja järjestelmävastuiden ulottuvuus edellyttää tilannekohtaista tarkastelua. Käyttövarmuustasoa ei voi sitoa tiettyyn raja-arvoon, vaan Fingridin tulee kehittää verkkoa ja vastata sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta ottaen huomioon liittyjien kohtuulliset tarpeet. OL3:sta johtuvat kapasiteettitarpeet ovat olleet Fingridin tiedossa viimeistään vuodesta 2004 alkaen. Fingrid on niistä tietoisena hyväksynyt OL3:n liittämisen verkkoon täydellä kapasiteetilla ja sitoutunut puitesopimuksessa varautumaan OL3:n äkilliseen verkosta irtoamiseen.
558. Ylipäänsä käyttövarmuustaso käsitteenä ei ole numeerinen arvo vaan laatutaso, jonka Fingrid järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana energiamarkkinasääntelyn puitteissa asettaa ja joka sähköjärjestelmässä on ylläpidettävä. Tämä käy ilmi muun ohella Fingridin OL3-käyttölupahakemukseen antamasta lausunnosta, jossa on todettu Fingridin huolehtivan lainsäädännön asettaman järjestelmävastuun toteuttamisesta siten, että sähkön siirtoverkko toimii suunnitellusti ja siirrossa on korkea käyttövarmuustaso. Dokumentissa ”Käyttövarmuuden hallinnan periaatteet” 29.10.2021 Fingrid toteaa, että tavoitteena on ylläpitää nykyinen, asiakkaiden ja yhteiskunnan kannalta riittävän hyvä kantaverkon käyttövarmuus kaikissa käyttötilanteissa. Asiakirjassa ei ole mitään mainintoja kiinteästä käyttövarmuustason raja-arvosta.
559. Fingrid viittaa harhaanjohtavasti verkon ”suunnittelu-” ja ”käyttövaiheeseen” esittäen samalla, että verkolle asetettaisiin ensin jokin tietty käyttövarmuuden staattinen taso, joka Fingridillä olisi ”käyttövaiheessa” velvollisuutenaan säilyttää. Energiamarkkinasääntely ei tunne tällaista jaottelua eri vaiheisiin, eikä Fingrid voi rajata sille järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana kuuluvia velvollisuuksia, mukaan lukien verkon kehittämis-, siirto- ja liittämisvelvollisuus, keinotekoisin aikamääreisiin liittyvin perustein.
560. Toisin kuin Fingrid väittää, Fingridin YLE2017- ja YLE2021-ehdoissaan asettama 1.300 MW:n suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen arvo – huolimatta siitä, millä nimityksellä Fingrid siihen kulloinkin viittaa – ei ole yksittäiseen liittyjään kohdistuva laitoksen enimmäistehoraja. Jo vuonna 2017 Energiavirasto on lausunut, että liittymisehtojen 1.300 MW:n raja-arvo ei vaikuta tai saisi vaikuttaa yleisesti kytkettävän laitoksen mahdolliseen tuotantokapasiteettiin, vaan sillä on merkitystä verkon määriteltynä kantokyvyn standardina siirtojärjestelmän kokonaisuuden näkökulmasta. Sittemmin virasto on todennut valituksenalaisessa päätöksessään, ettei voimassa olevien YLE2021-liittymisehtojen maininta 1.300 MW:n raja-arvosta tarkoita viraston kannanottoa Suomen sähköjärjestelmän teknisestä enimmäistehorajasta. Edelleen lausunnossa 6.9.2024 Energiavirasto on korostanut, että Fingrid on tullut vastuulliseksi OL3:n synnyttämän tehovaikutuksen hallinnasta kokonaisuudessaan salliessaan OL3:n liittämisen toteuttamisen 1.650 MW:n suuruisena.
561. Fingridin ja TVO:n yhdessä valmistelemassa muistiossa ”OL3 järjestelmäsuoja – tekninen kuvaus” 3.9.2019 on todettu, että Fingrid on määrittänyt OL3‑voimalaitosyksikön maksimitehon siten, että tämän yksikön irtikytkeytyessä sen aiheuttama askelmainen tehonmuutos Olkiluodossa saa olla enimmillään 1.650 MW ja että järjestelmäsuojalla toteutettavalla kuormituksen irtikytkemisellä pienennetään OL3-laitoksen irrotessa kantaverkosta aiheutuvat verkkovaikutukset 1.300 MW:iin. Näiden aiempien kannanottojen valossa Fingridin käyttövarmuustasoa koskevat väitteet näyttäytyvät eriskummallisina ja jälkijättöisinä.
562. Fingridin mukaan vertailutapahtuman suuruus riippuu siitä, minkä suuruinen verkon suunnittelutoiminnassa ja käyttövarmuustason määrityksessä käytetty mitoittava vika on. OL3:n verkkovaikutus on rajattu järjestelmäsuojasopimuksella enintään 1.300 MW:iin, joten OL3 voi aiheuttaa enimmillään 1.300 MW:n suuruisen vikatapahtuman verkkoon. Järjestelmän käytön suuntaviivojen 153 artiklan 2 kohdan b (ii) alakohdan mukaan vertailutapahtuman suuruus määritetään suurimman hetkellisen pätötehon kulutuksen menetyksen perustella. Kuten Energiavirasto on todennut, Fingridin on huomioitava suurin mahdollinen vikatapahtuma toiminnassaan täysimääräisesti, huolimatta siitä, että OL3:n irtoamisen verkkovaikutusta on pystytty rajaamaan järjestelmäsuojalla. Fingridin vertailu- ja vikatapahtuman määritystapaa koskeville väitteille ei ole perusteita.
563. Lisäksi Fingrid väittää harhaanjohtavasti, että sen vastuu käyttövarmuuden turvaamisesta olisi rajattu liityntäpisteen kantaverkon puoleiseen osaan. Väite on ristiriidassa energiamarkkinasääntelyn tavoitteiden ja lain sanamuotojen kanssa. Käyttövarmuudesta vastaa yksin Fingrid järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana. Vastuunsa toteuttamiseksi sillä on käytössään sähkömarkkinalaissa ja muussa energiamarkkinasääntelyssä määritetyt keinot. Kuten Energiavirasto on päätöksessään vahvistanut, Fingrid ei voi sopimuksin tai muutenkaan siirtää näitä lakisääteisiä vastuitaan liittyjille. Siten Fingridin rajaus vastuusta ”kantaverkon puoleiseen osaan” on virheellinen ja lainvastainen.
564. Edellä esitetyn perusteella Fingridin järjestelmävastuunsa rajauksiin ja käyttövarmuustasoon liittyvät väitteet ovat virheellisiä ja harhaanjohtavia sekä asian ratkaisun kannalta epäolennaisia. Kuten Energiavirasto on päätöksessään oikein katsonut, Fingrid on hyväksynyt OL3:n verkkoon liittämisen ilman 1.300 MW:n tai muunkaan suuruista tehorajoitusta laitoksen suunnitellulla täydellä teholla. Fingrid ei siten voi rajata vastuutaan järjestelmäsuojasta tiettyyn raja-arvoon tai tiettyyn sähköjärjestelmän osaan jälkijättöisesti.
565. Fingrid rinnastaa vastaselityksessään järjestelmäsuojan virheellisesti muihin suoja- ja säätömekanismeihin, joissa ei ole kyse sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidosta. Asiassa on olennaista hahmottaa, kenen toimesta ja mitä tarkoitusta palvelemaan yhtäältä järjestelmäsuoja, ja toisaalta Fingridin esiin nostamat muut mekanismit on luotu. OL3:een – yhtenä Euroopan suurimmista ydinvoimalaitosyksiköistä – liittyy lukuisia erilaisia suoja- ja säätömekanismeja, joiden tarkoituksena on suojata sen yksittäisiä laitteita ja järjestelmiä sekä OL3:n sähkönjakelujärjestelmää ja ydinturvallisuutta näitä vaarantavilta tapahtumilta. Fingridin mainitsemat muut mekanismit kuin järjestelmäsuoja eivät ole järjestelmän käytön suuntaviivojen 37 artiklan mukaisia erityisiä suojausjärjestelmiä.
566. Professori KT on keväällä 2022 antamassaan asiantuntijalausunnossa osuvasti selostanut, että järjestelmän käytön suuntaviivojen 37 artiklan mukaisten erityisten suojausjärjestelmien tarkoituksena on toimia eräänlaisina hätäjarruina poikkeuksellisen ”high impact – low probability” tilanteen syntyessä ja uhatessa koko sähköjärjestelmän toimintaa. Fingridin mainitsemat lisästabilointi- ja magnetointijärjestelmät on luotu TVO:n toimesta, jotta OL3 täyttäisi VJV2000-ehtojen mukaiset voimalaitosten järjestelmätekniset vaatimukset. Jokaisella liittyjällä on velvollisuus varmistua siitä, että verkkoon liittynyt voimalaitos täyttää siihen soveltuvat tekniset vaatimukset eli OL3:n tapauksessa VJV2000-ehtojen vaatimukset. Nämä suoja- ja säätömekanismit palvelevat nimenomaan OL3:a ja TVO:ta. Omakäytölle siirtymisen ja mahdollisimman pikaisen takaisinkytkeytymisen vaatimukset ovat peräisin ensisijaisesti ydinenergialaista ja toissijaisesti ne ovat tarpeen tuotannollisista syistä. Ydinenergialain mukaiset vaatimukset ovat ensisijaisesti käyttöluvan haltijan eli liittyjän tai voimalaitoksen omistajan eli OL3:n tapauksessa TVO:n vastuulla. Mikään Fingridin esiin tuomista muista suoja- ja säätömekanismeista ei siten ole verrattavissa järjestelmäsuojaan.
567. Fingrid väittää, ettei sen tehtävänä ole tai edes voi olla järjestelmäsuojan kuormien ohjaaminen ja että kyseessä on täysin Fingridin ulottumattomissa oleva mekanismi eikä Fingridillä ole minkäänlaista näkyvyyttä siihen, millä perusteella TVO hankkii päivittäin kuormia ja optimoi sitä kautta tuotantotehoaan. Nämä väitteet ovat ilmeisessä ristiriidassa Fingridin omien näkemysten kanssa. Fingrid on esimerkiksi vuonna 2017 vastauksessaan Energiaviraston lausumapyyntöön todennut, että se vastaa suojan toteuttamisesta sekä siihen liitettyjen kuormien monitoroinnista, tiedonsiirtoyhteyksien valvonnasta ja mahdollisen tehonrajoitustarpeen ilmoittamisesta TVO:lle. TVO osallistuu Fingridin tukena suojan valmisteluun ja kapasiteetin hankintaan.
568. Edelleen järjestelmäsuojan teknistä kuvausta koskevassa muistiossa on vahvistettu, että Fingrid monitoroi järjestelmäsuojakohteita ja tiedonsiirtoyhteyksien tilaa, sekä järjestelmäsuojakohteiden tehon suhdetta OL3:n tehoon. Fingridillä ei ole nykyisten käytössä olevien järjestelmienkään turvin mitään estettä hankkia järjestelmäsuojaan tarvittavat kuormat vaikka päivätasolla. Lisäksi Fingridillä on mahdollisuus kytkeä järjestelmäsuojakohteita päälle ja pois omasta käytönvalvontajärjestelmästään käsin. Väitteet siitä, ettei Fingridillä olisi pääsyä tai näkyvyyttä järjestelmäsuojaan tai mahdollisuutta ohjata tätä suojaa ja sen kohteita, ovat paikkansa pitämättömiä.
569. Edelleen Fingridin väittämän mukaan se, että järjestelmäsuojan laukaisusignaalit liikkuvat sen rakentamien tietoliikenneyhteyksien avulla, on ollut osapuolten käytännön syistä sopima toimintatapa, jolla tietoliikenneyhteyksien luotettavuudesta on voitu varmistua. Tämäkin väite on edellä selostetun valossa epäuskottava. Järjestelmäsuoja on Fingridin suunnittelema ja sen luoma järjestelmä, joka on lain nojalla Fingridin vastuulla. Lisäksi osapuolet ovat puitesopimuksessa sopineet, että Fingrid vastaa järjestelmäsuojan toteutuksesta. Näin ollen ja sähköjärjestelmän käyttövarmuuden varmistamiseksi järjestelmäsuojan signaalit kulkevat OL3:n häiriötilanteissa Fingridin tietoliikenneyhteyksiä pitkin.
570. TVO:n rooli järjestelmäsuojan luomisessa on ollut edesauttaa asian järjestämistä omistajayhtiöidensä osalta. TVO saati sen omistajayhtiöt eivät kuitenkaan ole antaneet Fingridille mitään takuita siitä, että ne voisivat tarjota tietyn määrän kuormia tiettyyn hintaan Fingridin järjestelmäsuojan toteutusta varten. Fingridin väitteet ovat tältäkin osin ristiriitaisia. Yhtäältä Fingrid pyrkii osoittamaan, ettei se ole, eikä ole koskaan ollutkaan, vastuussa järjestelmäsuojasta. Toisaalta Fingrid esittää, että TVO ja sen omistajayhtiöt olisivat taanneet Fingridille kuormien saatavuuden tiettyyn hintaan.
571. Fingrid on viitannut järjestelmäsuojan kustannustason muutoksen näkökulmasta TVO:n laatimaan muistioon 21.5.2014 osoittaakseen, että TVO olisi vuonna 2014 tunnistanut sen, että vuonna 2004 sovitulla mallilla voidaan jatkaa vain, mikäli järjestelmäsuojan kustannustaso on pysynyt samanlaisena kuin vuonna 2004. Fingrid antaa harhaanjohtavasti ymmärtää, että muistio koskisi vuoden 2017 järjestelmäsuojasopimuksen uusimista. Sanottua sopimusta ei ole edes ollut olemassa kyseisen muistion laatimisen aikaan. Muistio ei tue Fingridin kantaa, vaan osoittaa, ettei haittakorvausperiaatetta ole sovellettu enää vuoden 2015 jälkeen. Osapuolten välisessä voimassa olevassa puitesopimuksessa tällaisesta ei sen sijaan ole sovittu mitään.
572. Fingrid väittää, että YLE2000-ehdot olisivat mahdollistaneet järjestelmäsuojasta ja sen kustannusjaosta sekä OL3:n liitynnän rajoittamisesta 1.300 MW:n enimmäistehoon sopimisen, ja että näin on tehtykin Fingridin ja TVO:n vuonna 2017 solmimassa järjestelmäsuojasopimuksessa, jolla sovittu järjestelmäsuoja on siten osa OL3:n liitynnän ehtokokonaisuutta.
573. Fingridin mukaan Energiaviraston väite siitä, että sen ja TVO:n välinen sopiminen järjestelmäsuojan käytännön toteuttamisesta olisi ennakolliseen viranomaisvahvistamiseen liittyvän sääntelylogiikan vastaista. Tämä näkemys on virheellinen, eikä Fingrid kykene selittämään, miksi se on tästä huolimatta lähestynyt virastoa lausuntopyynnöllä jo ennen vuonna 2017 solmitun järjestelmäsuojasopimuksen solmimista. Fingrid on jo tuolloin tiedostanut järjestelmäsuojasopimuksen olevan alisteisen viraston vahvistukselle – mikä edellytys myös kirjattiin järjestelmäsuojasopimukseen.
16. Fingrid Oyj:n lisälausuma markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024
574. Energiavirasto on päätöksessään velvoittanut Fingridin toimittamaan viraston vahvistettaviksi valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaisesti järjestelmäsuojan kustannusten osalta soveltamansa maksujen määräytymisperusteet. Tämä velvollisuus on täytetty. Päätökseen ei sisälly muita hallintolain 44 §:n edellyttämin tavoin yksilöityjä Fingridiin kohdistuvia velvollisuuksia. Energiaviraston valitusasiassa ja sen ulkopuolella esittämät osin ristiriitaiset täsmennykset ja selostukset eivät jälkikäteisesti voi muuttaa valituksenalaisen päätöksen sisältöä. Fingrid ei ole hyväksynyt viraston tulkintoja päätöksen sisällöstä.
16.1 Huomioita käyttövarmuudesta
575. Energiavirasto ja TVO ovat tarkastelleet käyttövarmuutta virheellisesti vain verkon käytön näkökulmasta eli tarkastellen tilannetta, jossa liittyjät jo toimivat sähköverkossa. Nämä tahot ovat sivuuttaneet käyttövarmuuden kannalta olennaisen sähköverkon ja -järjestelmän suunnittelun, joka käsittää muun muassa käyttövarmuustason määrittelyn, kantaverkon kehittämisen suunnittelun ja liittyjien käyttövarmuustasoon kohdistuvien vaikutusten selvittämisen. Energiavirasto ja TVO ovat jättäneet huomiotta sen, kuinka sähköjärjestelmän käyttövarmuustaso todellisuudessa määritetään ja kuinka käyttövarmuutta ylläpidetään ja hallitaan. Samalla nämä tahot ovat sivuuttaneet sen seikan, että verkon suunnittelussa ja käytössä järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla ja verkkoon liittyjillä on omat roolinsa käyttövarmuuden varmistamisessa.
576. Käyttövarmuudella tarkoitetaan sähköjärjestelmän kykyä kestää äkillisiä häiriöitä ja verkon komponenttien vikaantumisia täyttäen verkon käytölle asetetut vaatimukset. Tällöin sähköä voidaan siirtää tuotantolaitoksilta sähkön käyttäjille, verkon komponenttien termiset tai mekaaniset rajat eivät ylity, verkon jännitetaso pysyy määritettyjen rajojen sisällä ja sähköjärjestelmän stabiilius säilyy.
577. Käyttövarmuuden takaamiseksi pohjoismaisessa sähköjärjestelmässä on mitoitussääntöjen avulla määritelty tietyt minimivaatimukset käyttövarmuudelle. Vaatimukset on konkretisoitu kriteereihin, jotka tulee täyttää verkon mitoituksessa. Kriteerit pohjautuvat arviointiin sähköjärjestelmässä esiintyvistä vioista sekä niiden todennäköisyyksistä, vaikutuksista sähköjärjestelmään sekä niitä edeltävästä sähköjärjestelmän tilasta. Mitoituskriteerinä käytetään niin kutsuttua
N-1-kriteeriä, jonka mukaan järjestelmä kestää tavanomaiset yksittäiset viat ja vikaantuneen komponentin irtoamisen ilman tuotannolle tai kulutukselle aiheutuvaa keskeytystä tai seurannaisvikoja. Suomen sähköjärjestelmän suurimmassa sallitussa askelmaisessa tehomuutoksessa 1.300 MW on kyse
N-1-kriteerin mukaisesta mitoittavasta viasta, jota noudatettaessa sähköjärjestelmä säilyy normaalitilassa. Siirtokapasiteettia ja reservejä varataan ja rakennetaan tälle askelmaiselle tehomuutokselle.
578. Käyttövarmuudella on merkittävä rooli sekä sähköverkon ja -järjestelmän suunnittelussa että sähköverkon käytössä. Käyttövarmuustason määrittely ja verkon käytön (eli liityntöjen) suunnittelu tapahtuu osana sähköverkon ja ‑järjestelmän suunnittelua. Sen sijaan verkon käyttötoiminnassa käyttövarmuutta ylläpidetään ja hallitaan, mikä tarkoittaa, että jo suunnitteluvaiheessa käyttövarmuustason määrittelyssä käytettyjä käyttövarmuusrajoja (kuten 1.300 MW) ei saa ylittää. Suunnittelussa ja käytössä on välttämätöntä operoida samalla käyttövarmuustasolla.
579. Mikäli mitoittavaan vikaan perustuvaa käyttövarmuustasoa ja sen edellyttämiä mitoituskriteerejä ei määriteltäisi ja sen mukaiseen käyttötoimintaan varauduttaisi jo suunnitteluvaiheessa, käyttövarmuutta olisi mahdotonta hallita enää verkon käyttövaiheessa. Sama pätee siihen, jos verkon käyttötoiminnassa ei noudatettaisi suunnitteluvaiheessa määriteltyä N-1-mitoituskriteerin mukaista mitoittavaa vikaa, vaan suurimpana sallittuna askelmaisena tehonmuutoksena sallittaisiin tämän vian ylittävä arvo, esimerkiksi nykyisen 1.300 MW:n sijaan sallittaisiin OL3:n enimmäisbruttoteho 1.650 MW. Tämä johtaisi suunnittelussa määritellyn käyttövarmuustason alittamiseen ja riski sähköjärjestelmän suurhäiriöstä kasvaisi merkittävästi. Tämä johtuu siitä, että sähköverkon siirrot ylittäisivät niille sallitut arvot ja sähköjärjestelmän taajuutta ei pystyttäisi reservein palauttamaan.
580. Kantaverkon suunnitteluvaiheessa Fingrid määrittelee käyttövarmuustason sille perustuslain 124 §:n mukaisena julkisena hallintotehtävänä annetun sähkömarkkinalain 45 §:n 1 momentin mukaisen järjestelmävastuunsa nojalla. Lisäksi Fingrid selvittää osana liityntöjen ja kantaverkon suunnittelua uusien tuotanto- ja kulutuskohteiden liitynnän vaikutukset siirtoverkkoon ja sähköjärjestelmään. Näiden vaikutusten perusteella Fingrid tekee mahdolliset tarpeelliset verkkoinvestoinnit sekä määrittää erityisesti sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin ja 20 §:n 1 momentin nojalla verkkoon liittyjille käyttövarmuuden ylläpidon edellyttämät ehdot ja vaatimukset. Tarpeelliset ehdot asettamalla Fingrid täyttää sähkömarkkinalain 45 §:n 1 momentin mukaista järjestelmävastuutaan sähköjärjestelmän käyttövarmuuden osalta.
581. Verkon käyttövaiheessa käyttövarmuutta ylläpidetään siten, että liittyjät noudattavat ja toteuttavat Fingridin niille asettamia ehtoja, ja Fingrid valvoo, että näin tapahtuu. Verkon käytön perustana on se, että liittyjille asetettuja ehtoja ja vaatimuksia noudattamalla varmistetaan, että liittyjät toimivat ennakoidulla tavalla, verkon suunnittelussa määriteltyjä käyttövarmuusrajoja ei ylitetä ja käyttövarmuus saadaan hallittua. Verkon käyttövaiheessa Fingridin rooli käyttövarmuustoimenpiteiden toteuttamisen osalta rajoittuu sen omaan kantaverkkoon ja edellä todetuin tavoin liittymisehtojen noudattamisen valvontaan. Fingrid vastaa käyttövarmuustoimenpiteistä liittymispisteen kantaverkon puoleisessa osassa ja liittyjät vastaavat kustannuksellaan Fingridin asettamien ehtojen ja vaatimusten mukaisten toimenpiteiden toteuttamisesta liittymispisteen voimalaitoksen puoleisessa osassa.
16.2 Vastuu liittymispisteiden liittyjän puolella olevista käyttövarmuustoimenpiteistä
582. YLE-ehtoihin sisältyvissä voimalaitosten järjestelmäteknisissä vaatimuksissa liittymispiste on vakiintuneesti määritelty liittymissopimuksen mukaiseksi omistusrajaksi. Lähtökohtana on se, että liittyjä vastaa liittymispisteen voimalaitoksen puolelle tehtävistä toimenpiteistä; sellaisistakin, jotka vaikuttavat käyttövarmuuteen. Liittyjän vastuu Fingridin asettamien ehtojen ja vaatimusten täyttämisestä kustannuksineen sekä liittymispiste vastuiden määrittävänä rajana ovat vakiintuneita ja YLE-ehtojen periaatteiden mukaisia.
583. Tällaisia liittyjän puolella ja siten liittyjän toteutusvastuulla olevia toimenpiteitä on useita, joista esimerkkeinä mainittakoon lisästabilointi ja tahtigeneraattoreiden (kuten OL3:n) magnetointiin liittyvät ali- ja ylimagnetointisuojat. Näiden liittymispisteen voimalaitoksen puolella olevien käyttövarmuuteen vaikuttavien toimenpiteiden osalta ei ole ollut epäselvyyttä siitä, etteikö niiden toteuttaminen, käyttäminen ja niistä aiheutuvat kustannukset kuulu kyseisen liittyjän vastuulle. TVO tai Energiavirasto eivät kumpikaan ole kyenneet esittämään ainuttakaan esimerkkiä sellaisesta liittymispisteen voimalaitoksen puolella olevasta käyttövarmuustoimenpiteestä, josta Fingrid olisi vastuussa.
584. OL3:n toiminnassa on huomioitava YLE2000-ehtojen mukainen ja nykyisen järjestelmävastuuasetuksen 5 §:n 2 momentin kanssa sopusoinnussa tehty järjestelmäsuojasopimus. TVO:n kanssa sovittu järjestelmäsuoja rinnastuu tarkoitukseltaan Fingridin yleisissä liittymisehdoissa ja järjestelmäteknisissä vaatimuksissa liittyjille asetettuihin vaatimuksiin, joilla ylläpidetään sähköjärjestelmän käyttövarmuutta. Osana järjestelmävastuutaan Fingrid edellyttää jokaiselta verkkoon liittyjältä sellaisia toimenpiteitä, joilla käyttövarmuus voidaan turvata, ja OL3:n osalta tämä edellyttää muun muassa järjestelmäsuojan toteuttamista.
585. Fingridin toteama vastuun rajautuminen liittymispisteen kantaverkon puoleiseen osaan ei ole ristiriidassa energiamarkkinasääntelyn tavoitteiden ja lain sanamuotojen kanssa. TVO:n tältä osin viittaama sähkömarkkinalain 45 §:n 1 momentti ei toimi lainkaan perusteluna TVO:n väitteelle, koska Fingrid täyttää järjestelmävastuutaan sähköjärjestelmän käyttövarmuuden osalta myös asettamalla liittyjille tarpeelliset ehdot ennen kaikkea sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin nojalla.
586. Näiden ehtojen ja vaatimusten sekä liittymispisteen merkityksen sivuuttaminen ei ole mahdollista jo siitä syystä, että tämä tarkoittaisi Fingridin käytännössä vastaavan liittyjän omistaman verkon osan rahoittamisesta ja käytöstä, mikä olisi kantaverkkotoimintaa koskevan tuotannon ja sähkönsiirron eriyttämisvelvoitteen vastaista.
16.3 Energiamarkkinasääntelyn jaottelu verkon suunnittelu- ja käyttövaiheeseen
587. Järjestelmävastuuasetuksen 5 §:n 2 momentin mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tehtävänä on muun ohella määritellä sähköjärjestelmässä ylläpidettävä käyttövarmuustaso ja ylläpitää siihen liittyviä teknisiä vaatimuksia Euroopan unionin sekä alueellisten ja kansallisten mitoitussääntöjen mukaisesti. Myös pohjoismaista sähköjärjestelmää koskeva ohjesääntö Nordic Grid Code sisältää muun ohella pohjoismaisten kantaverkonhaltijoiden yhteisesti sopimat sähköjärjestelmän suunnittelussa huomioitavat kriteerit, mukaan lukien alueelliset siirtoverkon mitoitussäännöt, joita Fingrid käyttää käyttövarmuustason määrittelyssä ja joiden kautta se on päätynyt nykyiseen 1.300 MW:n mitoittavaan vikaan. Edelleen Energiaviraston myöntämässä Fingridin sähköverkkoluvassa on todettu, että kantaverkko mitoitetaan Nordic Grid Coden periaatteiden mukaisesti ja että nämä ovat osa eurooppalaisia verkon mitoitus- ja käyttöperiaatteita.
588. Nordic Grid Coden mukaan suunnittelussa ja käyttötoiminnassa sovelletaan samoja käyttövarmuusperiaatteita. Nordic Grid Code on yksiselitteinen sen osalta, että verkon suunnittelussa tulee ottaa huomioon tulevaisuuden käyttönäkökohdat ja, että suunnittelussa ja verkon käytössä perusperiaatteiden ja kriteereiden pitää perustua samoihin lähtökohtiin.
589. Fingridin sähköverkkoluvassakin todetaan, että mitoitussäännöt määrittävät järjestelmän siirtokyvyn. Nämä mitoitussäännöt asettavat reunaehdot siirtokyvylle noudatettavien käyttövarmuusrajojen kautta, joten käyttötoiminnassa sovellettava käyttövarmuustaso ei voi alittaa mitoitussääntöjen perusteella suunnittelussa määriteltyä tasoa. Verkkoa tai siihen liitettyjä kohteita ei voi käyttää verkon siirtokykyä tai vikoja varten varattuja reservejä suuremmilla tehoilla käyttövarmuuden vaarantumatta.
590. Nordic Grid Codessa sekä sen tiettyjä osioita sittemmin korvanneessa ja muussa relevantissa EU-sääntelyssä tunnistetaan erottelu verkon suunnittelun ja käytön välillä. Suunnitteluvaiheeseen soveltuu esimerkiksi Euroopan komission asetus tuottajien verkkoliitäntävaatimuksia koskevasta verkkosäännöstä, joka on perustana nykyisin voimassa olevalle VJV2018:lle, johon Fingrid on tehnyt tarpeelliset kansalliset mukautukset. Sitä vastoin Energiaviraston viittaamat EU-säädökset, suuntaviiva-asetus sekä asetus verkon hätätilaa ja käytönpalautusta koskevasta verkkosäännöstä, koskevat siirtoverkon käyttötoimintaa.
591. Energiavirasto on sivuuttanut virheellisesti järjestelmävastuuasetuksen 5 §:n 2 momentin vaatimuksen alueellisten mitoitussääntöjen merkityksestä sekä verkon suunnitteluvaiheen roolin käyttövarmuuden kannalta väittäessään käyttövarmuuden mitoituksen perustuvan EU-tasoisiin verkon käyttötoimintaa koskevien verkkosääntöjen kriteereihin. Sähkömarkkinalain 45 §:ssä tarkoitettuun järjestelmävastuuseen sisältyvä käyttövarmuustaso ei ole johdettavissa yksinomaan suuntaviiva-asetuksesta tai muusta verkon käyttötoimintaa koskevasta sääntelystä vaan se määritetään edellä kuvatusti Nordic Grid Coden periaatteiden mukaisesti. Viraston viittaamassa käyttötoimintaa koskevassa EU-sääntelyssä on sisäänrakennettuna se oletus, että liittyjille asetetut ehdot ja vaatimukset ovat voimassa eikä verkon suunnitteluvaiheessa määritettyjä käyttövarmuusrajoja ylitetä.
16.4 Huomioita suuntaviiva-asetuksesta
592. Järjestelmäsuoja ei ole siirtoverkonhaltijan suoja, sillä ei ole varustettu siirtoverkkoa eikä se kuulu suuntaviiva-asetuksen soveltamisalaan. TVO:n tulkinta suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan 2 kohdan 22 alakohdan määritelmän perusteella on perusteeton, mikä selviää lukemalla muut suuntaviiva‑asetuksessa esitetyt määritelmät. Määritelmät sisältävän asetuksen 3 artiklan 2 kohdan 36 alakohdassa todetaan erikseen, että termillä ”järjestelmän tila” tarkoitetaan siirtoverkon toimintatilaa suhteessa käyttövarmuusrajoihin. TVO:n viittaamassa suurhäiriön määritelmässä ilmaisulla ”järjestelmän tila” ei siis viitata sähköjärjestelmään kokonaisuudessaan, vaan pelkästään siirtoverkkoon. Yksittäisestä asiaan liittymättömästä asetuksen kohdasta, jonka suomenkielisestä versiosta löytyy sana ”järjestelmä”, ei muutenkaan voida päätellä, että suuntaviiva-asetusta sovellettaisiin järjestelmäsuojaan. Nimensäkin mukaisesti suuntaviiva-asetuksella säännellään siirtoverkon, eikä sähköjärjestelmän käyttöä.
593. Myös TVO:n toimittama professori KT:n asiantuntijalausunto perustuu osaltaan vääriin lähtökohtiin siirtoverkon ja sähköjärjestelmän käsitteiden sekä suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan soveltamisalan osalta. Tätä ilmentää se, miten KT ja TVO ovat viitanneet erityisiin suojausjärjestelmiin liittyen saksalaiseen artikkeliin ”Modelling and Risk Assessment of Special Protection Schemes in Transmission Systems”. Kyseisestä artikkelista käy selvästi ilmi, että erityiset suojausjärjestelmät (SPS), joita myös suuntaviiva-asetuksen 37 artikla koskee, ovat olemassa siirtoverkon vikoja varten, eivätkä yksittäisten voimalaitosten vikoja varten.
594. Suuntaviiva-asetuksen 153 artiklassa käsitellään taajuuden vakautusreservien mitoittamista, jolla ei ole mitään yhteyttä järjestelmäsuojaan. Mainittu artikla sen sijaan osoittaa, että asetuksen mukaisella vertailutapahtuman käsitteellä viitataan taajuuden vakautusreservien (FCR) mitoitukseen liittyvään arvoon. Järjestelmäsuoja ja suuntaviiva-asetuksessa mainitut reservituotteet ovat täysin eri asioita.
595. Voimalaitosten omat suojaukset ja muut vastaavat mekanismit eivät ole suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan mukaisia erityisiä suojausjärjestelmiä. Vaikka laitosten omien suojausjärjestelmien tarkoituksena on varmistaa, etteivät laitokset verkosta irrotessaan aiheuta ongelmia sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidolle ja muille sähköjärjestelmään liittyjille, ne tai järjestelmäsuoja eivät siltikään ole suuntaviiva-asetuksen tarkoittamia siirtoverkon suojausjärjestelmiä.
596. Energiavirasto on esittänyt, että käyttövarmuuden huomioiminen sääntelyn mukaisella tavalla edellyttää kaikkien kantaverkkoon liittyneiden toimijoiden verkkovaikutusten huomioimista kantaverkossa ja sähköjärjestelmässä. Virasto ei näytä huomioivan sitä, että OL3:n verkkovaikutus on laitoksen käyttöluvassakin rajattu enintään 1.300 MW:iin. Myös suuntaviiva-asetusta tulkitessaan virasto näyttää katsovan virheellisesti, että OL3:n vikaantumisen verkkovaikutus olisi yli 1.300 MW.
597. Sellaisen vikatapahtuman, joka aiheutuu OL3:n irrotessa verkosta täydellä teholla, suuruus siirtoverkon kannalta on enimmillään 1.300 MW; ei 1.650 MW. Vaikka EU:n laajuisesti sovellettavassa suuntaviiva-asetuksessa ei mainita mitään tiettyä askelmaista tehomuutoksen tasoa, Fingridin tulee varautua asetuksen 33 artiklan mukaisessa vikatapahtumaluettelossaan vain 1.300 MW:n äkilliseen tehonmuutokseen yksittäisen laitoksen osalta. Energiaviraston viittaama suuntaviiva-asetuksen 75 artikla ei anna aihetta tulkita asiaa toisin. Asiassa on epäselvää, miten Energiaviraston virheelliset tulkinnat vikatapahtumaluetteloista ja korjaavista toimenpiteistä liittyvät viraston alkuperäiseen näkemykseen siitä, että järjestelmäsuoja olisi suuntaviiva‑asetuksen 37 artiklan tarkoittama erityinen suojausjärjestelmä.
598. Vaikka kansallisessa sääntelyssä säädettäisiin järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuusta suuntaviiva-asetuksen sanamuodosta laajentavasti, ei mikään kansallinen lainsäädäntöratkaisu voi tehdä järjestelmäsuojan kaltaisesta yksittäisen laitoksen suojasta asetuksen 37 artiklan tarkoittamaa erityistä suojausjärjestelmää. Järjestelmäsuojalla ei ole varustettu siirtoverkkoa eikä se ole siirtoverkonhaltijan käyttämä suojaus, kuten suuntaviiva-asetuksen sanamuodot edellyttäisivät. Kansallisella lainsäädännöllä tai -tulkinnalla ei voida poiketa EU-asetuksen sanamuodoista ja tarkoituksesta.
16.5 Muita huomioita TVO:n esittämistä väitteistä
599. TVO on harhaanjohtavasti väittänyt, että järjestelmäsuoja aktivoituisi myös Fingridin omistamalta OL-B kytkinasemalta lähtevästä laukaisusignaalista ja että järjestelmäsuojaa käytettäisiin OL3:n vikojen lisäksi muihin ilmiöihin varautumiseen sähköjärjestelmässä. Järjestelmäsuojasopimuksen liitteessä 1 ”OL3 järjestelmäsuojan tekninen toteutus” todetaan yksiselitteisesti, että ”järjestelmäsuojan aktivoimiseen käytetään signaalia, joka muodostetaan OL3‑laitoksen laukaisusignaaleista (erityyppiset pikasulut ja muut vastaavat laukaisusignaalit) ja Olkiluodon sähköasemalla johtokatkaisijoiden tilatiedot”. Vaikka laukaisusignaalit kulkevat OL-B kytkinaseman kautta, ne ovat peräisin OL3:lta. Lisäksi TVO:n oheistamassa muistiossa todetaan, että OL3 – OL B välinen viestiyhteys kuuluu TVO:n kunnossapitovastuuseen.
600. Fingrid-lehdessä on TVO:n toteamin tavoin vuonna 2020 kirjoitettu OL3:n järjestelmäsuojan varmentavan sähkön häiriöttömän siirron kantaverkossa, mikäli OL3:n tuotanto sattuisi jostain syystä vikaantumaan ja sähkönsyöttö kantaverkkoon keskeytyisi tai jos OL3 ei pystyisi syöttämään sähköä kantaverkkoon kantaverkossa olevan vian vuoksi. Teoriassa OL3 voi irrota verkosta kantaverkon viastakin alkavan tapahtumainkulun seurauksena, mutta tällöin OL3:n olisi ensin tullut laiminlyödä sitä koskevat lähivikakestoisuuden vaatimukset. OL3:n tulee pystyä varautumaan sähköverkosta peräisin oleviin niin sanottuihin lähivikoihin. OL3:n tulee esimerkiksi siihen soveltuvien vuoden 2000 voimalaitosten järjestelmäteknisten vaatimusten (VJV2000) sisältämien lähivikakestoisuuden vaatimusten mukaisesti pystyä jatkamaan toimintaansa stabiilisti vaatimuksissa kuvailtujen sähköjärjestelmän häiriöiden aikana ja niiden jälkeen, eikä se saa irrota verkosta näiden verkkovikojen seurauksena.
601. Olennaista on, että järjestelmäsuojan aktivoituminen edellä kuvatuissakin tilanteissa on OL3:sta lähtöisin. Tätä ilmentää esimerkiksi järjestelmäsuojasopimuksessa tehty ratkaisu, jossa Fingrid vastaa järjestelmäsuojan aktivoitumisesta aiheutuvista irtikytkentäkustannuksista 250 MW:iin asti enintään keskimäärin kerran vuodessa kuorman haltijoiden kanssa tehtyjen sopimusten voimassaoloaikana. Lisäaktivoitumisten kustannuksista vastaa TVO. Myös TVO ymmärtää, että järjestelmäsuojan on tarkoitus aktivoitua vain ja ainoastaan OL3:n vioista tai laiminlyönneistä. Tämä käy selvästi ilmi TVO:n lausunnosta Energiavirastolle 21.2.2017, jonka mukaan OL3:n järjestelmäsuojassa on kyse ainutlaatuisesta järjestelystä, joka eroaa käytössä olevista reservituotteista siinä, että se aktivoituu ainoastaan yhden voimalaitosyksikön viassa.
602. TVO:n mukaan Fingridillä on käytössään muita sähköjärjestelmän käyttövarmuutta turvaavia järjestelyitä, joiden osalta se ei ole katsonut vastuunsa määrittämisen näkökulmasta ratkaisevaksi kysymystä siitä, mistä järjestelyn aktivointisignaali on peräisin. Ainoa TVO:n esimerkki on ns. P1-verkkosuoja, josta TVO käyttää nimitystä ”järjestelmäsuojan varmennussuoja”. P1-verkkosuoja on toteutettu OL3:n koekäyttövaihetta varten varajärjestelynä sen varalta, että OL3:n järjestelmäsuoja ei koekäyttövaiheessa toimisi suunnitellusti, eikä se ole verrattavissa järjestelmäsuojaan. Energiavirastokaan ei ole antanut painoarvoa TVO:n viittaamalle P1-verkkosuojalle.
603. TVO on väittänyt, että YLE2017- ja YLE2021-ehdoissakin mainittu 1.300 MW:n suurimman askelmaisen tehonmuutoksen raja ei ole yksittäiseen liittyjään kohdistuva laitoksen enimmäistehoraja ja on viitannut Energiaviraston esittämiin kannanottoihin 1.300 MW:n arvon osalta. Virasto on markkinaoikeudessa muun ohella todennut, että mitoitusarvo 1.300 MW perustuu suuntaviiva-asetuksen mukaisten synkronialueen käyttösopimuksien mukaisten alueellista käyttövarmuutta koordinoivien toimien perusteisiin sekä relevanttien alueellisten sähköjärjestelmien rakenteeseen. Siirtoverkonhaltijan koordinoitujen käyttövarmuustoimien näkökulmasta voi olla perusteltua käyttää kyseistä koordinoitua mitoitusta oman vastuualueensa käyttövarmuuden mitoituksen määrittelyn perustana, mitä sähkömarkkinasääntely ei kiellä, kunhan käytetty mitoitus on perusteltavissa. Edelleen virasto on selventänyt, ettei se ole esittänyt muita väitteitä tai näkemyksiä Suomen sähköjärjestelmän mitoituksesta kuin todennut, ettei sillä ole ollut perusteita epäillä Fingridin määrittelemää 1.300 MW:n Suomen sähköjärjestelmän mitoittavan vian arvoa.
