MAO:565/2025
Päätös, josta valitetaan
Energiaviraston päätös 30.11.2023 asiassa 3389/040303/2023
Asian tausta ja käsittely markkinaoikeudessa
Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellä vahvistanut päätöksen liitteenä olevat tasevastaavien ehdot Fingrid Oyj:n noudatettaviksi viimeistään 30.11.2024. Energiavirasto on lisäksi vahvistanut päätöksen liitteenä olevat maksujen määräytymisperiaatteet Fingrid Oyj:n noudatettaviksi viimeistään 12 kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta. Energiavirasto on velvoittanut Fingrid Oyj:n toimittamaan Energiavirastoon selvityksen tuotannon huomioimisesta vakuuksien määräytymiseen sekä selvityksen perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet Energiaviraston vahvistettaviksi 30.5.2024 mennessä. Energiavirasto on vielä velvoittanut Fingrid Oyj:n toimittamaan Energiavirastoon selvityksen asetettavien vakuusvaateiden täyttämisen määräajasta sekä selvityksen perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet Energiaviraston vahvistettaviksi 30.5.2024 mennessä. Päätöstä on tullut noudattaa muutoksenhausta huolimatta.
Markkinaoikeus on 8.3.2024 antamallaan välipäätöksellä numero 143/2024 hylännyt Fingrid Oyj:n vaatimuksen siitä, että markkinaoikeus ensisijaisesti kieltäisi tai keskeyttäisi valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon siltä osin kuin Energiavirasto on velvoittanut sen toimittamaan selvitykset tuotannon huomioimisesta vakuuksien määräytymiseen ja vakuuksien täyttämisen määräajasta sekä selvitysten perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet Energiaviraston vahvistettaviksi 30.5.2024 mennessä, ja toissijaisesti, että markkinaoikeus antaisi täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen pidentämällä edellä mainittujen päätöksen velvoitteiden osalta täytäntöönpanon määräaikaa 31.12.2024 saakka.
Asiassa on järjestetty suullinen käsittely 14.–16.4. ja 24.4.2025, jossa on käyty läpi asianosaisten kirjallinen todistelu ja asiantuntijalausunnot sekä kuultu asianosaisten nimeämiä todistajia ja asiantuntijoita.
Valitus
Vaatimukset
Fingrid Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus
1. kumoaa valituksenalaisen päätöksen siltä osin kuin Energiavirasto on vahvistanut päätöksen liitteenä olevien tasevastaavien ehtojen kohdassa 6 ”Tasevastaavan asettamat vakuudet” vakuusvaateen kaavan painokertoimeksi 1/7 ja muuttaa päätöstä tältä osin vahvistamalla Fingrid Oyj:n ehdottamat vakuusvaateen kaavan painokertoimet taikka vaihtoehtoisesti palauttaa asian tältä osin Energiaviraston käsiteltäväksi;
2. kumoaa valituksenalaisen päätöksen siltä osin kuin Energiavirasto on vahvistanut päätöksen liitteenä olevien tasevastaavien ehtojen kohdan 6 viimeisen kappaleen mukaisen ehdon siitä, että Fingrid Oyj voi tarvittaessa asettaa vakuuksien kokonaiskertymälle katon;
3. kumoaa valituksenalaisen päätöksen siltä osin kuin Energiavirasto on jättänyt vahvistamatta päätöksen liitteenä olevien tasevastaavien ehtojen kohdan 6 ehdoksi Fingrid Oyj:n ehdotuksen siitä, että vakuusvaateen kaavaan voidaan tehdä muutoksia silloin, kun se ei vastaa vastapuoliriskiä tarkoituksenmukaisesti, ja muuttaa päätöstä tältä osin vahvistamalla Fingrid Oyj:n edellä mainitun ehdotuksen taikka vaihtoehtoisesti palauttaa asian tältä osin Energiaviraston käsiteltäväksi;
4. ensisijaisesti kumoaa valituksenalaisen päätöksen kokonaan siltä osin kuin Energiavirasto on velvoittanut Fingrid Oyj:n toimittamaan selvityksen tuotannon huomioimisesta vakuuksien määräytymiseen sekä selvityksen perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet Energiaviraston vahvistettaviksi 30.5.2024 mennessä tai toissijaisesti muuttaa päätöstä tältä osin pidentämällä määräaikaa 31.12.2024 saakka;