604. Ilman osapuolten välisiä sopimuksia, vahvistusmenettelyjä, liittymissopimuksia tai käyttölupia pitäisi olla täysin selvää, ettei yksittäisen laitoksen verkkoon kohdistama tehovaikutus voi käyttövarmuussyistä ylittää fysiikan lakien mukaisesti laskettua sähköjärjestelmän mitoittavaa vikaa.
605. TVO on viitannut myös OL3:n järjestelmäsuojan teknistä kuvausta koskevaan muistioon 3.9.2019, jonka mukaan Fingrid on määrittänyt OL3:n maksimitehon siten, että voimalaitosyksikön irtikytkeytyessä sen aiheuttama askelmainen tehonmuutos Olkiluodossa saa olla enimmillään 1.650 MW. Tästä muistiosta ilmenee myös se, että OL3:n verkosta irtoamisen vaikutus verkon tehotasapainoon (verkkovaikutus) saa olla korkeintaan 1.300 MW ja että sallittu tehonmuutos sisältää ennen vikaa verkkoon syötetyn tehon sekä vian jälkeen laitoksen verkosta ottaman omakäyttötehon. Muistiossa todetaan edelleen, että TVO:n arvioima vian jälkeinen omakäyttöteho on 80 MW ja että tämän myötä OL3:n suurin sallittu teho normaalitilanteessa ilmenee laskutoimituksella 1.300 MW + 350 MW – 80 MW = 1.570 MW. Esitetyt luvut tukevat siis Fingridin aikaisemminkin esittämiä kantoja.
606. TVO:n toistaman väitteen mukaan Fingrid olisi hyväksynyt OL3:n verkkoon liittämisen ilman 1.300 MW:n tai muutakaan tehorajoitusta laitoksen suunnitellulla täydellä teholla. TVO on viitannut siihen, että OL3:n liittämiseen sovellettavat YLE2000-ehdot eivät sisällä tehon rajoitusta mihinkään tiettyyn määrään. Myöskään OL3:n liittymissopimuksessa ei mainita mitään tiettyä laitoksen tehoa. Kun YLE2000-ehtoihin tai liittymissopimukseen ei ole kirjattu laitosten tehorajoja, on selvää, että tehorajoituksista on täytynyt sopia erikseen. Järjestelmäsuojasta on sovittu erikseen, ja se on OL3:n verkkoon liittämisen ehdoton edellytys.
607. Fingrid edellyttää riidattomasti liittyjien kustannusvastuulle kuuluvien suojausten toteuttamista asettamalla liittyjille näitä koskevia ehtoja sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin nojalla siitä syystä, että näitä suojauksia tarvitaan käyttövarmuuden ylläpitämiseksi. TVO:kin on todennut, että Fingridin mainitsemat lisästabilointi- ja magnetointijärjestelmät on luotu TVO:n toimesta, jotta OL3 täyttäisi VJV2000-ehtojen mukaiset voimalaitosten järjestelmätekniset vaatimukset. VJV2000:ssa todetaan, että järjestelmäteknisten vaatimusten asettamisella pyritään säilyttämään järjestelmän käyttövarmuus siten, että voimalaitos kestää järjestelmän sille aiheuttamat jännite- ja taajuusvaihtelut eikä voimalaitos verkossa ollessaan aiheuta muille järjestelmään kytketyille laitoksille haittaa.
608. Omakäytölle siirtymisen ja mahdollisimman pikaisen takaisinkytkeytymisen vaatimukset ja niitä koskevat suojaukset palvelevat ydinenergialain tarpeiden lisäksi sähköjärjestelmän käyttövarmuutta. Voimalaitosten järjestelmätekniset vaatimukset, kuten OL3:een sovellettava VJV2000, sisältävät niitä koskevia yleisiä vaatimuksia muidenkin voimalaitosten kuin ydinvoimaloiden osalta. Mikäli näillä suojauksilla ei olisi merkitystä myös käyttövarmuuden ylläpidon kannalta, vaan ainoastaan ydinturvallisuuden näkökulmasta, edellytettäisiin ja valvottaisiin tällaisia suojauksia ydinenergialain kontekstissa säteily- ja ydinturvallisuutta Suomessa valvovan Säteilyturvakeskuksen eikä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan toimesta.
609. Järjestelmäsuojan operoinnissa keskeistä on OL3:n tehon optimointi. TVO optimoi OL3:n tuottamaa tehoa välillä 1.300–1.650 MW vertaamalla sähkön hintaa ja tuotantokustannuksiaan, kuten järjestelmäsuojasta aiheutuvia kustannuksia, kunakin hetkenä ja sitä kautta maksimoi tuottonsa. Päätökset järjestelmäsuojan käyttämisestä laitoksen tehon kasvattamiseen tekee yksin TVO liiketaloudellisin perustein. Mikään Fingridin vastuulle järjestelmäsuojan toteutuksessa kuuluva elementti ei sisällä OL3:n tehon optimointia.
610. Järjestelmäsuojasopimuksessa todetaan, että Fingrid vastaa irti kytkettäviä kuormia koskevien sopimustensa puitteissa järjestelmäsuojaan liitettyjen kuormien monitoroinnista, tiedonsiirtoyhteyksien valvonnasta sekä suurimman sallitun tehomuutoksen tai tehonrajoitustarpeen välittämisestä TVO:lle, joka sitoutuu noudattamaan Fingridin ilmoittamaa teho-ohjetta. Tässä Fingridin vastuulle järjestelmäsuojan toteutuksessa kuuluvassa kuormien monitoroinnissa ja tiedonsiirtoyhteyksien valvonnassa ei ole kyse OL3:n tuotantotehon optimoinnista. Sama pätee mahdollisen tehonrajoitustarpeen ilmoittamiseen, jossa on kyse siitä, että havaitessaan käytönvalvontajärjestelmässään OL3:n tehon rajoitustarpeen OL3:n tehonmittauksen ja järjestelmäsuojan käytössä olevan kapasiteetin määrän erotuksesta, Fingrid ilmoittaa tästä TVO:lle.
611. Fingridin osallistumisella kapasiteetin hankintaan tarkoitetaan järjestelmäsuojasopimuksessa sovittua siitä, että Fingrid vastaa yhteistyössä TVO:n kanssa järjestelmäsuojan piiriin tulevien irti kytkettävien kuormien kilpailuttamisesta ja tarjouskilpailun perusteella tekee kuormanhaltijoiden kanssa sopimuksia kapasiteetin varaamisesta järjestelmäsuojaan. Kapasiteetin hankinnassakaan ei ole minkäänlaista liityntää optimointiin.
612. TVO on viitannut OL3:n järjestelmäsuojan teknistä kuvausta koskevaan muistioon, jonka mukaan Fingrid kuitenkin vain monitoroi järjestelmäsuojakohteita, tiedonsiirtoyhteyksien tilaa sekä järjestelmäsuojakohteiden tehon suhdetta OL3:n tehoon. TVO on väittänyt, että ”Fingridillä ei tällöin ole myöskään nykyisten käytössä olevien järjestelmien turvin mitään estettä hankkia järjestelmäsuojaan tarvittavat kuormat tarpeen mukaan vaikka päivätasolla”. Järjestelmäsuojasopimuksen nojalla Fingridin vastuulla olevissa järjestelmäsuojaan liittyvissä valvontatoimenpiteissä on kyse täysin eri asiasta kuin TVO:n suorittamassa optimoinnissa, eivätkä Fingridin nykyiset vastuut luo sille mitään edellytyksiä järjestelmäsuojan ja kuormien ohjaamiseksi. Fingrid ei ylipäätään voi ottaa tehtäväkseen OL3:n tehon optimointia, sillä kantaverkkotoiminnassa tuotanto ja sähkönsiirto on eriytetty toisistaan riippumattomuuden takaamiseksi siten kuin sähkömarkkinalain 5 luvussa säädetään.
613. Syy Fingridin tietoliikenneinfrastruktuurin käyttämiselle ei ole Fingridin vastuu järjestelmäsuojan toteutuksesta taikka se, että sähköjärjestelmän käyttövarmuuden varmistamiseksi OL3:n häiriötilanteissa järjestelmäsuojan signaalit kulkevat Fingridin tietoliikenneyhteyksiä pitkin. Fingridin tietoliikenneyhteyksien käyttämisestä osana järjestelmäsuojaa on päädytty sopimaan siitä syystä, että järjestelmäsuojasopimusta tehtäessä Fingridillä oli järjestelmäsuojan toteutuksessa tarvittavia tietoliikenneyhteyksiä muissa toiminnoissaan käytössä, eli sillä oli valmiiksi niitä koskevaa osaamista ja infrastruktuuria, toisin kuin TVO:llä. Tietoliikenneyhteydet olisi voitu toteuttaa siten, että Fingrid olisi edellyttänyt TVO:tä rakentamaan tarvittavat yhteydet noudattaen järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan aktivointisignaalin välittämiselle asettamia teknisiä ja toiminnallisia vaatimuksia. Tätä Fingrid on esittänyt Energiavirastolle valituksenalaisesta päätöksestä alkaneen vahvistamismenettelyn yhteydessä.
614. TVO:n väite siitä, että TVO tai sen omistajayhtiöt eivät olisi antaneet Fingridille minkäänlaisia takeita tarjota järjestelmäsuojaan tietty määrän kuormia tiettyyn hintaan, ei pidä paikkaansa. TVO:lle on ennen liittymissopimuksen allekirjoittamista ollut selvää, että Fingrid on lupautunut hankkimaan irti kytkettäviä teollisuuskuormia ainoastaan 250 MW:iin asti ja siltäkin osin vain niin sanotulla haittakorvausperiaatteella. Fingridin edellyttämä kustannustaso käy ilmi muistiosta, jonka Fingrid ja TVO:n omistajatahoihin lukeutuneet keskeiset kuormanhaltijat ovat allekirjoittaneet 1.3.2004 eli vain kaksi päivää ennen puitesopimuksen allekirjoittamista.
615. Tuolloin nimitykseltään vielä täsmentymättömään järjestelmäsuojaan viitataan mainitussa muistiossa jokseenkin epätäsmällisellä termillä ”hetkellinen reservi”. Muistiosta käy ilmi, että kyseisessä asiayhteydessä tällä reservillä on viitattu sittemmin järjestelmäsuojaksi nimettyyn, yksinomaan OL3:n tarpeita palvelevaan järjestelyyn: ”Reservi varataan Olkiluoto 3:n verkosta irtoamisen varalle syksystä 2008 alkaen. Kuorma laukaistaan viiveettä Olkiluodosta tuotavan signaalin perusteella.” Muistion mukaan hinnoittelu perustuu resurssinhaltijoille (eli kuormanhaltijoille) aiheutuvien haittojen korvaamiseen ja kohtuulliseen tuottoon.
616. Fingridin ja TVO:n omistajatahojen välisen yhteisymmärryksen mukaisten korvausten valossa on tehtävissä päätelmä siitä, että Fingrid on edellyttänyt järjestelmäsuojien kuormien saatavuutta ennustettavalla ja varsin maltillisella kustannustasolla, ja tällaista TVO:n omistajatahot ovat puitesopimuksen allekirjoittamisen kynnyksellä luvanneet ja TVO on ollut edesauttamassa kyseistä järjestelyä.
617. Edelleen esimerkiksi TVO:n viittaamasta ja sittemmin lakanneesta sopimuksesta ”Puitesopimus varautumisesta kuudennen ydinvoimalaitoksen liittämiseen voimajärjestelmään” 19.9.2006 ilmenee, että TVO:n omistajatahoihin lukeutuvat teollisuusyhtiöt ovat OL3:n yhteydessä luvanneet järjestelmäsuojaan riittävästi irtikytkettävää kuormaa tietyllä kustannustasolla.
618. TVO:n laatima muistio 21.5.2014 liittyy olennaisesti siihen kehityskulkuun, joka johti vuoden 2017 järjestelmäsuojasopimukseen. Muistiosta ilmenee TVO:n näkemys, jonka mukaan järjestelmäsuojasta on sovittava TVO:n ja Fingridin välillä uudelleen, mikäli kuormien kustannustaso vuoden 2015 lopussa päättyvän sopimuskauden jälkeen muuttuu olennaisesti. Reservimarkkinat muuttuivat merkittävästi kuormanhaltijoiden kanssa sovitun vuosien 2005–2015 sopimuskauden aikana, mikä vaikutti kuormien kustannustason nousuun, joten on selvää, että muistiossa kuvattu skenaario on toiminut lähtölaukauksena TVO:n aloitteesta lähteneelle järjestelmäsuojasopimuksen valmistelulle.
619. TVO on virheellisesti väittänyt, että Fingrid olisi tiedostanut järjestelmäsuojasopimuksen olevan alisteinen Energiaviraston vahvistukselle, mikä edellytys myös kirjattiin itse järjestelmäsuojasopimukseen ja mistä syystä Fingrid olisi lähestynyt virastoa lausuntopyynnöllä jo ennen järjestelmäsuojasopimuksen solmimista. Tällaista edellytystä ei ole kirjattu mainittuun sopimukseen. TVO pyrkii vähättelemään järjestelmäsuojasopimuksen merkitystä viitaten sopimuksen kohtaan, jossa todetaan, että esitettyjen kantaverkon siirtorajoitusten sekä järjestelmäsuojan käyttöönoton edellytyksenä on, että valtioneuvosto myöntää OL3:lle ydinenergialain mukaisen käyttöluvan, työ- ja elinkeinoministeriö sekä Energiavirasto hyväksyvät mainitussa sopimuksessa esitetyt järjestelyt ja verkkokokeilla on varmistettu järjestelmäsuojan toimivuus. Järjestelmäsuojasopimuksessa puhutaan järjestelyn hyväksymisestä, eikä siinä viitata esimerkiksi valvontalain 10 §:n mukaiseen vahvistamismenettelyyn millään tavoin. Kaikki edellä mainitut sopimuksessa todetut edellytykset ovat täyttyneet.
620. Fingrid on alkuvuodesta 2017 esitellyt sekä työ- ja elinkeinoministeriölle että Energiavirastolle perusteellisesti taustatietoja valmisteilla olleeseen järjestelmäsuojasopimukseen liittyen. Samansisältöinen taustayhteenveto OL3:n järjestelmäsuojasta on esitetty työ- ja elinkeinoministeriölle 25.1.2017 ja Energiavirastolle 8.2.2017. Ministeriö on tapaamisessa 25.1.2017 esimerkiksi todennut, ettei asiaan liity sen näkökulmasta seikkoja, jotka estäisivät järjestelmäsuojan toteuttamisen muun ohella liitteessä 1 tarkemmin kuvatulla tavalla ja ehdoin. Fingrid sekä työ- ja elinkeinoministeriö ovat tuolloin todenneet, että asiasta on tarpeen pyytää myös Energiaviraston lausunto. Tämä työ- ja elinkeinoministeriön kanssa käyty keskustelu on syy sille, miksi Fingrid on 14.2.2017 toimittanut virastolle lausuntopyynnön OL3:n järjestelmäsuojaan liittyen, eikä se, että Fingrid olisi katsonut järjestelmäsuojasopimuksen vaativan Energiaviraston vahvistuksen.
621. Energiaviraston vuoden 2017 lausunnot eivät ole muodostaneet valvontalain 10 §:n tarkoittamaa vahvistusta, eikä se ole ollut lausuntojen tarkoituskaan. Markkinaoikeudessakin Energiavirasto on todennut, ettei sen 11.4.2017 antama lausunto ole sisältänyt velvoitteita Fingridille. Fingrid on lausuntojen myötä perustellusti jäänyt siihen käsitykseen, ettei järjestelmäsuoja edellytä valvontalain
10 §:n mukaista vahvistamista tai muuta oikeudellisesti sitovampaa hyväksyntää. Viraston lausuntojen sekä Energiaviraston ja työ- ja elinkeinoministeriön kanssa käymiensä keskustelujen myötä Fingrid on voinut luottaa siihen, että järjestelmäsuojasopimus on toteutettavissa ilman sähkömarkkinasääntelystä johtuvia ongelmia.
16.6 Huomioita Energiaviraston esittämistä väitteistä
622. TVO:n, Fingridin ja TVO:n omistajatahojen maaliskuun alussa 2004 allekirjoittamat asiakirjat eli puitesopimus ja muistio pääperiaatteista teollisuuskuormien käytöstä voimajärjestelmän reserveinä ovat yksityisoikeudellisesta luonteestaan huolimatta asiakirjoja, joihin Fingridin on välttämätöntä vedota oman oikeusturvansa vuoksi. Näistä asiakirjoista ilmenee, että Energiaviraston mainitsema ”nykyjärjestely” on Fingridin vastuiden osalta linjassa sen kanssa, mitä järjestelmäsuojasta on osapuolten kesken alun perin sovittu. Lisäksi TVO on koko aloittamansa menettelyn aikana esittänyt laajasti argumentaatiota Fingridin ja TVO:n välisiin sopimussuhteisiin liittyen.
623. Oikeudenkäynnin osapuolten välillä on keskeinen näkemysero järjestelmäsuojan luonteesta. Energiavirasto katsoo tämän suojan olevan järjestelmävastuuseen sisältyvien käyttö- ja toimintavarmuuden ylläpitovelvoitteiden takia toteutettu ratkaisu. Fingrid katsoo, että järjestelmäsuoja ei ole osa järjestelmävastuuta ja että sen toteuttaminen kuuluu sopimusvapauden piiriin. Fingrid pitää kyseisen erimielisyyden arvioinnin kannalta merkityksellisenä sitä, että myös TVO – joka Fingridin tavoin on vakiintunut ja asiantunteva toimija toimialallaan – on viime vuosiin asti ollut Fingridin kanssa samoilla linjoilla siitä, että järjestelmäsuojasta voidaan sopia. Tätä ilmentää ennen kaikkea osapuolten hyvässä yhteisymmärryksessä 14.6.2017 allekirjoittama järjestelmäsuojasopimus liitteineen.
624. Vaikkei käsiteltävänä olevassa asiassa ole sen lopputuloksesta riippumatta tarkoitus allokoida järjestelmäsuojan kustannuksia TVO:n ja Fingridin kesken, Fingrid on silti pitänyt tarpeellisena tuoda esiin niitä mahdottomia ja kansantaloudellisestikin epätarkoituksenmukaisia tilanteita, joita voisi seurata, jos järjestelmäsuojan kustannusten katsottaisiin kuuluvan Fingridin vastuulle. Jo yksistään näitä skenaarioita ja niiden epätarkoituksenmukaisuutta tarkastelemalla ilmenee, että lainsäätäjän tarkoituksena ei ole voinut olla se, että järjestelmäsuojan kaltaiset voimalaitosten suojaukset kuuluisivat järjestelmävastuuseen taikka muutenkaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastattavaksi.
625. Fingrid onkin korostanut sitä, että mikäli järjestelmäsuojan katsottaisiin kuuluvan järjestelmävastuuseen ja mikäli Fingridin tulisi vastata OL3:n järjestelmäsuojasta määrittäen laitoksen tuotantoa 1300 MW:n ylittävältä teholta, jouduttaisiin toimintojen eriyttämisen kannalta kiellettyyn tilanteeseen. Logiikka ei toimi toisin päin. Järjestelmäsuoja ei ole yleinen kantaverkon suojamekanismi eikä sen toteutus ole verkkotoiminnan harjoittamista. Sen sijaan tämä suoja on ehto, jonka ainoa tarkoitus on mahdollistaa TVO:lle OL3:n verkkoon liittäminen ja käyttö enimmäistehorajan ylittävällä teholla. Näin ollen se on luotu vain TVO:n tarpeisiin. Fingridillä tai kantaverkolla ei ole minkäänlaista itsenäistä tarvetta järjestelmäsuojalle. TVO on vuonna 2017 todennut, että kyse on ainutlaatuisesta järjestelystä, joka eroaa käytössä olevista reservituotteista siinä, että se aktivoituu ainoastaan yhden voimalaitosyksikön viassa.
17. Teollisuuden Voima Oyj:n lausuma oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024
626. TVO on esittänyt jakaneensa oikeudenkäyntikuluerittelyssään markkinaoikeuden asioiden diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024 suullisesta käsittelystä ja siihen valmistautumisesta aiheutuneet kustannukset siten, että markkinaoikeuden asialle diaarinumero 151/2024 on kohdistettu 25 prosenttia näistä kustannuksista ja asialle diaarinumero 156/2024 loput 75 prosenttia näistä kustannuksista. Muunlainen jako olisi epätarkoituksenmukainen ottaen huomioon, että suullinen käsittely järjestettiin yksin Fingridin asiassa diaarinumero 156/2024 esittämien vaatimusten johdosta, ja edelleen käsittelyn painopiste on asetettu asiaan diaarinumero 156/2024.
627. Markkinaoikeuden asioiden diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024 keskiössä on useita sellaisia oikeudellisia kysymyksiä, joihin Energiavirasto Fingridiä valvovana viranomaisena on ottanut selväsanaisesti kantaa lausuntomenettelyissään vuonna 2017 ja vuonna 2021. Tällaisia ovat ainakin kysymykset siitä, onko järjestelmäsuoja osa järjestelmävastuuta, onko järjestelmäsuoja suuntaviiva-asetuksen 37 artiklassa tarkoitettu erityinen suojausjärjestelmä ja mikä on Fingridin asettaman 1.300 MW:n suurimman sallitun askelmaisen tehomuutoksen suhde järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan kehittämisvelvollisuuteen.
628. Edellä mainituista asioiden käsittelyn keskiössä olevista kysymyksistä ei pitäisi olla oikeudellista epäselvyyttä, eikä Fingrid ole haastanut Energiaviraston lausunnoissa esittämiä kantoja ennen TVO:n käynnistämää tutkintapyyntömenettelyä. Ottaen huomioon, että tutkintapyyntömenettelyä ja siten myöskään tätä muutoksenhakumenettelyä ei olisi ylipäätään tarvittu, jos Fingrid olisi noudattanut sen laista aivan selvästi ilmeneviä velvollisuuksia taikka jos Energiavirasto olisi puuttunut Fingridin toimintaan ja laiminlyönteihin aikaisemmin, olisi kohtuutonta, jos TVO joutuisi pitämään asiassa sille aiheutuneet kustannukset vahinkonaan.
629. Asiassa yksinomaan Fingridiä koskevia ja/tai Fingridin tarpeettomasti aiheuttamia kuluja ovat ainakin Fingridin esittämästä TVO:n asianosaisaseman kiistämistä koskevasta vaatimuksesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut, Fingridin päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä ja kieltämisestä koskevista vaatimuksista aiheutuneet oikeudenkäyntikulut sekä Fingridin ainoana osapuolena esittämästä suullisen käsittelyn järjestämistä koskevasta vaatimuksesta ja siten myös itse suullisesta käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
630. Fingridin TVO:n asianosaisasemaa koskevia vaatimuksia on pidettävä ilmeisen perusteettomina ottaen huomioon myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2022:114, johon Energiavirasto on jo viitannut valituksenalaisessa päätöksessään. Fingridin perusteettomat väitteet ovat viivästyttäneet asian käsittelyä tarpeettomasti ja aiheuttaneet TVO:lle merkittäviä kuluja, sillä TVO:n oikeusturva on edellyttänyt vaatimuksiin vastaamista ja niistä lausumista.
631. Fingrid on ainoana oikeudenkäynnin osapuolena vaatinut jopa kahteen kertaan, että markkinaoikeus keskeyttäisi ja kieltäisi valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon. Markkinaoikeus on välipäätöksillään hylännyt Fingridin kyseiset vaatimukset. Etenkin jälkimmäinen Fingridin päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä ja kieltämistä koskenut pyyntö on ollut ilmeisen tarpeeton, koska markkinaoikeus on jo kertaalleen hylännyt Fingridin vastaavan vaatimuksen välipäätöksellään, eivätkä olosuhteet olleet muuttuneet millään tavalla Fingridin ensimmäisen vaatimuksen ratkaisemisen jälkeen.
632. Fingridin toimet valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä ja kieltämistä koskevien vaatimusten suhteen ovat liittyneet yksinomaan Fingridin väitettyyn tarpeeseen saada päätöksen täytäntöönpano kielletyksi ja keskeytetyksi. Fingridin toimet ovat viivästyttäneet asian käsittelyä tarpeettomasti ja aiheuttaneet TVO:lle merkittäviä kuluja, sillä TVO:n oikeusturva on edellyttänyt näihin sinänsä tarpeettomiksi ja turhiksi katsottuihin vaatimuksiin vastaamista ja niistä lausumista.
633. Fingrid on yksin vaatinut markkinaoikeudelta suullisen käsittelyn järjestämistä asiassa siitä huolimatta, ettei suullinen käsittely ole ollut asian ratkaisemisen kannalta tarpeellista tai tarkoituksenmukaista. Joka tapauksessa suullisen käsittelyn järjestäminen ei olisi ollut tarpeen Fingridin vaatimassa laajuudessa. TVO ja Energiavirasto eivät vastustaneet suullisen käsittelyn järjestämistä markkinaoikeudessa, mutta eivät ole sitä myöskään vaatineet. TVO ja Energiavirasto ovat esittäneet laajat perustelut sille, miksi suullista käsittelyä ei tarvita ja miksi sitä tulisi ainakin rajata. Markkinaoikeus on päättänyt suullisen käsittelyn järjestämisestä, mutta samalla rajannut sitä merkittävästi.
634. Siinä missä TVO ja Energiavirasto ovat markkinaoikeuden välipäätöksen jälkeen pyrkineet omalla toiminnallaan varmistamaan, että markkinaoikeuden suullinen käsittely pysyisi mahdollisimman tiiviinä, Fingrid on päinvastoin edellyttänyt, että pääkäsittely kattaa sellaisiakin vaiheita ja aiheita, joiden sisällyttämistä suulliseen käsittelyyn kaikki muut menettelyn osapuolet ovat pitäneet tarpeettomina. Esimerkiksi Fingrid on yksin edellyttänyt, että suullinen käsittely markkinaoikeudessa kattaa asiaesittelyt, joita muut asianosaiset eivät pitäneet tarpeellisina. Asiaesittelyt ovat vieneet istuntoaikataulusta kokonaisen päivän ja edellyttäneet laajoja valmisteluita. Fingrid ei ole tuonut asiaesittelyssään esille sellaista, mitä ei olisi voitu kattaa todistelun vastaanottamisen ja / tai loppulausuntojen yhteydessä.
635. Fingrid on markkinaoikeuden suullisen käsittelyn järjestämistä koskevasta välipäätöksestä ja siinä tehdyistä rajauksista huolimatta edelleen pyrkinyt laajentamaan asian käsittelyä ja tuonut suullisen käsittelyn kohteeksi aiheita, joiden käsittelemisen se on sittemmin itsekin katsonut tarpeettomaksi – ainakin niin, että näiden käsitteleminen on tarpeetonta suullisessa käsittelyssä.
636. Ylipäätään Fingridin prosessuaaliset vaatimukset ovat olleet omiaan viivästyttämään asian käsittelyä ja kerryttämään kuluja menettelyiden kaikille osapuolille. Fingrid on muun ohella esittänyt alun perin hyvin laajan joukon henkilötodistajia, joista monen teemat ovat olleet ilmeisen tarpeettomia ja/tai päällekkäisiä muun todistelun kanssa.
18. Energiaviraston lausuma Teollisuuden Voima Oyj:n oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024
637. Energiavirastolle ei tule osaksikaan osoittaa TVO:n oikeudenkäyntikuluja, vaan on kohtuullista, että osapuolet pitävät oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
638. Asiaa koskeva sääntely on luonteeltaan selkeää, ja siinä on asetettu yksiselitteisesti vastuu järjestelmäsuojasta ja sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta ja suurhäiriöriskien hallinnasta järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana toimivalle Fingridille. Energiavirasto on myös tuonut tämän näkemyksensä johdonmukaisesti esiin asiassa antamissaan lausunnoissaan ja päätynyt antamaan asiassa perustellun valvontapäätöksen. Energiavirasto ei ole ylipäätään tehnyt asiassa sellaisia virheitä, joiden voisi katsoa perustelevan Energiaviraston kustannusvastuuta osaksikaan. Osapuolten välinen relevanttien säännösten tulkintaerimielisyys ei merkitse Energiaviraston päätöksen lainvastaisuutta.
639. Oikeudenkäynti on TVO:n osalta seurausta ennen kaikkea Fingridin päätöksestä valittaa viraston päätöksestä ja asiaan kytkeytyvistä TVO:n omista taloudellisista intresseistä. Energiaviraston valituksenalainen päätös on ollut olennaisilta osin TVO:lle myönteinen, ja muiden vaatimusten käsittely on ollut selkeästi asiassa sivuroolissa. Päätöksen kohdat, joista TVO on ylipäätään valittanut, koskevat Fingridin sellaisten lakisääteisten velvollisuuksien täyttämisen arviointia, joiden osalta virasto on katsonut, että asia ei ole vaikuttanut TVO:n oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen välittömästi. Virasto on tällä pyrkinyt selkeyttämään asiakokonaisuuden käsittelyä ja rajoittamaan asian laajenemista siten, ettei asian käsittely paisuisi ja oikeudenkäyntikulut sen mukaisesti.
640. Mikäli markkinaoikeus edellä todetusta huolimatta päätyisi hylkäämään Energiaviraston vaatimuksen TVO:n oikeudenkäyntikuluvaatimusten hylkäämisestä ja pitäisi kohtuullisena velvoittaa Energiavirasto vastaamaan TVO:n oikeudenkäyntikuluista, Energiavirastolle osoitettavia kuluja tulisi kohtuullistaa huomattavasti.
641. Energiavirasto paljoksuu TVO:n korvattaviksi vaatimien oikeudenkäyntikulujen määrää ja perusteita. TVO:n asiamiehenä on toiminut molemmissa asioissa sama lainopillinen asiantuntija, joka on osallistunut asian käsittelyyn jo päätöksentekovaiheessa. Lainopillisen asiamiehen käyttö on seikka, jonka tulisi ennen kaikkea vaikuttaa asian hoitamiseen varattua aikaa vähentävästi etenkin, kun asiamies on ollut mukana asiassa jo päätöksentekovaiheessa. Ottaen huomioon markkinaoikeuden asioihin diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024 liittyvän argumentaation olennaisen samankaltaisuuden, asiakokonaisuuden hoitamiseen ja perehtymiseen on käytetty kohtuuttoman paljon aikaa muutoksenhakuvaiheessa.
642. Ylipäänsä Energiavirastoon nähden merkityksellisiksi katsottavia TVO:n kustannuksia ovat ne kustannukset, jotka ovat välittömästi kohdistuneet markkinaoikeuden asiaan diaarinumero 151/2024. Näissä kustannuksissa voidaan katsoa olevan kytkös TVO:n valitukseen Energiaviraston päätöksestä ja joiden osoittamista Enegiavirastolle voisi osaksikaan harkita perustelluksi.
643. Viraston päätöksen kohdat, joista TVO on valittanut, koskevat Fingridin sellaisten lakisääteisten velvollisuuksien täyttämisen arviointia, joiden osalta virasto on katsonut, että asia ei ole vaikuttanut TVO:n oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen välittömästi.
644. Energiaviraston ei voi katsoa olevan vastuussa siitä, miten TVO on käyttänyt resurssejaan puolustaessaan omia intressejään suhteessa Fingridiin. TVO:n markkinaoikeuden asialle diaarinumero 156/2024 kohdistamat kustannuserät, joita se esittää Energiaviraston ja Fingridin vastattaviksi yhteisvastuullisesti, liittyvät TVO:lle asianosaisaseman seurauksena syntyneeseen osallistumisoikeuteen ja näiden oikeuksien käyttöön asiassa. Niiden määrään ei Energiavirastolla ole ollut mitään vaikutusvaltaa.
645. Oikeudenkäyntikuluihin ja koko oikeudenkäynnin laajuuteen ovat vaikuttaneet asianosaisten keskinäiset sopimusoikeudelliset kysymykset, jotka virasto on johdonmukaisesti pyrkinyt rajaamaan niin päätöksen kuin markkinaoikeusprosessinkin ulkopuolelle asian ratkaisuun vaikuttamattomina seikkoina. Siitä huolimatta markkinaoikeuden kirjallisessa ja suullisessa käsittelyssä on käyty läpi laajasti Fingridin ja TVO:n välisen sopimushistorian kulkua ja sisältöä. Energiavirastoa ei voida pitää korvausvelvollisena näistä aiheutuneista kustannuksista.
646. Asioiden käsittelyyn liittyviin oikeudenkäyntikuluihin on vaikuttanut markkinaoikeuden omaksuma ratkaisu pitää valituksenalaista päätöstä valitusasiat toisistaan erillisinä. Tämä on väistämättä johtanut tarpeeseen käsitellä samanlaisia teemoja useampaan kertaan eri osapuolten välillä, mikä on vaikuttanut osaltaan oikeudenkäyntikulujen määrään.
647. Mikäli Energiavirastolle osoitettaisiin TVO:n oikeudenkäyntikuluja, niiden tulisi perusteiltaan rajautua markkinaoikeuden asian diaarinumero 151/2024 kustannuksiin ja niiden määrä tulisi rajoittaa enintään 50.000 euroon.
19. Fingrid Oyj:n lausuma Teollisuuden Voima Oyj:n oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024
648. Asioissa ei ole perusteita velvoittaa Fingridiä korvaamaan TVO:n oikeudenkäyntikuluja sen enempää yhteisvastuullisesti Energiaviraston kanssa kuin yksinkään.
649. Kysymykset siitä, kuuluuko järjestelmäsuoja järjestelmävastuuseen, onko järjestelmäsuoja suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan tarkoittama erityinen suojausjärjestelmä ja mikä on 1.300 MW:n suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen suhde järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan kehittämisvelvollisuuteen, ovat asioiden keskiössä ja valituksenalainen päätös on kulminoitunut niihin. Valituksenalainen päätös on ollut ensimmäinen asiaa koskeva Energiaviraston päätös, jolla ylipäänsä on ollut oikeusvaikutuksia ja josta on ollut oikeus valittaa. Energiavirasto antaa oikeudellisesti sitovat tulkintakannanottonsa valvonnan kohteelle osoitetuissa hallintopäätöksissään, eivätkä sen lausunnot ole sitovia tai oikeusvaikutuksellisia.
650. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessä itsekin käsitellyt edellä mainittuja kysymyksiä porrastettuina siten, että vaikka järjestelmäsuojan ei katsottaisi istuvan suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan määritelmään erityisestä suojausjärjestelmästä, se kuitenkin kuuluu järjestelmävastuuseen. Energiavirastokin on siten katsonut asiaan liittyvän epävarmuutta, mikä entisestään tukee sitä, että kyseisten asioiden käsittely valitustuomioistuimessa on ollut aivan välttämätöntä.
651. Markkinaoikeus on myös suullista käsittelyä edeltävässä riitaisten seikkojen listauksessa kirjannut edellä mainitut kysymykset keskeisiksi riitaisiksi kysymyksiksi ja sisällyttänyt nämä asiat suullisessa käsittelyssä käsiteltäviksi siitäkin huolimatta, että suullisen käsittelyn laajuutta muilta osin rajattiin.
652. Lisäksi järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan kehittämisvelvollisuus on nimenomaan TVO:n, ei Fingridin, valituksen johdosta keskeiseksi muodostunut kysymys, jota TVO on käsitellyt laveasti kirjallisessa ja suullisessa menettelyssä, myös suullisen käsittelyn asiaesittelyssä. Tämänkaltainen poikkeuksellinen laaja aiheen käsittely ei olisi ollut tarpeen Fingridin vaatimusten käsittelemiseksi.
653. TVO:n asianosaisasema on kysymys, jota ei voida TVO:n väittämin tavoin pitää käsillä olevissa olosuhteissa selvänä ottaen huomioon, että myös Energiavirasto joutui pohtimaan asiaa valituksenalaisessa päätöksessään. Energiavirasto on päätynyt katsomaan, että TVO:llä on asianosaisasema, mutta vain rajoitetusti valitusoikeus. Huomioiden myös asianosaisuuteen liittyvän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen KHO 2022:114 saama painoarvo, on ollut tarpeen saattaa asia myös markkinaoikeuden harkittavaksi.
654. Fingridin esittämässä TVO:n asianosaisaseman kiistämistä koskevassa vaatimuksessa ei ole ollut kyse asian tarpeettomasta pitkittämisestä vaan etenkin hallintoprosessissa varsin usein aktualisoituvan kysymyksen saattamisesta valitustuomioistuimen ratkaistavaksi. Fingridin oikeusturva on edellyttänyt sen varmistamista, voiko TVO ylipäätään sen vastapuolena esittää vaatimuksia asiassa.
655. Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva pyyntö ei ole tarpeeton, vaikka se tulisi hylätyksi. Asianosaisella on oikeus käyttää sillä olevia lakiin perustuvia oikeussuojakeinoja. Vaikka valvontalain mukaan Energiaviraston päätökset ovat pääsääntöisesti täytäntöönpanokelpoisia muutoksenhausta huolimatta, voidaan kyseisestä pääsäännöstä kuitenkin poiketa, ja Fingrid onkin katsonut asiassa olleen perusteet poikkeamiselle.
656. Fingrid on pitänyt valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä ja kieltämistä koskevien pyyntöjen esittämistä ehdottoman tarpeellisena muun ohella siksi, että sen myöntämisellä olisi vältytty tilanteelta, jossa Energiavirasto lähtee rinnakkain valituksenalaista päätöstä koskevan markkinaoikeusprosessin kanssa etenemään toisessa prosessissa tavalla, joka johtaa päällekkäisiin oikeusprosesseihin ja siten alati kasvaviin kustannuksiin.
657. Täytäntöönpanokiellon uudelleenkäsittelypyyntö on ollut täysin aiheellinen ja johtunut siitä, että markkinaoikeus oli perustellut ensimmäistä täytäntöönpanokieltopyyntöä koskevaa 3.4.2024 antamaansa välipäätöstä seikoilla, joihin TVO oli vedonnut 7.3.2024 päivätyssä lausumassaan. Tätä lausumaa ei ollut toimitettu Fingridin käyttöön ennen täytäntöönpanoasian ratkaisemista välipäätöksellä. On selvää, ettei uudelleenkäsittelypyyntöä tällaisesta syystä voida vastoin TVO:n väittämää pitää asian pitkittämisenä eikä muutenkaan tarpeettomana.
658. Jos markkinaoikeus olisi katsonut suullisen käsittelyn järjestämisen olleen ilmeisen tarpeetonta, olisi se hylännyt Fingridin esittämän vaatimuksen sen järjestämisestä. Markkinaoikeus on kuitenkin välipäätöksessään 19.12.2024 katsonut suullisen käsittelyn päätöksessä kuvatuin osin tarpeelliseksi ja tarkoituksenmukaiseksi.
659. TVO ei vastustanut suullisen käsittelyn järjestämistä, vaan päinvastoin käytti tilaisuuden hyväkseen ja nimesi merkittävän määrän suullista todistelua sellaisista teemoista, jotka koskivat sen itse omassa valituksessaan esittämiä vaatimuksia, kuten väittämäänsä kehittämisvelvollisuuden laiminlyöntiin liittyviä vaateita. TVO keskittyi oman valituksensa vaatimuksiin myös merkittävässä osassa asiaesittelyään ja loppulausuntoaan kuten myös todistajille esittämissä kysymyksissään.
660. Markkinaoikeus oli kirjannut riitaisten seikkojen listaan nimenomaan TVO:n valitukseen liittyvän laaja-alaisen seikan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan verkon liittämis-, kehittämis- ja siirtovelvollisuudesta sekä verkkoon pääsyn sisällöstä. Vaikka suullisen käsittelyn painopisteen oli alun perin määrä olla markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024, käsiteltiin suullisessa käsittelyssä tosiasiassa yhtäläisesti myös markkinaoikeuden asiaan diaarinumero 151/2024 kuuluvia aihepiirejä, eikä TVO:n oikeudenkäyntikuluerittelyssään esittämä suullisen käsittelyn kulujako siten ole millään tavoin perusteltu. TVO on myös laajentanut suullisen käsittelyn aiheita esimerkiksi lisäämällä nimeämisensä todistajien teemoihin valituksenalaisen päätöksen jälkeisiä väitettyjä tapahtumia. Edelleen TVO toimitti asioissa useita uusia kirjallisia todisteita vielä aivan suullisen käsittelyn loppuvaiheessa.
661. TVO on jo Energiavirastolle tekemässään tutkintapyynnössä ja myöhemmin valituksellaan aloittamassaan markkinaoikeusprosessissa itse esittänyt esimerkiksi 2000-luvun alussa tehtyihin sopimusjärjestelyihin liittyen puutteellisia ja siten harhaanjohtavia väitteitä, joihin Fingridin on täytynyt reagoida. Fingridin on täytynyt sekä kirjallisessa että suullisessa käsittelyssä täydentää sitä puutteellista kuvaa, jonka TVO on järjestelmäsuojan historiaan liittyen esittänyt. TVO on yksin omilla väitteillään aloittanut keskustelun niistä olosuhteista ja asetelmista, joissa vuoden 2017 järjestelmäsuojasopimusta edeltäneitä neuvotteluja käytiin.
20. Fingrid Oyj:n lausuma oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024
662. Fingrid on esittänyt oikeudenkäyntikulujaan koskevasta erittelystään, että siltä osin kuin jokin toimenpidekirjaus on koskenut sekä TVO:n valituksesta, että Fingridin valituksesta markkinaoikeudessa vireille tullutta asiaa, on toimenpiteeseen käytetty aika jaettu markkinaoikeuden asioiden diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024 kesken joko puoliksi tai sen mukaan kumman asian hoitamiseen toimenpide on painottunut. Vaikka suullisen käsittelyn on ollut tarkoitus painottua markkinaoikeuden asiaan diaarinumero 156/2024, se on tosiasiassa koskenut yhtäläisesti molempia asioita, ja esimerkiksi Fingridin kehittämis- ja muihin sähkömarkkinalain mukaisiin velvollisuuksiin liittyviä TVO:n vaatimuksia on käsitelty niin TVO:n asiaesittelyssä kuin loppulausunnossakin, samoin kuin todistajien kuulemisissa.
21. Energiaviraston lausuma Fingrid Oyj:n oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024
663. Asiaa koskeva sääntely on luonteeltaan selkeää, ja siinä on asetettu yksiselitteisesti vastuu järjestelmäsuojasta ja sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta ja suurhäiriöriskien hallinnasta järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana toimivalle Fingridille. Energiavirasto on myös tuonut tämän näkemyksensä johdonmukaisesti esiin asiassa antamissaan lausunnoissa. Energiavirasto ei ole tehnyt asiassa ylipäätään sellaisia virheitä, joiden voisi katsoa perustelevan Energiaviraston kustannusvastuuta osaksikaan.
664. Fingrid on olennaisesti omalta osaltaan vaikuttanut sekä koko prosessin syntymiseen että myös oikeudenkäyntikulujen muodostumiseen asiassa, mikä tulee huomioida arvioitaessa Energiaviraston mahdollista korvausvelvollisuutta Fingridin oikeudenkäyntikuluista.
665. Energiavirasto on jo vuoden 2017 lausunnossaan useassa kohtaa selvästi ilmaissut järjestelmäsuoja-ratkaisun olevan osa järjestelmävastuuta ja kuuluvan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulle. Energiavirasto on myös kehottanut selvästi lausunnossaan Fingridiä ryhtymään toimenpiteisiin tarpeellisiksi katsomiensa valvontalain 10 §:n ennakollisen vahvistamisvelvollisuuden piiriin kuuluvien ehtojen vahvistuttamiseksi Energiavirastolla. Näkemyksensä Energiavirasto on toistanut myös vuonna 2021 antamassaan lausunnossa. Fingrid ei ole missään vaiheessa tuonut esiin, että viraston lausunnot olisivat olleet epäselviä tai sen olevan niiden sisällöstä ylipäätään eri mieltä. Energiaviraston antamista lausunnoista huolimatta Fingrid on valinnut olla ryhtymättä asiassa minkäänlaisiin toimenpiteisiin järjestelyn saattamiseksi vastaamaan viraston esittämää tulkintaa ja pyrkinyt siirtämään vastuutaan järjestelmäsuojasta TVO:lle.
666. Fingrid on pyrkinyt pitkittämään oikeudenkäyntiä kahdella erillisellä täytäntöönpanokieltohakemuksellaan. Näistä erityisesti jälkimmäisen täytäntöönpanokieltopyynnön jättämiselle ei ole katsottava olleen sellaisia perusteita, jotka olisivat ilmiselvästi poikenneet jo ensimmäisen markkinaoikeuden 3.4.2024 täytäntöönpanokieltoratkaisun antamisen taustalla olleista perusteista. Täytäntöönpanokieltovaatimusten käsittely markkinaoikeudessa lausuntokierroksineen on vienyt käytännössä koko kevätkauden ja alkukesän 2024, minkä takia itse valitusten perusteena olleiden argumentaatioiden käsittelyä ei ole päästy kunnolla aloittamaan kuin vasta syksyllä 2024, mikä on kasvattanut osaltaan prosessikustannusten määrää.
667. Fingrid on jatkanut markkinaoikeudessa asiaan liittymättömien väitteiden, kuten valtiontukiväitteet, esittämistä. Fingrid on vedonnut asiassa muihinkin Energiaviraston päätöksen laillisuusarvioinnin näkökulmasta selvästi merkityksettömiin seikkoihin. Energiaviraston on ollut pakko reagoida näihin väitteisiin. Lisäksi Fingridin toimittaman kuluerittelyn perusteella Fingrid on kohdistanut näitä selvityksiä koskevia kustannuksia laskulleen ainakin 1.725 euron edestä sekä Energiaviraston ja TVO:n näitä väitteitä koskeneisiin vastalausumiin tutustumisen kustannuksia. Energiavirasto ei ole miltään osin velvollinen korvaamaan näitä tai muitakaan valittajan asiamiehen asiaan ilmiselvästi liittymättömien selvitysten ja niihin liittyviin vastapuolten vastausten perehtymisten kustannuksia.
668. Fingrid on vaatinut ainoana osapuolena suullisen käsittelyn järjestämistä asiassa muiden asianosaisten perustelluista näkemyksistä poiketen, vaikka asian keskiössä olevat kysymykset ovat selvästi olleet luonteeltaan puhtaasti oikeudellisia, vaikka niiden ratkaiseminen olisi ollut mahdollista toimitetun kirjallisen selvityksen perusteella. Yksikään Fingridin nimeämä kuultava ei ole tuonut asiaan sellaista selvitystä, jota ei olisi voitu yhtä hyvin, selkeästi ja riittävällä tavalla esittää myös kirjallisesti. Fingrid on myös pyrkinyt suullisen käsittelyn järjestämiseen mahdollisimman laajana esittämällä muun ohella kuultavaksi useita henkilöitä samoista teemoista ja pyrkien laajentamaan kuultavien todistajien piiriä tahoihin, joiden kuulemista ei asian ratkaisemisen näkökulmasta ilmiselvästikään ole voinut pitää tarpeellisena. Suullisesta käsittelystä on muodostunut kuuden päivän pituinen kokonaisuus, joka on sitonut valmisteluineen oikeudenkäynnin osapuolilta huomattavasti aikaa ja resursseja.
669. Edellä todetun perusteella ei ole osaksikaan perusteltua tai kohtuullista, että Energiavirastolle kohdistettaisiin Fingridin asiaan liittyviä oikeudenkäynti- ja muita kuluja, vaan osapuolten tulisi pitää asiassa kertyneet kulunsa omana vahinkonaan.
670. Mikäli markkinaoikeus kuitenkin edellä todetusta huolimatta päätyisi hylkäämään Energiaviraston vaatimuksen Fingridin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämisestä ja pitäisi kohtuullisena velvoittaa Energiaviraston vastaamaan myös Fingridin oikeudenkäyntikuluista, Energiavirastolle osoitettavia kustannuksia tulisi kohtuullistaa huomattavasti huomioiden Fingridin oman toiminnan vaikutukset.
671. Fingridin kuluvaatimus on yleisesti ottaen määrältään kohtuuton. Fingridin asiamiesten asian hoitamiseen käyttämä työmäärä on asian laatuun nähden kohtuuttoman suuri eritysesti, kun otetaan huomioon, että koko prosessi on seurausta Fingridin omasta toiminnasta, jota se on jatkanut tietoisena siitä, että toiminta ei vastaa viranomaisen neuvontana antamaa ohjeistusta.
672. Fingridin asiamiehenä on toiminut lainopillinen asiantuntija, joka on osallistunut asian käsittelyyn jo päätöksentekovaiheessa. Lainopillisen asiamiehen käyttö on seikka, jonka tulisi ennen kaikkea vaikuttaa asian hoitamiseen varattua aikaa vähentävästi etenkin, kun asiamies on ollut mukana asiassa jo päätöksentekovaiheessa. Ottaen huomioon markkinaoikeuden asioihin diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024 liittyvän argumentaation olennaisen samankaltaisuuden, asiakokonaisuuksien hoitamiseen ja perehtymiseen on käytetty kohtuuttoman paljon aikaa muutoksenhakuvaiheessa. Fingridin argumentaatiossa ei ole verrattuna päätösvaiheeseen tapahtunut sellaisia olennaisia muutoksia, jotka perustelisivat muutoksenhakuvaiheessa käytettyjä tunteja. Fingridin asiamiehet vaikuttavat käyttäneen aikaa muun ohella asiaan kuulumattomien seikkojen kuten valtiontukiseikkojen selvittämiseen. Myös prosessiaikajonojen selvittämiseen käytetty aika on ollut perusteettoman suuri.
673. Fingridin oikeudenkäyntikulujen kulueriä on muutoinkin ilmoitettu samansuuruisina sekä markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 että 156/2024 samoilla perusteilla ilman tarkempaa selvitystä kyseisten erien perusteista, jotta niiden kohdistamisen samansuuruisena molempiin asioihin voisi todentaa. Valittajan asiamiehen tulee pyrkiä toimillaan prosessiekonomiaan eikä kasvattaa perusteettomasti kulujaan. Energiavirastolle ei tulisi kohdistaa edellä kuvattujen kaltaisia perusteettomien ja/tai perusteettoman laajojen toimenpiteiden kustannuksia.
674. Ylipäätään virastoon nähden relevanteiksi katsottavia Fingridin kustannuksia ovat ne kustannukset, jotka ovat välittömästi kohdistuneet markkinaoikeuden asiaan diaarinumero 156/2024. Näissä kustannuksissa voidaan katsoa olevan kytkös Fingridin valitukseen Energiaviraston päätöksestä ja joiden osoittamista Energiavirastolle voisi osaksikaan harkita perustelluksi.
675. Energiaviraston ei voi katsoa olevan vastuussa siitä, miten Fingrid on käyttänyt resurssejaan puolustaessaan omia intressejään suhteessa TVO:öön. Fingridin markkinaoikeuden asiaan diaarinumero 151/2024 kohdistamat kustannuserät, joita se esittää Energiaviraston ja TVO:n vastattaviksi yhteisvastuullisesti, liittyvät TVO:n valitusoikeuden ja Fingridin asianosaisaseman seurauksena syntyneeseen osallistumisoikeuteen kyseiseen prosessiin ja näiden oikeuksien käyttöön asiassa. Niiden määrään ja perusteeseen ei Energiavirastolla ole ollut mitään vaikutusvaltaa. Energiaviraston ei voida katsoa myöskään olevan vastuussa Fingridin toimista suhteessa TVO:n oikeudenkäyntikululausumaan, jotka Fingrid on lisännyt markkinaoikeudelle 27.3.2025 toimittamaansa täydennettyyn laskutuserittelyyn molemmissa asioissa.
676. Oikeudenkäyntikuluihin ja koko oikeudenkäynnin laajuuteen ovat vaikuttaneet Fingridin ja TVO:n keskinäiset sopimusoikeudelliset kysymykset, jotka virasto on johdonmukaisesti pyrkinyt rajaamaan niin valituksenalaisen päätöksen kuin markkinaoikeusprosessinkin ulkopuolelle asian ratkaisuun vaikuttamattomina seikkoina. Siitä huolimatta markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä on käsitelty laajasti Fingridin ja TVO:n välisen sopimushistorian kulkua ja sisältöä, ja myös kirjelmissä on kyseisiä seikkoja selostettu pitkälti. Näistä aiheutuneiden kustannusten osalta virastoa ei voida pitää korvausvelvollisena lainkaan.
677. Asian käsittelyyn liittyviin kustannuksiin on vaikuttanut markkinaoikeuden ratkaisu pitää Energiaviraston valituksenalaista päätöstä koskevat valitusasiat toisistaan pitkälti erillisinä. Samaa asiakokonaisuutta koskevina tämä on väistämättä johtanut tarpeeseen käsitellä samanlaisia teemoja useampaan kertaan eri osapuolten välillä, mikä on vaikuttanut siten myös osaltaan oikeudenkäyntikulujen määrään.
678. Mikäli Energiavirastolle osoitettaisiin Fingridin oikeudenkäyntikuluja, niiden määrä tulisi rajoittaa enimmilläänkin 50.000 euroon.
22. Teollisuuden Voima Oyj:n lausuma Fingrid Oyj:n oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024
679. Energiavirasto on esittänyt järjestelmäsuojan oikeudellisesta luonteesta sekä siihen liittyvästä toteutus- ja kustannusvastuusta kantansa jo vuosien 2017 ja 2021 lausuntomenettelyissä. Fingrid ei ole tuonut lausuntomenettelyjen yhteydessä tai muutoinkaan esille, että se olisi eri mieltä Energiaviraston esittämistä kannoista ennen kuin TVO omalla kustannuksellaan käynnisti tutkintapyyntömenettelyn, joka johti valituksenalaiseen päätökseen. Vasta tutkintapyyntömenettelyssä kävi ilmi, kuinka erimielisiä Fingridiä valvova viranomainen Energiavirasto ja julkista hallintotehtävää hoitava Fingrid ovat järjestelmävastaavan oikeuksien ja velvollisuuksien sisällöstä ja laajuudesta. Näissä olosuhteissa olisi kohtuutonta, että TVO joutuisi kantamaan osaksikaan Fingridin oikeudenkäyntikuluja markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 ja/tai asiassa diaarinumero 156/2024, asioiden ratkaisusta riippumatta.
680. Asianosaisille on kertynyt nyt kyseessä olevissa asioissa runsaasti sellaisia kuluja, jotka ovat yksinomaan Fingridiä koskevia tai sen aiheuttamia kustannuksia. Yksinomaan Fingridiä koskevia ja/tai Fingridin tarpeettomasti aiheuttamia kuluja ovat ainakin Fingridin esittämästä TVO:n asianosaisaseman kiistämistä koskevasta vaatimuksesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut, Fingridin valituksenalaisen Energiaviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä ja kieltämisestä koskevista vaatimuksista aiheutuneet oikeudenkäyntikulut sekä Fingridin ainoana osapuolena esittämästä suullisen käsittelyn järjestämistä koskevasta vaatimuksesta ja siten myös itse suullisesta käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut. Niiden tulisi asioissa annetusta ratkaisusta huolimatta jäädä Fingridin vahingoksi.
681. Tuntihintojen perusteella asiassa diaarinumero 156/2024 ainakin 406.258,00 euroa Fingridin oikeudenkäyntikuluista ja asiassa diaarinumero 151/2024 ainakin 145.814,50 euroa Fingridin oikeudenkäyntikuluista ovat yksinomaan Fingridiä koskevia ja/tai Fingridin tarpeettomasti aiheuttamia kuluja. Ainakin nämä kulut Fingridin tulisi pitää vahinkonaan asioissa annettavasta ratkaisusta/ratkaisuista riippumatta.
682. Fingrid on sisällyttänyt asiaa diaarinumero 156/2024 koskevaan oikeudenkäyntikululaskuunsa professori TO:n asiantuntijatoimintaan liittyviä kuluja esittämättä lainkaan kyseiseen toimintaan liittyvää laskua tai muuta erittelyä. Näin ollen jää epäselväksi, liittyykö kyseinen kulu ainoastaan asiantuntijalausunnon laatimiseen vai pitääkö kustannus sisällään muutakin työtä ja jos, niin mitä. TVO:n on siten mahdotonta ottaa kantaa kulujen tarpeellisuuteen ja/tai kohtuullisuuteen.
23. Fingrid Oyj:n lisälausuma oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024
683. Energiavirasto on antanut lausumassaan virheellisen kuvan Fingridin korvattaviksi vaatimien ja viraston yhteisvastuullisesti TVO:n kanssa maksettavaksi vaadittujen oikeudenkäyntikulujen määrästä.
684. Fingrid on edellä Energiaviraston antamien lausuntojen myötä jäänyt perustellusti siihen käsitykseen, että järjestelmäsuojasopimus on toteutettavissa ilman sähkömarkkinasääntelystä johtuvia ongelmia eikä järjestelmäsuoja edellytä valvontalain 10 §:n mukaista vahvistamista tai muutakaan oikeudellisesti sitä sitovampaa hyväksyntää.
685. Vaikka Energiavirasto vastusti suullisen käsittelyn järjestämistä, nimesi se kuitenkin kuultavaksi myös oman todistajansa ja tarkensi todistajansa todistusteemoja vasta valmisteluistunnon jälkeen vain hieman ennen suullista käsittelyä. Näin Energiavirasto itse omilla toimillaan aiheutti Fingridille ylimääräisiä kustannuksia nimeämänsä todistajan kuulemiseen valmistautumisesta.
686. Fingrid ei ole pyrkinyt suullisen käsittelyn järjestämiseen mahdollisimman laajana esittämällä kuultavaksi useita henkilöitä samoista teemoista eikä myöskään millään tavoin tarkoitushakuisesti tai perusteettomasti pyrkinyt laajentamaan kuultavien todistajien piiriä juuri ennen suullisen käsittelyn alkamista. Päinvastoin Fingrid on karsinut omaa todisteluaan merkittävästi suullisen käsittelyn aiheiden tultua rajatuksi välipäätöksellä ja ilmoittanut valmisteluistunnossa luopuvansa monesta aiemmin nimeämästään todistajasta. Sikäli, kun useampaa henkilöä on kuultu suullisessa käsittelyssä samasta todistusteemasta, on henkilöiden näkökulma ollut kuitenkin erilainen esimerkiksi tarkasteltavan ajanjakson osalta, johtuen kuultavan henkilön erityisestä asiantuntemuksesta oman vastuualueensa edustajana tai johtuen hänen havaitsemistaan tosiseikoista.
687. Energiaviraston heikko resurssitilanne ei voi koitua valituksenalaisen päätöksen kohteena olevan Fingridin vahingoksi siten, ettei se pääsisi laillisiin oikeuksiinsa ja että markkinaoikeudelle valitustuomioistuimena jäisi virheellinen tai liian suppea käsitys kiistatta merkittävästä ja moniulotteisesta asiasta. Viraston resurssitilanne ei ole myöskään tekijä, joka olisi merkityksellinen oikeudenkäyntikuluja koskevan vastuun arvioinnin kannalta.
688. Fingrid ei tarkastele asiaa pelkästään omasta yksityisestä näkökulmastaan, vaan laajemman yleisen edun kannalta eli julkisen hallintotehtävän hoitamista koskevan roolinsa mukaisesti sähkömarkkinoiden kokonaisedusta ja sähkömarkkinalain edellyttämistä tasapuolisuusnäkökohdista käsin.
689. Asioiden arvioinnissa on ollut välttämätöntä kiinnittää huomiota valtiontukisääntelyn järjestelmäsuojan toteuttamiselle asettamiin reunaehtoihin, vaikkakin OL3:n järjestelmäsuojan tarkempi kustannusvastuu kuuluu erillisessä prosessissa ratkaistavaksi. Vaikka Energiavirasto pitää Fingridin esiin nostamia valtiontukihuomiota asiaan liittymättöminä, valituksenalaista päätöstä koskevilla valitusasioilla ja järjestelmäsuojan kustannusvastuusta Energiaviraston sittemmin antamalla päätöksellä on kiinteä yhteys. Asioiden ratkaisua varten tarvittavan kokonaiskuvan saamiseksi Fingridin on täytynyt tuoda markkinaoikeuden tietoon tarkasteltavan asian ja sen mahdollisten seurannaisvaikutusten moniulotteisuus ja mahdolliset vaikutukset myös muun kuin sähkömarkkinalainsäädännön kannalta.
690. Molemmissa markkinaoikeuden kyseessä olevissa asioissa tehdyt toimenpiteet ja niihin käytetty aika ovat olleet täysin perusteltuja ja kohtuullisia huomioiden muun muassa käsiteltävien asioiden laajuus, monimutkaisuus, Energiaviraston itsensäkin mainitsema moniasianosaisuus, valituksenalaisen päätöksen lainvastaisuus ja puutteellisuus sekä järjestelmäsuojan luonne täysin poikkeuksellisena järjestelynä. Valituksenalaisesta päätöksestä johtuu se, että Fingrid on ylipäätään joutunut puolustautumaan suhteessa TVO:öön. Energiavirastolla ei ole ollut minkäänlaista toimivaltaperustetta arvioida TVO:n ja Fingridin välistä sopimusta OL3:n järjestelmäsuojasta. On perusteltua, että Energiavirasto on yhteisvastuussa TVO:n kanssa myös niistä Fingridin oikeudenkäyntikuluista, jotka ovat syntyneet Fingridin puolustaessa omia intressejään suhteessa TVO:öön.
691. Kaikkiin muihin paitsi yhteen toimenpidekirjaukseen, johon on merkitty aikajanan laadintaa, on sisältynyt ja kirjattu myös vastauksen laatimista TVO:n valitukseen. Näiden kirjausten, joiden tuntimäärästä TVO:n valitukseen vastaaminen on luonnollisesti vienyt suurimman osan, yhteenlaskettu tuntimäärä ei ole niin suuri kuin mitä Energiavirasto on laskenut aikajanojen laatimiseen menneen aikaa. Asian diaarinumero 156/2024 oikeudenkäyntikuluerittelyn perusteella on puolestaan suoraan laskettavissa, että prosessiaikajanojen laadintaan on käytetty yli puolet vähemmän tunteja kuin mitä Energiavirasto on laskenut.
24. Teollisuuden Voima Oyj:n lisälausuma oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024
692. TVO on antanut lisälausuman oikeudenkäyntikuluista.
25. Suullinen valmistelu
693. Asioita on 9.1.2025 valmisteltu markkinaoikeudessa suullisesti markkinaoikeuden laatimien asioiden yhteenvetoa, osapuolten näkemyksiä ja selvitystä koskevien tausta-asiakirjojen perusteella.
26. Suullinen käsittely markkinaoikeudessa
694. Markkinaoikeus on toimittanut 3.2., 7.2., 10.2., 11.2., 13.2. ja 14.2.2025 suullisen käsittelyn, josta on laadittu erillinen pöytäkirja.
III MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
1. Asioiden tarkastelun lähtökohdat
695. Arvioitavana on Teollisuuden Voima Oyj:n (TVO) ja Fingrid Oyj:n (Fingrid) esittämän perusteella se, onko Energiavirastolla ollut toimivalta tehdä valituksenalaisen päätöksen ratkaisuja. Lisäksi on arvioitava, onko Energiavirasto menetellyt virheellisesti, kun se on päätöksessään katsonut, ettei Fingrid ole rikkonut asiassa sähkömarkkinalain 19 §:ssä tarkoitettua kehittämisvelvollisuutta, 20 §:ssä tarkoitettua liittämisvelvollisuutta ja 21 §:ssä tarkoitettua siirtovelvollisuutta. Edelleen on arvioitava, onko Energiavirasto menetellyt virheellisesti, kun se on katsonut, että Fingrid on rikkonut sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki) 10 §:n 1 momentissa ja sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentissa sekä sähkön siirtoverkon käyttöä koskevista suuntaviivoista annetun Euroopan komission asetuksen (EU) 2017/1485 (suuntaviiva-asetus) 9 artiklassa tarkoitettua vahvistuttamisvelvollisuuttaan ja siirtänyt perusteettomasti sopimuksin TVO:lle suuntaviiva-asetuksen 36 artiklan mukaisia velvoitteitaan. Ensin on kuitenkin arvioitava sitä, onko Fingridillä Energiaviraston päätöksessä selostettuja velvoitteita sähkömarkkinalainsäädännön perusteella.
2. Energiaviraston valituksenalainen päätös
696. Energiavirasto on päätöksessään 11.1.2024 edellä kuvatulla tavalla katsonut, ettei Fingrid ole rikkonut asiassa sähkömarkkinalain 19 §:n mukaista kehittämisvelvollisuuttaan, sähkömarkkinalain 20 §:n mukaista liittämisvelvollisuuttaan eikä sähkömarkkinalain 21 §:n mukaista siirtovelvollisuuttaan. Virasto on lisäksi päätöksessään katsonut, että Fingrid on rikkonut sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaista vahvistamisvelvollisuuttaan asettamalla Olkiluoto 3 (OL 3)
-ydinvoimalaitokselle käyttövarmuuden ylläpitoon liittyviä ehtoja, joita se ei ole vahvistuttanut Energiavirastolla. Edelleen virasto on katsonut Fingridin siirtäneen perusteettomasti sopimuksin TVO:n vastuulle suuntaviiva‑asetuksen 36 artiklan mukaisia velvoitteitaan. Vielä virasto on katsonut Fingridin rikkoneen suuntaviiva-asetuksen 9 artiklan sekä valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaista velvollisuuttaan saattaa soveltamansa maksujen määräytymisperusteet viraston vahvistettavaksi ennen niiden käyttöönottoa.
697. Energiavirasto on päätöksessään velvoittanut Fingridin toimittamaan viraston vahvistettavaksi valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaisesti järjestelmäsuojan kustannusten osalta soveltamansa maksujen määräytymisperusteet tai ehdotuksen muusta mekanismista 11.4.2024 mennessä.
698. Energiavirasto on päätöksessään perustellut erikseen toimivaltaansa koskevia näkemyksiään sekä edellä mainittuja kantojaan Fingridin menettelystä kehittämis-, liittämis-, siirto- ja vahvistuttamisvelvollisuuden sekä velvoitteiden siirtämisen osalta. Näitä perusteluja käydään läpi tarkemmin jäljempänä arvioitaessa Energiaviraston päätöksen lainmukaisuutta TVO:n ja Fingridin esittämien väitteiden valossa.
3. Energiaviraston toimivalta
3.1 Merkitykselliset oikeusohjeet ja asioissa esitetty selvitys
699. Fingrid on esittänyt, että Energiavirastolla ei ole ollut toimivaltaa arvioida Fingridin ja TVO:n välistä sopimusta järjestelmäsuojasta tai edellyttää maksujen määräytymisperusteiden vahvistuttamista viranomaisella, kun järjestelmäsuoja ei ole perustunut Fingridin järjestelmävastuuseen. Voidakseen katsoa järjestelmäsuojan kuuluvan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun alaan Energiavirastolla tulisi Fingridin mukaan olla tähän laissa säädetty yksiselitteinen toimivaltaperuste, jollaista ei ole osoitettavissa.
700. Energiavirasto on esittänyt, että se ei ole ylittänyt toimivaltaansa. Viraston mukaan sen yleinen valvontatoimivalta kohdistuu sähkömarkkinoiden osapuolten toiminnan lainmukaisuuden valvontaan. Tehtäviensä toteuttamisessa kansallisella sääntelyviranomaisella on etenkin unionin sääntelyn mukaisten velvoitteiden täyttämiseen liittyvien valvontatehtävien osalta itsenäinen harkintavalta. Sekä järjestelmävastaavan velvoitteiden täyttäminen että verkkoon pääsy ovat sähkömarkkinasääntelyn alaisuuteen kuuluvia asiakokonaisuuksia, ja sen tarkastelun ulottuvuus määräytyy kulloinkin käsiteltävissä olevan asian ja sen tosiasioiden eikä osapuolen näkemysten perusteella. Energiavirasto on lisäksi esittänyt, että lakisääteisten julkisoikeudellisten velvoitteiden ulottuvuus ei ole rajattavissa sopimuksin, eivätkä osapuolten sopimusten solmiminen tai osapuolten järjestelyä koskevat nimitykset estä tai poista Energiaviraston toimivaltaa arvioida asiaa sähkömarkkinasääntelyn perusteella ja velvoittamaan valvontatoimivaltansa nojalla verkonhaltijaa tarvittaessa ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin lainmukaisen tilan palauttamiseksi.
701. Sähkömarkkinalain 106 §:n 1 momentin mukaan ministeriön tehtävänä on mainitun lain täytäntöönpanon yleinen ohjaus ja seuranta. Pykälän 2 momentin mukaan Energiaviraston tehtävänä on valvoa mainitun lain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja viranomaisten määräysten noudattamista sekä mainitun lain nojalla annettujen lupapäätösten noudattamista. Valvonnasta säädetään sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetussa laissa.
702. Sähkömarkkinalain 114 §:n 1 momentin mukaan muutoksenhausta Energiaviraston päätökseen, joka koskee mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten noudattamista tai Energiaviraston mainitun lain nojalla tekemien päätösten noudattamista, säädetään valvontalaissa.
703. Valvontalain 9 §:n mukaan, jos joku rikkoo tai laiminlyö mainitun lain 2 §:ssä tarkoitetussa kansallisessa tai Euroopan unionin lainsäädännössä säädettyjä velvoitteitaan, Energiaviraston on velvoitettava hänet korjaamaan rikkomuksensa tai laiminlyöntinsä. Päätöksessä voidaan määrätä, millä tavoin rikkomus tai laiminlyönti tulee korjata. Päätöksessä voidaan myös määrätä palauttamaan asiakkaalle virheellisesti peritty maksu, jos palautukseen ei sovelleta lain 14 §:ssä säädettyä palautusmenettelyä.
704. Valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa verkonhaltijan, järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan sekä nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksen haltijan noudatettaviksi momentissa säädetyt palvelujen ehdot ja palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista. Mainitun momentin mukaan vahvistettavia ovat muun ohella menetelmät siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana (1 kohta), verkonhaltijan siirtopalvelun ehdot (3 kohta), verkonhaltijan liittämispalvelun ehdot ja menetelmät liittämisestä perittävien maksujen määrittämiseksi (4 kohta) sekä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen ehdot sekä menetelmät palveluista perittävien maksujen määrittämiseksi (6 kohta).
705. Valvontalain 36 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston mainitun lain 6 a §:n, 3 ja 4 luvun sekä
25 a ja 25 b §:n nojalla tekemään päätökseen, kansallisena sääntelyviranomaisena lain 2 §:ssä mainitun Euroopan unionin lainsäädännön nojalla tekemään päätökseen ja päätökseen, jolla edellä mainituissa lainkohdissa tarkoitettu asia on jätetty tutkimatta, saa hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen. Pykälän 2 momentin mukaan Energiaviraston mainitun lain nojalla tekemään muuhun kuin edellä kyseisessä pykälässä tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen.
706. Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2019/944/EU (sähkömarkkinadirektiivi) 57 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi sääntelyviranomainen kansallisella tasolla. Artiklan 2 ja 3 kohdassa on säädetty tilanteista, joissa jäsenvaltio voi nimetä muita sääntelyviranomaisia aluetasolle sekä pieniä verkkoja varten tietyillä alueilla. Artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisen riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti.
707. Sähkömarkkinadirektiivin 58 artiklan mukaan mainitussa direktiivissä määriteltyjä viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet muun ohella seuraavien tavoitteiden edistämiseksi tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa: kilpailuun perustuvien, joustavien, varmojen ja ympäristön kannalta kestävien sähkön sisämarkkinoiden edistäminen unionin alueella sekä asianmukaisten edellytysten varmistaminen sähköverkkojen tehokasta ja luotettavaa käyttöä varten pitkän aikavälin tavoitteet huomioon ottaen
(a kohta); kuluttajien tarpeisiin suuntautuneiden varmojen, luotettavien ja tehokkaiden sekä syrjimättömien verkkojen kehittämisen edistäminen mahdollisimman kustannustehokkaasti sekä verkon riittävyyden edistäminen (d kohta) ja sen varmistaminen, että asiakkaat hyötyvät kansallisten markkinoiden tehokkaasta toiminnasta, sekä tehokkaan kilpailun ja korkeatasoisen kuluttajansuojan varmistamisen edistäminen tiiviissä yhteistyössä asiaankuuluvien kuluttajansuojaviranomaisten kanssa (g kohta).
708. Saman direktiivin 59 artiklan 1 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on muun ohella varmistaa, että siirtoverkonhaltijat ja jakeluverkonhaltijat ja tapauksen mukaan verkon omistajat sekä kaikki sähköalan yritykset ja muut markkinaosapuolet noudattavat mainitusta direktiivistä, sähkön sisämarkkinoista annetusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksesta (EU) 2019/943 (sähkömarkkina-asetus), sähkömarkkina-asetuksen 59, 60 ja 61 artiklan mukaisesti hyväksytyistä verkkosäännöistä ja suuntaviivoista ja muusta asiaa koskevasta unionin oikeudesta johtuvia velvoitteitaan (b alakohta), panna täytäntöön sähkömarkkina-asetuksen 58, 60 ja 61 artiklan mukaisesti hyväksytyt verkkosäännöt ja suuntaviivat kansallisilla toimenpiteillä tai tarvittaessa koordinoiduilla alueellisilla tai unionin laajuisilla toimenpiteillä (e alakohta) sekä seurata siirtoverkonhaltijoiden, jakeluverkonhaltijoiden, toimittajien ja asiakkaiden ja muiden markkinaosapuolten asemaa ja vastuita koskevien sääntöjen täytäntöönpanoa sähkömarkkina-asetuksen mukaisesti (u alakohta).
709. Saman artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että sääntelyviranomaisille annetaan toimivaltuudet, joiden nojalla ne voivat suorittaa mainitussa artiklassa tarkoitetut tehtävät tehokkaasti ja joutuisasti. Tätä varten sääntelyviranomaisella on oltava vähintään valtuudet muun ohella tehdä sähköalan yrityksiä sitovia päätöksiä (a alakohta), tehdä sähkömarkkinoiden toimintaa koskevia tutkimuksia ja päättää sekä määrätä tarvittavista ja oikeasuhteisista toimenpiteistä tehokkaan kilpailun edistämiseksi ja markkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi (b alakohta) ja valtuudet määrätä tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia sähköalan yrityksille, jotka eivät täytä velvoitteitaan, jotka johtuvat mainitusta direktiivistä, sähkömarkkina-asetuksesta tai asiaan liittyvistä oikeudellisesti sitovista sääntelyviranomaisen tai energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto ACERin päätöksistä (d alakohta).
710. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut toimivallastaan muun ohella seuraavaa:
”Tehtäviensä toteuttamisessa sääntelyviranomaisella on etenkin unionin sääntelyn mukaisten velvoitteiden täyttämiseen liittyvien valvontatehtävien osalta oikeuskäytännössäkin tunnistettu itsenäinen harkintavalta. Energiavirasto toteaa, että sekä järjestelmävastaavan velvoitteiden täyttäminen että verkkoon pääsy ovat sähkömarkkinasääntelyn alaisuuteen kuuluvia asiakokonaisuuksia ja sen tarkastelun ulottuvuus määräytyy kulloinkin käsiteltävissä olevan asian ja sen tosiasioiden perusteella eikä osapuolten näkemysten perusteella. Siten osapuolten esittämät näkemykset velvoittavan sääntelyn ulottuvuudesta suhteessa sopimuksenvaraisiin asioihin ja Energiaviraston ratkaisuvallan ulottuvuudesta eivät rajaa Energiaviraston toimivaltaa sen ratkaistessa sen tutkittavaksi saatettua asiaa. Energiaviraston toimivalta ja sen ulottuvuus tässä asiassa määräytyy voimassa olevan energiamarkkinasääntelyn pohjalta piirtyvän kokonaisuuden perusteella tarkoituksenmukaisella tavalla. Lakisääteisten julkisoikeudellisten velvoitteiden ulottuvuus ei ole rajattavissa yksityisoikeudellisin sopimuksin. Se, että osapuolet ovat solmineet yksityisoikeudellisia sopimuksia asioista ei estä Energiavirastoa arvioimasta asiaa sähkömarkkinasääntelyn perusteella, tarvittaessa ottamaan asiaan kantaa toimivaltansa nojalla ja velvoittamaan valvontatoimivaltansa nojalla verkonhaltijaa tarvittaessa ryhtymään asianmukaisiin toimenpiteisiin.
Mitä tulee TVO:n esittämiin Fingridin päätöksenteon hallintolain oikeusperiaatteiden mukaisuuteen tai julkisoikeudellisten periaatteiden noudattamista koskeviin väitteisiin, Energiavirasto toteaa, että sen toimivaltaan kuuluu Fingridin toiminnan sähkömarkkinoita koskevan sääntelynmukaisuuden arviointi. Tältä osin toiminnan tasapuolisuuden ja kohtuullisuuden arviointi suhteessa markkinatoimijoihin on osoitettu Energiavirastolle ja toteutuu Energiavirastolle sääntelyssä osoitetun joko etukäteisen tai jälkikäteisen valvontatoimivallan kautta. Näissä asioissa Fingridillä ei ole sähkömarkkinalaissa tai unionin energiasääntelyssä asetettuja velvoitteita tutkintapyynnössä esiin nostetuin tavoin antaa yleisesti ottaen asiakkailleen erikseen valituskelpoisia päätöksiä, vaan Fingridillä on lähtökohtaisesti velvollisuus noudattaa sille Energiaviraston valvontalain nojalla etukäteen vahvistamia ehtoja suhteessa asiakkaisiinsa sekä ylipäätään sähkömarkkinoita koskevaa sääntelyä. Energiavirasto ottaa siten tässä asiassa kantaa ainoastaan niihin seikkoihin, jotka koskevat Fingridille asetetun liittämis- ja kehittämisvelvollisuuden velvoitteita sekä järjestelmävastuun sisältöön ja ulottuvuuteen sähkömarkkinasääntelyn näkökulmasta eikä sinänsä arvioi yleisesti Fingridin toiminnan ja päätöksenteon hallintolain mukaisuutta. Näin ollen Energiavirasto jättää näihin seikkoihin liittyvät TVO:n väitteet toimivaltaansa kuulumattomina tutkimatta.”
3.2 Markkinaoikeuden arviointi
711. Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston tehtävänä kansallisena sääntelyviranomaisena on kansallisen ja unionin sähkömarkkinasääntelyn perusteella osaltaan varmistaa, että sähkömarkkinat ja sähköverkot ovat luotettavia ja varmoja ja että sähkömarkkinalain ja muiden valvontalain 9 §:ssä tarkoitettujen säädösten velvoitteita noudatetaan. Kun otetaan huomioon kansallisten sääntelyviranomaisten tehtävistä ja tavoitteesta säädetty ja se, että sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 1 kohdan mukaan kansallisia sääntelyviranomaisia nimetään jäsenvaltioittain lähtökohtaisesti yksi, on Energiaviraston kansallisiin sähkömarkkinoihin ja -verkkoihin liittyvien tehtävien, vastuiden ja toimivallan katsottava olevan kattavat ja kokonaisvaltaiset siten, että viime kädessä sähkömarkkinoita ja -verkkoja koskevan sääntelyn kansallisesta valvonnasta ja valvontaan liittyvien lainsäädännössä asetettujen tavoitteiden toteutumisesta vastaa kuluttajansuojaa koskevan rajauksen puitteissa Energiavirasto.
712. Sähkömarkkinalainsäädännön velvoitteet ovat luonteeltaan pakottavia ja hallintoasiat luonteeltaan indispositiivisia (HE 29/2018 vp s. 103). Sähkömarkkinalainsäädännön velvoitteiden kohteina olevat eivät siten voi itse määrätä tai sopia velvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Tämän lähtökohdan valossa ja kun otetaan huomioon edellä Energiaviraston tehtävistä, vastuista ja toimivallasta todettu, Energiavirastolla on oltava mahdollisuus valvoa ja arvioida sähkömarkkinoiden toimijoiden toiminnan sähkömarkkinalainsäädännön mukaisuutta laajasti ja riippumatta siitä, miten toimijat itse määrittelevät tai nimeävät toimintaansa. Luonnollisen monopolin toiminnan on sähkömarkkinalainsäädännön perusteella oltava valvottavissa. Energiaviraston toimivaltaan on edelleen kuuluttava oikeus arvioida, kuuluuko tietyn toiminnan sähkömarkkinalainsäädännön mukaisuus sen toimivaltaan.
713. Kun lisäksi otetaan huomioon jäljempänä jaksossa 5.4 järjestelmävastuusta ja järjestelmäsuojasta todettu, markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole ylittänyt toimivaltaansa, kun se on arvioinut järjestelmäsuojan asemaa järjestelmävastuun ja sähkömarkkinasääntelyn valossa, arvioinut järjestelmäsuojan ja järjestelmävastuun välistä suhdetta, arvioinut, onko Fingrid rikkonut sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaista vahvistamisvelvollisuuttaan ja sitä, onko Fingrid siirtänyt perusteettomasti sopimuksin TVO:n vastuulle velvoitteitaan, sekä arvioinut, onko Fingrid rikkonut velvollisuuttaan saattaa soveltamansa maksujen määräytymisperusteet viraston vahvistettavaksi ennen niiden käyttöönottoa.