5. ensisijaisesti kumoaa valituksenalaisen päätöksen kokonaan siltä osin kuin Energiavirasto on velvoittanut Fingrid Oyj:n toimittamaan selvityksen vakuuksien täyttämisen määräajasta sekä selvityksen perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet Energiaviraston vahvistettaviksi 30.5.2024 mennessä tai toissijaisesti muuttaa päätöstä tältä osin pidentämällä määräaikaa 31.12.2024 saakka ja
6. velvoittaa Energiaviraston korvaamaan Fingrid Oyj:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 494.331,50 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään (jäljempänä myös päätös) muuttanut Fingrid Oyj:n (jäljempänä myös Fingrid) ehdotusta vakuuksien määräytymistä siten, että vakuuksien kattavuutta on olennaisesti heikennetty. Ensinnäkin Energiavirasto on muuttanut vakuuskaavan m-painokerrointa siten, että vakuusvaateiden taso keskimäärin puolittuu verrattuna Fingridin ehdotukseen. Toiseksi Energiavirasto on sisällyttänyt ehtoihin mahdollisuuden niin sanottuun vakuuskattoon, jonka käyttöönoton jälkeen vakuudet kattavat vieläkin pienemmän osan tasevastaavien tasepoikkeamista aiheutuvasta todellisesta riskistä. Kolmanneksi Energiavirasto on poistanut ehdon, joka olisi mahdollistanut Fingridille aikaisemman käytännön mukaisesti myös normaalista vakuuskaavasta poikkeavat lisävakuusvaateet, mikäli tämä olisi tapauskohtaisesti tarpeellista tasevastaavaan liittyvien kohonneiden riskien vuoksi. Neljänneksi Energiavirasto on velvoittanut Fingridin toimittamaan uudet selvitykset ja ehdotukset siitä, miten vakuusvaatimuksia tulisi täsmentää ottamalla huomioon sähköntuotannon merkityksen ja missä määräajassa vakuusvaatimukset tulisi täyttää. Mainitut muutokset yhdessä ja kukin erikseen lisäävät merkittävästi riskiä siitä, että Fingrid joutuu kantamaan yhdelle tai useammalle noin 50 tasevastaavasta toimittamansa tasesähkön hankinnasta aiheutuvat kustannukset.
Muutokset nostavat Fingridin toiminnan riskiä ja vaikuttavat haitallisesti tasevastuun toteutumiseen. Vastapuoliriskiin nähden liian alhaiset vakuudet merkitsevät, että Fingrid voi joutua nykyistä useammin purkamaan tasevastaavien tasepalvelusopimukset silloin, kun tasevastaava ei täytä sille asetettuja vaatimuksia. Sopimuksen purkaminen merkitsee sitä, että tasevastaavalla ei ole enää avointa tasesähkön toimittajaa ja se käytännössä suljetaan pois markkinoilta. Tämä vaikuttaa tasevastaavan asiakkaisiinkin.
Energiaviraston tekemät muutokset vaikuttavat haitallisesti Fingridin taloudellisiin edellytyksiin toimia järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana. Tasevastaavista aiheutuva kokonaisriski on Fingridin tunnuslukuihin nähden merkittävä. Fingrid ei voi suojautua tasehallintavastuuseen liittyvältä vastapuoliriskiltä lisäämällä sen muusta toiminnastaan saamaa tuottoa, sillä tuottoa rajoitetaan Energiaviraston vahvistamilla valvontamenetelmillä. Vastapuoliriskien realisoituessa kustannukset vaikuttavat Fingridin kykyyn investoida esimerkiksi kantaverkon kehittämiseen, mikä olisi sähköjärjestelmän toiminnan ja kehityksen kannalta epäedullista. Energiaviraston päätös ei edistä sähkömarkkinasääntelyn tavoitteiden toteutumista.
Tasevastuuta koskevissa säännöksissä ei säädetä tasevastaaville asetettavista vakuusvaatimuksista. Vakuusvaatimukset edistävät säännösten mukaista lähtökohtaa siitä, että tasevastaavat hoitavat itse omalla kustannuksellaan tasevastuuseen liittyvät velvollisuutensa. Sääntelyssä on annettu kantaverkonhaltijalle oikeus asettaa järjestelmä- ja tasehallintavastuun toteuttamiseksi tarpeellisia ehtoja, mikä sisältää tasevastaavilta perittävien vakuuksien määräytymiseen liittyvät ehdot. Lähtökohtana ei siten ole, että kantaverkonhaltijan tulisi kyetä hoitamaan järjestelmävastuuseen liittyvät tehtävänsä ilman muiden sähkömarkkinaosapuolten myötävaikutusta.