4. Energiaviraston toimivalta arvioida hallintolain noudattamista
714. Asioissa on arvioitava Energiaviraston toimivaltaa arvioida Fingridin toiminnan hallintolain mukaisuutta.
715. TVO on esittänyt, että Energiaviraston toimivaltaan kuuluu myös Fingridin toiminnan hallintolain mukaisuuden arviointi. Yhtiön mukaan hallinnon yleislakien ja hallinto-oikeudellisten periaatteiden noudattaminen ovat erottamaton osa energiamarkkinasääntelyssä järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle asetettujen velvollisuuksien täyttämistä, ja Energiavirastolla on yksinomainen valvontatoimivalta ja -velvoite näihin Fingridin velvollisuuksiin liittyen. Tätä valvontatoimivaltaa ja -velvoitetta ei voi erityisesti perustuslain 124 §:stä johtuvista syistä erottaa energiamarkkinasääntelyn noudattamisen valvonnasta.
716. Energiavirasto on esittänyt, että hallintolain noudattamisen valvonta ei kuulu sen tehtäviin tai toimivaltaan. Viranomainen ei voi ylipäätään oma-aloitteisesti laajentaa toimivaltaansa koskemaan sellaisen sääntelyn noudattamisen valvontaa, jota ei ole sen tehtäväksi lainsäädännössä nimenomaisesti osoitettu.
717. Fingrid on esittänyt, että sen toiminnan hallintolain mukaisuuden arviointi ei kuulu Energiaviraston toimivaltaan. Kun Fingrid hoitaa julkisia hallintotehtäviä, voidaan sen toiminnasta kannella ylimmille laillisuusvalvojille. Toisaalta Fingridin perustuslain 124 §:n nojalla hoitamat järjestelmävastuuseen liittyvät julkiset hallintotehtävät ovat korostuneesti tosiasiallista hallintotoimintaa, johon nähden hallintolain säännösten soveltuminen on tulkinnanvaraista.
718. Energiavirasto on päätöksessään jättänyt Fingridin toiminnan ja päätöksenteon hallintolain mukaisuutta yleisesti koskevat TVO:n väitteet tutkimatta. Päätöksen perustelujen Energiaviraston toimivaltaa koskevassa kohdassa on edellä kuvatulla tavalla todettu, että viraston toimivaltaan kuuluu Fingridin toiminnan sähkömarkkinoita koskevan sääntelynmukaisuuden arviointi. Perustelujen mukaan Energiavirasto ottaa asiassa kantaa ainoastaan niihin seikkoihin, jotka koskevat Fingridille asetetun liittämis- ja kehittämisvelvollisuuden velvoitteita sekä järjestelmävastuun sisältöön ja ulottuvuuteen sähkömarkkinasääntelyn näkökulmasta eikä sinänsä arvioi yleisesti Fingridin toiminnan ja päätöksenteon hallintolain mukaisuutta.
719. Markkinaoikeus toteaa tältä osin ensinnäkin, että sähkömarkkinalain säätämiseen johtaneissa (HE 20/2013 vp s. 183) ja sen muutosten esitöissä (HE 318/2022 vp s. 130) on viitattu perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön (PeVL 4/2000 vp s. 4, PeVL 62/2002 vp s. 2), jossa perustuslakivaliokunta on katsonut verkonhaltijan määräämisen järjestelmävastuuseen merkitsevän perustuslain 124 §:n tarkoittaman julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle. Hallintolain 2 §:n 3 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan valtion liikelaitoksissa, julkisoikeudellisissa yhdistyksissä sekä yksityisissä niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Fingrid on näin ollen velvollinen noudattamaan hallintolain säännöksiä hoitaessaan järjestelmävastuuseen kuuluvia julkisia hallintotehtäviä. Markkinaoikeus toteaa, että hallintolain säännökset tulevat monin osin noudatettaviksi myös niin sanotussa tosiasiallisessa hallintotoiminnassa, jossa ei tehdä kirjallisia hallintopäätöksiä.
720. Energiavirastolla on lisäksi kansallisena sääntelyviranomaisena yksinomainen toimivalta valvoa Suomessa sähkömarkkinoiden toimijoiden toiminnan sähkömarkkinasääntelyn mukaisuutta kuluttajansuojaa koskevien rajausten puitteissa. Sähkömarkkinalain 114 §:n 1 momentin ja valvontalain 36 §:n 1 momentin perusteella Energiaviraston valvonta-asioissaan tekemien sekä sähkömarkkinalain säännösten ja muiden sähkömarkkinasäännösten noudattamista koskevien päätösten muutoksenhaku ohjautuu markkinaoikeuteen. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan julkisen hallintotehtävän hoitamiseen liittyvän oikeusturvan toteuttamista on lisäksi harkittu juuri Energiaviraston päätöksenteon kautta (HE 20/2013 vp s. 183 ja HE 318/2022 vp s. 130 sekä PeVL 4/2000 vp s. 4 ja PeVL 62/2002 vp s. 2).
721. Markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto voi valvontatehtäväänsä toteuttaessaan arvioida esikysymyksenä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan julkisen hallintotehtävän hoitamista sellaisten hallintolaissa asetettujen säännösten valossa, joiden mahdollinen rikkominen vaikuttaa edelleen valvottavan toiminnan sähkömarkkinasäännösten mukaisuuteen.
722. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut arvioivansa Fingridin toiminnan tasapuolisuutta ja kohtuullisuutta. Markkinaoikeus toteaa, että näistä velvoitteista on säädetty myös hallintolain 6 §:ssä. Energiavirastolle ei kuitenkaan ole lainsäädännössä asetettu tehtävää tai toimivaltaa valvoa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan julkisen hallintotehtävän piiriin kuuluvan toiminnan hallintolain mukaisuutta sähkömarkkinasääntelyn valvonnan ulkopuolella, eikä Energiavirastoa ole nimenomaisesti kytketty tällaisen julkisen hallintotehtävän hoitamisen hallintolain mukaisuuden mahdollisiin muutoksenhakuteihin. Hallinnon yleisillä laillisuusvalvojilla on perustuslain 108 §:n 1 momentin ja 109 §:n 1 momentin nojalla toimivalta valvoa myös yksityisten toiminnan lainmukaisuutta kuten hallintolain mukaisuutta niiden hoitaessa julkista hallintotehtävää.
723. Kun edelleen otetaan huomioon, mitä jäljempänä on todettu Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuudesta, markkinaoikeus katsoo, ettei Energiaviraston voida katsoa menetelleen valituksenalaisen päätöksen kumoamista tai muita seuraamuksia edellyttävällä tavalla valvontaansa ja toimivaltaansa koskevien säännösten vastaisesti, kun se ei ole päätöksessä arvioinut yleisesti Fingridin toiminnan ja päätöksenteon hallintolain mukaisuutta.
5. Fingridin järjestelmävastuuseen kuuluvat velvoitteet sekä niiden vahvistuttaminen ja siirtäminen TVO:n vastuulle
5.1 Osapuolten esittämät väitteet
724. Fingrid on esittänyt, että Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessä on virheellisesti katsottu Fingridin rikkoneen sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaista vahvistamisvelvollisuuttaan ja siirtäneen perusteettomasti sopimuksin TVO:n vastuulle sähkön siirtoverkon käyttöä koskevista suuntaviivoista annetun Euroopan komission asetuksen (EU) 2017/1485 (suuntaviiva-asetus) 36 artiklan mukaisia velvoitteitaan niin sanotun järjestelmäsuojan toteuttamisesta. Fingridin mukaan järjestelmäsuoja ei ole osa sen järjestelmävastuuta, ja Fingridillä on sekä oikeus että velvollisuus asettaa verkkoon liittyjille liittymistehoa koskevia rajoituksia. Sekä sähkömarkkinalainsäädännön että Fingridin yleisten liittymisehtojen perusteella järjestelmäsuojasta ja sen kustannusjaosta sekä OL3:n liitynnän rajoittamisesta 1.300 MW:n enimmäistehoon on voitu erikseen sopia Fingridin ja TVO:n välillä.
725. Fingrid on edelleen esittänyt, että ehtojen ja järjestelmäteknisten vaatimusten asettaminen verkkoon liittyjille on osa järjestelmävastuun toteuttamista, kun taas asetettujen ehtojen toteutus ja tästä aiheutuneet kustannukset ovat liittyjän vastuulla. Fingridin mukaan sen järjestelmävastuu rajautuu suurimpaan sallittuun askelmaiseen tehonmuutokseen, joka on asetettu 1.300 MW:n tasolle Energiaviraston vahvistamissa Fingridin yleisissä liittymisehdoissa. Enimmäistehoraja kytkeytyy käyttövarmuustasoon, joka järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan eli Fingridin tulee lakisääteisesti määrittää perustuslain 124 §:n mukaisena julkisena hallintotehtävänä. Järjestelmäsuoja on vain OL3:n verkosta irtoamista varten sovittu ja OL3:n laitteistojen vikatilanteeseen liittyvä suojausjärjestelmä. Lisäksi järjestelmäsuoja on toteutettu teknisesti reagoimaan vain OL3:n vikatapahtumaan ja OL3:n hyväksi. Järjestelmäsuoja ei myöskään ole suuntaviiva-asetuksen 37 artiklassa tarkoitettu erityinen suojausjärjestelmä, jolla siirtoverkonhaltija varustaa siirtoverkkonsa verkossa esiintyviä vikoja varten. Järjestelmäsuoja on ollut välttämätön OL3:n verkkoon liittämisen ehto.
726. Energiavirasto on esittänyt, että sen päätös ei ole Fingridin esittämällä tavalla virheellinen ja järjestelmäsuoja on osa järjestelmävastuuta. Järjestelmävastuu kuuluu suuntaviiva-asetuksen 3 artiklassa käyttövarmuudeksi määriteltyihin toimenpiteisiin, joilla varmistetaan verkon normaalitilan ylläpito eli toimintakyky. Näitä toimenpiteitä ei ole tyhjentävästi määritelty sääntelyssä. Energiaviraston mukaan Fingrid on sallinut OL3-laitoksen liittämisen kantaverkkoon 1.650 MW:n suuruisena, ja Fingrid on vastuussa sähköntuotantolaitoksen synnyttämän tehovaikutuksen hallinnasta sähköjärjestelmän näkökulmasta kokonaisuudessaan.
727. Energiavirasto on edelleen esittänyt, että ratkaiseva merkitys on annettava järjestelmäsuojan tarkoitukselle, joka on hallita sähköjärjestelmän mitoituksen ja siihen liitetyn laitteiston irtoamisen aiheuttaman äkillisen tehomuutoksen epätasapainon vaikutuksia sähköjärjestelmässä. Jotta järjestelmäsuojan voitaisiin katsoa olevan OL3:n liittymisehto, sen tulisi liittyä välittömästi vain OL3:n liittämiseen kantaverkkoon ja sitä koskeviin vaatimuksiin. Viraston mukaan liityntää koskevaa 1.300 MW:n rajausta ei ole sitovasti määritelty voimassa olevassa sähkömarkkinalaissa järjestelmävastaavan velvoitteiden arvioinnin osalta, eikä sitä voida pitää järjestelmävastuun ulottuvuuden tulkinnassa määräävänä lähtökohtana. Olisi ennakolliseen viranomaisvahvistamiseen liittyvän sääntelylogiikan vastaista, jos verkonhaltija voisi osapuolten vapaasti sovittavissa olevilla ehdoillaan siirtää vastuitaan yksittäiselle liittyjälle yleisiä sopimusehtoja laajentavasti. Sähköjärjestelmän käyttövarmuuden varmistamisvelvoitteen asettamista yhdelle liittyjälle liittymissopimuksella ei myöskään voida pitää tasapuolisena tai kohtuullisena vaatimuksena verkkoon liittämiseksi. Järjestelmäsuoja palvelee siirtoverkonhaltijan eli Fingridin tarpeita. On myös erittäin epätodennäköistä, että kaupallinen yritys vapaaehtoisesti valitsisi käyttää tietyn suuruiseksi mitoitettua laitosta kokoonsa nähden vajaateholla.
728. TVO on esittänyt, että järjestelmäsuoja on osa Fingridin järjestelmävastuuta. TVO:n mukaan järjestelmäsuoja on järjestelmävastuun toteuttamisessa yksi keino muiden joukossa ja näin osa Fingridin lakiin perustuvaa vastuuta. Järjestelmäsuoja on sen teknisestä toteuttamistavasta huolimatta luonteeltaan suuntaviiva-asetuksen tarkoittama erityinen suojausjärjestelmä, jonka tulee siten myös täyttää suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan vaatimukset. Se seikka, että järjestelmäsuoja aktivoituu käyttöön OL3:sta lähtevästä aktivointisignaalista, ei ole merkityksellinen arvioitaessa järjestelmäsuojan luonnetta varsinkaan, kun järjestelmäsuoja on kokonaisuudessaan Fingridin suunnittelema. Fingrid ei voi rajata järjestelmävastuutaan 1.300 MW:n raja-arvoon ja siten rajoittaa vastuutaan järjestelmäsuojasta. OL3:n liittymissopimus ei sisällä oikeutta Fingridille rajoittaa OL3:n tehoa, eikä tehoa ole rajoitettu sopimuksessa. TVO:n mukaan Fingridillä on ollut mahdollisuus toteuttaa sähköjärjestelmän suojausmekanismit myös jollakin muulla sopivaksi katsomallaan tavalla.
5.2 Merkitykselliset oikeusohjeet
729. Sähkömarkkinalain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille siten, että hyvä sähkön toimitusvarmuus, kilpailukykyinen sähkön hinta ja kohtuulliset palveluperiaatteet voidaan turvata loppukäyttäjille. Sen saavuttamisen ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sähkön tuotannossa ja toimituksessa sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpitäminen sähköverkkojen toiminnassa.
730. Sähkömarkkinalain 1 §:n esitöissä (HE 20/2013 vp s. 67) on muun ohella todettu, että taloudellinen kilpailu ja tarpeettoman sääntelyn välttäminen ovat keskeisiä keinoja sähköjärjestelmän taloudellisen tehokkuuden saavuttamisessa ja kilpailukykyisen sähkön hinnan turvaamisessa loppukäyttäjille. Sähköverkkojen toiminta sen sijaan muodostaa käytännössä joko toimilupaan perustuvan tai talousteorian tarkoittaman luonnollisen monopolin, koska rinnakkaisten sähköverkkojen rakentaminen ei ole taloudellisesti kannattavaa kuin erityistapauksissa. Vastaavasti myös sähkömarkkinoiden toimivuuden varmistaminen sekä sähkön toimitusvarmuuden ja verkkopalvelujen saatavuuden turvaaminen syrjäisillä alueilla edellyttävät toimilupaan perustuvien alueellisten yksinoikeuksien antamista julkisen palvelun velvoitteiden täyttämistä varten osalle sähköverkkoja.
731. Sähkömarkkinalain 45 §:n 1 momentin mukaan järjestelmävastaava kantaverkonhaltija vastaa Suomen sähköjärjestelmän teknisestä toimivuudesta ja käyttövarmuudesta siten, että sähköjärjestelmä toimii luotettavasti ja varmasti sekä huolehtii valtakunnalliseen tasehallintavastuuseen kuuluvista tehtävistä ja valtakunnallisesta taseselvityksestä tarkoituksenmukaisella ja sähkömarkkinoiden osapuolten kannalta tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla (järjestelmävastuu). Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee ylläpitää ja kehittää järjestelmävastuun piiriin kuuluvia toimintojaan ja palveluitaan sekä ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan ja muita järjestelmävastuun hoitamiseen tarvittavia laitteistojaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin siten, että sähköjärjestelmä ja järjestelmävastuun piiriin kuuluvat palvelut toimivat luotettavasti, varmasti ja tehokkaasti ja että edellytykset tehokkaasti toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille voidaan turvata.
732. Sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaan järjestelmävastaava kantaverkonhaltija voi asettaa järjestelmävastuun toteuttamiseksi tarpeellisia ehtoja voimalaitosten, energiavarastojen ja kuormien sekä sähköverkkojen liittämiselle sähköjärjestelmään sekä sähköjärjestelmän ja siihen liitettyjen voimalaitosten, energiavarastojen, kuormien ja sähköverkkojen käyttämiselle. Ehtoja voidaan soveltaa yksittäistapauksissa sen jälkeen, kun Energiavirasto on ne vahvistanut valvontalain 10 §:n mukaisesti.
733. Sähkömarkkinalain 45 §:n esitöiden (HE 20/2013 vp s. 95–96) mukaan järjestelmävastaavan tulee voida järjestelmävastuun toteuttamiseksi asettaa ehtoja kantaverkkoon liittyneiden voimalaitosten ja verkonhaltijoiden lisäksi myös sähkönkäyttäjien sähkökuormille, sillä kuormien irtikytkeminen voi olla tarpeen pahoissa häiriötilanteissa. Sillä estetään pahempien häiriöiden syntyminen ja turvataan sähkön saanti tärkeille kohteille. Pykälän 2 momentissa säädetään, että järjestelmävastaava kantaverkonhaltija voi asettaa järjestelmävastuun toteuttamiseksi tarpeellisia ehtoja sähkön siirtojärjestelmän sekä siihen liitettyjen voimalaitosten ja kuormien käyttämiselle. Ehtoja voidaan soveltaa yksittäistapauksissa sen jälkeen, kun Energiavirasto on päätöksellään vahvistanut ehdot. Vahvistamismenettely koskee järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvan toiminnan yleisiä ehtoja, joita järjestelmävastaava asettaa sähkön siirtojärjestelmän sekä siihen liitettyjen voimalaitosten ja kuormien käyttämiselle. Säännös ei sen sijaan oikeuta Energiavirastoa puuttumaan ennakolta järjestelmävastaavan toimintaan yksittäisissä tapauksissa.
734. Sähkömarkkinalain muuttamisen esitöiden lausuntopalautetta koskevassa luvussa (HE 318/2022
s. 60) on todettu, ettei hallituksen esityksessä ole voitu huomioida ehdotusta, jossa esitettiin järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan edellyttämän sähköjärjestelmän mitoittavaa vikaa suuremman voimalaitoksen järjestelmäsuojan kustannusten kattamista järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan siirtopalvelumaksuilla. Esitöiden mukaan tämä olisi johtanut merkittävään kustannussiirtymään yksittäiseltä sähköntuottajalta muille verkon käyttäjille.
735. Samaa lainmuutosta koskevasta talousvaliokunnan mietinnöstä (TaVM 49/2022 vp s. 5) käy ilmi, että talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella hallituksen esityksellä ei ole tarkoitettu muuttaa voimassa olevan sääntelyn sisältöä niin sanotun mitoittavan vian tehorajan osalta vaan ainoastaan täsmentää verkkoon liittämistä koskevan sähkömarkkinalain 20 §:n sanamuotoja ja järjestelmävastaavan velvollisuuksia ja oikeuksia koskevaa sääntelyä. Talousvaliokunta on korostanut, että hallituksen esityksen perusteluissa viitatussa 1.300 MW:n tehorajassa on kyse kyseisellä hetkellä asetetusta tehorajasta, joka ei sellaisenaan seuraa esitetystä sääntelystä. Esitetyllä sääntelyllä ei ole tarkoitettu muuttaa verkkoon liittämisen sääntelyperiaatteita eikä yksittäisen liittyjän ja muiden verkonkäyttäjien välistä kustannusten jakoa.
736. Valvontalain 9 §:ssä on säädetty Energiaviraston toimivallasta valvonta-asioissa ja valvontalain
10 §:ssä Energiaviraston ehtojen ja menetelmien vahvistamisesta. Valvontalain 9 §:n esitöiden
(HE 20/2013 vp s. 160) mukaan Energiaviraston kyseisessä pykälässä tarkoitettu valvontatoimivalta on lähtökohtaisesti jälkikäteistä, kun taas valvontalain 10 §:ssä on säädetty viraston etukäteisestä toimivallasta. Valvontalain 10 §:n esitöissä (HE 20/2013 vp s. 161) on todettu etukäteisen toimivallan merkitsevän sitä, että verkonhaltija, järjestelmävastaava kantaverkonhaltija tai järjestelmävastaava siirtoverkonhaltija ei saa ottaa käyttöön etukäteisen toimivallan piiriin kuuluvien palveluiden ehtoja ja niiden hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen kuin Energiavirasto on antanut niitä koskevan vahvistuspäätöksen.
737. Valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa muun ohella järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan noudatettaviksi ennen niiden käyttöönottamista muun ohella menetelmät verkonhaltijan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana (1 kohta), verkonhaltijan siirtopalvelun ehdot
(3 kohta), verkonhaltijan liittämispalvelun ehdot ja menetelmät liittämisestä perittävien maksujen määrittämiseksi (4 kohta) sekä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen ehdot sekä menetelmät palveluista perittävien maksujen määrittämiseksi (6 kohta).
738. Hallintolain 3 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovellettaessa hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön. Pykälän 2 momentin mukaan hallintosopimusta tehtäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja riittävällä tavalla turvattava niiden henkilöiden oikeudet sopimuksen valmistelussa sekä mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen sisältöön, joita sovittava asia koskee.
739. Kantaverkonhaltijan järjestelmävastuusta annetun työ- ja elinkeinoministeriön asetuksen 3 §:n mukaan järjestelmävastuuseen kuuluvia tehtäviä toteuttaessaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan on varmistettava, että kantaverkko pystyy täyttämään kohtuulliset sähkönsiirtovaikutukset pitkällä aikavälillä (1 kohta), huolehdittava kantaverkon käytöstä siten, että se toimii varmasti, luotettavasti ja tehokkaasti sekä kantaverkon ylläpidosta ja kehittämisestä taloudellisten edellytysten mukaisesti ottaen ympäristövaatimukset asianmukaisesti huomioon (2 kohta), huolehdittava riittävien resurssien varmistamisesta kantaverkkopalvelua koskevien velvoitteiden täyttämiseksi ja osaltaan huolehdittava sähkön toimitusvarmuuden turvaamisesta varmistamalla riittävä siirtokapasiteetti ja kantaverkon toimintavarmuus (3 kohta) sekä varmistettava, että tarvittavat lisäpalvelut, kysyntäjousto mukaan lukien, ovat saatavilla niiltä osin kuin saatavuus ei riipu kantaverkon kanssa yhteenliitetystä verkosta tai kuulu kantaverkon kanssa yhteenliitetyn verkon vastuulle (4 kohta).
740. Mainitun asetuksen 4 §:n mukaan järjestelmävastuuseen kuuluvia tehtäviä ovat käyttövarmuuden ylläpito ja siirtojen hallinta (1 kohta), jännitteen ylläpito (2 kohta), valtakunnalliseen tasevastuuseen kuuluvat tehtävät taajuuden ylläpito mukaan lukien (3 kohta) sekä valtakunnalliseen taseselvitykseen kuuluvat tehtävät (4 kohta).
741. Mainitun asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan on huolehdittava käyttövarmuuden ylläpidosta ja siirtojen hallinnasta kantaverkossa. Vastuu siirtojen hallinnasta käsittää sekä kantaverkossa että kantaverkon ja sen kanssa yhteenliitettyjen verkkojen välillä tapahtuvat siirrot. Pykälän 2 momentin mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tehtävänä on määritellä sähköjärjestelmässä ylläpidettävä käyttövarmuustaso ja ylläpitää siihen liittyviä teknisiä vaatimuksia Euroopan unionin sekä alueellisten ja kansallisten mitoitussääntöjen mukaisesti sekä sopia sähköjärjestelmän teknisen toimivuuden turvaavista menettelytavoista sähköjärjestelmässä toimivien osapuolten kanssa.
742. Suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan mukaan käyttövarmuudella tarkoitetaan siirtoverkon kykyä säilyttää normaalitila tai palata normaalitilaan mahdollisimman nopeasti, ja sitä määrittävät käyttövarmuusrajat. Saman kohdan 2 alakohdan mukaan rajoituksella tarkoitetaan tilannetta, jossa on tarpeellista valmistella ja toteuttaa korjaava toimenpide käyttövarmuusrajojen noudattamiseksi.
743. Suuntaviiva-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan asianomaisten sääntelyviranomaisten on arvioitava verkkotariffien sääntelyn alaisille verkonhaltijoille mainitussa asetuksessa säädetyistä velvollisuuksista aiheutuneet kustannukset. Kustannukset, joiden katsotaan olevan kohtuullisia, tosiasiallisesti aiheutuneita ja oikeasuhteisia, on katettava verkkotariffeilla tai muilla asianmukaisilla mekanismeilla.
744. Suuntaviiva-asetuksen 25 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin siirtoverkonhaltijan on määriteltävä käyttövarmuusrajat jokaiselle siirtoverkkonsa elementille, ottaen huomioon vähintään kohdassa säädetyt fyysiset ominaispiirteet. Saman artiklan 2 kohdan mukaan kunkin siirtoverkonhaltijan on käyttövarmuusrajoja määritellessään otettava huomioon merkittävien verkonkäyttäjien ominaisuudet estääkseen sen, että kyseiset jännitealueet ja taajuusrajat johtavat normaali- ja hälytystilassa niiden irtikytkeytymiseen.
745. Suuntaviiva-asetuksen 32 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin siirtoverkonhaltijan on pidettävä sähkönsiirrot määriteltyjen käyttövarmuusrajojen sisällä verkon ollessa normaalitilassa ja 33 artiklan
1 kohdassa tarkoitettuun vikatapahtumaluetteloon sisältyvän vikatapahtuman tapahtumisen jälkeen.
746. Suuntaviiva-asetuksen 36 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin siirtoverkonhaltijan on varustettava siirtoverkkonsa suojaus- ja varasuojauslaitteilla, jotta voidaan automaattisesti estää sellaisten häiriöiden leviäminen, jotka voisivat vaarantaa sen oman siirtoverkon ja yhteenliitetyn verkon käyttövarmuuden.
747. Suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan mukaan, kun siirtoverkonhaltija käyttää erityistä suojausjärjestelmää, sen on:
a) varmistettava, että jokainen erityinen suojausjärjestelmä toimii valikoivasti, luotettavasti ja tehokkaasti;
b) arvioitava erityistä suojausjärjestelmää suunnitellessaan sen virheellisestä toiminnasta siirtoverkolle aiheutuvia seurauksia, ottaen huomioon vaikutuksen asianomaisiin siirtoverkonhaltijoihin;
c) varmennettava, että erityinen suojausjärjestelmä on luotettavuudeltaan vertailukelpoinen siirtoverkkoelementtien ensisijaisessa suojauksessa käytettävien suojausjärjestelmien kanssa;
d) käytettävä siirtoverkkoa erityisen suojausjärjestelmän kanssa 25 artiklan mukaisesti määriteltyjen käyttövarmuusrajojen sisällä; ja
e) koordinoitava erityisen suojausjärjestelmän toimintoja, aktivointiperiaatteita ja asetusarvoja viereisten siirtoverkonhaltijoiden sekä asianosaisten siirtoverkkoon liitettyjen jakeluverkonhaltijoiden, mukaan luettuina suljetut jakeluverkot, ja asianosaisten siirtoverkkoon liitettyjen merkittävien verkonkäyttäjien kanssa.
5.3 Energiaviraston valituksenalainen päätös
748. Energiaviraston päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:
”Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun sisältö määrittyy voimassa olevan kansallisen ja unionin sääntelyn perusteella. Järjestelmävastuussa olevaa kantaverkonhaltijaa koskevat verkonhaltijoiden yleiset velvoitteet: kehittämisvelvollisuus, liittämisvelvollisuus sekä siirtovelvollisuus. Tämän lisäksi sille on erillisillä järjestelmävastuuta koskevilla säännöksillä annettu järjestelmävastuuta koskevien velvoitteiden muodossa Suomen sähköjärjestelmän ylläpitoon, kehittämiseen ja palveluiden tarjoamiseen sekä siirtoyhteyksiin liittyviä tehtäviä. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuut ovat muita verkonhaltijoita laajemmat.
[– –]
Energiavirasto toteaa, että järjestelmävastuun sisältö ja ulottuvuus eivät ole tarkkarajaisesti määriteltyjä. Niiden määrittely edellyttää lähtökohtaisesti tapauskohtaista tulkintaa. Järjestelmävastuu on myös järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle osoitettu lakisääteinen tehtävä, jota se ei voi siirtää muiden tehtäväksi sopimusoikeudellisin järjestelyin, kuten esimerkiksi liittymissopimuksen ehdoilla.
[– –]
Käyttövarmuuden ylläpitämiseksi verkonhaltijalla on velvollisuus varmistua, että sillä on käytössä riittävät keinot verkon toimintakyvyn ylläpitämiseksi normaalitilassa, kuten riittävästi reservejä, mutta myös kyky palauttaa verkko normaalitilaan häiriötilanteessa sääntelyn edellyttämällä tavalla. Käyttövarmuuden ylläpito edellyttää myös verkon riittävän teknisen suorituskyvyn varmistamista ja ylläpitoa, joihin toimiin kuuluvat järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan asettamat järjestelmätekniset vaatimukset erityyppisille verkkoon liittyjille, joilla varmistetaan liittyjien laitteistojen yhteensopivuus siirtoverkon asettamien käyttövarmuusteknisten vaatimusten kanssa, mutta myös varmistetaan liitettävien laitosten riittävä vikasietoisyystaso siirtoverkossa esiintyvien häiriötilojen vaikutusten hallinnoimiseksi liittyjän näkökulmasta. Energiavirasto vahvistaa nämä yleiset liittymisehdot verkonhaltijan noudatettavaksi valvontalain 10 §:n nojalla.
[– –]
Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan toiminnassa korostuu koko Suomen sähköjärjestelmän kokonaisedun toteuttaminen sekä markkinatoimijoiden tasapuolisuus ja kohtuullisuusvaatimukset. Jos toimenpiteen katsotaan kuuluvan järjestelmävastuun piiriin, sen toteuttaminen ja kustannukset kuuluvat sille ja voivat tulla katetuiksi verkonhaltijan tariffeissa. Järjestelmäsuojaan liittyvien vastuiden osalta ratkaisevassa asemassa voidaan katsoa olevan myös punninta sen välillä kenen eduksi/hyväksi järjestely on toteutettu.
[– –]
Saadun selvityksen mukaan järjestelmäsuojan tarkoituksena on nimenomaan suojata koko Suomen sähköjärjestelmän vakautta ehkäisemällä mahdollisen häiriön vaikutusten eskaloitumisen suurhäiriöksi. Fingridin omankin dokumentaation mukaan suojaus on toteutettu rajaamaan suuren voimalaitosgeneraattorin verkosta irtoamisen vaikutuksia tapahtuman osuessa tilanteeseen, jossa verkossa valitsee myös muista syistä johtuvia käyttövarmuushaasteita tai laitoksen vikaantuminen on seurausta OL3:n ulkopuolisista tapahtumista aiheuttaen 1.300 MW:n tehorajan ylittymisen.
Energiavirasto toteaa, että siirtoverkon riittävä suojaus on aina varmistettava, riippumatta liittyjästä. Järjestelyn merkityksen määrittelyssä ei sen toteutustapaa voida pitää ns. yksinomaan määräävänä tekijänä, vaan lähtökohtana tulee olla järjestelyn tarkoitus liittyjien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi. Energiavirasto katsoo saadun selvityksen perusteella järjestelmäsuojan olevan luonteeltaan koko sähköjärjestelmän käyttövarmuuteen liittyvä suojausmekanismi, joka varmistaa siirtoverkon toimintakyvyn ylläpidon. Se ei ole verkonhaltijan yksittäiselle liittyjälle yksinomaan tämän verkkoon liittymisen toteuttamisen edellytys tai mahdollistamiseksi tarjoama erityispalvelu. Yhden liittyjän tarpeista tehdyn ratkaisun oikeusvaikutukset kohdistuisivat ja rajautuisivat yksinomaan kyseiseen liittyjään ja perustuisivat liittyjän intressiin, mistä tässä tapauksessa ei kuitenkaan voida katsoa olevan kysymys. Suojaa tarvitaan nimenomaan siirtoverkon toimintakyvyn ylläpidon varmistamiseksi. OL3 on vain synnyttänyt tarpeen kehittää siirtoverkkoa ja samalla sen suojaustasoa. Liittyjän velvollisuutena on täyttää siirtoverkonhaltijan liittymisehdot ja käyttövarmuuden ylläpidon varmistamiseksi asettamat voimalaitostekniset vaatimukset varmistaakseen osaltaan yksikkönsä käyttövarmuuskriteereihin perustuvan toimintakykyisyyden säilyttämisen.
Koska järjestelmäsuoja on toteutettu teknisesti reagoimaan vain tietynlaiseen vikatapahtumaan, sitä voidaan pitää järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan vastuulle kuuluvien käyttövarmuutta ylläpitävien toimintojen näkökulmasta erityisenä ratkaisuna tavanomaisten toimijoille yleisesti asetettujen teknisten velvoitteiden tai reservien sijaan.
Järjestelmän käytön -suuntaviivojen 37 artiklassa säädetään erityisistä suojausjärjestelmistä ja niille asetetuista vaatimuksista. Erityistä suojausjärjestelmän toteuttamistapaa ei ole suuntaviivassa eikä muussakaan sääntelyssä määritelty. Olennaista on, että se on toteutettu siten, että erityinen suojausjärjestelmä on luotettavuudeltaan vertailukelpoinen siirtoverkkoelementtien ensisijaisessa suojauksessa käytettävien suojausjärjestelmien kanssa. Järjestelyn tulee myös täyttää muut artiklan 37 erityiselle suojausjärjestelmälle asetetut vaatimukset. Vastuu näiden osalta kuuluu artiklan 37 mukaan siirtoverkonhaltijalle. Mikäli järjestelmäsuoja annettaisiin TVO:n vastuulle, se olisi myös sen määräysvallassa, mikä estäisi siirtoverkonhaltijaa tehokkaasti huolehtimasta käyttövarmuusvelvoitteistaan sääntelyn edellyttämällä tavalla.
Energiavirasto katsoo siten edellä mainitun perusteella, että erityiseksi suojausjärjestelmäksi voidaan määritellä, verkonhaltijan tavanomaisista suojajärjestelyistä poikkeava ratkaisu, jonka tarkoituksena on turvata siirtoverkonhaltijan vastuulla olevan siirtoverkon, tässä tapauksessa Suomen sähköjärjestelmän, käyttövarmuutta kokonaisuutena. Selvityksen perusteella OL3-ydinvoimalaitoksen yhteyteen luotu järjestelmäsuoja on varustettu teknisillä ratkaisuilla, jotka häiriötilanteissa aktivoituvat siten, että järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulla olevan Suomen sähköjärjestelmän kriittinen tasapainotila voidaan säilyttää ja suurhäiriö voidaan välttää.
[– –]
Energiavirasto katsoo siten saadun selvityksen perusteella OL3‑ydinvoimalaitoksen järjestelmäsuojan olevan luonteeltaan järjestelmän käytön -suuntaviivojen 37 artiklan tarkoittama siirtoverkonhaltijan erityinen suojausjärjestelmä ja sellaisena kuuluvan Fingridin vastuulle. Energiavirasto huomauttaa edelleen, että vaikka järjestelmäsuojan ei katsottaisi istuvan järjestelmän käytön suuntaviivojen 37 artiklan määritelmään erityisestä suojausjärjestelmästä, järjestelyn on katsottava jo yksinomaan sähkömarkkinalain 45 §:n nojalla katsottava kuuluvan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulle.
Tehorajan suhteesta järjestelmävastaavan velvoitteisiin
Energiavirasto katsoo, että asiassa tulee arvioitavaksi myös, mikä merkitys Fingridin esittämälle 1.300 MW:n tehorajaukselle tulisi antaa järjestelmävastaavan velvollisuuksien näkökulmasta. Fingrid on esittänyt lausunnoissaan, että sen järjestelmävastuu ja etenkin verkon kehittämisvelvollisuus rajautuisivat kyseisen 1.300 MW:n tehorajan perusteella.
Energiavirasto katsoo edellä todetuin tavoin, että järjestelmävastuun sisältö ja ulottuvuus eivät ole tarkkarajaisesti määriteltyjä. Järjestelmävastuuseen sisältyvien velvoitteiden määrittely ja laajuus edellyttävät lähtökohtaisesti tapauskohtaista tulkintaa eikä niiden sisältöä ole kategorisesti rajattavissa esimerkiksi sähköjärjestelmän kulloinkin esitettyyn enimmäistehorajaan. Sähköjärjestelmä on ylipäätään luonteeltaan muuttuva. Esimerkiksi verkon toimintakyvyn mitoitukseen vaikuttavat myös naapuriverkkojen rakenne ja toimintakyky. Lisäksi järjestelmävastuuseen sisältyvä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan kehittämisvelvollisuus edellyttää verkonhaltijan kehittävän verkkoaan. Jo kehittämisvelvollisuuden käsite on siten luonteeltaan itsessään muuttuva eikä tue Fingridin tulkintaa nimenomaan 1.300 MW tehorajan ehdottomasta järjestelmävastuuta rajaavasta kriteeristä.
Siten toisin kuin Fingrid on esittänyt, nimenomaan 1.300 MW:n tehorajan mainitsemista liittymisehdoissa tai ylipäätään, voida katsoa Energiaviraston mukaan rajaavan yksinomaisesti järjestelmävastuun sisältöä. Se ei myöskään merkitse, että kyseinen raja-arvo olisi luonteeltaan muuttumaton siten, etteikö esimerkiksi teholtaan yli 1.300 MW laitoksia voitaisi liittää koskaan Suomen sähköjärjestelmään.
Energiavirasto katsoo, että tehorajan tasoa etenkin verkkoon pääsyä koskevana kriteerinä ja sen merkitystä osapuolten oikeuksien ja velvollisuuksien rajaajana tulee voida tarvittaessa arvioida erikseen erimielisyystilanteissa, jotta rajauksen pätevyys voidaan osoittaa. Tämä tarkoittaa, että siirtoverkonhaltijalla on velvollisuus tarvittaessa pystyä osoittamaan, mihin sen ilmoittama sähköjärjestelmän mitoitus perustuu ja arvioinnin lopputuloksella voi olla vaikutuksia verkonhaltijan velvoitteiden ulottuvuuteen. Mikäli siirtoverkonhaltijalla ei olisi tällaista velvollisuutta, ei kenelläkään olisi mahdollisuutta haastaa sen pätevyyttä oikeuksiensa toteuttamiseksi, mikä voisi muodostua perusteettomaksi liittymisen ja verkkoon pääsyn esteeksi. Tämä olisi vastoin voimassa olevaa sähkömarkkinasääntelyä. Tätä tulkintaa tukee sähkön sisämarkkinadirektiivin (EU) 2019/944 artiklan 42 uusien laitosten liittämistä koskeva säännös, joka nimenomaan edellyttää, että mahdolliset kapasiteetti- yms. markkinoille pääsyn rajoitukset tulee perustella ja hyväksyttää sääntelyviranomaisella. Direktiivin säännös siten alistaa verkonhaltijan käyttövarmuusrajaukset sääntelyviranomaisen harkinnan alle, ja perustellusta syystä sääntelyviranomainen voi myös päätyä toiseen johtopäätökseen. Myöskään sähkömarkkinalain 20 §:n tai muihinkaan säännöksiin ei tältä osin tehty direktiiviä implementoitaessa muutoksia, jotka perustelisivat muuta tulkintaa.
Energiavirasto korostaa myös, toisin kuin Fingrid on esittänyt, että voimassa olevien liittymisehtojen (YLE 2021) maininta 1.300 MW:sta ei tarkoita viraston kannanottoa Suomen sähköjärjestelmän teknisestä enimmäistehorajasta. Energiavirasto on vahvistuspäätöksessään (dnro 7894/040301/2021) nimenomaisesti todennut päätöksen sisällöksi vahvistaa verkonhaltijan noudatettavaksi yleiset ehdot liittymispalvelulle, joilla määritellään sopimuspuolten oikeudet ja velvollisuudet sekä menetelmät maksujen määräytymisperusteiksi valvontalain 10 §:n nojalla. Se, että ehtoihin on sisältynyt maininta 1.300 MW:sta ei ole ollut viraston kannanotto itse rajauksen pätevyydestä.
Energiavirasto esittää, että 1.300 MW:n tehorajaus on luonteeltaan liittyvälle laitokselle asetettava tekninen vaatimus, jota virasto ei ole, eikä olisi voinut vahvistaa etupainotteisesti Fingridille yleisesti sovellettavaksi liittymisehdoissa. Liittymiselle asetettujen teknisten vaatimusten tarkastelun osalta viraston toimivalta on luonteeltaan jälkikäteistä. Poikkeuksen tähän muodostavat vain järjestelmävastuun piiriin kuuluvat järjestelmätekniset vaatimukset erityyppisille liittyjille. Nämä vahvistetaan erikseen ja ne sisältävät asiakkaan laitteistoa koskevia teknisiä vaatimuksia sekä liittämisprosessiin liittyviä vaatimuksia. Kyseisiin ehtoihin ei tällaista tehorajausta sisälly. [– –]
Energiavirasto toteaa, että järjestelmän mitoitus on kytköksissä käyttövarmuuden ylläpitoon. Ottaen huomioon sääntelyn perusteena olevan käyttövarmuuden hallinnan ja koordinoinnin tarpeen ja vaatimukset, on todettava, että sähköjärjestelmällä on oltava sallitut käyttövarmuusrajat, jotka tulee asettaa tasolle, jossa sekä yksittäisen sähköjärjestelmän että siihen relevantilla tavalla kytköksissä olevien järjestelmien käyttövarmuus voidaan ylläpitää.
[– –]
Energiavirasto katsoo, että koska käsillä ei ole perusteltuja syitä epäillä 1.300 MW tehorajan paikkaansa pitävyyttä, sitä voidaan näin ollen pitää tällä hetkellä asiassa tulkinnallisena lähtökohtana sähköjärjestelmän mitoittavan käyttörajan osalta.
[– –]
Energiavirasto toteaa, että kantaverkonhaltijan tehtävänä on määritellä ja asettaa yleiset ja tasapuoliset tekniset kriteerit ja muut käyttövarmuuden ylläpidon vaatimat edellytykset kohteiden verkkoon liittämiselle, jotka Energiavirasto vahvistaa toimivaltansa nojalla (yleiset liittymisehdot). Vastuu liittymisen sähköjärjestelmän näkökulmasta käyttövarman ja turvallisen toteuttamisen sekä teknisten kriteerien määrittelystä ja toteuttamisen varmistamisesta on sähkömarkkinasääntelyn mukaan verkonhaltijalla. Liittyjän velvollisuutena on puolestaan toteuttaa vaaditut laitoksen verkkoon liittämisen mahdollistavat verkonhaltijan asettamat tekniset ja muut liittämisen vaatimukset, jotka on määritelty verkonhaltijan liittymisehdoissa sekä liittymissopimuksessa.
Energiavirasto katsoo, että ottaen huomioon sähkömarkkinalain järjestelmävastuuta ja yleistä liittämisvelvollisuutta koskevat säännökset, Fingrid olisi kuitenkin voinut ja sen olisi tullut lähtökohtaisesti asettaa rajoituksia liitettävälle laitokselle, mikäli laitos ei olisi käyttövarmuussyistä liitettävissä liittyjän esittämän kokoisena verkkoon eikä liittyjä olisi halunnut tarvittavia verkon vahvistamistoimia liittymisen mahdollistamiseksi halutun kokoisena välittömästi kustantaa.
Selvityksen perusteella Fingrid ei kuitenkaan asettanut itse laitoskokoon liittyviä rajoituksia OL3:n osalta vaan on hyväksynyt OL3:n liittämisen toteuttamisen ja sittemmin verkkoon kytkemisen kokonaisteholtaan 1.650 MW:n suuruisena. Toimitetun materiaalin pohjalta ei ole suoraviivaisesti todettavissa, että järjestelmäsuojaratkaisu olisi ollut nimenomainen OL3:lle asetettu liittymisen ehto. Enemminkin suojaan on sopimuksissa viitattu siten, että se on sovitun kokoisen laitoksen liittymisen seuraus, jonka järjestelmävastaava kantaverkonhaltija hoitaa. Vasta myöhemmin osapuolten sopimuksissa on viitattu tehorajaan ja sen merkitykseen liittyjän oikeuksien näkökulmasta. Sopimuksissa on sen sijaan kyllä viitattu yleisluonteisesti tilanteisiin, joissa Fingrid saattaisi joutua järjestelmävastuuseensa perustuvan ohjaus- ja määräysvaltansa puitteissa asettamaan tapauskohtaisia rajoituksia OL3:n teholle. Näitä ei voida Energiaviraston mukaan pitää lähtökohtaisesti luonteeltaan perusteettomina järjestelmävastaavan lakisääteisen ohjausvallan ylittävinä rajoituksina.
Energiavirasto toteaa, että laitoshankkeet ovat lähtökohtaisesti pitkiä projekteja, joiden aikana vallitsevat olosuhteet voivat muuttua. Tästä huolimatta virasto katsoo, ettei siirtoverkonhaltija voi vapautua lakisääteisistä velvoitteistaan siirtämällä ne liittyjälle sopimuksin. Olisi myös liittyjän vastuiden ja riskien näkökulmasta täysin sattumavaraista, mikäli verkonhaltijalla olisi myös oikeus jälkikäteisesti yksipuolisesti rajata omaa vastuutaan liittyjän vahingoksi tai ylipäätään järjestelmäolosuhteiden muutoksien seurauksena. Mahdolliset järjestelmätekniset vaatimukset liitynnälle ja liittymiselle tulisi huomioida riittävällä tavalla jo heti, kun suunnitellun laitoksen liittämisen edellytyksistä sovitaan. Koska rajoituksia itse liittymiselle ei ole asetettu jo heti laitoksen liittämisestä sovittaessa, siirtoverkonhaltijalle jäävät jäljelle muut järjestelmävastaavan ohjauskeinot.
Energiavirasto katsoo, että koska järjestelmäsuoja kuuluu koko sähköjärjestelmän suojausmekanismina järjestelmävastaavan vastuulle, osapuolet eivät lähtökohtaisestikaan ole voineet sopia asiasta. Sähköjärjestelmän käyttövarmuusnäkökulmasta tarpeellisen suojausjärjestelyn toteuttaminen ei siten ole osapuolten sopimusvapauden piiriin kuuluva asia. Tämä ei kuitenkaan merkitse, etteikö kantaverkonhaltijalla olisi oikeutta käyttövarmuussyistä asettaa laitoksille rajoituksia sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin nojalla edellyttäen, että kantaverkonhaltija on ensin vahvistuttanut ne Energiavirastolla. Fingrid ei ole tällaisia ehtoja Energiavirastolle esittänyt vahvistettaviksi. Energiaviraston mukaan Fingridin ei kuitenkaan voida katsoa rikkoneen liitämisvelvollisuuttaan, koska OL3 on liitetty verkkoon ja se on keväästä 2023 lähtien toiminut markkinoilla.”
5.4 Markkinaoikeuden arviointi
5.4.1 Käyttövarmuusrajojen asettaminen
749. Markkinaoikeus toteaa, että esitetyn selvityksen perusteella Fingrid on asetettu Energiaviraston päätöksellä Suomessa järjestelmävastaavaksi kantaverkonhaltijaksi. Suuntaviiva-asetuksen 25 artiklan
1 kohdan ja kantaverkonhaltijan järjestelmävastuusta annetun työ- ja elinkeinoministeriön asetuksen
5 §:n 2 momentin mukaan siirtoverkonhaltijan on määriteltävä käyttövarmuusrajat siirtoverkkonsa elementeille. Suuntaviiva-asetuksen 25 artiklan 2 kohdan mukaan kunkin siirtoverkonhaltijan on käyttövarmuusrajoja määritellessään otettava huomioon merkittävien verkonkäyttäjien ominaisuudet estääkseen sen, että kyseiset jännitealueet ja taajuusrajat johtavat normaali- ja hälytystilassa niiden irtikytkeytymiseen. Suuntaviiva-asetuksen 32 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin siirtoverkonhaltijan on pidettävä sähkönsiirrot määriteltyjen käyttövarmuusrajojen sisällä verkon ollessa normaalitilassa. Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainittujen suuntaviiva-asetuksen vaatimusten rajojen asettamisesta ja niiden sisällä toimimisesta normaalitilassa on katsottava olevan osa kantaverkonhaltijan sähkömarkkinalain 45 §:ssä tarkoitettua järjestelmävastuuta. Näin ollen käyttövarmuusrajojen asettamisesta ja siirtoverkon eli kantaverkon sähkönsiirtojen käyttövarmuusrajojen sisällä pysymisestä vastaa Suomessa Fingrid.
750. Markkinaoikeus toteaa, että vaikka suuntaviiva-asetuksen 25 artiklan 2 kohdassa on mainittu lähinnä jännitealueet ja taajuusrajat, on artiklassa tarkoitetuksi käyttövarmuusrajan määrittelemiseksi katsottava myös suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen rajan asettaminen kantaverkkoon liittymiselle. Esitetyn selvityksen perusteella myös suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen rajan ylittäminen on omiaan aiheuttamaan sähköntuotantolaitoksen irtikytkeytymisen kantaverkosta ja verkon käyttövarmuuden heikkenemisen. Markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä kuultu todistaja TR on lisäksi esittänyt, että suurin sallittu askelmainen tehonmuutos haastaa Suomessa niin sähkönsiirron, jännitteen kuin taajuuden hallintaa.
751. Siirtoverkon käyttövarmuusrajojen asettamisen on katsottava lisäksi olevan olennainen osa sähkömarkkinalain 45 §:ssä tarkoitetun sähköjärjestelmän teknistä toimivuutta, käyttövarmuutta ja luotettavuutta. Käyttövarmuusrajojen asettamisella on vaikutusta niiden asettajana olevalle järjestelmävastaavalle verkonhaltijalle mutta myös verkkoon liittyjille ja liittyjien oikeuksille, sillä rajat vaikuttavat muun ohella verkkoon liitettäviksi harkittavien sähköntuotantolaitosten tehon määrittelyyn. Markkinaoikeus katsoo samoin kuin Energiavirasto valituksenalaisessa päätöksessään, että järjestelmän mitoitus on kytköksissä käyttövarmuuden ylläpitoon ja että sähköjärjestelmällä on oltava sallitut käyttövarmuusrajat, jossa sekä yksittäisen sähköjärjestelmän että siihen relevantilla tavalla kytköksissä olevien järjestelmien käyttövarmuus voidaan ylläpitää. Markkinaoikeus toteaa, että käyttövarmuusrajat ovat edelleen omiaan vaikuttamaan verkkoon liittämisen ehtoihin.
752. Jos käyttövarmuusrajojen asettaminen ja muuttaminen kuuluisivat ainoastaan Energiaviraston jälkikäteisen valvonnan piiriin eikä niiden asettamista ja muuttamista tuotaisi etukäteen viraston hyväksytettäviksi, Energiavirastolla ja verkonkäyttäjillä olisi melko rajoitettu näkyvyys rajoja koskeviin olennaisiin tietoihin ja niiden muuttumiseen. Tämän lisäksi puuttuminen olisi lähinnä Energiavirastolle tehtävien tutkintapyyntöjen eikä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan oma-aloitteisten vahvistuttamistoimenpiteiden varassa. Suurin sallittu askelmainen tehonmuutos vaikuttaa edelleen kaikkiin verkonkäyttäjiin ja verkkoon liittymistä harkitseviin, eivätkä rajan asettamisen vaikutukset rajaudu vain tiettyyn verkkotoimijaan.
753. Edellä mainitusta huolimatta markkinaoikeus toteaa, että suuntaviiva-asetuksen 25 artiklassa tarkoitetun käyttövarmuusrajan asettamista tai muuttamista ei ole sisällytetty asetuksen 6 artiklassa tarkoitettuihin siirtoverkonhaltijan ehtoihin, edellytyksiin ja menetelmiin, jotka on hyväksytettävä muun ohella kansallisella sääntelyviranomaisella. Asetuksen 41 artiklan 1 kohdan h alakohdassa on lähinnä säädetty, että viereisten eli vierekkäisten siirtoverkonhaltijoiden on vaihdettava keskenään tiedot asetuksen 25 artiklan mukaisesti määritellyistä käyttövarmuusrajoista. Käyttövarmuusrajoja ei ole sisällytetty myöskään valvontalain 10 §:ssä tarkoitettuihin Energiaviraston vahvistamiin ehtoihin ja menetelmiin. Näin ollen sähkömarkkinasääntelystä ei ole osoitettavissa säännöstä, jonka perusteella siirtoverkon käyttövarmuusrajojen asettaminen kuuluisi Energiavirastolla ennakolta hyväksytettävien ehtojen, edellytysten tai menetelmien piiriin. Lähinnä sähkömarkkinalain muuttamista koskevassa talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 49/2022 vp s. 5–6) on todettu niin sanotun mitoittavan vian tehorajan asettamisessa olevan kyse järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan asettamista ja Energiaviraston vahvistamista ehdoista.
754. Esitetyn selvityksen mukaan kantaverkon ja siihen liittyjien toimintaan vaikuttava suurin sallittu askelmainen tehonmuutos on ilmoitettu 1.300 MW:n suuruisena osana Fingridin vuoden 2017 ja 2021 yleisiä liittymisehtoja (YLE2017 ja YLE2021), jotka Energiavirasto on päätöksillään etukäteen vahvistanut. Energiaviraston vahvistamissa Fingridin vuoden 2013 yleisissä liittymisehdoissakin (YLE2013) on todettu, että Suomen voimajärjestelmän suurin sallittu askelmainen tehonmuutos voimalaitoksen liitynnässä on vuonna 2013 enintään 900 MW:a ja että arvioidun voimajärjestelmän kehittymisen perusteella suurin sallittu askelmainen tehonmuutos voimalaitoksen liitynnässä voi kasvaa enintään 1.650 MW:iin. Myös hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi sähkömarkkinalain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 318/2022 vp s. 31) on todettu, että esitöiden julkaisuajankohtana Pohjoismaiden ja Suomen suurin sallittu voimalaitoksen liityntäteho eli niin sanottu mitoittava vika on enintään 1.300 MW:a, jonka sähköjärjestelmä kestää käyttövarmuutta vaarantamatta. Nämä käyttövarmuusrajat ovat tulleet kantaverkkoon liittyjien tietoon.
755. Markkinaoikeus toteaa, että riippumatta siitä, onko sähkömarkkinasääntelyssä nimenomaisesti säädetty käyttövarmuusrajojen asettamisen ja muuttamisen etukäteisestä vahvistuttamisesta kansallisella sääntelyviranomaisella, on avoimesti sähkömarkkinatoimijoille ja Energiavirastolle ilmoitettu käyttövarmuusraja eli suurin sallittu askelmainen tehonmuutos muodostanut puitteet sille, minkä teholuokan sähköntuotantolaitoksia on voitu liittää Fingridin kantaverkkoon ilman poikkeusjärjestelyjä, ja tämä raja on tullut ottaa huomioon liitettäessä sähköntuotantolaitoksia kantaverkkoon. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä todistajana kuullun SJ:n mukaan suurin sallittu askelmainen tehonmuutosraja ei ole kiinteä ja suullisessa käsittelyssä niin ikään kuullun JL:n mukaan järjestelmätekninen ilmiö suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen taustalla on muuttuva. Jo se, että käyttövarmuusraja tulee suuntaviiva-asetuksen ja kantaverkonhaltijan järjestelmävastuusta annetun työ- ja elinkeinoministeriön asetuksen mukaan nimenomaisesti asettaa, osoittaa, etteivät käyttövarmuusrajat voi olla jatkuvasti muuttuvia, vaikka niitä voidaankin tarvittaessa muuttaa pohjoismaisen sähköjärjestelmän kehityksen perusteella.
756. Seuraavaksi on arvioitava, kuuluuko Fingridin ja TVO:n välillä tehdyissä sopimuksissa kuvattu järjestelmäsuoja Fingridin sähkömarkkinalain 45 §:ssä tarkoitettuun järjestelmävastuuseen siten, että Fingridin voidaan katsoa Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessä todetulla tavalla siirtäneen sille kuuluneita velvoitteita lainvastaisesti TVO:lle.
5.4.2 Järjestelmäsuoja ja Fingridin järjestelmävastuu
757. Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa Fingridin järjestelmävastuun sisältöä huomioon on otettava Fingridin markkinaoikeudelle toimittamassa professori TO:n kirjallisessa asiantuntijalausunnossakin esiin nostettu lakiin perustuvan toimivallan tarkkarajaisuusvaatimus (ks. esim. PeVL 19/2021 vp, PeVL 10/2016 vp ja PeVL 19/2021 vp). Toisaalta on otettava huomioon, ettei energiamarkkinasääntelyssä ole käytännössä mahdollista säätää kaikista energiamarkkinatoimijoiden Energiaviraston valvonnan kohteena olevan toiminnan yksityiskohdista (ks. esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksen KHO 2024:49 142 kohta).
758. Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinalain 45 §:n sanamuodosta ei voida päätellä, kuuluuko nyt arvioitavana oleva järjestelmäsuoja järjestelmävastuuseen. Sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaan järjestelmävastaava kantaverkonhaltija voi asettaa järjestelmävastuun toteuttamiseksi tarpeellisia ehtoja muun ohella voimalaitosten liittämiselle sähköjärjestelmään sekä voimalaitosten käyttämiselle. Momentista ei ilmene, kuuluuko ehtojen kohteena oleva toiminta kuten esimerkiksi järjestelmäsuoja järjestelmävastuuseen, mutta momentista käy selvästi ilmi, että ehtojen asettaminen tehdään sähkömarkkinalain 45 §:ssä tarkoitetun järjestelmävastuun eli muun ohella asetetuissa käyttövarmuusrajoissa pysymisvastuun ”toteuttamiseksi”. Myös markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä kuultu todistaja TR on esittänyt, että käyttövarmuuden varmistamiseksi järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tehtävänä on asettaa ehtoja ja vaatimuksia, jotka varmistavat sähköverkon suunnitteluvaiheessa asetettavan käyttövarmuustason saavuttamisen.
759. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, että Fingridin sähkömarkkinalain 45 §:ssä säädetyn järjestelmävastuun ei voida katsoa tarkoittavan sitä, että Fingridin tulisi itse suorittaa kaikki järjestelmävastuun toteuttamiseksi tarvittavat toimenpiteet, vaan toteuttamisessa voidaan asettaa verkkoon liittyjille vaatimuksia ja ehtoja. Järjestelmävastuu ei myöskään tarkoita sitä, että Fingridin tulisi viime kädessä itse vastata kaikkien asettamiensa ehtojen ja vaatimusten täyttymisestä, täyttämistoimien päivittäisestä operoimisesta tai niiden kustannuksista. Myöskään sähkömarkkinoita koskevista säännöksistä ei tällaista voida päätellä. Mikäli järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan asettamat ehdot tai vaatimukset eivät täyty, on sillä oikeus kieltäytyä verkkoon liittämisestä ja muutoin puuttua ehtojen tai vaatimusten täyttymättä jäämiseen ilman vaatimusten täyttämistä itse. Näin ollen Fingridillä on ollut oikeus asettaa sähköjärjestelmän suojaamiseen liittyviä ehtoja ja vaatimuksia kantaverkkoon liittymiselle siten, ettei sen ole itse tullut viime kädessä vastata ehtojen ja vaatimusten täyttymisestä omilla toimillaan tai niiden kustannuksista.
760. Professori TO:n kirjallisessa lausunnossa todetulla tavalla lainsäätäjän kanta siihen, että niin sanotun mitoittavan vian eli suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen ylittävän tehon suojauksen kustannukset katettaisiin kantaverkonhaltijan keräämin tariffein, on lisäksi ollut selvästi kielteinen (HE 318/2022 vp s. 60). Eduskunnan talousvaliokunta ei myöskään ole päätynyt ottamaan nimenomaisesti kantaa mitoittavan vian suhteesta yksittäisen liittyjän ja muiden verkonkäyttäjien väliseen kustannustenjakoon (TaVM 49/2022 vp s. 5). Vaikka suuntaviiva-asetuksen 25 artiklassa sekä 36 ja 37 artiklassa on listattu useita sellaisia järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan velvoitteita, joita järjestelmäsuojan kaltainen mekanismi palvelee, ja vaikka järjestelmäsuojan voidaan yleisellä tasolla katsoa palvelevan kantaverkon toimintakyvyn ylläpitoa ja käyttövarmuutta, ei kansallisen lainsäätäjän tarkoituksena voida katsoa olleen ainakaan kattaa järjestelmäsuojan kustannuksia Fingridin tariffein. Markkinaoikeus toteaa tämänkin osoittavan sitä, että järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla voi olla sähkömarkkinasääntelyyn perustuvia yleisiä vastuita, mutta koska näitä vastuita voidaan toteuttaa myös asettamalla voimalaitosten liittymiselle ja käyttämiselle vaatimuksia, näistä yleisistä vastuista ei voida suoraan päätellä, että järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle kuuluu myös sen asettamien vaatimusten toteuttamisesta tai toteuttamistoimien päivittäisestä operoimisesta taikka kustannuksista vastaaminen.
761. Markkinaoikeus toteaa, ettei järjestelmäsuojaa voida myöskään pitää siten yksinomaan siirtoverkon etuja ja tarpeita palvelevana suojausjärjestelmänä, ettei Fingrid olisi voinut järjestelmävastuunsa toteuttamiseksi asettaa edes osaksi sitä koskevia vaatimuksia ja ehtoja kantaverkkoon liittyvälle voimalaitokselle ja sen käyttämiselle. Järjestelmäsuojan tekniset kytkennät juuri OL3-ydinvoimalaitoksen vikatapahtumaan, järjestelmäsuojan yhteys TVO:n tarpeisiin tuottaa OL3-ydinvoimalaitoksessa suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen ylittävää tehoa sekä järjestelmäsuojan ja OL3-ydinvoimalaitoksen tuotantotehon optimointiin liittyvät näkökulmat tukevat sitä, että järjestelmäsuoja on olennaisella tavalla palvellut TVO:n etuja ja tarpeita. Fingridin oikeutta asettaa järjestelmäsuojaan liittyviä vaatimuksia ja ehtoja kantaverkkoon liittyjälle tukee myös se, että Fingrid on edellä kuvatulla tavalla saattanut suurinta sallittua askelmaista tehonmuutosta eli kantaverkon käyttövarmuusrajaa koskevan tiedon Energiaviraston vahvistamien yleisten liittymisehtojensa kautta sähkömarkkinatoimijoille ja että järjestelmäsuojan on esitetyn selvityksen perusteella osoitettu suojaavan sähköjärjestelmää juuri mainitun suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen ylittymisen vikatilanteissa. Energiavirasto on markkinaoikeudessa esittänyt, että verkonhaltijalla on oikeus sähkömarkkinasääntelyn nojalla kieltäytyä perustellusta syystä liittämästä laitosta halutun kokoisena verkkoon, mikäli liittyjä ei olisi esimerkiksi halukas kustantamaan haluamansa liitynnän vaatimia verkon vahvistamiskustannuksia.
762. Esitetyn selvityksen perusteella Fingrid ja TVO ovat alun perin, sen sijaan, että Fingrid olisi asettanut yksipuolisesti järjestelmäsuojaa koskevia vaatimuksia ja ehtoja TVO:lle, sopineet järjestelmäsuojan luomisesta, ylläpitämisestä ja kustannuksista. Järjestelmäsuojasta sopimisen alkaessa voimassa olleissa Fingridin vuoden 2000 yleisissä liittymisehdoissa (YLE2000) on todettu, että liittyjä ja Fingrid sopivat liittymissopimuksessa tai erikseen kirjallisesti liitynnän teknisestä toteutuksesta sekä liitynnän laitteistojen käyttöoikeuksista, käytöstä, häiriönselvityksestä, kunnossapidosta, perusparannusinvestoinneista ja kustannusten jaosta. YLE2000-ehdoissa on lisäksi todettu, että liittyjä maksaa liitynnästä tai liitynnän muutoksista aiheutuvat kantaverkon suojauslisäykset.
763. Fingrid ja TVO ovat päätyneet sopimaan 3.3.2004 tehdyssä OL3:n voimajärjestelmään liittämistä koskevan puitesopimuksen (puitesopimus) 5 kohdassa, että Fingrid varautuu OL3:n äkilliseen irtoamiseen verkosta luomalla järjestelmän, joka laitoksen irrotessa verkosta irrottaa välittömästi noin 250 MW:a teollisuuskuormaa. Kohdassa on lisäksi sovittu, että Fingrid vastaa järjestelmän luomisesta yhteistyössä teollisuusyhtiöiden kanssa, että TVO edesauttaa ratkaisua omistajayhtiöidensä osalta ja että järjestely sovitaan pitkäaikaiseksi.
764. Fingrid ja TVO ovat tehneet 14.6.2017 sopimuksen OL3-ydinvoimalaitosyksikön verkkovaikutuksen vähentämiseksi tehtävän järjestelmäsuojan toteutuksesta (järjestelmäsuojasopimus), jonka 7 kohdassa ”Suhde muihin sopimuksiin” on todettu, että mainitulla sopimuksella toteutetaan 3.3.2004 allekirjoitetussa puitesopimuksessa kuvattu järjestelmäsuoja ja sovitaan osapuolten siihen liittyvistä oikeuksista, velvoitteista ja mahdollisten sopimusrikkomusten seuraamuksista.
765. Järjestelmäsuojasopimuksen 3.1 kohdassa ”Järjestelmäsuojan toteutus” on todettu, että osapuolet toteuttavat sopimuksen 3.2 kohdan mukaisesti yhteistyössä OL3:n järjestelmäsuojan, joka OL3:n äkillisesti kantaverkosta irtauduttua kytkee välittömästi irti erikseen sovittavia kuormia siten, että kantaverkkoon kohdistuva tehonmuutos saa olla enintään 1.300 MW. Saman kohdan mukaan Fingrid hoitaa sopimuksen 3.2 kohdan mukaisesti irti kytkettävien kuormien hankinnan ja solmii sen mukaisesti kustannusperusteiset sopimukset sekä toteuttaa järjestelmäsuojan yhdessä asianomaisten yritysten kanssa. Fingrid vastaa lisäksi irti kytkettäviä kuormia koskevien sopimustensa puitteissa järjestelmäsuojaan liitettyjen kuormien monitoroinnista, tiedonsiirtoyhteyksien valvonnasta sekä suurimman sallitun tehonmuutoksen tai tehonrajoitustarpeen välittämisestä TVO:lle, joka sitoutuu noudattamaan Fingridin ilmoittamaa teho-ohjetta. Mikäli järjestelmäsuojan piirissä on irti kytkettäviä kuormia vähemmän kuin 350 MW:a, alentaa TVO mainitun sopimuskohdan mukaan välittömästi OL3:n tehoa niin, että äkillinen tehonmuutos kantaverkkoon ei voi ylittää 1.300 MW:a.
766. Saman sopimuskohdan mukaan TVO edesauttaa järjestelmäsuojaan liitettävien kuormien hankinnasta omien osakasyritystensä osalta ja osallistuu Fingridin tukena suojan valmisteluun ja kapasiteetin hankintaan. Lisäksi TVO vastaa järjestelmäsuojan aktivointisignaalin muodostamisesta OL3-laitoksella sekä välittää sen Fingridille Olkiluoto B 400 kV -sähköasemalle (”OL B”). Fingrid puolestaan toteuttaa varmennetut tietoliikenneyhteydet OL B -asemalta valituille kuorman haltijoille.
767. Järjestelmäsuojasopimuksen 3.2 kohdan ”Järjestelmäsuojan kilpailutus ja kustannukset” mukaan Fingrid vastaa yhteistyössä TVO:n kanssa järjestelmäsuojan piiriin tulevien irti kytkettävien kuormien kilpailuttamisesta. Kuormien hankinnassa tavoitteena on mahdollistaa OL3-voimalaitosyksikön toiminta tehoalueella 1.300–1.650 MW. Saman kohdan mukaan Fingrid vastaa irti kytkettävistä kuormista aiheutuneista kustannuksista enintään 250 MW:iin asti ja TVO vastaa kustannuksista 250 MW:n ylittävältä osalta. Kohdassa on edelleen sovittu osapuolten korvausten maksamisesta ja kustannustenjaosta irtikytkentätilanteissa.
768. Markkinaoikeus toteaa, että julkisen hallintotehtävän hoitamisessa voidaan hyödyntää myös sopimuksia. Esimerkiksi hallintosopimuksia koskevan hallintolain 3 §:n esitöissä (HE 72/2002 vp s. 50) on todettu, että sopimus nykyisessä hallinnossa mielletään yhdeksi hallinnon tavoitteiden toteuttamisvälineeksi, minkä vuoksi on tarpeen, että sopimusmenettelyissä huolehditaan riittävistä oikeusturvajärjestelyistä ja hyvän hallinnon takeiden toteutumisesta ja saatetaan viranomaisten sopimustoiminta hallintolain soveltamisalan piiriin. Esitöiden mukaan hallintosopimukseen saattaa sisältyä sekä julkisoikeudellisia että yksityisoikeudellisia aineksia (ks. myös KKO 2016:8 ja KHO 2016:52).
769. Markkinaoikeus toteaa, että Fingrid on voinut järjestelmävastuunsa toteuttamiseksi ehtojen ja vaatimusten yksipuolisen asettamisen sijasta sopia verkkoon liittyjän eli TVO:n kanssa OL3:n kantaverkkoon liittymisestä suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen ylittävän tuotantotehon vikatilanteiden haitallisia vaikutuksia sähköjärjestelmälle suojaavan järjestelmäsuojan toteuttamisesta, ylläpidosta ja kustannuksista. Myös kantaverkonhaltijan järjestelmävastuusta annetun työ- ja elinkeinoministeriön asetuksen 5 §:n 2 momentin mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tehtävänä on muun ohella sopia sähköjärjestelmän teknisen toimivuuden turvaavista menettelytavoista sähköjärjestelmässä toimivien osapuolten kanssa. Järjestelmäsuojasta sopimista on edelleen tukenut se, että järjestelmäsuoja on turvannut sekä verkon käyttövarmuuden, että TVO:n etuja. Energiavirasto on itse 11.4.2017 Fingridille antamassaan lausunnossa todennut, että osapuolet voivat sopia järjestelmäsuojan käytännön toteuttamisesta mutta että viime kädessä järjestelmäsuojan toteutumisesta vastaa Fingrid. Markkinaoikeus toteaa, ettei Fingridin järjestelmävastuun voida katsoa tarkoittavan sitä, että Fingridin on tullut itse toteuttaa kaikki järjestelmäsuojan luomiseksi ja ylläpitämiseksi välttämättömät toimet. Kyseiset OL3:n liittymistä koskevat sopimuksentekomenettelyt ovat olleet Fingridin toiminnan osalta Energiaviraston valvontatoimivallan piirissä.
770. Edellä esitetyn perusteella ei voida pitää sähkömarkkinalain 20 a §:n tai 45 §:n, sähkömarkkinadirektiivin 42 artiklan 2 kohdan, suuntaviiva-asetuksen 36 tai 37 artiklan, kantaverkonhaltijan järjestelmävastuusta annetun työ- ja elinkeinoministeriön asetuksen 3, 4 tai 5 §:n tai muidenkaan sähkömarkkinasäännösten taikka Fingridin omien YLE2000-ehtojen tai myöhempien yleisten liittymisehtojen vastaisena sitä, että Fingrid on tehnyt TVO:n kanssa sopimuksen, jossa on asetettu verkkoon liittyvälle voimalaitokselle ja sen omistajalle vaatimuksia järjestelmäsuojasta ja sen luomisen sekä ylläpidon kustannuksista. Esitetyn selvityksen perusteella ei ole myöskään käynyt ilmi, että TVO:lle sopimuksissa asetetut velvoitteet järjestelmävastuun ylläpidossa ja kustannuksissa olisivat erityisesti, kun otetaan huomioon OL3:n asema ja poikkeuksellisen suuri teho sekä TVO:n tarpeet, syrjivät muihin liittyjiin nähden.
771. Edellä todettua ei anna aihetta arvioida toisin se, että sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan asettamat ehdot järjestelmävastuun toteuttamiseksi tulee vahvistuttaa Energiavirastolla valvontalain 10 §:n mukaisesti. Sähkömarkkinalain 45 §:ssä ei rajoiteta ehtoja ainoastaan yksipuolisesti asetettuihin eikä ehtojen kirjaaminen sopimukseen estä niiden vahvistamista Energiavirastossa. Lisäksi valvontalain 10 §:n 1 momentissa on säädetty Energiaviraston vahvistettavaksi muun ohella verkonhaltijan siirtopalvelun ehdot (3 kohta) ja liittämispalvelun ehdot
(4 kohta), jotka myös kirjataan sopimuksiin.
772. Edellä todettua ei anna aihetta arvioida toisin myöskään se Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessä esitetty, että Fingrid olisi hyväksynyt OL3:n liittämisen toteuttamisen ja sittemmin verkkoon kytkemisen kokonaisteholtaan 1.650 MW:n suuruisena ilman järjestelmäsuojaa koskevia liittymisehtoja tai laitoskokoon liittyviä rajoituksia. Kuten edellä on todettu, suurin sallittu askelmainen tehonmuutos eli kantaverkon käyttövarmuusraja on ilmoitettu avoimesti myös TVO:lle Energiaviraston hyväksymissä Fingridin yleisissä liittymisehdoissa ja TVO:n on tullut ottaa se Fingridin asettamana ja ilmoittamana huomioon OL3-ydinvoimalaitosta verkkoon liittäessään. Jo vuonna 2004 päivätyn Fingridin ja TVO:n välisen puitesopimuksen 5 kohdassa on mainittu nimenomaisesti järjestelmästä, joka laitoksen irrotessa verkosta irrottaa välittömästi noin 250 MW:a teollisuuskuormaa. Kohdassa on lisäksi sovittu, että TVO edesauttaa ratkaisua omistajayhtiöidensä osalta.
773. Seuraavaksi on arvioitava, onko valituksenalainen päätös ollut sähkömarkkinasäännösten vastainen, kun siinä on todettu Fingridin rikkoneen sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaista vahvistuttamisvelvollisuuttaan asettamalla OL3-ydinvoimalaitokselle käyttövarmuuden ylläpitoon liittyviä ehtoja, joita se ei ole vahvistuttanut Energiavirastolla sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla.
5.4.3 Järjestelmäsuojaa koskevien ehtojen vahvistuttaminen Energiavirastolla
774. Valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on todettu, että vaikka sähköjärjestelmän käyttövarmuusnäkökulmasta tarpeellisen suojausjärjestelyn toteuttaminen ei ole osapuolten sopimusvapauden piiriin kuuluva asia, tämä ei merkitse, etteikö kantaverkonhaltijalla olisi oikeutta käyttövarmuussyistä asettaa laitokselle rajoituksia sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin nojalla edellyttäen, että kantaverkonhaltija on ensin vahvistuttanut ne Energiavirastolla. Päätöksen perustelujen mukaan Fingrid ei ole tällaisia ehtoja Energiavirastolle esittänyt vahvistettaviksi.
775. Sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentissa on edellä kuvatulla tavalla säädetty, että järjestelmävastaava kantaverkonhaltija voi asettaa järjestelmävastuun toteuttamiseksi tarpeellisia ehtoja voimalaitosten, energiavarastojen ja kuormien sekä sähköverkkojen liittämiselle sähköjärjestelmään sekä sähköjärjestelmän ja siihen liitettyjen voimalaitosten, energiavarastojen, kuormien ja sähköverkkojen käyttämiselle. Ehtoja voidaan saman momentin mukaan soveltaa yksittäistapauksissa sen jälkeen, kun Energiavirasto on ne vahvistanut valvontalain 10 §:n mukaisesti. Momentin esitöissä (HE 20/2013 vp s. 96) on niin ikään edellä kuvatulla tavalla todettu, että vahvistamismenettely koskee järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvan toiminnan yleisiä ehtoja, joita järjestelmävastaava asettaa sähkön siirtojärjestelmän sekä siihen liitettyjen voimalaitosten ja kuormien käyttämiselle. Säännös ei esitöiden mukaan sen sijaan oikeuta Energiavirastoa puuttumaan ennakolta järjestelmävastaavan toimintaan yksittäisissä tapauksissa.
776. Valvontalain 10 §:n 1 momentissa on edellä kuvatulla tavalla säädetty, että Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa muun ohella järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan noudatettaviksi muun ohella menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana (1 kohta), verkonhaltijan siirtopalvelun ehdot (3 kohta), verkonhaltijan liittämispalvelun ehdot ja menetelmät liittämisestä perittävien maksujen määrittämiseksi (4 kohta) sekä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen ehdot sekä menetelmät palveluista perittävien maksujen määrittämiseksi (6 kohta).
777. Markkinaoikeus toteaa, että Fingridin puitesopimuksessa ja järjestelmäsuojasopimuksessa yhdessä TVO:n kanssa asettamat ehdot TVO:lle ja OL3-ydinvoimalaitokselle koskevat yksittäisen ydinvoimalaitoksen kantaverkkoon liittämisen suojausjärjestelyjä ja ne on kytketty voimalaitoksen tietynlaisiin vikatapahtumiin. Nämä seikat tukevat tulkintaa, jonka mukaan ehdot eivät olisi siten yleisiä, että ne olisi tullut sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin ja valvontalain 10 §:n 1 momentin 6 kohdan nojalla vahvistuttaa Energiavirastolla. Toisaalta järjestelmäsuojan kaltaiset suojausjärjestelmät ovat esitetyn selvityksen perusteella välttämättömiä kaikille 1.300 MW:n tehotason ylittäville voimalaitoksille Suomen sähköjärjestelmässä, mikä puolestaan tukee sitä, että suojausjärjestelmiä koskevat ehdot ovat luonteeltaan yleisiä. Se, että OL3 on tällä hetkellä ainoa tämän tehotason ylittävä voimalaitos, ei anna aihetta muuttaa arviointia. Lisäksi markkinaoikeus kiinnittää huomiota siihen edellä toteamaansa seikkaan, että käyttövarmuusrajojen asettamista ja niiden sisällä toimimista normaalitilassa koskevien ja kaikkiin sähkömarkkinatoimijoihin vaikuttavien vaatimusten on katsottava olevan osa kantaverkonhaltijan sähkömarkkinalain 45 §:ssä tarkoitettua järjestelmävastuuta.
778. Järjestelmäsuojaa koskevissa ehdoissa on kyse tätä käyttövarmuusrajaa turvaavista ja vaikutuksiltaan merkittävistä sähköjärjestelmälle välttämättömistä toimenpiteistä. Järjestelmäsuojan läheinen suhde järjestelmävastuuseen kuuluvan käyttövarmuustason suojaamiseen sekä suojausjärjestelmän keskeinen rooli vaikutuksiltaan mittavien ja merkittävien haitallisten vaikutusten estämisessä tukevat sitä, että järjestelmäsuojaa koskevat ehdot on saatettava Energiaviraston hyväksyttäviksi. Ei myöskään voida pitää monopoliasemassa toimivien ja järjestelmävastuussa olevien siirtoverkkoyhtiöiden sääntelyn tavoitteiden näkökulmasta perusteltuna sitä, että tällaisia toimenpiteitä koskevia ehtoja ei tulisi hyväksyttää monopoliyhtiöitä valvovalla kansallisella sääntelyviranomaisella eli Energiavirastolla. Ehtojen asettaminen ilman niiden vahvistuttamista voisi johtaa yhtäältä niiden muodostumiseen markkinoille pääsyn esteiksi tai toisaalta siihen, että puutteelliset ehdot tai niiden mukaiset toimet eivät suojaisi riittävästi sähköjärjestelmää voimalaitoksen vikatilanteissa.
779. Järjestelmäsuojaa koskevien ehtojen vahvistuttamisvelvoitetta tukee osaltaan myös järjestelmäsuojaa koskevien oikeuskysymysten tulkinnanvaraisuus. Valituksenalainen päätös on ollut ensimmäinen asiaa koskeva Energiaviraston päätös, jolla on ollut oikeusvaikutuksia ja josta on ollut oikeus valittaa, eikä esitetyn selvityksen perusteella Fingridillä ja TVO:llä ole ollut selkeää käsitystä siitä, miten järjestelmäsuoja tulisi järjestää sähkömarkkinasääntelyn perusteella. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessä itsekin katsonut järjestelmäsuojan ja järjestelmävastuun suhteeseen liittyvän tulkinnanvaraisuutta (esimerkiksi päätöksen kohdat 172 ja 191). Järjestelmäsuojaa koskevien ehtojen vahvistuttaminen Energiavirastolla on omiaan lisäämään ennakoitavuutta ja oikeusvarmuutta sähköjärjestelmän käyttövarmuusrajoissa pysymiseen liittyvissä menettelyissä.
780. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että järjestelmäsuojaa koskevilla ehdoilla on piirteitä, jotka korostavat niiden asemaa valvontalain 10 §:n 1 momentin 6 kohdan ohella saman momentin 3 kohdassa tarkoitettuina siirtopalvelun ehtoina tai 4 kohdassa tarkoitettuina liittämispalvelun ehtoina, jotka tulee vahvistuttaa Energiavirastolla. Kyseiset järjestelmäsuojan ehdot ovat nimittäin tosiasiallisesti vaikuttaneet ja edelleen vaikuttavat esitetyn selvityksen perusteella OL3-ydinvoimalaitoksen kantaverkkoon liittämiseen ja siirtopalvelujen tarjoamiseen kyseiselle voimalaitokselle sekä näistä perittyihin ja perittäviin maksuihin (valvontalain 10 §:n 1 momentin 1 kohta). Myös Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään selostanut asiaan liittyvässä lainsäädännössä valvontalain 10 §:n
1 momentin 6 kohdan ohella saman momentin 1, 3 ja 4 kohtia. Järjestelmäsuojan yleisluonteisten ehtojen vahvistuttaminen Energiavirastolla myös esimerkiksi osana Fingridin liittymispalvelun ehtoja olisi omiaan edistämään käyttörajoille välttämättömien suojatoimenpiteiden ennakoitavuutta sähkömarkkinatoimijoiden näkökulmasta. Järjestelmäsuojan kaltaisten ehtojen läheistä suhdetta liittämispalvelun ehtoihin kuvaa osaltaan myös 1.6.2023 voimaan tullut sähkömarkkinalain 20 a § (497/2023), jonka 2 momentin mukaan kantaverkonhaltijan ja suurjännitteisen jakeluverkon haltijan voimalaitosten ja energiavarastojen liittämistä koskevissa ehdoissa voidaan liittymän toteuttamisen nopeuttamiseksi ja liitettävän yksikön taloudellisen tehokkuuden varmistamiseksi asettaa yleisestä liittämiskäytännöstä poikkeavia rajoituksia liittymispisteen taatulle teholle tai asettaa liittymälle toiminnallisia rajoituksia, jos liittymän toteuttaminen normaalissa aikataulussa ei ole mahdollista riittämättömän siirtokapasiteetin vuoksi tai heikentämättä verkon käyttövarmuutta.
781. Markkinaoikeus kiinnittää vielä huomiota siihen, että valvontalain 10 § perustuu sen esitöiden
(HE 20/2013 vp s. 161) mukaan aiemmin voimassa olleen sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY 37 artiklan 6 kohtaan. Kyseistä sääntelyviranomaisen tehtäviä ja toimivaltuuksia koskevaa 37 artiklaa vastaa pääosin voimassa olevan sähkömarkkinadirektiivin 59 artikla. Viimeksi mainitun artiklan 1 kohdan m alakohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on vahvistaa tai hyväksyä palvelun laatua ja toimitusten laatua koskevia standardeja ja vaatimuksia tai osallistua tähän yhdessä muiden toimivaltaisten viranomaisten kanssa ja seurata verkon varmuutta ja luotettavuutta koskevien sääntöjen noudattamista ja arvioida niiden aiempaa toimivuutta. Markkinaoikeus toteaa, että järjestelmäsuojan ehdot liittyvät läheisesti verkon varmuuteen ja luotettavuuteen, joita kansallisen sääntelyviranomaisen tulee edellä mainitun kohdan mukaan seurata.
782. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Fingridillä on ollut sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin perusteella velvollisuus tuoda puitesopimuksessa ja järjestelmäsuojasopimuksessa asetetut käyttövarmuuden ylläpitoon liittyneet ehdot Energiaviraston vahvistutettaviksi, ja kun se ei ole näin tehnyt, sen on katsottava rikkoneen mainitun momentin säännöksiä. Näin ollen Energiaviraston päätös ei ole ollut Fingridin esittämällä tavalla virheellinen, kun sen ratkaisuosan 4 kohdassa on todettu Fingridin rikkoneen sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaista vahvistuttamisvelvollisuuttaan asettamalla OL3-ydinvoimalaitokselle käyttövarmuuden ylläpitoon liittyviä ehtoja, joita se ei ole vahvistuttanut sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla.
5.4.4 Johtopäätökset järjestelmävastuusta sekä järjestelmäsuojaa koskevien ehtojen asettamisesta ja vahvistuttamisesta
783. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on sähkömarkkinasäännösten vastaisesti pitänyt järjestelmäsuojaa siten Fingridin järjestelmävastuuseen kuuluvana, että Fingridin on katsottu rikkoneen suuntaviiva-asetuksen 36 artiklan mukaisia velvoitteitaan siirtämällä niitä sopimuksin TVO:n vastuulle. Fingrid on voinut asettaa puitesopimuksesta ja järjestelmäsuojasta ilmeneviä velvoitteita TVO:lle ja velvoitteet on voitu myös asettaa sopimuksessa. Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen kohta 5 on siten kumottava.
784. Markkinaoikeus katsoo toisaalta, ettei Energiavirasto ole menetellyt sähkömarkkinasäännösten vastaisesti, kun se on katsonut Fingridin rikkoneen sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentissa tarkoitettua vahvistamisvelvollisuuttaan asettamalle OL3-ydinvoimalaitokselle käyttövarmuuden ylläpitoon liittyviä ehtoja, joita se ei ole vahvistuttanut Energiavirastolla. Tältä osin Fingridin valitus on hylättävä.
6. Fingridin kehittämisvelvollisuuden rikkominen
6.1 Osapuolten esittämät väitteet
785. TVO on esittänyt Energiaviraston katsoneen sähkömarkkinasäännösten vastaisesti, ettei Fingrid ole rikkonut verkon kehittämisvelvollisuuksiaan. TVO:n mukaan Fingrid on sitoutunut liittämään sähköverkkoon laitoksen, joka ylittää Fingridin määrittämän mitoittavan vian tehorajan sekä laiminlyönyt velvollisuutensa varautua tähän vahvistamalla verkkoa ja/tai toteuttamalla järjestelmäsuojan. Fingrid on lisäksi pyrkinyt asettamaan suurimmasta sallitusta askelmaisesta tehonmuutoksesta 1.300 MW:n kiinteää ja muuttumatonta raja‑arvoa liitynnöille ja ryhtynyt oikeudettomasti rajaamaan omaa kehittämisvelvollisuuttaan kyseiseen raja-arvoon. Jos Fingrid olisi huolehtinut kehittämisvelvollisuutensa toteuttamisesta ilman oikeudetonta 1.300 MW:n rajausta ja perusteetonta viivytystä, järjestelmäsuojalle ei olisi tarvetta tai ainakin siitä voitaisiin luopua nopeammin. TVO on myös esittänyt, että järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan pyrkimys omilla toimillaan rajoittaa järjestelmävastuutaan Suomen sähköjärjestelmän teknisestä toimivuudesta ja käyttövarmuudesta tai siirtää tätä vastuutaan muille osapuolille, on luottamuksensuojaperiaatteen ja sähkömarkkinalain vastaista. TVO:n mukaan oikeudettomien lisärajoitusten ja -ehtojen asettaminenkin osoittaa Fingridin sähkömarkkinalain mukaisen kehittämisvelvollisuuden rikkomuksen.
786. Energiavirasto on esittänyt, että sen päätös ei ole sähkömarkkinasäännösten vastainen, kun siinä on todettu, ettei Fingrid ole rikkonut verkon kehittämisvelvollisuuttaan. Viraston mukaan Fingrid ei pysty yksinomaan verkkoaan vahvistamalla kehittämään oman verkkonsa häiriönsietokykyä sellaiseksi, että sähköjärjestelmä nykyisellään kestäisi teholtaan OL3:n suuruisen laitoksen irtoamisen verkosta ilman järjestelmäsuojan kuormia. Fingridin ei voida myöskään katsoa viivyttäneen perusteettomasti investointejaan verkkoonsa. Energiavirasto on edelleen esittänyt, että Fingrid ja TVO ovat jo alun perin sopineet järjestelmäsuojaksi kutsutun suojausmekanismin toteuttamisesta, mikä tukee myös sitä, että Fingridin ei ole voitu katsoa rikkoneen kehittämisvelvollisuuttaan. Se, ettei järjestelmäsuoja ole poistunut tai käynyt tarpeettomaksi, ei ole myöskään osoitus kehittämisvelvollisuuden rikkomisesta. Fingridin tulee joka tapauksessa huolehtia Suomen sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta kokonaisuudessaan kaikki liittyjät huomioiden.
787. Fingrid on esittänyt, ettei Energiavirasto ole menetellyt virheellisesti katsoessaan, ettei Fingrid ole rikkonut kehittämisvelvollisuuttaan. Fingridin mukaan järjestelmävastaavan tulee tehdä yksittäistapauksissa ratkaisunsa sähkömarkkinoiden toimivuuden kokonaisedun näkökulmasta, jolloin yksittäisen markkinaosapuolen intressi ei voi syrjäyttää sähkömarkkinoiden toimivuuden laajasti käsittävää intressiä. Fingrid on lisäksi esittänyt, että kehittämisvelvollisuus edellyttää siten verkkoon liittämisen mahdollistamisen vain sähköjärjestelmän mitoittavan vian eli käyttövarmuuden takaavan enimmäistehorajan puitteissa. Fingridille ja TVO:lle on lisäksi viimeistään vuoden 2004 puitesopimusta edeltävistä valmisteluista lähtien ollut selvää, että OL3:n liittäminen sähköverkkoon TVO:n suunnittelemalla täydellä teholla edellyttää välttämättä järjestelmäsuojaa. TVO ei myöskään ole antanut lausuntoja Fingridin kehittämissuunnitelmiin ennen vuotta 2021. Kehittämisvelvollisuuden täyttymisen arvioinnissa tulee ottaa huomioon investointien toteuttamisen edellyttämä aika, joka erityisesti rajasiirtoyhteyksien osalta voi olla huomattavankin pitkä.
6.2 Merkitykselliset oikeusohjeet ja Energiaviraston valituksenalainen päätös
788. Sähkömarkkinalain 19 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee riittävän hyvälaatuisen sähkön saannin turvaamiseksi verkkonsa käyttäjille ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin sähköverkkojen toiminnalle säädettyjen vaatimusten ja verkon käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisesti.
789. Sähkömarkkinalain 19 §:n 2 momentin mukaan sähköverkko on suunniteltava ja rakennettava ja sitä on ylläpidettävä siten, että:
1) sähköverkko täyttää sähköverkon toiminnan laatuvaatimukset ja sähkönsiirron sekä -jakelun tekninen laatu on muutoinkin hyvä;
2) sähköverkko ja sähköverkkopalvelut toimivat luotettavasti ja varmasti silloin, kun niihin kohdistuu normaaleja odotettavissa olevia ilmastollisia, mekaanisia tai muita ulkoisia häiriöitä;
3) sähköverkko ja sähköverkkopalvelut toimivat mahdollisimman luotettavasti normaaliolojen häiriötilanteissa ja valmiuslaissa (1552/2011) tarkoitetuissa poikkeusoloissa;
4) sähköverkko toimii yhteensopivasti sähköjärjestelmän kanssa ja se voidaan tarvittaessa liittää yhteen toisen sähköverkon kanssa;
5) sähköverkkoon voidaan liittää vaatimukset täyttäviä käyttöpaikkoja, voimalaitoksia ja sähkövarastoja;
6) verkonhaltija kykenee tuottamaan siirto- ja jakelupalvelun verkkonsa käyttäjille kustannustehokkaalla tavalla;
7) verkonhaltija kykenee täyttämään 1–6 kohdassa asetettujen vaatimusten lisäksi muut sille kuuluvat tai mainitun lain nojalla asetetut velvollisuudet.
790. Sähkömarkkinalain 19 §:n esitöissä (HE 20/2013 vp s. 78) on todettu, että sähköverkkojen toiminnallisia ominaisuuksia koskevia ratkaisuja ei voida jättää yksinomaan verkonhaltijoiden oman harkinnan varaan, vaan niiden sääntely on sekä sähköverkkojen yhteiskunnallinen merkitys että niiden toimintakyvyn varmistaminen huomioon ottaen välttämätöntä. Muilla ei ole yleensä mahdollisuuksia rakentaa verkkoa olemassa olevan verkon vaikutusalueelle; jakeluverkonhaltijalla on monopoli jakeluverkon rakentamiseen ja muissakin verkoissa kilpailevan yhteyden rakentaminen on useimmiten taloudellisesti tai ympäristösyistä mahdotonta. Verkon käyttäjän mahdollisuudet saada verkkopalveluja ovat siten riippuvaisia sen verkonhaltijan toimenpiteistä, jonka verkkoon tämä on liittynyt tai aikoisi liittyä.
791. Sähkömarkkinalain 19 §:n esitöissä (HE 20/2013 vp s. 79) on lisäksi todettu, että verkon kehittämisvelvollisuus on rajattu verkon käyttäjien kohtuullisiin tarpeisiin. Verkon käyttäjän haluaman palvelun poikkeuksellinen laatu, tarvittavan verkonvahvistamisen vaatima aika, verkonrakentamisen lupamenettelyt ja muut vastaavat seikat voivat estää tai rajoittaa verkonhaltijaa toimimasta verkon käyttäjän haluamalla tavalla.
792. Sähkömarkkinalain 20 a §:n 2 momentin mukaan kantaverkonhaltijan ja suurjännitteisen jakeluverkon haltijan voimalaitosten ja energiavarastojen liittämistä koskevissa ehdoissa voidaan liittymän toteuttamisen nopeuttamiseksi ja liitettävän yksikön taloudellisen tehokkuuden varmistamiseksi asettaa yleisestä liittämiskäytännöstä poikkeavia rajoituksia liittymispisteen taatulle teholle tai asettaa liittymälle toiminnallisia rajoituksia, jos liittymän toteuttaminen normaalissa aikataulussa ei ole mahdollista riittämättömän siirtokapasiteetin vuoksi tai heikentämättä verkon käyttövarmuutta. Rajoitusta ei kuitenkaan sovelleta, jos liittyjä huolehtii liitynnän varmistamiseen liittyvistä kustannuksista, joiden ei voida katsoa kuuluvan lain 19 §:ssä säädetyn kehittämisvelvollisuuden piiriin.
793. Sähkömarkkinalain 20 a §:n 2 momentin esitöiden (HE 318/2022 vp s. 62) mukaan ehdotettu voimalaitosten liittymispisteen tehonrajoitusta koskeva muutos ei poista verkonhaltijan verkon kehittämisvelvollisuutta, vaan verkkoa on tässäkin tapauksessa vahvistettava lain 19 §:n verkon kehittämisvelvollisuuden edellyttämällä tavalla kohtuullisessa ajassa, jotta tehorajoitus liittymälle voidaan myöhemmin poistaa ja verkkoon liittää muitakin liittyjiä. Kehittämisvelvollisuus ei kuitenkaan ulotu tilanteisiin, joissa liittyjä pyytää normaalista liittymiskäytännöstä poikkeavaa toteutusta, joka aiheuttaa verkonhaltijalle ylimääräisiä rakentamiskustannuksia. Tällöin kyseessä on verkonhaltijan tarjoama kehittämisvelvollisuuden ulkopuolinen lisäpalvelu, josta aiheutuneet ylimääräiset kustannukset liittyjän tulee korvata verkonhaltijalle. Liittyjän osallistuminen verkonhaltijan verkonrakentamisen kustannuksiin on perusteltua esimerkiksi sellaisissa tilanteissa, jolloin liittyjä tarvitsee normaalia parempaa käyttövarmuutta. Pääsääntöisesti verkon kehittäminen on verkonhaltijan vastuulla.
794. Sähkömarkkinalain 41 §:n 1 momentin mukaan kantaverkonhaltijan on laadittava kantaverkkoansa ja sen yhteyksiä toisiin sähköverkkoihin koskeva kymmenvuotinen kehittämissuunnitelma. Kantaverkonhaltijan on käytettävä kehittämissuunnitelmaa pohjana sähkökauppa-asetuksessa säädetyn unionin laajuisen verkon kehittämissuunnitelman laatimisessa. Kehittämissuunnitelmalla ei ole muita oikeusvaikutuksia kantaverkonhaltijalle, verkon käyttäjille tai kantaverkonhaltijaa valvoville viranomaisille. Kehittämissuunnitelma on päivitettävä kahden vuoden välein.
795. Sähkömarkkinalain 41 §:n 2 momentin mukaan kehittämissuunnitelmaan on sisällytettävä muun ohella suunnitelma investoinneista, joiden toteuttaminen johtaa mainitun lain 19 §:n 1 momentissa tarkoitetun verkon kehittämisvelvollisuuden ja kantaverkon toiminnan laatuvaatimusten täyttämiseen (1 kohta) ja selvitys kehittämissuunnitelman laatimisessa käytetyistä menetelmistä sekä suunnitelman perustana olevista, sähkön kulutuksen ja tuotannon kehitystä koskevista ennusteista ja muista oletuksista (3 kohta).
796. Sähkömarkkinalain 45 §:n 1 momentin mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee ylläpitää ja kehittää järjestelmävastuun piiriin kuuluvia toimintojaan ja palveluitaan sekä ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan ja muita järjestelmävastuun hoitamiseen tarvittavia laitteistojaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin siten, että sähköjärjestelmä ja järjestelmävastuun piiriin kuuluvat palvelut toimivat luotettavasti, varmasti ja tehokkaasti ja että edellytykset tehokkaasti toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille voidaan turvata.
797. Sähkömarkkinadirektiivin 44 artiklan 4 kohdan mukaan kukin riippumaton järjestelmävastaava on vastuussa kolmansien osapuolten verkkoon pääsyn myöntämisestä ja hallinnoimisesta, johon sisältyy verkkoon pääsystä perittävien maksujen, siirtorajoitusmaksujen ja asetuksen (EU) 2019/943 49 artiklan mukaiseen siirtoverkonhaltijoiden väliseen korvausmekanismiin liittyvien maksujen periminen, sekä siirtoverkon käytöstä, ylläpidosta ja kehittämisestä ja sen varmistamisesta, että verkko pystyy pitkällä aikavälillä täyttämään kohtuulliset sähkönsiirtovaatimukset investointien suunnittelun avulla. Siirtoverkkoa kehittäessään riippumaton järjestelmävastaava on vastuussa uuden infrastruktuurin suunnittelusta (myös lupamenettelyistä), rakentamisesta ja käyttöönotosta. Tätä varten riippumattoman järjestelmävastaavan on toimittava siirtoverkonhaltijana tämän jakson mukaisesti. Siirtoverkon omistaja ei saa olla vastuussa kolmansien osapuolten verkkoon pääsyn myöntämisestä ja hallinnoimisesta eikä investointien suunnittelusta.
798. Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on todettu Fingridin kehittämisvelvollisuuden osalta muun ohella seuraavaa:
”Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee huomioida sekä yleiset verkonhaltijoita että järjestelmävastuussa olevaa kantaverkonhaltijaa koskevat säännösten vaatimukset toiminnassaan mitoittamalla toimintansa niiden mukaisesti.
Energiavirasto katsoo, että kehittämisvelvollisuuden osalta asiassa on TVO:n väitteiden perusteella erotettavissa kaksi näkökulmaa. Ensimmäinen koskee kysymystä siitä, onko Fingridillä ollut yleinen velvollisuus kehittää järjestelmäsuojan kaltainen ratkaisu. Toinen kysymys liittyy Fingridin velvollisuuteen kehittää verkkoaan siten, ettei erillistä järjestelmäsuojaa enää tarvittaisi. Fingridin mukaan sen kehittämisvelvollisuus ja järjestelmävastuun ulottuvuus määräytyy verkon enimmäistehon mukaan.
[– –]
Järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla on velvollisuus huolehtia verkkonsa toimintakyvystä. Järjestelmävastaavan tulee tarkastella sähköverkkonsa ja koko sähköjärjestelmän toimivuutta järjestelmän kokonaisuuden sekä kokonaisedun näkökulmasta kehittämistoimia toteuttaessaan. Näin ollen kantaverkon investointien toteuttamisessa ei toisaalta suoraviivaisesti voida katsoa vain yksittäisen toimijan tarpeita. Perustelluista syistä yleinen etu voi siten syrjäyttää myös kehittämistoimissa yksittäisen liittyjän edun yksittäistapauksessa.
Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan toimenpidevalikoimaan ja niiden toteuttamiseen vaikuttaa myös se, että Suomi on osa eurooppalaista ja etenkin pohjoismaista sähköjärjestelmää siirtoyhteyksiensä kautta. Pohjoismaiset siirtoverkonhaltijat toteuttavat mm. koordinoituja toimia pitääkseen yllä koko alueen sähköjärjestelmien toimintakykyä. Tämä tarkoittaa, että etenkin sähköjärjestelmän käyttövarmuuden näkökulmasta katsottuna siirtoverkonhaltija ei voi toteuttaa kehittämistoimia yksinomaan omista lähtökohdistaan. Siten vaikka järjestelmävastaava kantaverkonhaltija pystyisikin investoinneillaan takaamaan Suomen sisällä parhaat mahdolliset siirtoyhteydet, ei se välttämättä mahdollista verkon käyttövarmuustason kasvattamista siten, että yksittäisen toimijan palvelutarpeet voitaisiin täysimääräisesti taata.
Energiavirasto toteaa ottaen huomioon järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuut sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidon sekä myös verkkoon pääsyn näkökulmasta, että lähtökohtaisesti Fingridin tulee pyrkiä kehittämään verkkoaan siten, että liittyjän tarpeet tulisivat täytetyiksi ja siten myös mahdollisesti jossain vaiheessa järjestelmäsuojasta voitaisiin luopua nimenomaan OL3 kytkeytyvänä ratkaisuna. Kehittämisvelvollisuuden täyttymisen arvioinnissa voidaan ja tulee ottaa huomioon investointien toteuttamisen edellyttämä aika, joka erityisesti rajasiirtoyhteyksien osalta voi olla huomattavankin pitkä.
Energiavirasto toteaa, että Fingrid on selvityksen perusteella toteuttanut verkon investointitoimia Suomen sisällä ja rajayhteyksien osalta, vaikka toimien aikajänne onkin ollut pitkä. OL3-ydinvoimalaitosprojektin alkuaikoina 2000-luvun alussa Suomen sähköjärjestelmän mitoitus oli saadun selvityksen mukaan alhaisempi kuin, mitä OL3-ydinvoimalaitoksen kokoisen laitoksen järjestelmävaikutusten hallinta edellytti. Tämän vuoksi Fingrid toteutti selvityksen perusteella joukon verkon vahvistamistoimia. Se muun muassa kasvatti rajasiirtokapasiteetin määrää ja toteutti muita toimia, joilla suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen raja-arvon suuruutta voitiin kasvattaa. Näiden lisäksi Fingrid katsoi tarpeelliseksi toteuttaa myös asiassa kiistanalaisen järjestelmäsuojaratkaisunsa. Järjestelmäsuojan tarpeeseen selvityksen perusteella ovat vaikuttaneet ainakin osaksi naapurimaiden sähköjärjestelmien aiheuttamat rajoitukset Suomen sähköjärjestelmän mitoitusperusteisiin, joiden muuttaminen ei ollut järjestelmäsuojan syntyessä eikä tälläkään hetkellä ole yksin Fingridin käsissä. Selvityksen perusteella kuitenkin kaikki OL3:n liittämiseen kytkeytyvät osapuolten sopimat verkkoinvestoinnit on toteutettu. Fingridillä on lisäksi käynnissä parasta aikaa myös muita kuin välittömästi OL3:n liittämiseen välittömästi kytkeytyviä verkon kehittämistoimenpiteitä.
Energiavirasto toteaa myös, ettei Fingrid pysty yksin omaa verkkoaan vahvistamalla kehittämään sen häiriön sietokykyä sellaiseksi, että sähköjärjestelmä nykyisellään kestäisi teholtaan OL3:n suuruisen laitoksen irtoamisen verkosta, minkä vuoksi Fingrid on päätynyt huolehtimaan verkon riittävästä käyttövarmuudesta järjestelmäsuojaratkaisulla. Suomi muodostaa muiden pohjoismaiden kanssa yhteisen synkronialueen, jossa säätötoimenpiteitä suoritetaan koordinoidusti. Näin ollen naapurimaiden verkkojen suorituskyvyllä on välitöntä vaikutusta myös Suomen sähköjärjestelmän toimintakykyyn. Verkon kehittäminen edelleen järjestelmäsuojan poistamiseksi vaatisikin myös muilta pohjoismaisilta siirtoverkonhaltijoilta toimenpiteitä omien sähköjärjestelmiensä osalta johtuen naapurivaltioiden voimajärjestelmien rakenteiden vaikutuksesta yhteenkytkettyjen sähköjärjestelmien toimintakyvyn mitoituksiin yksittäisen jäsenvaltion tasolla. Näihin Fingridillä ei ole suoraa määräysvaltaa, minkä vuoksi näihin syihin perustuvia mahdollisia viivästyksiä tai esteitä ei voida lukea järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vahingoksi. Fingrid on kuitenkin pyrkinyt omalta osaltaan myös parantamaan siirtoyhteyksiä muihin pohjoismaihin.
Energiavirasto katsoo, että Fingridin toteuttamat investointitoimenpiteet on toteutettu ilman perusteettomaksi katsovissa olevia viivytyksiä. Edellä esitetyillä perusteilla Fingridin ei voida katsoa laiminlyöneen sähkömarkkinalain mukaista kehittämisvelvollisuuttaan”.
6.3 Markkinaoikeuden arviointi
799. Markkinaoikeus toteaa samoin kuin Energiavirasto valituksenalaisessa päätöksessään, että järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee huomioida sekä yleiset verkonhaltijoita että järjestelmävastuussa olevaa kantaverkonhaltijaa koskevat säännösten vaatimukset toiminnassaan mitoittamalla toimintansa niiden mukaisesti. Lisäksi järjestelmävastaavan tulee tarkastella sähköverkkonsa ja koko sähköjärjestelmän toimivuutta järjestelmän kokonaisuuden sekä kokonaisedun näkökulmasta kehittämistoimia toteuttaessaan. Markkinaoikeus toteaa edelleen sähkömarkkinalain
19 §:n esitöissä todetulla tavalla, että verkon kehittämisvelvollisuus on rajattu verkon käyttäjien kohtuullisiin tarpeisiin.
800. Esitetyn selvityksen perusteella OL3-ydinvoimalaitos on tuotantoteholtaan selvästi muita Suomen sähköntuotantolaitoksia suurempi. Suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen käyttövarmuusrajan nostamista tai nostamiseen liittyvien suojaustoimien luomista ja ylläpitämistä ei voida pitää tyypillisenä kantaverkkoon liittyvän tuotantolaitoksen tarpeena. Esitetyn selvityksen perusteella ei myöskään ole todettavissa, että suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen käyttövarmuusrajan ylittäviä tai muutoin tuotantoteholtaan vastaavia kantaverkkoon liitettäviä sähköntuotantolaitoksia olisi tarkoitus ottaa käyttöön Suomessa lähivuosina. Edellä sähkömarkkinalain 20 a §:n esitöissä (HE 318/2022 vp s. 62) kuvatulla tavalla verkon kehittämisvelvollisuus ei ulotu tilanteisiin, joissa liittyjä pyytää normaalista liittymiskäytännöstä poikkeavaa toteutusta, joka aiheuttaisi verkonhaltijalle ylimääräisiä rakentamiskustannuksia.
801. Markkinaoikeus toteaa samoin kuin Energiavirasto valituksenalaisessa päätöksessään, että Suomen sähköjärjestelmän kytkökset ja keskinäisriippuvuus muista pohjoismaisista sähköjärjestelmistä rajoittavat Fingridin mahdollisuuksia toteuttaa verkon kehittämistoimia muun ohella suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen nostamiseksi. Fingrid ei siten yksin omia siirtoverkkojaan koskevilla investointi- ja muilla toimenpiteillä voi varmistaa, että suurinta sallittua askelmaista tehonmuutosta voidaan nostaa esimerkiksi TVO:n toiveiden mukaisesti. Tällä seikalla on merkitystä Fingridin verkon kehittämisvelvollisuuden noudattamista arvioitaessa.
802. Markkinaoikeus kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että esitetyn selvityksen perusteella Fingrid on sähkömarkkinalain 41 §:n mukaisesti laatinut ja julkaissut kantaverkkoansa ja sen yhteyksiä toisiin sähköverkkoihin koskevan kymmenvuotisen kehittämissuunnitelman, päivittänyt sitä kahden vuoden välein sekä varannut verkonkäyttäjille, asiaan liittyville viranomaisille ja muille sidosryhmille tilaisuuden lausua mielipiteensä kehittämissuunnitelmasta. Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessä todetulla tavalla Fingrid on lisäksi 2000-luvun aikana muun ohella kasvattanut rajasiirtokapasiteetin määrää, toteuttanut OL3-ydinvoimalaitoksen verkkoon liittämiseen kytkeytyvät ja osapuolten sopimat verkkoinvestoinnit sekä toteuttanut muita toimia, joilla suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen raja-arvon suuruutta on voitu kasvattaa.
803. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei valituksenalainen päätös ole ollut sähkömarkkinasäännösten vastainen, kun siinä on katsottu, ettei Fingrid ole rikkonut sähkömarkkinalain 19 §:ssä tarkoitettua kehittämisvelvollisuuttaan.
7 Fingridin liittämis- ja siirtovelvollisuuden rikkominen
7.1 Osapuolten esittämät väitteet
804. TVO on esittänyt, että Energiavirasto on katsonut virheellisesti valituksenalaisessa päätöksessään, että Fingrid ei ole rikkonut liittämis- ja siirtovelvollisuuttaan. Yhtiön mukaan Fingrid on asettanut yksin OL3:een liittyviä ja yksipuolisesti TVO:lle asettamia lisäehtoja ja -rajoituksia, jotka eivät perustu Fingridin yleisiin tai etukäteen vahvistettuihin ehtoihin. Energiaviraston olisi pitänyt arvioida, mitä oikeudettomien ehtojen asettaminen tarkoittaa liittämis- ja siirtovelvollisuuksien toteutumisen näkökulmasta. Verkkoon liitetyn laitoksen liityntä tulee toteuttaa liittymissopimuksen ehtojen mukaisesti koko liittymissopimuksen voimassaolon ajan, ja liityntään sovellettavat rajoitukset, sikäli kun sellaisia on, tulee sisällyttää liittymissopimukseen. TVO:n mukaan Fingridin OL3-ydinvoimalaitokselle asettamat lisäehdot ja ‑rajoitukset rikkovat TVO:n kohtuullisia odotuksia sähköverkon liitynnälle ja siirrolle, eivätkä ne täytä tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimuksia. Fingridillä ei ole ollut energiamarkkinasääntelyyn eikä yksityisoikeudelliseen sopimukseen perustuvaa oikeutta rajata omaa vastuutaan liittyjän vahingoksi, eikä mahdollisuutta vapautua lakisääteisistä velvoitteistaan siirtämällä ne liittyjälle sopimuksin. Fingrid on tosiasiallisesti edellyttänyt järjestelmäsuojan luomista ja tietyn kuormamäärän kytkemistä siihen sen uhalla, että OL3:n tehoa voidaan rajoittaa, vaikka järjestelmäsuojaratkaisua ei olekaan asetettu OL3:n liittymisen ehdoksi. Fingrid on varautunut varmistamaan sovittujen tuulivoimaliityntöjen käyttövarmaa toimintaa investoinneillaan. Fingridillä ei ole oikeudellista perustetta käsitellä sen verkkoa suojaavia toimenpiteitä eri tavalla riippuen siitä, mistä sähköntuotantomuodosta kulloinkin on kyse.
805. TVO on edelleen esittänyt, että Fingrid on asettanut OL3:n käytölle tehorajoituksen, jonka määrän laskennassa käytetään OL3:n omakäyttötehoa. Laitosyksikön verkkoon syöttämä nettosähköteho on rajauksen takia pienempi kuin mistä TVO ja Fingrid ovat OL3:n verkkoon liittämisen osalta sopineet. OL3:n verkkoon syöttämä nettoteho on jatkuvasti merkittävästi vähemmän kuin 1.650 MW, jolla teholla Fingrid on hyväksynyt OL3:n liittämisen toteuttamisen ja sittemmin verkkoon kytkemisen. Kokonaisteho voi käsillä olevassa asiassa viitata ainoastaan laitoksen nettotehoon. Fingridillä on ollut riittävät tiedot ja osaaminen omakäyttöosuuden huomioimiseksi jo OL3:n verkkoon syötettävästä nettosähkötehosta sovittaessa. Fingridin tiedossa on ollut viimeistään vuodesta 2004 asti, että OL3:n käytönaikainen omakäyttöteho tulee olemaan noin 90 MW. Fingridillä on siten ollut aikaa tehdä TVO:n kohtuulliset tarpeet täyttäviä toimenpiteitä tähän mennessä yli kaksikymmentä vuotta investointipäätöksen tekohetkestä. Mainittu tehorajoitus on energiamarkkinasääntelyn vastainen. Fingrid on vielä Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen tekemisen jälkeen pyrkinyt asettamaan uusia lisärajoituksia ja -ehtoja OL3:n käytölle. Fingridin laiminlyönneistä on aiheutunut vahinkoa kaikille verkonkäyttäjille.
806. Energiavirasto on esittänyt, että sen päätös ei ole ollut virheellinen, kun siinä on katsottu, ettei Fingrid ole rikkonut liittämis- tai siirtovelvollisuuttaan. Viraston mukaan verkonhaltijalla on oikeus sähkömarkkinasääntelyn nojalla kieltäytyä perustellusta syystä liittämästä laitosta halutun kokoisena verkkoon, mikäli liittyjä ei olisi esimerkiksi halukas kustantamaan haluamansa liitynnän vaatimia verkon vahvistamiskustannuksia. Koska järjestelmäsuoja on suuntaviiva-asetuksen 37 artiklan mukainen erityinen suojamekanismi, sen ei voida katsoa yleisten liittymisehtojen ulkopuolisena mekanismina kuuluvan liittymisehtoihin, jolloin Fingridin ei voida tällä perusteella katsoa rikkoneen liittämisvelvollisuuttaan. TVO:n valituksessaan esiin nostamat tehovaihtelut ovat perustuneet joko OL3-laitoksen verkkoon kytkentään liittyviin koeajotilanteisiin, OL3:n omiin huoltotoimiin tai sen omiin tuotannollistaloudellisiin päätöksiin. Energiavirasto on lisäksi esittänyt, että omakäyttöosuuden on katsottava kytkeytyvän olennaisesti kysymykseen verkon mitoittavan vian suuruudesta, jonka on käyttövarmuussyistä katsottava vastaavan enintään OL3:n maksimitehon eli 1.650 MW:n vaikutusta sähköjärjestelmälle. Näin ollen alun perin oletettua suurempi omakäytön osuus väistämättä vaikuttaa myös verkkoon käyttövarmuutta vaarantamatta syötettävissä olevan kokonaistehon suuruuteen, eikä tästä syystä johtuvia poikkeamia ennakoidusta verkkoon syötettävissä olevan tehon määrästä voida pitää luonteeltaan sähkömarkkinalain 21 §:n vastaisina siirtorajoituksina, vaan verkon käyttövarmuuteen kytkeytyvän raja-arvon noudattamisina.
807. Fingrid on esittänyt, että se ei ole rikkonut liittämisvelvollisuuttaan, siirtovelvollisuuttaan tai estänyt OL3:n verkkoon pääsyä. Fingridin mukaan järjestelmäsuoja on ollut välttämätön OL3:n verkkoon liittämisen ehto, jota ilman kyseistä Suomen sähköjärjestelmään nähden ylisuurta laitosta ei olisi voitu liittää verkkoon lainkaan. Mikäli ainoastaan siirtotarpeet rajoittaisivat sähköjärjestelmässä tuotettua tehoa, OL3:n liittäminen verkkoon ilman sovittua järjestelmäsuojaa tarkoittaisi sitä, että Fingrid joutuisi rajoittamaan muiden liittyjien rajasiirto- ja liittymistarpeita täysin kohtuuttomasti yhden liittyjän tehovaatimusten takia ylläpitääkseen sähköjärjestelmän käyttövarmuuden. Mikäli sähköverkon siirtokapasiteetti ei riitä kaikkien siirtotarpeiden täyttämiseen, on kantaverkonhaltijalla käyttövarmuussyistä oikeus rajoittaa sähkön siirtoa eli harjoittaa ylikuormituksen hallintaa. Fingridin mukaan se on sähkömarkkinalain 21 a §:n edellyttämällä tavalla mahdollistanut OL3:n pääsyn ja toiminnan markkinoilla eikä se ole rajoittanut OL3:n verkkoon pääsyä mainitun pykälän vastaisesti. OL3-laitoksen tehosta ja siihen liittyvistä rajoituksista on täytynyt sopia erikseen.
808. Fingrid on edelleen esittänyt, että OL3:n omakäytön sisältävä enimmäistehoraja ei ole liittämis- tai siirtovelvollisuuden rikkomus eikä perusteeton verkkoon pääsyn rajoitus. Fingridin mukaan 1.650 MW:n bruttoteho on ehdoton maksimi, koska OL3:n vikaantuessa järjestelmäsuojan 350 MW:n teollisuuskuormien lauettua vika näkyy sähköjärjestelmässä suurimman sallitun kerralla irtoavan enimmäistehon 1.300 MW:n suuruisena. Fingrid tarvitsee voimalaitoksen liityntää koskevia laskelmiaan ja analyysejaan varten liitettävän laitoksen bruttotehon, koska sen perusteella määritellään muun ohella generaattorin laskentaparametrit ja lähivikakestoisuus. Lisäksi OL3:n irtautuessa kantaverkosta vikatilanteessa jäisi sen tarvitsema omakäyttöteho silti rasittamaan verkkoa, ja sovitulla 1.650 MW:n enimmäisteholla on vaikutusta OL3:n stabiilisuuteen. OL3:n koekäytössä on tilapäisesti erityisjärjestelyin mahdollistettu koekäytön edellyttämät OL3:n tuotantotehot. Omakäyttötehon ja siten nettotehon osalta Fingrid on aina riippuvainen liittyjästä, sillä vain liittyjä tietää tarkasti omien laitteistojensa kuluttamat tehot. OL3:n verkkoon syöttämään nettotehoon alentavasti vaikuttavat laitoksen omakäyttötehon lisäksi myös muut tekijät. Lainsäädännöstä ei myöskään ole tehtävissä johtopäätöstä, jonka mukaan siirtorajoitukset voisivat olla voimassa vain väliaikaisesti. Fingridin menettelystä ei ole aiheutunut vahinkoa verkonkäyttäjille.
7.2 Merkitykselliset oikeusohjeet
809. Sähkömarkkinalain 18 §:n mukaan verkonhaltijan on tarjottava sähköverkkonsa palveluita sähkömarkkinoiden osapuolille tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Palveluiden tarjonnassa ei saa olla perusteettomia tai sähkökaupan kilpailua ilmeisesti rajoittavia ehtoja.
810. Sähkömarkkinalain 20 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee pyynnöstä ja kohtuullista korvausta vastaan liittää sähköverkkoonsa tekniset vaatimukset täyttävät sähkönkäyttöpaikat, voimalaitokset ja energiavarastot toiminta-alueellaan. Liittämistä koskevien ehtojen ja teknisten vaatimusten tulee olla avoimia, tasapuolisia sekä syrjimättömiä, ja niissä on otettava huomioon sähköjärjestelmän toimintavarmuus ja tehokkuus.
811. Sähkömarkkinalain 20 a §:n 1 momentin mukaan kantaverkonhaltija ja suurjännitteisen jakeluverkon haltija ei saa kieltäytyä liittämästä uutta voimalaitosta tai energiavarastoa vetoamalla käytettävissä olevassa verkon siirtokapasiteetissa myöhemmin mahdollisesti ilmeneviin rajoituksiin.
812. Sähkömarkkinalain 20 a §:n 2 momentin mukaan kantaverkonhaltijan ja suurjännitteisen jakeluverkon haltijan voimalaitosten ja energiavarastojen liittämistä koskevissa ehdoissa voidaan liittymän toteuttamisen nopeuttamiseksi ja liitettävän yksikön taloudellisen tehokkuuden varmistamiseksi asettaa yleisestä liittämiskäytännöstä poikkeavia rajoituksia liittymispisteen taatulle teholle tai asettaa liittymälle toiminnallisia rajoituksia, jos liittymän toteuttaminen normaalissa aikataulussa ei ole mahdollista riittämättömän siirtokapasiteetin vuoksi tai heikentämättä verkon käyttövarmuutta. Rajoitusta ei kuitenkaan sovelleta, jos liittyjä huolehtii liitynnän varmistamiseen liittyvistä kustannuksista, joiden ei voida katsoa kuuluvan 19 §:ssä säädetyn kehittämisvelvollisuuden piiriin.
813. Sähkömarkkinalain 21 §:n mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirto- ja jakelupalveluja niitä tarvitseville sähköverkkonsa siirtokyvyn rajoissa.
814. Sähkömarkkinalain 21 §:n esitöiden (HE 20/2013 vp s. 80) mukaan, jos sähköverkon siirtokapasiteetti ei riitä kaikkien siirtotarpeiden täyttämiseen, on verkonhaltijalla käyttövarmuussyistä oikeus rajoittaa sähkön siirtoa eli harjoittaa ylikuormituksen hallintaa. Jos siirtokapasiteetin ylikuormitustilanteessa verkon käyttäjien siirtotarpeet ovat kohtuullisia, on verkonhaltijalla velvollisuus lisätä verkkonsa siirtokapasiteettia pullonkaulatilanteen poistamiseksi. Jos tämä jää verkonhaltijalta tekemättä, voi kysymyksessä olla verkon kehittämisvelvollisuuden rikkominen.
815. Sähkömarkkinalain 21 a §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan on järjestettävä edellytykset sille, että sähköverkkoon liitetyt sähkömarkkinoiden osapuolet voivat tosiasiallisesti osallistua sähkön tukku- ja vähittäismarkkinoille sekä tasehallintamarkkinoille (1 kohta) ja että verkon käyttäjä ja energiavaraston haltija voi sopia kaikista verkkopalveluista sen verkonhaltijan kanssa, jonka verkkoon on liittynyt
(2 kohta).
816. Sähkömarkkinalain 21 a §:n 2 momentin mukaan verkonhaltijan on osaltaan järjestettävä edellytykset sille, että verkon käyttäjä ja energiavaraston haltija saa asianomaiset siirto- ja jakelusopimukset tekemällä ja niihin liittyvät maksut suorittamalla oikeuden käyttää liittymispisteestään käsin koko maan sähköverkkoa ulkomaanyhteyksiä lukuun ottamatta.
7.3 Energiaviraston valituksenalainen päätös
817. Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:
”Sähkömarkkinasääntelyn lähtökohtana on säännelty kolmannen osapuolen pääsy verkkoon. Jäsenvaltioiden on turvattava sekä kolmansien osapuolten pääsy että liittyminen verkkoon syrjimättömällä tavalla. Verkkoon pääsyyn kytkeytyvät verkkoon liittämistä koskevat säännökset. Päästäkseen hyödyntämään siirtopalveluja, on toimijan ensin liityttävä verkkoon. Liittymisehdot määrittelevät verkkoon liittymisen edellytykset ja siirtopalvelua koskevat ehdot määrittelevät liittyjän oikeudet käyttää verkkoa. Nämä oikeudet voivat ulottuvuudeltaan poiketa toisistaan.
[– –]
Energiavirasto katsoo, että OL3:n osalta liittämisen osalta relevantteina on pidettävä laitoksen liittämishetken sääntelyä. Selvityksen mukaan liittämisestä on osapuolten kesken laadittu useita aie- ja esisopimuksia ennen sopimuksen varsinaista allekirjoittamista. Selvityksen mukaan liittymissopimus allekirjoitettiin osapuolten välillä muodollisesti vuonna 2019. Tuolloin voimassa olleen sähkömarkkinalain 20 §:n mukaan verkonhaltijan tuli pyynnöstä ja kohtuullista korvausta vastaan liittää sähköverkkoonsa tekniset vaatimukset täyttävät sähkönkäyttöpaikat ja voimalaitokset toiminta-alueellaan. Liittämistä koskevien ehtojen ja teknisten vaatimusten tulee olla avoimia, tasapuolisia sekä syrjimättömiä, ja niissä on otettava huomioon sähköjärjestelmän toimintavarmuus ja tehokkuus.
[– –]
Energiavirasto katsoo, että ottaen huomioon sähkömarkkinalain järjestelmävastuuta ja yleistä liittämisvelvollisuutta koskevat säännökset, Fingrid olisi kuitenkin voinut ja sen olisi tullut lähtökohtaisesti asettaa rajoituksia liitettävälle laitokselle, mikäli laitos ei olisi käyttövarmuussyistä liitettävissä liittyjän esittämän kokoisena verkkoon eikä liittyjä olisi halunnut tarvittavia verkon vahvistamistoimia liittymisen mahdollistamiseksi halutun kokoisena välittömästi kustantaa.
Selvityksen perusteella Fingrid ei kuitenkaan asettanut itse laitoskokoon liittyviä rajoituksia OL3:n osalta vaan on hyväksynyt OL3:n liittämisen toteuttamisen ja sittemmin verkkoon kytkemisen kokonaisteholtaan 1.650 MW:n suuruisena. Toimitetun materiaalin pohjalta ei ole suoraviivaisesti todettavissa, että järjestelmäsuojaratkaisu olisi ollut nimenomainen OL3:lle asetettu liittymisen ehto. Enemminkin suojaan on sopimuksissa viitattu siten, että se on sovitun kokoisen laitoksen liittymisen seuraus, jonka järjestelmävastaava kantaverkonhaltija hoitaa. Vasta myöhemmin osapuolten sopimuksissa on viitattu tehorajaan ja sen merkitykseen liittyjän oikeuksien näkökulmasta. Sopimuksissa on sen sijaan kyllä viitattu yleisluonteisesti tilanteisiin, joissa Fingrid saattaisi joutua järjestelmävastuuseensa perustuvan ohjaus- ja määräysvaltansa puitteissa asettamaan tapauskohtaisia rajoituksia OL3:n teholle. Näitä ei voida Energiaviraston mukaan pitää lähtökohtaisesti luonteeltaan perusteettomina järjestelmävastaavan lakisääteisen ohjausvallan ylittävinä rajoituksina.
Energiavirasto toteaa, että laitoshankkeet ovat lähtökohtaisesti pitkiä projekteja, joiden aikana vallitsevat olosuhteet voivat muuttua. Tästä huolimatta virasto katsoo, ettei siirtoverkonhaltija voi vapautua lakisääteisistä velvoitteistaan siirtämällä ne liittyjälle sopimuksin. Olisi myös liittyjän vastuiden ja riskien näkökulmasta täysin sattumavaraista, mikäli verkonhaltijalla olisi myös oikeus jälkikäteisesti yksipuolisesti rajata omaa vastuutaan liittyjän vahingoksi tai ylipäätään järjestelmäolosuhteiden muutoksien seurauksena. Mahdolliset järjestelmätekniset vaatimukset liitynnälle ja liittymiselle tulisi huomioida riittävällä tavalla jo heti, kun suunnitellun laitoksen liittämisen edellytyksistä sovitaan. Koska rajoituksia itse liittymiselle ei ole asetettu jo heti laitoksen liittämisestä sovittaessa, siirtoverkonhaltijalle jäävät jäljelle muut järjestelmävastaavan ohjauskeinot.
Energiavirasto katsoo, että koska järjestelmäsuoja kuuluu koko sähköjärjestelmän suojausmekanismina järjestelmävastaavan vastuulle, osapuolet eivät lähtökohtaisestikaan ole voineet sopia asiasta. Sähköjärjestelmän käyttövarmuusnäkökulmasta tarpeellisen suojausjärjestelyn toteuttaminen ei siten ole osapuolten sopimusvapauden piiriin kuuluva asia. Tämä ei kuitenkaan merkitse, etteikö kantaverkonhaltijalla olisi oikeutta käyttövarmuussyistä asettaa laitoksille rajoituksia sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin nojalla edellyttäen, että kantaverkonhaltija on ensin vahvistuttanut ne Energiavirastolla. Fingrid ei ole tällaisia ehtoja Energiavirastolle esittänyt vahvistettaviksi. Energiaviraston mukaan Fingridin ei kuitenkaan voida katsoa rikkoneen liitämisvelvollisuuttaan, koska OL3 on liitetty verkkoon ja se on keväästä 2023 lähtien toiminut markkinoilla.
Liittämisvelvollisuutta täydentää sähkömarkkinalainsäädännössä säädetty liittyjän oikeus käyttää koko maan sähköverkkoa liittymispisteestään käsin. Siirtovelvollisuudesta säädetään sähkömarkkinalain 21 §:ssä ja sitä täydentävistä verkkoon pääsyn edellytyksistä sähkömarkkinalain 21 a - 21 b §:issä. [– –] Näin ollen vaikkakin OL3- ydinvoimalaitoksen on sallittu liittyvän verkkoon 1.650 MW tehoisena, se ei lähtökohtaisesti estä järjestelmävastaavaa kantaverkonhaltijaa asettamasta laitoksen käytölle tarpeellisia rajoituksia sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaisesti.
[– –]
Verkonhaltijalla on siten selvä lakisääteinen velvollisuus lähtökohtaisesti mahdollistaa markkinatoimijoiden edellytyksiä päästä ja toimia markkinalla ja toisaalta myös käyttövarmuussyistä oikeus asettaa rajoituksia siirtoverkon käytölle. Sääntelyssä ei sinänsä ole määritelty täsmällistä hyväksyttävää enimmäiskestoa mahdollisille käyttövarmuussyistä asetetuille siirtorajoituksille, mutta Energiavirasto pitää selvänä, ettei niitä ole tarkoitettu pysyväisluonteisiksi eikä siirtorajoituksia ylipäätään voida pitää pääasiallisena ratkaisuna verkonhallintaongelmien hoitamiselle. Siirtorajoitukset pitää aina perustella eikä niitä saa soveltaa syrjivästi. Tätä tukee myös järjestelmävastuuasetuksen 9 §, jonka mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan oikeus rajoittaa sähkön siirtoa tai keskeyttää se kokonaan on sallittu sähköjärjestelmässä ilmenevien häiriöiden poistamiseen tai niiden hallitsemiseksi.
Energiavirasto katsookin, että Fingridin selvityksissään esittämä näkemys järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan laajasta oikeudesta yleisesti ja pysyvästi rajoittaa jonkin toimijan siirtopalvelun saatavuutta ei vastaa sääntelyn tarkoitusta ja, mikäli näin tapahtuisi, markkinatoimijalla olisi oikeus saada järjestelmävastaavalta kantaverkonhaltijalta sille tapauskohtaiset perustelut. Myös 1.6.2023 voimaan tullut sähkömarkkinalain 21 b § edellyttää, että verkonhaltijan kieltäytyminen siirtopalvelusta tulisi voida saattaa sääntelyviranomaisen ratkaistavaksi. Vaikka nyt kyseessä olevassa tapauksessa ei olekaan kyse riidanratkaisumenettelystä, säännös korostaa siirtoa koskevien velvollisuuksien ja oikeuksien merkitystä ja verkonhaltijan perusteluvelvollisuutta niitä koskien.
[– –]
Energiavirasto toteaa, ettei omakäyttöosuuden määrittelylle ole sääntelyssä osoitettu kriteereitä eikä sen määrittelyä ole osoitettu esimerkiksi verkonhaltijan vastuulle. Alkuvaiheessa sen suuruus on näyttänyt perustuneen arvioon, jossa asiantuntemuksen voidaan olettaa olevan enemmän rakennuttajan puolella ja joka on täsmentynyt laitoksen käyttöönoton myötä. Selvityksen perusteella osapuolet ovat sopineet kokonaisteholtaan 1.650 MW laitoksen liittämisestä verkkoon. Käsillä olevassa asiassa omakäyttöosuuden on katsottava erityisesti kytkeytyvän kyseiseen mitoitukseen johtuen aiemmin esitetyistä käyttövarmuussyistä. Näin ollen alun perin oletettua suurempi omakäytön osuus väistämättä vaikuttaa ainakin tässä tapauksessa myös verkkoon syötettävissä olevan tehon suuruuteen eikä tästä syystä johtuvia poikkeamia ennakoidusta verkkoon syötettävissä olevan tehon määrästä voida pitää luonteeltaan sähkömarkkinalain 21 §:n vastaisena siirtorajoituksena.
Edellä mainituista syistä Energiavirasto toteaa, ettei Fingridin voida siten katsoa rikkoneen sähkömarkkinalain 20 §:n liittämisvelvollisuuttaan, 21 §:n mukaista siirtovelvollisuuttaan tai rajoittaneen OL3:n verkkoon pääsyä sähkömarkkinalain 21 a §:n vastaisesti.”
7.4 Markkinaoikeuden arviointi
818. Markkinaoikeus toteaa Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessään toteamalla tavalla, että Fingridin liittämisvelvollisuuden sähkömarkkinasääntelyn mukaisuutta arvioitaessa on sovellettava OL3‑ydinvoimalaitoksen kantaverkkoon liittämisajankohdan sähkömarkkinasääntelyä. Esitetyn selvityksen mukaan ydinvoimalaitoksen liittämisestä on osapuolten kesken laadittu useita aie- ja esisopimuksia ennen sopimuksen varsinaista allekirjoittamista, ja liittymissopimus on allekirjoitettu Fingridin ja TVO:n välillä 27.9.2019. Fingridin liittämisvelvollisuuden arvioinnissa ei siten ole sovellettava sähkömarkkinalain 20 a §:ää, joka on tullut voimaan vasta OL3:n kantaverkkoon liittämisen jälkeen 1.6.2023. Verkkoon liittämistä ei voida pitää luonteeltaan jatkuvana menettelynä, joka kattaisi myös esimerkiksi voimalaitoksen toiminnan verkossa. Viimeksi mainitussa toiminnassa on verkonhaltijan osalta kysymys sen sijaan sähkömarkkinalain 21 §:ssä tarkoitetusta siirtovelvollisuudesta.
819. Energiaviraston valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevällä tavalla OL3‑ydinvoimalaitos on liitetty kantaverkkoon ja se on keväästä 2023 lähtien toiminut markkinoilla. Näin ollen ei ole edellytyksiä katsoa Fingridin laiminlyöneen sähkömarkkinalain 20 §:n 1 momentissa sille asetettua velvollisuutta liittää OL3-ydinvoimalaitos kantaverkkoonsa. Vielä on arvioitava, voidaanko Fingridin katsoa menetelleen sähkömarkkinalain 20 §:n 1 momentin verkkoon liittämistä koskevien avoimien, tasapuolisten ja syrjimättömien ehtojen ja teknisten vaatimusten asettamisvelvoitteiden vastaisesti.
820. Markkinaoikeus toteaa edellä jaksossa 5. esitetyllä tavalla, että Fingrid on asettanut järjestelmäsuojaa koskevissa Fingridin ja TVO:n sopimuksissa sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentissa tarkoitettuja Fingridin järjestelmävastuun toteuttamiseksi tehtyjä ehtoja OL3-ydinvoimalaitoksen käyttämisestä tilanteessa, jossa kyseisen voimalaitoksen toiminta Fingridin asettamaa ja sähkömarkkinatoimijoille ilmoittamaa voimajärjestelmän suurinta sallittua askelmaista tehonmuutosta ylittävällä teholla voi aiheuttaa verkosta irtautuessaan vahinkoa sähköjärjestelmälle. Mainittuja ehtoja eikä myöskään suurinta sallittua askelmaista tehonmuutosta ole mainittu TVO:n ja Fingridin liittymissopimuksessa 27.9.2019. Liittymissopimuksessa on sen sijaan todettu, että Fingridin yleiset liittymisehdot YLE muodostavat erottaman osan mainittua sopimusta. Näissä yleisissä liittymisehdoissa on vuodesta 2013 mainittu suurin sallittu askelmainen tehonmuutos, ja myös YLE2000-ehdoissa on mainittu liittyjän ja Fingridin sopivan liittymissopimuksessa tai erikseen kirjallisesti liitynnän teknisestä toteutuksesta sekä liitynnän laitteistojen käyttöoikeuksista, käytöstä, häiriönselvityksestä, kunnossapidosta, perusparannusinvestoinneista ja kustannusten jaosta.
821. Markkinaoikeus toteaa, että vaikka niitä ei ole nimenomaisesti mainittu OL3:n kantaverkkoon liittämistä koskevissa sopimuksissa, järjestelmäsuojaa koskevat Fingridin OL3-ydinvoimalaitokselle ja TVO:lle asettamat ehdot ovat vaikuttaneet osaltaan OL3:n liittämiseen, sillä ilman järjestelmäsuojaa OL3:n liittäminen kantaverkkoon suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen ylittävällä teholla ei olisi ollut esitetyn selvityksen perusteella mahdollista sähköjärjestelmän toimintavarmuutta vaarantamatta. Myös itse suurinta sallittua askelmaista tehonmuutosrajaa voidaan pitää voimalaitoksen verkkoon liittämistä koskevana ja siihen vaikuttavana. Fingrid on viime kädessä voinut jättää OL3-ydinvoimalaitoksen liittämättä kantaverkkoon, mikäli järjestelmäsuojaa koskevat ehdot eivät ole täyttyneet. Näin ollen ehtoihin tulee soveltaa sähkömarkkinalain 20 §:n 1 momentin vaatimuksia ehtojen avoimuudesta, tasapuolisuudesta ja syrjimättömyydestä.
822. Esitetyn selvityksen perusteella järjestelmäsuojaa koskevat OL3-ydinvoimalaitokselle ja TVO:lle asetetut ehdot ja vaatimukset ovat koskeneet suojaan liitettävien kuormien hankintaa, suojan valmistelua, kapasiteetin hankintaan osallistumista, järjestelmäsuojan aktivointisignaalin muodostamista, järjestelmäsuojan piiriin tarvittavan kokonaistehon määrästä päättämistä, kuorman haltijoille maksettavasta lisäkompensaatiosta päättämistä sekä järjestelmäsuojan kustannuksista vastaamista 250 MW:n ylittävältä osalta. Kun otetaan huomioon OL3-ydinvoimalaitoksen muihin Suomen sähköjärjestelmän sähköntuotantolaitoksiin nähden poikkeuksellisen suuri koko, järjestelmäsuojan tekniset kytkennät OL3-ydinvoimalaitoksen vikatapahtumaan, järjestelmäsuojan yhteys TVO:n tarpeisiin tuottaa OL3-ydinvoimalaitoksessa suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen ylittävää tehoa sekä järjestelmäsuojan ja OL3-ydinvoimalaitoksen tuotantotehon optimointiin liittyvät näkökulmat, markkinaoikeus katsoo, ettei Fingridin OL3-ydinvoimalaitokselle ja TVO:lle asettamia mainittuja ehtoja voida pitää sähkömarkkinalain 20 §:n 1 momentin vastaisella tavalla epätasapuolisina tai syrjivinä. Kun otetaan lisäksi huomioon, että ne on asetettu yksittäistapauksessa ja koskien nimenomaan yksittäisen ydinvoimalaitoksen kantaverkkoon liittämisen suojausjärjestelyjä ja että TVO on ollut niistä tietoinen ennen liittymissopimuksen tekemistä vuonna 2019, ei niitä voida pitää myöskään sähkömarkkinalain 20 §:n 1 momentissa asetetun avoimuusperiaatteen vastaisina. Myöskään suurinta sallittua askelmaista tehonmuutosta ei voida Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessä sen tasosta esitetyillä perusteilla pitää epätasapuolisena tai syrjivänä, minkä lisäksi suurin sallittu askelmainen tehonmuutos on avoimesti tuotu energiamarkkinatoimijoiden tietoon Fingridin yleisissä liittymisehdoissa.
823. Koska Fingridin järjestelmäsuojaa koskevien ehtojen ja vaatimusten sekä suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen asettamisen ei voida katsoa johtaneen sähkömarkkinalain 20 §:ssä tarkoitetun Fingridin liittämisvelvollisuuden laiminlyömiseen, ei ehtojen edelleen soveltamisen voida katsoa ainakaan liittymistä välittömästi seuranneena aikana johtaneen myöskään sähkömarkkinalain
21 §:ssä tarkoitetun Fingridin siirtovelvollisuuden rikkomiseen. Vielä on arvioitava, voidaanko järjestelmäsuojaa koskevien ehtojen ja vaatimusten (sovellettu ainakin järjestelmäsuojasopimuksen allekirjoittamisesta 27.6.2019 alkaen) sekä suurinta sallittua askelmaista tehonmuutosta koskevan rajan (ilmoitettu ja sovellettu pääosin saman tasoisena ainakin vuoden 2017 YLE2017-ehdoista alkaen) soveltamista sähkönsiirrossa niitä muuttamatta pitää sähkömarkkinalain 21 §:n tai 21 b §:n mukaisena. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että vaikka sääntelyssä ei sinänsä ole määritelty täsmällistä hyväksyttävää enimmäiskestoa mahdollisille käyttövarmuussyistä asetetuille siirtorajoituksille, Energiavirasto on pitänyt selvänä, ettei niitä ole tarkoitettu pysyväisluonteisiksi eikä siirtorajoituksia ylipäätään voida pitää pääasiallisena ratkaisuna verkonhallintaongelmien hoitamiselle. Tätä tukee päätöksen mukaan myös järjestelmävastuuasetuksen 9 §, jonka mukaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan oikeus rajoittaa sähkön siirtoa tai keskeyttää se kokonaan on sallittu sähköjärjestelmässä ilmenevien häiriöiden poistamiseen tai niiden hallitsemiseksi. Virasto on edelleen todennut, että 1.6.2023 voimaan tullut sähkömarkkinalain 21 b § edellyttää verkonhaltijan siirtopalvelusta kieltäytymisen saattamista sääntelyviranomaisen ratkaistavaksi.
824. TVO:n nimeämä SJ on häntä markkinaoikeudessa suullisesti kuultuna esittänyt, että suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen rajoja ei pidä asettaa arvioidun heikoimman tilanteen mukaan kiinteäksi ja koko vuodeksi vaan oikean fysikaalisen tilanteen mukaan. SJ on lisäksi kertonut, että järjestelmäsuojasta on mahdollista päästä asteittain eroon eri reservien käyttöönoton ja rajasiirtokapasiteettien kasvamisen myötä. Fingridin nimeämä todistaja TR on häntä markkinaoikeudessa suullisesti kuultuna puolestaan esittänyt, että mitoittavan vian määrittämiseen liittyvät varmuusmarginaalit ovat välttämättömiä epävarmuuksien huomioimiseksi.
825. Vaikka esitetyn perusteella suurin sallittu askelmainen tehonmuutos ei ole luonteeltaan pysyvä, mitä osoittaa esimerkiksi sen kasvattaminen Fingridin YLE2013-ehdoissa todetusta 900 MW:sta YLE2017- ja YLE2021-ehdoissa mainittuun 1.300 MW:iin, markkinaoikeus toteaa, että tason kasvattamista Fingridin toimesta rajoittavat pohjoismaisten sähköjärjestelmien keskinäisriippuvuudet sekä pohjoismaisen sähköjärjestelmän ja Suomen rajayhteyksien kyky kestää nopeita tehonmuutoksia. Energiaviraston vuoden 2024 alussa antamassa valituksenalaisessa päätöksessä on nimenomaisesti todettu, ettei ole ollut perusteltuja syitä epäillä 1.300 MW:n tehonrajan paikkansa pitävyyttä ja että sitä voidaan pitää tulkinnallisena lähtökohtana sähköjärjestelmän mitoittavan vian eli suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen osalta. Lisäksi edellä todetulla tavalla Fingrid on 2000-luvun aikana muun ohella kasvattanut rajasiirtokapasiteetin määrää, toteuttanut OL3‑ydinvoimalaitoksen verkkoon liittämiseen kytkeytyvät ja osapuolten sopimat verkkoinvestoinnit sekä toteuttanut muita toimia, joilla suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen raja-arvon suuruutta on voitu kasvattaa, eikä Fingridin ole edellä katsottu rikkoneen sähkömarkkinalain 19 §:ssä asetettua verkon kehittämisvelvollisuuttaan. Tähän nähden ei voida katsoa, että Fingrid olisi rikkonut sähkömarkkinalain 21 §:ssä asetettua sähkön siirtovelvollisuutta, kun se ei ole nyt esillä olevan valituksenalaisen päätöksen tekemisajankohtaan mennessä muuttanut sen sähkönsiirtopalveluihin vaikuttavia järjestelmäsuojan ehtoja tai suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen rajaa. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin myöskään se, että 1.6.2023 voimaan tulleen sähkömarkkinalain 21 b §:n mukaan verkonhaltijan on kieltäytyessään siirto- tai jakelupalvelusta annettava asianmukaiset ja merkitykselliset tiedot kieltäytymisensä syistä sekä tieto siitä, että verkon käyttäjällä, energiavaraston haltijalla ja asiakkaalla on halutessaan mahdollisuus saattaa asia Energiaviraston ratkaistavaksi. Fingrid on nimittäin esittänyt suurimman sallitun askelmaisen tehonmuutoksen rajan perusteena olevan käyttövarmuuden ja voimajärjestelmän kestotason muun ohella yleisissä liittymisehdoissaan YLE2017 ja YLE2021, eikä järjestelmäsuojasta tehtyjen ja OL3-ydinvoimalaitoksen kantaverkkoon liittämistä koskevien sopimusten valossa kyseessä ole ollut Fingridin nimenomainen kieltäytyminen siirtopalvelujen tarjoamisesta.
826. Markkinaoikeus toteaa vielä OL3-ydinvoimalaitoksen omakäyttötehon merkityksestä liittämis- ja siirtovelvollisuuden osalta seuraavan.
827. TVO on esittänyt, että Fingrid on asettanut OL3:n käytölle tehorajoituksen, jonka määrän laskennassa käytetään OL3:n omakäyttötehoa. TVO:n mukaan laitosyksikön verkkoon syöttämä nettosähköteho on rajauksen takia pienempi kuin mistä TVO ja Fingrid ovat OL3:n verkkoon liittämisen osalta sopineet, minkä vuoksi tehonrajoitus on energiamarkkinasääntelyn vastainen. TVO on lisäksi esittänyt, että kun huomioidaan laitoksen pikasulun jälkeinen 80 MW:n omakäyttöteho, Fingrid tosiasiallisesti rajoittaa OL3:n nettosähkötehon verkkoon liittämisen yhteydessä sovitusta 1.650 MW:sta huomattavasti tätä alhaisempaan 1.570 MW:iin, ja OL3:n verkkoon syöttämä nettoteho on jatkuvasti merkittävästi vähemmän kuin 1.650 MW.
828. TVO:n nimeämä SJ on häntä markkinaoikeudessa suullisesti kuultuna esittänyt, että omakäyttöteho on sähköteho, jonka laitosyksikkö ottaa joko tuotantokäytössä laitoksen tuotannosta tai laitosyksikön pikasulun jälkeen kantaverkosta. SJ:n mukaan OL3-ydinvoimalaitoksen omakäyttöteho välittömästi turbiinipikasulun jälkeen on noin 80 MW, mistä syystä Fingridin asettama suurin sallittu askelmainen tehonmuutos ilman järjestelmäsuojaa on 1.220 MW tai OL3:n omakäyttötehon kompensointitoiminnon ollessa käytössä 1.240 MW.
829. Fingridin nimeämä JJ on häntä markkinaoikeudessa suullisesti kuultuna esittänyt, että Fingridillä ei ole mahdollisuuksia vaikuttaa OL3:n omakäyttötehoon ja että Fingrid on nettotehon osalta riippuvainen liittyjältä saamastaan tiedosta. Se, ettei teholtaan OL3-ydinvoimalaitosta pienemmissä voimalaitoksissa lähtökohtaisesti tarvita omakäyttöä koskevia laskelmia, johtuu siitä, ettei Suomen sähköjärjestelmää mitoiteta toisin kuin OL3:n tapauksessa näiden pienempien voimalaitosten mukaan.
830. Fingridin nimeämä PP on häntä markkinaoikeudessa suullisesti kuultuna esittänyt, että OL3-ydinvoimalaitokselle on TVO:n pyynnöstä mahdollistettu väliaikaisesti normaalia korkeampi teho OL3:n koekäyttövaiheessa, jotta laitostoimittajan takuuehdot on saatu täytettyä. Suurimmasta sallitusta askelmaisesta 1.300 MW:n tehonmuutoksesta on pidetty kiinni myös koekäyttöjärjestelyjen aikana.
831. Fingridin ja TVO:n välillä tehdyn järjestelmäsuojasopimuksen 1 kohdan mukaan OL3 voidaan liittää kantaverkkoon noin 1.600 MW:n nettoteholla, ja ottaen huomioon OL3-laitokselle jäävä noin 50 MW:n omakäyttö, liittymispistekohtainen tehonmuutos saa olla Olkiluodossa enintään 1.650 MW ja suurin sallittu askelmainen tehonmuutos kantaverkkoon enintään 1.300 MW.
832. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Fingridin voida katsoa menetelleen sähkömarkkinalain 20 §:n liittämisvelvollisuuden, 21 §:ssä asetetun siirtovelvollisuuden tai lain 18 §:ssä asetettujen verkkopalvelujen tarjonnan yleisten periaatteiden vastaisesti, kun se on käsitellyt OL3-ydinvoimalaitoksen omakäyttötehoa suurinta sallittua askelmaista tehonmuutosrajaa asettaessaan tai sitä soveltaessaan OL3-ydinvoimalaitoksen osalta.
8. Johtopäätökset Fingridin kehittämis-, liittämis- ja siirtovelvollisuuden rikkomisesta
833. Markkinaoikeus on edellä katsonut, ettei Energiaviraston päätös ole ollut sähkömarkkinasäännösten vastainen, kun siinä on katsottu, ettei Fingrid ole rikkonut sähkömarkkinalain 19 §:n kehittämisvelvollisuutta, 20 §:n liittämisvelvollisuutta, 21 §:n siirtovelvollisuutta tai rajoittanut OL3:n verkkoon pääsyä sähkömarkkinalain 21 a §:n vastaisesti. Näin ollen TVO:n valitus on näiltä osin hylättävä.
834. Markkinaoikeus on 3.6.2024 tekemällään välipäätöksellä numero 322/2024 hyväksynyt TVO:n vaatimuksen siitä, että sen valitusta ei jätetä tutkimatta puuttuvan valitusoikeuden vuoksi markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024. Markkinaoikeus on mainitussa välipäätöksessä katsonut Energiaviraston päätöksen vaikuttavan kokonaisuudessaan välittömästi TVO:n oikeuksiin ja etuihin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen Fingridin markkinaoikeuden asiassa 156/2024 tekemässä valituksessa esittämä vaatimus siitä, että markkinaoikeuden tulee kumota valituksenalainen päätös siltä osin kuin siinä on todettu TVO:llä olevan valitusoikeus pääasiaratkaisun 2. ja 3. kohdan osalta, on hylättävä. Markkinaoikeuden välipäätöksessä numero 322/2024 esitetyillä perusteilla ja kun otetaan huomioon, että hallintolain 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee, ei myöskään voida katsoa, että Energiavirasto olisi menetellyt virheellisesti, kun se on valituksenalaisessa päätöksessä katsonut TVO:n olevan Energiaviraston hallintomenettelyssä hallintolain 11 §:ssä tarkoitettu asianosainen. Fingridin valitus markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024 on hylättävä siltä osin, kuin siinä on vaadittu markkinaoikeuden kumoavan valituksenalaisen päätöksen TVO:n hallintolain
11 §:ssä tarkoitettuna asianosaisena pitämisen osalta.
835. Markkinaoikeus toteaa, ettei esitetyn selvityksen perusteella ole myöskään osoitettu, että Fingrid olisi hallintolain säännöksiä rikkomalla päätynyt rikkomaan sähkömarkkinalain kehittämis-, liittämis- tai siirtovelvollisuutta.
9. Järjestelmäsuojaa koskeva kustannusvastuu
9.1 Osapuolten esittämät väitteet
836. TVO on esittänyt, että käsillä olevissa asioissa ei ole perusteita sähkömarkkinalain tasapuolisuus- ja syrjimättömyysvaatimuksesta poikkeamiselle, ja näiden vaatimusten vastainen kustannusjako on sähkömarkkinalain 20 §:n vastaista menettelyä. TVO:n mukaan Energiavirasto on päätöksessään tulkinnut sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momenttia laajentavasti.
837. Energiavirasto on esittänyt, että valituksenalaisessa päätöksessä on osoitettu velvoite Fingridille paitsi ottaa kustannukset vastuulleen mutta myös jättää niiden käsittelyä verkkotoiminnassa koskeva oma ehdotuksensa virastolle asiassa vahvistettavaksi. Energiaviraston mukaan TVO:n vaatimus kumota Energiaviraston päätös tältä osin on perusteeton. Energiavirasto ei ole päätöksellään ratkaissut kustannusten kattamisen periaatteita, vaan ainoastaan kysymyksen siitä, kenen vastuulle järjestelyn kustannukset kuuluvat.
838. Fingrid on esittänyt, että lähtökohtana verkkotoiminnan kustannusten kohdistamisessa verkonhaltijan asiakkaille on aiheuttamisperiaate. Järjestelmäsuoja on luotu yksinomaan OL3:a varten, joten siitä aiheutuneet kustannukset tulee kohdistaa TVO:lle. 1.300 MW:n enimmäistehoraja koskee kaikkia verkonkäyttäjiä, ja jos siitä poiketaan, tulee suuremmasta tehosta hyötyvän tahon eli TVO:n olla myös tasapuolisuusvaatimuksen mukaisesti vastuussa tähän liittyvistä kustannuksista.
839. Fingrid on lisäksi esittänyt, että mikäli Energiavirasto velvoittaisi Fingridin ottamaan vastuulleen sellaisia järjestelmäsuojan kustannuksia, jotka järjestelmäsuojasopimuksen nojalla kuuluvat TVO:n vastuulle, tulisi Energiaviraston etukäteen ilmoittaa kyseinen toimenpide Euroopan komissiolle, jotta komissio voi arvioida sen hyväksyttävyyden EU:n valtiontukisääntelyn nojalla. Lisäksi järjestelmän kustannustenjakoon voi liittyä kilpailuoikeudellisia riskejä.
9.2 Merkitykselliset oikeusohjeet
840. Sähkömarkkinalain 18–21 § on selostettu edellä tässä päätöksessä.
841. Sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Niistä saa poiketa vain erityisistä syistä.
842. Sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista.
843. Sähkömarkkinalain 24 §:n 3 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelussa ei saa olla perusteettomia tai sähkökaupan kilpailua ilmeisesti rajoittavia ehtoja. Siinä on kuitenkin otettava huomioon sähköjärjestelmän toimintavarmuus ja tehokkuus sekä kustannukset ja hyödyt, jotka aiheutuvat voimalaitoksen liittämisestä verkkoon.
844. Suuntaviiva-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan asianomaisten sääntelyviranomaisten on arvioitava verkkotariffien sääntelyn alaisille verkonhaltijoille mainitussa asetuksessa säädetyistä velvollisuuksista aiheutuneet kustannukset. Kustannukset, joiden katsotaan olevan kohtuullisia, tosiasiallisesti aiheutuneita ja oikeasuhteisia, on katettava verkkotariffeilla tai muilla asianmukaisilla mekanismeilla. Artiklan 2 kohdan mukaan edellä 1 kohdassa tarkoitettujen verkonhaltijoiden on asianomaisten sääntelyviranomaisten pyynnöstä toimitettava aiheutuneiden kustannusten arviointia varten tarvittavat tiedot kolmen kuukauden kuluessa pyynnöstä.
9.3 Energiaviraston valituksenalainen päätös
845. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään velvoittanut Fingridin toimittamaan viraston vahvistettavaksi järjestelmäsuojan kustannusten osalta soveltamansa maksujen määräytymisperusteet.
846. Valituksenalaisen päätöksen perustelujen kohdassa ”Kustannukset” on todettu muun ohella seuraavaa:
”Asiassa on kysymys myös järjestelmäsuojan ylläpidon kustannusten kohdistamisesta. TVO on pyytänyt Energiaviraston kannanottoa siihen, kenen vastuulle järjestelmäsuojan ylläpidosta aiheutuvat kustannukset kuuluvat. Fingrid katsoo vastuun kuuluvan TVO:lle. TVO puolestaan katsoo niiden kuuluvan Fingridille.
Edellä tässä päätöksessä todetuin tavoin Energiavirasto on katsonut, että järjestelmäsuojan kaltainen ratkaisu on luonteeltaan järjestelmän käytön ‑suuntaviivojen 37 artiklan tarkoittama kantaverkon erityinen suojausjärjestely ja siten kuuluu järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulle. Tämän vuoksi järjestelmäsuojasta aiheutuvat kustannukset on käsiteltävä järjestelmän käytön -suuntaviivojen 9 artiklan mukaisesti joko tariffien tai muiden mekanismien kautta. Asetuksen mukaan asianomaisten sääntelyviranomaisten on arvioitava verkkotariffien sääntelyn alaisille verkonhaltijoille asetuksessa säädetyistä velvollisuuksista aiheutuneet kustannukset. Kustannukset, joiden katsotaan olevan kohtuullisia, tosiasiallisesti aiheutuneita ja oikeasuhteisia, on katettava verkkotariffeilla tai muilla asianmukaisilla mekanismeilla.
[– –]
Energiavirasto toteaa, että lähtökohtana verkkotoiminnan kustannusten kohdistamisessa verkonhaltijan asiakkaille on aiheuttamisperiaate. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan toiminta on luonteeltaan siinä määrin yleistä ja kytkeytyy yhteiskunnallisesti merkityksellisen monipolitoiminnan ylläpitoon, että siitä aiheutuvat kustannukset katetaan lähtökohtaisesti verkonhaltijan tariffeilla ja jyvitetään kaikkien verkonkäyttäjien maksettaviksi sähkömarkkinalain 24 §:n edellyttämin tavoin. Järjestelmäsuojan luonne koko sähköjärjestelmän käyttövarmuutta varmentavana suojamekanismina puoltaa lähtökohtaisesti järjestelmävastaavan vastuuta mekanismin ylläpidosta ja myös sen kustannuksien jyvittämisestä kaikille verkonkäyttäjille. Lähtökohdasta voidaan kuitenkin poiketa erityisissä tapauksissa.
Energiavirasto toteaa, että järjestelmäsuoja on kokonaisuutena poikkeuksellinen ratkaisu. Sen toteutumiseen asiassa kuvatulla tavalla ovat voineet vaikuttaa sen syntyhetkellä vallinneet olosuhteet. Fingridin Energiavirastolle toimittamassa selvityksessä on todettu, että OL3:n syntyhistorian alkuaikoina merkittävät TVO:n omistajatahot olivat myös Fingridin enemmistöomistajia. Viraston näkemyksen mukaan kyseisen kaltainen asetelma voi aiheuttaa epäsuhtaa siirtoverkonhaltijan päätöksenteossa suhteessa muihin markkinatoimijoihin, koska enemmistöomistajilla on ollut käytännössäkin mahdollisuus vaikuttaa verkonhaltijan päätöksentekoon. Suhteessa aiempaan sääntelyyn kolmannen energiapaketin myötä sähkömarkkinalakiin sisällytetyillä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan riippumattomuusvaatimuksilla on pyritty estämään juuri edellä mainitun kaltaiset omistusjärjestelyt, ja niihin liittyvät epäasianmukaisiksi koetut vaikuttamismahdollisuudet järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan päätöksenteossa valikoitujen markkinatoimijoiden hyväksi. Energiavirasto ei tässä päätöksessä kuitenkaan arvioi kyseistä asiaa.
Koska OL3 laitoksen liittyminen on kuitenkin toteutettu tietyllä tavalla eikä toisaalta järjestelyn välitöntä purkamista voida pitää todennäköisenä, on järjestelmäsuojan kustannusten käsittelyä syytä arvioida sähkömarkkinalain tasapuolisuusvelvoitteen kautta. Energiavirasto katsoo, että verkkopalvelun tarjoamisen ja hinnoittelun tasapuolisuutta pitää tarvittaessa arvioida paitsi yksittäisen toimijan, mutta myös toisaalta kaikkien verkonkäyttäjien näkökulmasta. Käsillä olevassa tapauksessa kyse on siitä, että vaikka sääntely lähtökohtaisesti edellyttäisi kantaverkonhaltijan vastaavan kaikista järjestelmäsuojan kustannuksista, voisi tällainen kategorinen tulkinta toisaalta johtaa muiden verkonkäyttäjien näkökulmasta kohtuuttomaan lopputulokseen salliessaan yhden liittyjän sähköjärjestelmän käyttövarmuuden ylläpidon näkökulmasta tällä hetkellä sallitun enimmäistehon ylittävän laitoksen liittämisen rajoituksitta sähköverkkoon niin, että liittyjä pääsisi täysimääräisesti hyödyntämään taloudellisesti koko sähköntuotantotehoaan samalla, kun kyseisen laitoksen tuotannon täydellä teholla lähtökohtaisesti mahdollistavan eritysjärjestelyn kustannukset tulisivat jyvitetyiksi kategorisesti kaikkien verkonkäyttäjien maksettavaksi. Tästä näkökulmasta katsottuna käsillä voidaan katsoa olevan sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin tarkoittama erityinen syy poiketa säännöksen tarkoittamasta tasapuolisuusvaatimuksesta. Energiavirasto pitääkin perustellumpana ratkaisua, joka toisaalta huomioisi kustannusten kattamisen näkökulmasta mahdollisimman tasapuolisesti yksityisen ja yleisen edut, mutta toisaalta myös sähkömarkkinalain 24 §:n soveltamisperiaatteet ja soveltamiskäytännön relevanteilta osin.
Saadun selvityksen mukaan osapuolet ovat keskenään laatineet sopimuksia järjestelmäsuojan kustannusten jakamisesta. Nämä eivät ole olleet Energiaviraston vahvistamia, eivätkä siten täytä valvontalain 10 §:n 1 momentin vaatimuksia ennakollisesta vahvistamisesta. Energiavirasto katsoo siten Fingridin toimineen asiassa valvontalain vastaisesti.
Energiavirasto pitää siten perusteltuna, ottaen huomioon edellä todetun, velvoittaa Fingrid toimittamaan tältä osin mahdollisimman pian ehdotuksensa kustannusten kattamisperiaatteiksi Energiaviraston vahvistettavaksi. Energiavirasto arvioi ehdotuksen sovellettavasta hinnoittelumenetelmästä saatuaan asiaa sääntelyn pohjalta erikseen antamalla asiasta erillisen päätöksen myöhemmin.”
9.4 Markkinaoikeuden arviointi
847. Markkinaoikeus on edellä katsonut, ettei Energiavirasto ole menetellyt sähkömarkkinasäännösten vastaisesti, kun se on katsonut Fingridin rikkoneen sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentissa tarkoitettua vahvistamisvelvollisuuttaan asettamalle OL3-ydinvoimalaitokselle käyttövarmuuden ylläpitoon liittyviä ehtoja, joita se ei ole vahvistuttanut Energiavirastolla. Koska järjestelmäsuojaa koskevat ehdot ja niihin liittyvät kustannukset ovat erottamattomasti toisiinsa kytköksissä ja koska valvontalain 10 §:n
1 momentin 6 kohdan mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään vahvistaa myös menetelmät järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvista palveluista perittävien maksujen määrittämiseksi, markkinaoikeus katsoo, että Fingridin on tullut hyväksyttää myös järjestelmäsuojan kustannuksia ja niiden jakamista koskevat ehdot Energiavirastolla ennen niiden käyttöönottamista. Tätä velvollisuutta tukee myös edellä kuvattu järjestelmäsuojan ehtojen läheinen suhde verkonhaltijan siirtopalvelun ehtoihin ja valvontalain 10 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetty siirtopalvelusta perittävien maksujen määräytymismenetelmien vahvistuttamisvelvoite. Markkinaoikeus kiinnittää tältä osin huomiota siihen, että Fingrid on puitesopimuksessa ja järjestelmäsuojasopimuksessa ottanut itsekin vastuulleen järjestelmäsuojan toteuttamiseen liittyviä tehtäviä. Markkinaoikeus toteaa, että Fingridin tehtävien toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset katetaan lähtökohtaisesti Fingridin asiakkailtaan perimillä maksuilla, joiden määräytymismenetelmät on saatettava kansallisen sääntelyviranomaisen eli Energiaviraston etukäteisvalvonnan piiriin. Myös suuntaviiva-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan asianomaisten sääntelyviranomaisten on arvioitava verkkotariffien sääntelyn alaisille verkonhaltijoille mainitussa asetuksessa säädetyistä velvollisuuksista aiheutuneet kustannukset.
848. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, ettei Energiavirasto ole menetellyt sähkömarkkinasäännösten vastaisesti, kun se on valituksenalaisen päätöksensä ratkaisuosan
6 kohdassa katsonut Fingridin rikkoneen suuntaviiva‑asetuksen 9 artiklan sekä valvontalain 10 §:n
1 momentin mukaista velvoitettaan saattaa soveltamansa maksujen määräytymisperusteet Energiaviraston vahvistettavaksi ennen niiden käyttöönottoa. Tältä osin merkityksellinen velvoite on lisäksi ollut valvontalain 10 §:n 1 momentin 6 kohta, jota Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen ratkaisuosan 6 kohdassa ei ole nimenomaisesti mainittu.
849. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään päätynyt Fingridin maksujen määräytymisperusteiden vahvistamisvelvoitteen toteamisen lisäksi ottamaan päätöksen perusteluissa lyhyesti kantaa kustannustenjakoon Fingridin ja TVO:n välillä. Energiavirasto on päätöksensä perusteluissa todennut, että käsillä voidaan katsoa olevan sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin tarkoittama erityinen syy poiketa pykälän tarkoittamasta tasapuolisuusvaatimuksesta ja että Energiavirasto pitää perustellumpana ratkaisua, joka toisaalta huomioisi kustannusten kattamisen näkökulmasta mahdollisimman tasapuolisesti yksityisen ja yleisen edut, mutta toisaalta myös sähkömarkkinalain 24 §:n soveltamisperiaatteet ja soveltamiskäytännön relevanteilta osin.
850. Markkinaoikeus viittaa tältä osin edellä esittämäänsä siitä, että Energiavirasto on sähkömarkkinasäännösten vastaisesti pitänyt järjestelmäsuojaa siten Fingridin järjestelmävastuuseen kuuluvana, että Fingridin on katsottu rikkoneen suuntaviiva-asetuksen 36 artiklan mukaisia velvoitteitaan siirtämällä niitä sopimuksin TVO:n vastuulle. Tätä Energiaviraston virheellistä toteamusta ei siten voida pitää virastolla vahvistettavan kustannustenjaon tai Fingridin maksujen määräytymisen perusteena. Koska Energiavirasto ei ole valituksenalaisen päätöksensä ratkaisuosan 6 kohdassa tai muualla ratkaisuosassa velvoittanut Fingridiä noudattamaan tiettyä kustannustenjakoperustetta ja koska mainittujen perustelutoteamusten voidaan katsoa olleen yleisluonteisia ja monin osin täsmentymättömiä, ei valituksenalaista päätöstä ole tarpeen kumota tältä osin. Vastaavasti valituksenalaista päätöstä ei ole syytä kumota sillä TVO:n esittämällä perusteella, ettei kustannusvastuun osalta ole perusteita sähkömarkkinalain tasapuolisuus- ja syrjimättömyysvaatimuksesta poikkeamiselle tai että Energiavirasto on päätöksessään tulkinnut sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momenttia laajentavasti. Perusteita valituksenalaisen päätöksen kumoamiselle ei voida myöskään katsoa olevan Fingridin kustannustenjaon valtiontukisääntelyn ja kilpailuoikeuden suhteesta esittämän perusteella. Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että Energiaviraston valituksenalaista päätöstä on kokonaisuudessaan arvioitava tässä markkinaoikeuden päätöksessä asetettujen seuraamusten ja perustelujen valossa.
10. Seuraamusharkinta
851. Fingrid on vaatinut muun ohella, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston 11.1.2024 tekemän päätöksen asiassa dnro 1347/040200/2022 siltä osin kuin Energiavirasto on katsonut
- Fingridin rikkoneen sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaista vahvistamisvelvollisuuttaan asettamalla OL3:lle käyttövarmuuden ylläpitoon liittyviä ehtoja, joita se ei ole vahvistuttanut Energiavirastolla;
- Fingridin siirtäneen perusteettomasti sopimuksin TVO:n vastuulle suuntaviiva-asetuksen 36 artiklan mukaisia velvoitteitaan;
- katsonut Fingridin rikkoneen suuntaviiva-asetuksen 9 artiklan ja valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaista velvollisuuttaan saattaa soveltamansa maksujen määräytymisperusteet vahvistettavaksi ennen niiden käyttöönottoa; ja
- velvoittanut Fingridin toimittamaan Energiaviraston vahvistettavaksi valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaisesti järjestelmäsuojan kustannusten osalta soveltamansa maksujen määräytymisperusteet tai ehdotuksen muusta mekanismista 11.4.2024 mennessä.
852. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 36 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston muun ohella mainitun 3 luvun (9–15 §) nojalla tekemään päätökseen, kansallisena sääntelyviranomaisena 2 §:ssä mainitun Euroopan unionin lainsäädännön nojalla tekemään päätökseen ja päätökseen, jolla edellä mainituissa lainkohdissa tarkoitettu asia on jätetty tutkimatta, saa hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen. Asian käsittelystä markkinaoikeudessa säädetään oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetussa laissa.
853. Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 1 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus käsittelee kilpailu- ja valvonta-asioina asiat, jotka säädetään sen toimivaltaan kuuluviksi muun ohella sähkömarkkinalaissa (2 kohta) ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetussa laissa (3 a kohta).
854. Oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 2 luvun 1 §:n 2 momentin mukaan muutoin siltä osin kuin mainitun lain 1 luvun 2 §:ssä mainituissa laeissa ei toisin säädetä, kilpailu- ja valvonta-asiat käsitellään markkinaoikeudessa siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.
855. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi hyväksyä tai hylätä valituksen tai jättää sen tutkimatta kokonaan tai osittain. Päätöksessään tuomioistuin voi:
1) pysyttää valituksen kohteena olevan päätöksen;
2) kumota valituksen kohteena olevan päätöksen;
3) palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi;
4) muuttaa valituksen kohteena olevaa päätöstä; tai
5) siirtää valituksen toimivaltaiseen viranomaiseen tai tuomioistuimeen.
856. Kun otetaan huomioon markkinaoikeuden pääasiaratkaisun perustelujen johtopäätöksissä Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen virheellisyydestä todettu, markkinaoikeus katsoo, että mainittu päätös on Fingridin valituksen johdosta kumottava siltä osin, kuin Energiavirasto on ratkaisuosan 5 kohdassa katsonut Fingridin siirtäneen perusteettomasti sopimuksin TVO:n vastuulle suuntaviiva-asetuksen 36 artiklan mukaisia velvoitteitaan. Muilta osin valituksenalaista päätöstä ei kumota.
857. Esitetyn selvityksen mukaan TVO on irtisanonut järjestelmäsuojasopimuksen päättymään 31.12.2024. Fingrid on tämän jälkeen asettanut 30.4.2024 OL3‑ydinvoimalaitokselle ja TVO:lle yksipuolisesti 30.4.2024 ehtoja järjestelmäsuojasta (”Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin mukaiset ehdot Olkiluoto 3 (OL3) ‑voimalaitokselle”). Koska markkinaoikeuden arvioitavana ei ole Fingridin viimeksi mainittuja ehtoja koskeva Energiaviraston päätös, markkinaoikeus ei arvioi näitä myöhempiä tapahtumia sähkömarkkinasäännösten perusteella. Markkinaoikeus ei tällä päätöksellä ota kantaa myöskään Energiaviraston myöhempiin päätöksiin järjestelmäsuojaan liittyvästä kustannustenjaosta.
11. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
11.1 Merkitykselliset oikeusohjeet
858. Sähkömarkkinalain 114 §:n 5 momentin ja valvontalain 36 §:n 5 momentin mukaan muutoksenhausta hallintotuomioistuimeen sovelletaan muutoin kuin mainituissa pykälissä on säädetty, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.
859. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
860. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin esitöissä (HE 29/2018 vp
s. 167) on todettu lähtökohtana olevan, että mikäli päätöksen tehnyt viranomainen tai muu julkinen osapuoli häviää asian, se velvoitetaan korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut. Arvioitaessa oikeudenkäynnin osapuolten korvausvelvollisuuden perusteita on kiinnitettävä erityistä huomiota asiassa annettuun ratkaisuun samalla tavoin kuin aiemmin. Asiassa annetun ratkaisun merkitystä arvioitaessa on kuitenkin aiheellista ottaa huomioon, että hallintoprosessissa ei läheskään aina ole yksiselitteisesti osoitettavissa voittajaa tai häviäjää, eikä oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta voi siten perustaa yksin voittaja-häviäjä -asetelmaan. Tuomioistuimen asiassa antama ratkaisu voi olla sisällöltään sellainen, että osapuolten on kohtuullista itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan. Kohtuullisuusarviointi voi joissakin tapauksissa johtaa myös siihen, että viranomainen velvoitetaan korvaamaan hävinneen osapuolen oikeudenkäyntikulut erityisesti, jos tuomioistuimen ratkaisulla on laajasti viranomaisten ratkaisukäytäntöä ohjaavaa yleistä merkitystä.
861. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 2 momentin esitöiden (HE 29/2018 vp
s. 167 ja 168) mukaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevassa ratkaisussa on kysymys kuluvastuun kohtuullisuuden kokonaisarvioinnista. Asian oikeudellisella epäselvyydellä on merkitystä oikeudenkäynnin osapuolten välisen korvausvelvollisuuden arvioinnissa. Jos asia on ollut aidosti tulkinnanvarainen tai muuten epäselvä, asiansa hävinneelläkin osapuolella on voinut olla oikeudenkäyntiin perusteltua aihetta. Tämä on erityinen syy, joka voi poistaa hävinneen osapuolen korvausvelvollisuuden tai alentaa sitä. Korvausvelvollisuuteen voivat vaikuttaa viranomaisen mahdollisen virheen lisäksi myös muun ohella asian merkitys asianosaiselle. Siten esimerkiksi oikeusriidan luonne, osapuolen myötävaikutus asian selvittämiseen sekä asian ratkaisun oikeudellinen tai taloudellinen merkitys voidaan ottaa arvioinnissa huomioon. Hallintotuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut korvattaviksi kokonaan tai osaksi, jolloin harkinnassa on otettava huomioon myös oikeudenkäyntikulujen määrä suhteessa oikeusriidan merkitykseen.
862. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 2 momentin esitöissä (HE 29/2018 vp
s. 168) on edelleen todettu, että jos oikeudenkäynnin tarve on aiheutunut viranomaisen selvästi lainvastaisesta ratkaisusta, on kohtuullista, että yksityinen asianosainen saa korvausta hänelle tästä aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista. Tällainen tilanne voi olla esimerkiksi silloin, kun viranomainen on päätöstä tehdessään ylittänyt toimivaltansa tai kun kyse on selvästi harkintavallan väärinkäytöstä. Tulkinnanvarainen tai vähäinen virhe asian käsittelyssä ei välttämättä muodosta viranomaiselle korvausvelvollisuutta. Toisaalta viranomainen voidaan määrätä korvaamaan yksityisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut silloinkin, kun kyse ei varsinaisesti ole viranomaisen tekemästä virheestä.
863. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 96 §:n 1 momentin mukaan riippumatta siitä, kuinka oikeudenkäyntikulut muutoin on korvattava, oikeudenkäynnin osapuoli voidaan velvoittaa korvaamaan toiselle osapuolelle ne kulut, jotka ovat aiheutuneet siitä, että osapuoli on tahallisesti tai huolimattomuudesta ilmeisen tarpeettomasti pitkittänyt oikeudenkäyntiä.
864. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 96 §:n 2 momentin mukaan tarpeettomana pitkittämisenä voidaan pitää uuden selvityksen tai vaatimuksen esittämistä myöhemmin kuin se olisi ollut esitettävissä, jollei tähän ole painavaa syytä (1 kohta), sellaisen väitteen esittämistä, jonka oikeudenkäynnin osapuoli tietää perusteettomaksi (2 kohta), jäämistä pois suullisesta tai muusta käsittelystä ilman laillista estettä (3 kohta) ja muuta vastaavaa oikeudenkäyntiin liittyvää menettelyä
(4 kohta).
865. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 97 §:n 1 momentin mukaan korvattavia oikeudenkäyntikuluja ovat oikeudenkäyntikirjelmän laatimisesta, asian ratkaisemiseksi tarvittavan selvityksen hankkimisesta ja muusta oikeudenkäynnin valmistelusta aiheutuneet kulut (1 kohta), suulliseen käsittelyyn tai muuhun oikeudenkäyntitilaisuuteen osallistumisesta aiheutuneet kulut
(2 kohta), todistajalle tai asiantuntijalle maksettava korvaus (3 kohta), asiamiehelle tai avustajalle maksettava palkkio ja korvaus (4 kohta) ja muut oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvät kulut (5 kohta).
866. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 99 §:n 1 momentin mukaan, jos useampi kuin yksi oikeudenkäynnin osapuolista on vastuussa samoista oikeudenkäyntikuluista, he vastaavat niiden korvaamisesta yhteisvastuullisesti.
867. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 99 §:n 2 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolen on kuitenkin yksin korvattava ne kustannukset, jotka liittyvät ainoastaan tätä koskevaan asian osaan tai jotka tämä on aiheuttanut pitkittämällä oikeudenkäyntiä tarpeettomasti.
868. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 99 §:n 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin määrää, kuinka kulut usean korvausvelvollisen välillä jaetaan tai onko jonkun heistä korvattava kaikki kulut.
869. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 99 §:n 3 momentin esitöiden (HE 29/2018 vp
s. 173) mukaan perusteena korvausvelvollisuuden jakamisessa on yleensä pidettävä korvausvelvollisten osapuolten pääluvun mukaista osuutta. Tästä voidaan kuitenkin poiketa, jos siihen on aihetta käsiteltävään asiaan liittyvien seikkojen vuoksi.
11.2 Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024
870. TVO, joka on ollut valittajana markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024, on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston ja Fingridin yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 324.717,20 eurolla viivästyskorkoineen ja Fingridin yksin korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 123.584,17 eurolla viivästyskorkoineen. TVO on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Fingridin yksin korvaamaan sen markkinaoikeuden asioihin diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024 yhteisesti sisältyvät suullisen käsittelyn litterointikulut 3.056,25 eurolla viivästyskorkoineen.
871. Fingrid, joka on ollut kuultavana markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024, on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa TVO:n ja Energiaviraston yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 413.618,65 eurolla sekä käännös-, taksi- ja litterointikulut 1.666,15 eurolla viivästyskorkoineen. Fingrid on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa yksin TVO:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.737,50 eurolla viivästyskorkoineen.
872. Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston ja Fingridin markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 antamat lausumat, joihin vastaamisesta TVO:lle on aiheutunut samassa asiassa oikeudenkäyntikuluja, ovat perustuneet suurimmaksi osaksi TVO:n asiassa diaarinumero 151/2024 esittämään. TVO:n esittämät väitteet ovat edellä kuvatulla tavalla koskeneet sähkömarkkinalaissa tarkoitetun kehittämis-, liittämis- ja siirtovelvollisuuden rikkomista sekä Fingridin toiminnan hallintolainmukaisuutta. Näin ollen ja annettu ratkaisu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että TVO joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024.
873. Markkinaoikeus toteaa, että Fingridin korvattaviksi vaatimat oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 ovat johtuneet pääosin valittajana olleen TVO:n vaatimuksiin ja perusteluihin vastaamisesta. Näin ollen ja annettu ratkaisu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo olevan kohtuutonta, että Fingrid joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024.
874. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että Energiavirasto ei ole menetellyt TVO:n markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 esittämällä tavalla sähkömarkkinasäännösten vastaisesti, kun se on katsonut, ettei Fingrid ole rikkonut sähkömarkkinalaissa tarkoitettua kehittämis-, liittämis- tai siirtovelvollisuuttaan. Energiaviraston markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 esittämä on perustunut ensisijaisesti mainitun viraston kannan perustelemiseen. Energiaviraston ei siten voida katsoa olleen vastuussa Fingridin oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024, ja olisi kohtuutonta, jos Energiavirasto joutuisi vastaamaan Fingridin oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024. Tältä osin Fingridin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 on hylättävä. TVO on sen sijaan velvoitettava korvaamaan Fingridin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024.
11.3 Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024
875. Fingrid, joka on ollut valittajana markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024, on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa TVO:n ja Energiaviraston yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 724.074,96 eurolla sisältäen
käännös-, asiantuntijapalkkio-, taksi- ja litterointikulut sekä varauksen oikeudenkäyntimaksuun yhteensä 25.767,46 euroa. Fingrid on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa yksin TVO:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.362,50 eurolla viivästyskorkoineen.
876. TVO, joka on ollut kuultavana markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024, on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston ja Fingridin yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 208.054,80 eurolla viivästyskorkoineen ja yksin Fingridin korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 408.088,42 eurolla viivästyskorkoineen. TVO on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Fingridin yksin korvaamaan sen markkinaoikeuden asioihin diaarinumerot 151/2024 ja 156/2024 yhteisesti sisältyvät suullisen käsittelyn litterointikulut 3.056,25 eurolla viivästyskorkoineen.
877. Fingrid on esittänyt, että valituksenalainen päätös on ollut ensimmäinen asiaa koskeva Energiaviraston päätös, jolla on ollut oikeusvaikutuksia ja josta on ollut oikeus valittaa. Fingridin mukaan Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessä itsekin katsonut järjestelmäsuojan ja järjestelmävastuun suhteeseen sekä suuntaviiva-asetuksen tulkintaan liittyvän epävarmuutta, mikä entisestään tukee sitä, että kyseisten asioiden käsittely valitustuomioistuimessa on ollut välttämätöntä.
878. Energiavirasto on esittänyt, että asioita koskeva sääntely on luonteeltaan selkeää, ja siinä on asetettu yksiselitteisesti vastuu järjestelmäsuojasta ja sähköjärjestelmän käyttövarmuudesta ja suurhäiriöriskien hallinnasta järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana toimivalle Fingridille. Energiavirasto on esittänyt tuoneensa tämän näkemyksensä johdonmukaisesti esiin asiassa antamissaan lausunnoissa. Energiavirasto ei ole tehnyt asiassa sellaisia virheitä, joiden voisi katsoa perustelevan Energiaviraston kustannusvastuuta osaksikaan. Energiaviraston mukaan Fingrid on omalta osaltaan vaikuttanut sekä koko prosessin syntymiseen että myös oikeudenkäyntikulujen muodostumiseen asiassa, mikä tulee huomioida arvioitaessa Energiaviraston mahdollista korvausvelvollisuutta Fingridin oikeudenkäyntikuluista. Energiavirasto on jo vuoden 2017 lausunnossaan selvästi ilmaissut järjestelmäsuojaratkaisun olevan osa järjestelmävastuuta ja kuuluvan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuulle. Energiavirasto on myös kehottanut selvästi lausunnossaan Fingridiä ryhtymään toimenpiteisiin tarpeellisiksi katsomiensa valvontalain 10 §:n ennakollisen vahvistamisvelvollisuuden piiriin kuuluvien ehtojen vahvistuttamiseksi Energiavirastolla. Näkemyksensä Energiavirasto on toistanut myös vuonna 2021 antamassaan lausunnossa. Fingrid ei ole missään vaiheessa tuonut esiin, että viraston lausunnot olisivat olleet epäselviä tai olevansa niiden sisällöstä eri mieltä.
879. TVO on esittänyt, että Energiavirasto Fingridiä valvovana viranomaisena on esittänyt järjestelmäsuojan oikeudellisesta luonteesta sekä siihen liittyvästä toteutus- ja kustannusvastuusta kantansa jo vuosien 2017 ja 2021 lausuntomenettelyissä. Fingrid ei ole tuonut lausuntomenettelyjen yhteydessä tai muutoinkaan esille, että se olisi eri mieltä Energiaviraston esittämistä kannoista ennen kuin TVO omalla kustannuksellaan käynnisti tutkintapyyntömenettelyn, joka johti valituksenalaiseen päätökseen. Vasta tutkintapyyntömenettelyssä on käynyt ilmi, kuinka erimielisiä Fingridiä valvova viranomainen Energiavirasto ja julkista hallintotehtävää hoitava Fingrid ovat järjestelmävastaavan oikeuksien ja velvollisuuksien sisällöstä ja laajuudesta. Näissä olosuhteissa olisi kohtuutonta, että TVO joutuisi kantamaan osaksikaan Fingridin oikeudenkäyntikuluja asioiden ratkaisuista riippumatta.
880. Asiat on markkinaoikeudessa ratkaistu järjestelmäsuojaa koskevien velvoitteiden TVO:lle siirtämistä eli Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen ratkaisuosan 5 kohtaa koskevin osin Fingridin eduksi ja yhtiön vaatimusten mukaisesti. Toisaalta valituksenalaista päätöstä ei kumota Fingridin vaatimalla tavalla ratkaisuosan muiden kohtien osalta. Asioissa on lisäksi erottunut lukuisia riitaisia kysymyksiä, joista useat ovat olleet oikeudellisesti vaikeita ja osin tulkinnanvaraisia. Järjestelmäsuojan luomiseen ja vastuisiin liittyvät taustaolosuhteet ovat esitetyn selvityksen perusteella muuttuneet vuosien varrella. Kantaverkonhaltijan järjestelmävastuuseen ja järjestelmävastuuseen liittyneen oikeustilan voidaan myös katsoa olleen asiassa esille tullein osin epäselvä. Markkinaoikeus katsoo, että annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, että Fingrid joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024. Markkinaoikeuden toteamaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että Fingrid ei Energiaviraston ja TVO:n mukaan ole aiemmin esittänyt olevansa erimielinen Energiaviraston vuosina 2017 ja 2021 antamissa lausunnoissa esitettyjen kannanottojen kanssa.
881. Fingrid on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston ja TVO:n korvamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024 suurimmaksi osaksi yhteisvastuullisesti. Markkinaoikeus toteaa, että kun otetaan huomioon TVO:n asema Energiaviraston valituksenalaiseen päätökseen johtaneen menettelyn tutkintapyynnön tekijänä, Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen ja TVO:n markkinaoikeudessa tältä osin esittämän samansuuntaisuus sekä Energiaviraston että TVO:n markkinaoikeudessa esittämä ja Fingridin tarve lausua niiden johdosta, Energiaviraston ja TVO:n on katsottava olevan vastuussa samoista yhteisvastuullisesti korvattaviksi vaadituista Fingridin oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024. Esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024 ole syytä poiketa siitä, että yhteisvastuullisesti korvattaviksi vaadittujen Fingridin oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuuden jakamisen perusteena on korvausvelvollisten osapuolten pääluvun mukainen osuus.
882. Markkinaoikeus katsoo yhteenvetonaan edellä lausutusta, että Energiavirasto ja TVO on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan Fingridin edun ja oikeuden valvomiseksi tarpeellisista toimenpiteistä aiheutuneet ja yhteisvastuullisesti korvattaviksi vaaditut oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä, vaadittuine viivästyskorkoineen. Yksin TVO:öön kohdistetun ja TVO:n kululausumista lausumiseen perustuvan Fingridin kuluvaatimuksen osalta TVO:n on katsottava sen sijaan olevan kuluista yksin vastuussa. Koska Fingridin asiassa diaarinumero 156/2024 tekemä valitus on kuitenkin menestynyt markkinaoikeudessa vain osittain, on tämä seikka otettava huomioon korvattavien oikeudenkäyntikulujen määrässä.
883. Annettu ratkaisu ja jäljempänä TVO:n asianosaisuudesta, Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisvaatimuksesta ja suullisesta käsittelystä esitetty huomioon ottaen ei voida katsoa olevan kohtuutonta, että TVO joutuu itse vastaamaan markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024 korvattaviksi esittämistään oikeudenkäyntikuluista. Markkinaoikeus katsoo, ettei esitetyn selvityksen perusteella TVO:n tältä osin korvattaviksi vaatimien oikeudenkäyntikulujen voida katsoa kuuluvan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 96 §:ssä tarkoitetun erityisen korvausvelvollisuuden piirin.
11.4 Fingridin korvattaviksi vaatimien oikeudenkäyntikulujen määrä
884. Energiavirasto on esittänyt, että Fingridin kuluvaatimukset ovat yleisesti ottaen määrältään kohtuuttomia. Selvitysten perusteella Fingrid on käyttänyt asian diaarinumero 151/2024 käsittelyyn 1215,75 tuntia ja 156/2024 2017,75 tuntia eli yhteensä 3233,50 tuntia. Laskettuna Energiaviraston yleisesti soveltaman viikkotyötuntimäärän 37,15 tuntia perusteella Fingridin asiamiehet ovat siten käyttäneet asian hoitamiseen 87 työviikkoa ja 40 tunnin työviikollakin yli 80 työviikkoa, mikä vastaa yhden ihmisen osalta noin 1,5 vuoden täyttä työpanosta lomia huomiomatta. Energiavirasto toteaa, että tällainen määrä on asian laatuun nähden kohtuuttoman suuri.
885. Energiavirasto on lisäksi esittänyt, että lainopillisen asiamiehen käyttö on seikka, jonka tulisi ennen kaikkea vaikuttaa asian hoitamiseen varattua aikaa vähentävästi etenkin, kun asiamies on ollut mukana asiassa jo päätöksentekovaiheessa. Ottaen huomioon molempiin asiakokonaisuuksiin liittyvän argumentaation olennaisen samankaltaisuuden, Energiavirasto katsoo, että asiakokonaisuuden hoitamiseen ja perehtymiseen on käytetty kohtuuttoman paljon aikaa muutoksenhakuvaiheessa. Fingridin argumentaatiossa ei ole verrattuna päätösvaiheeseen tapahtunut sellaisia olennaisia muutoksia, jotka perustelisivat muutoksenhakuvaiheessa käytettyjä tunteja.
886. Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitut asioiden laajuus ja tulkinnanvaraisuus ovat yhtäältä vaikuttaneet siihen, että Fingridillä on asiansa ajamiseksi ollut tarpeen käyttää verraten laajasti työtä ja aikaa oikeudenkäyntikuluihin vaikuttaneella tavalla. Asioilla on lisäksi ollut suuri merkitys Fingridille niin periaatteellisella kuin taloudellisella tasolla. Oikeudenkäynnin osapuolten kirjelmissään esittämä on ollut yleisellä tasolla yhtä laajaa ja koskenut seikkoja, joita on nostettu esiin toisten osapuolten kirjelmissä.
887. Markkinaoikeus toteaa, että Fingridin asiamiesten ja avustajien toimenpiteistä esitettyä korvausvaatimusta ei myöskään sinänsä voida pitää asianajotoimiston toimenpide-erittelyssä mainitun keskimääräisen yksikköhinnan osalta asian laatuun ja laajuuteen nähden kohtuuttomana. Edelleen Fingridin korvattaviksi vaatimien oikeudenkäyntikulujen perusteiden sisältämät asiantuntijalausunnot ja selvitys sekä todistajanpalkkiot ja tiedonhaku- ja matkakulut ovat sinänsä liittyneet valituksenalaisessa päätöksessä ja oikeudenkäynnin osapuolten asiassa esittämään.
888. Markkinaoikeus toteaa, että toisaalta asioita ei monin osin ole ratkaistu Fingridin vaatimusten mukaisesti. Lisäksi asioissa esitetyn laajuuteen ja luonteeseen, suullisen käsittelyn laatuun ja laajuuteen sekä asiassa arvioituun nähden valittajan oikeudenkäyntikuluerittelyssä esitettyä asiamiesten asiaan käyttämää kokonaistuntimäärää markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 ja markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024 voidaan kuitenkin pitää korkeampana kuin mitä voidaan arvioida olleen tarpeellista asian ajamiseksi. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että kyseessä olevassa asiassa asian riitaisuus ja epäselvyys ovat viime kädessä, vaikka ne on otettu huomioon edellä myös perusteena valittajan oikeudenkäyntikulujen korvaamisessa, omiaan perustelemaan Fingridin korvattaviksi vaatimien oikeudenkäyntikulujen määrän kohtuullistamista.
11.5 Fingridin TVO:n asianosaisuudesta esittämien väitteiden, täytäntöönpanon kieltämistä koskevien vaatimusten ja suullisen käsittelyn järjestämisen merkitys Fingridin oikeudenkäyntikulujen määrän arvioimisessa
889. Fingrid on esittänyt, että TVO:n asianosaisasema on kysymys, jota ei voida TVO:n väittämin tavoin pitää käsillä olevissa olosuhteissa selvänä ottaen huomioon, että myös Energiavirasto on joutunut pohtimaan asiaa valituksenalaisessa päätöksessään. Huomioiden myös asianosaisuuteen liittyvän korkeimman hallinto-oikeuden tuoreen ennakkopäätöksen KHO 2022:114 saama painoarvo, on ollut tarpeen saattaa asia myös markkinaoikeuden harkittavaksi.
890. Fingrid on pitänyt valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä ja kieltämistä koskevien pyyntöjen esittämistä ehdottoman tarpeellisena muun ohella siksi, että sen myöntämisellä olisi vältytty tilanteelta, jossa Energiavirasto lähtee rinnakkain valituksenalaista päätöstä koskevan markkinaoikeusprosessin kanssa etenemään toisessa prosessissa tavalla, joka johtaa päällekkäisiin oikeusprosesseihin ja siten alati kasvaviin kustannuksiin. Täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen uudelleen esittäminen on ollut aiheellinen ja johtunut siitä, että markkinaoikeus on perustellut ensimmäistä täytäntöönpanokieltopyyntöä koskevaa 3.4.2024 antamaansa välipäätöstä seikoilla, joihin TVO oli vedonnut 7.3.2024 päivätyssä lausumassaan. Tätä lausumaa ei ollut toimitettu Fingridin käyttöön ennen täytäntöönpanoasian ratkaisemista välipäätöksellä.
891. Energiavirasto on esittänyt, että Fingrid on pyrkinyt pitkittämään oikeudenkäyntiä kahdella erillisellä täytäntöönpanokieltohakemuksellaan 16.2.2024 ja 13.5.2024. Näistä erityisesti jälkimmäisen täytäntöönpanokieltopyynnön jättämiselle ei ole katsottava olleen mitään sellaisia perusteita, jotka olisivat ilmiselvästi poikenneet jo ensimmäisen markkinaoikeuden 3.4.2024 täytäntöönpanokieltoratkaisun antamisen taustalla olleista perusteista. Energiaviraston mukaan Fingrid on jatkanut markkinaoikeudessa asioihin liittymättömien väitteiden kuten valtiontukiväitteiden esittämistä. Fingrid on vedonnut myös muihin Energiaviraston päätöksen laillisuusarvioinnin näkökulmasta selvästi irrelevantteihin seikkoihin. Energiavirasto ei katso olevansa miltään osin velvollinen korvaamaan Fingridin asioihin ilmiselvästi liittymättömien selvitysten ja niihin liittyviin vastapuolten vastausten perehtymisten kustannuksia. Fingrid on myös vaatinut ainoana oikeudenkäynnin osapuolena suullisen käsittelyn järjestämistä muiden osapuolten perustelluista näkemyksistä poiketen, vaikka asioiden keskiössä olevat kysymykset ovat selvästi olleet luonteeltaan puhtaasti oikeudellisia ja joiden ratkaiseminen olisi mahdollista toimitetun kirjallisen selvityksen perusteella ilman erillisen suullisen käsittelyn järjestämistäkin.
892. Energiavirasto on lisäksi esittänyt, että Fingrid on pyrkinyt järjestelmällisesti suullisen käsittelyn järjestämiseen mahdollisimman laajana esittämällä muun muassa kuultavaksi useita henkilöitä samoista teemoista ja pyrkien laajentamaan kuultavien todistajien piiriä vielä juuri ennen käsittelyn alkamista tahoihin, joiden kuulemista ei asian ratkaisemisen näkökulmasta ilmiselvästikään voinut pitää tarpeellisena, kuten työ- ja elinkeinoministeriön virkamiehen tai oikeustieteen professorin kuulemista tämän jo kirjallisesti lausumista seikoista.
893. TVO on esittänyt, että asianosaisille on kertynyt runsaasti sellaisia kuluja, jotka ovat oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 99 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla yksinomaan Fingridiä koskevia tai sen aiheuttamia kustannuksia. Yksinomaan Fingridiä koskevia ja/tai Fingridin tarpeettomasti aiheuttamia kuluja ovat ainakin Fingridin esittämästä TVO:n asianosaisaseman kiistämistä koskevasta vaatimuksesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut, Fingridin valituksenalaisen Energiaviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä ja kieltämisestä koskevista vaatimuksista aiheutuneet oikeudenkäyntikulut sekä Fingridin ainoana osapuolena esittämästä suullisen käsittelyn järjestämistä koskevasta vaatimuksesta ja siten myös itse suullisesta käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
894. TVO:n mukaan markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 TVO:n asianosaisaseman kiistämisestä aiheutuneita kirjauksia on yhteensä 83.75 tuntia ja suulliseen käsittelyyn liittyviä kirjauksia yhteensä 335.75 tuntia.
895. TVO:n mukaan markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024 TVO:n asianosaisaseman kiistämisestä aiheutuneita Fingridin kulukirjauksia on yhteensä 47,50 tuntia, Fingridin Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä ja kieltämisestä koskevista vaatimuksista aiheutuneita kirjauksia yhteensä 303,50 tuntia sekä suulliseen käsittelyyn liittyviä kirjauksia yhteensä 796,50 tuntia.
896. TVO on esittänyt, että Fingridin tuntihintojen perusteella markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 ainakin 145.814,50 euroa ja asiassa diaarinumero 156/2024 ainakin 406.258 euroa Fingridin oikeudenkäyntikuluista ovat yksinomaan Fingridiä koskevia ja/tai Fingridin tarpeettomasti aiheuttamia kuluja. Ainakin nämä kulut Fingridin tulisi TVO:n mukaan pitää vahinkonaan annettavasta ratkaisusta tai ratkaisuista riippumatta.
897. Markkinaoikeus on 3.6.2024 tekemällään välipäätöksellä numero 322/2024 hyväksynyt TVO:n vaatimuksen siitä, että sen valitusta ei jätetä tutkimatta puuttuvan valitusoikeuden vuoksi markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024. Markkinaoikeus on päätöksensä perusteluissa todennut muun ohella, että Energiaviraston päätöksen voidaan katsoa kokonaisuudessaan vaikuttavan välittömästi TVO:n oikeuksiin ja etuihin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n
1 momentissa tarkoitetulla tavalla, eikä yhtiön valitusta siten ole jätettävä tutkimatta puuttuvan valitusoikeuden vuoksi markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024. Markkinaoikeus on samassa välipäätöksessä todennut, että TVO:tä on myös syytä kuulla pääasiassa asianosaisena oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 44 §:n 1 momentin mukaisesti markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024. Koska asioita ei ole tältä osin ratkaistu markkinaoikeudessa Fingridin vaatimusten mukaisesti, on Fingridin vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta hylättävä siltä osin kuin kulut liittyvät TVO:n asianosaisasemaan käsiteltävinä olevissa asioissa.
898. Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltäminen on sähkömarkkinalain 115 §:ssä, valvontalain 38 §:ssä ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:ssä tarkoitetulla tavalla mahdollista sähkömarkkina-asiaa koskevassa hallintoasian oikeudenkäynnissä. Valittajalla on oikeus vaatia täytäntöönpanon kieltämistä turvatakseen pääasiassa esittämiään vaatimuksia. Tämä voi olla tarpeen erityisesti sähkömarkkina-asiassa, jossa Energiaviraston päätökset ovat sähkömarkkinalain 115 §:n ja valvontalain 38 §:n nojalla lähtökohtaisesti täytäntöönpantavissa muutoksenhausta huolimatta. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että täytäntöönpanokieltoa voi hallintolainkäyttöasiassa vaatia useammin kuin kerran ja että markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024 vaatimuksen uudelleen esittämiselle voidaan katsoa olleen perusteet, sillä Fingrid on katsonut tarpeelliseksi lausua muiden oikeudenkäynnin osapuolten esittämistä sellaisista selvityksistä, joihin sillä ei ole ollut mahdollisuutta lausua markkinaoikeuden 3.4.2024 tekemään välipäätökseen numero 193/2024 johtaneessa menettelyssä. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että Fingridin Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämiseen liittyvät oikeudenkäyntikulut ovat oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 97 §:n perusteella korvattavia kuluja, eikä niitä ole perusteita jättää korvaamatta tai kohtuullistaa yksinomaan siitä syystä, että ne kohdistuvat väliaikaista täytäntöönpanoa koskeviin vaatimuksiin.
899. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että se on Fingridin vaatimuksen perusteella päättänyt 19.12.2024 tekemällään välipäätöksellä numero 724/2024 järjestää asioissa suullisen käsittelyn ja rajoittanut osin suullista käsittelyä verrattuna Fingridin vaatimaan suullisen käsittelyn laajuuteen. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että myös suullisen käsittelyn järjestämisestä aiheutuneet Fingridin oikeudenkäyntikulut ovat oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 97 §:n perusteella korvattavia kuluja, eikä niitäkään ole syytä jättää korvaamatta tai kohtuullistaa yksinomaan siitä syystä, että ne kohdistuvat suullisen käsittelyn järjestämiseen.
11.6 Yhteenveto Fingridin korvattaviksi vaatimien oikeudenkäyntikulujen määrästä
Markkinaoikeus harkitsee TVO:n ja Energiaviraston yhteisvastuullisesti korvattavien Fingridin arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujen kohtuulliseksi määräksi 50.000 euroa markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 ja 100.000 euroa markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024. Markkinaoikeus harkitsee yksin TVO:n korvausvastuulla olevien Fingridin arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujen kohtuulliseksi määräksi 2.500 euroa markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024 ja 3.000 euroa markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024.
12. Lopputulos
900. Markkinaoikeus hylkää Teollisuuden Voima Oyj:n valituksen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024.
901. Markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston 11.1.2024 tekemän päätöksen siltä osin, kun Energiavirasto on katsonut Fingrid Oyj:n siirtäneen perusteettomasti sopimuksin Teollisuuden Voima Oyj:n vastuulle suuntaviiva‑asetuksen 36 artiklan mukaisia velvoitteitaan (pääasiaratkaisun kohta 5).
902. Markkinaoikeus hylkää Fingrid Oyj:n valituksen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024 siltä osin kuin Fingrid Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston 11.1.2024 tekemän päätöksen ratkaisuosan kohdat 4, 6 ja 7. Markkinaoikeus hylkää Fingrid Oyj:n vaatimuksen siitä, että markkinaoikeuden tulee kumota valituksenalainen päätös siltä osin kuin siinä on todettu Teollisuuden Voima Oyj:llä olevan valitusoikeus pääasiaratkaisun 2. ja 3. kohdan osalta ja siltä osin kuin valituksenalaisessa päätöksessä Teollisuuden Voima Oyj:tä on pidetty hallintolain 11 §:ssä tarkoitettuna asianosaisena.
903. Markkinaoikeus velvoittaa Teollisuuden Voima Oyj:n ja Energiaviraston korvaamaan yhteisvastuullisesti Fingrid Oyj:n oikeudenkäyntikulut 50.000 eurolla viivästyskorkoineen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024. Markkinaoikeus velvoittaa Teollisuuden Voima Oyj:n korvaamaan Fingrid Oyj:n oikeudenkäyntikulut 2.500 eurolla viivästyskorkoineen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 151/2024. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
904. Markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston ja Teollisuuden Voima Oyj:n korvaamaan yhteisvastuullisesti Fingrid Oyj:n oikeudenkäyntikulut 100.000 eurolla viivästyskorkoineen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024. Markkinaoikeus velvoittaa Teollisuuden Voima Oyj:n korvaamaan Fingrid Oyj:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
905. Markkinaoikeus hylkää Teollisuuden Voima Oyj:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 156/2024.
Muutoksenhaku
906. Sähkömarkkinalain 114 §:n 4 momentin ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 36 §:n 4 momentin mukaan markkinaoikeuden päätökseen saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.
907. Sähkömarkkinalain 114 §:n 4 momentin mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Liisa Kauramäki sekä asiantuntijajäsen Kaisa Huhta.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.