Valtakunnallisen tasehallintavastuun hoitamiseen tarvittavan tasesähkön ja tasehallintakapasiteetin hankinta- ja kauppaehtojen on oltava sääntelyn mukaan tasapuolisia ja syrjimättömiä sähkömarkkinoiden osapuolille, niiden on perustuttava markkinapohjaisiin menettelyihin, eikä niissä saa olla perusteettomia tai sähkökaupan kilpailua ilmeisesti rajoittavia ehtoja. Ehdoissa on otettava huomioon sähköjärjestelmän toimintavarmuudesta ja tehokkuudesta johtuvat vaatimukset. Niiden on lisäksi tarjottava verkon käyttäjille asianmukaisia kannustimia sähkön syötön ja oton tasapainottamiseksi ja luotava edellytykset kulutusjouston, uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön tuottajien, energiavarastojen haltijoiden ja aggregaattorien osallistumiseen tasehallintamarkkinoille.
Edellä mainittujen tavoitteiden mukaista on varmistaa riittävillä tasevastaavien vakuusvaatimuksilla se, että järjestelmävastuuseen liittyvän toiminnan riskit eivät kasva hallitsemattomalle tasolle. Ehtojen ei voida katsoa olevan markkinaehtoisia, mikäli niissä ei aseteta vakuuksia riittävälle tasolle suhteessa todennäköiseen riskiin tasepoikkeamista ja niiden kustannuksista. Ehtojen ei myöskään voida katsoa kannustavan sähkön tuotannon ja kulutuksen tasapainottamiseen ja varmistavan sähköjärjestelmän toimintavarmuutta ja tehokkuutta, mikäli ne käytännössä siirtävät riskiä tasepoikkeamien kustannuksista tasevastaavilta Fingridille ja vaarantavat Fingridin taloudellisia edellytyksiä toimia järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana.
Kantaverkonhaltijan on vakuusvaateita koskevien ehtojen avulla varmistettava, että se pystyy suoriutumaan järjestelmävastuuseensa kuuluvista tehtävistään jatkuvasti ja pyrittävä rajoittamaan tasevastaavista aiheutuvia vastapuoliriskejä järjestelmävastuun hoitamisen taloudellisten edellytysten säilyttämiseksi, jotta voidaan turvata sähköjärjestelmän ja sähkömarkkinoiden toimintavarmuus ja tehokkuus. Tasevastaavien aiheuttaman vastapuoliriskin hallitseminen riittävillä vakuusvaatimuksilla ei aja yksittäisen markkinaosapuolen intressiä, vaan sähköjärjestelmän ja sähkömarkkinoiden kokonaisetua. Taseselvityksen yleiset ehdot täyttävät vakuusvaatimusten määräytymisperusteiden osalta edellä mainitut sääntelyssä asetetut edellytykset vain silloin, jos ne varmistavat, että järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan toiminnan riskit eivät kasva hallitsemattomalle tasolle vaan että tasevastuun toteuttamista koskeva taloudellinen vastuu säilyy tasevastaavilla.
Energiaviraston toimivalta muuttaa Fingridin sille vahvistettavaksi toimittamia yleisiä taseselvityksen ehtoja on rajoitettu laillisuusharkintaan. Energiavirasto ei voi tarkistaa sille vahvistettavaksi toimitettuja ehdotuksia tasevastaaviin sovellettavista vakuuksien määräytymisen ehdoista, ellei tämä ole tarpeen sähköjärjestelmän tasehallintaa koskevista suuntaviivoista annetun komission asetuksen (EU) 2017/2195 (tasehallinnan suuntaviiva-asetus) tavoitteiden edistämiseksi. Energiaviraston toimivallassa ei ole tarkistaa kantaverkonhaltijan esittämiä ehtoja siten, että ne tarkistuksen jälkeen toteuttavat heikommin mainittuja tavoitteita tai ovat vähemmän yhdenmukaisia asetuksen tarkoituksen kanssa. Koska Fingridin ehdotus vakuuksien määräytymisen perusteista on kaikilta osin ollut sovellettavien säännösten mukainen, Energiavirastolla ei ole ollut laillisia perusteita tarkistaa ehtoja. Energiaviraston tekemät muutokset sovellettaviin vakuusvaatimuksiin eivät muutoinkaan edistä tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen tavoitteiden toteutumista, vaan johtavat päinvastaiseen lopputulokseen. Lisäksi Energiaviraston oma-aloitteisesti tekemät muutokset vakuuksien määräytymisen perusteisiin poikkeavat harmonisoitujen pohjoismaisten vakuusvaatimusten perusteista.
Energiaviraston päätös ei ole perustunut riittäviin selvityksiin ja vaikutusarviointeihin sen tekemien ehtomuutosten osalta. Se, että sääntelyviranomainen tarkistaa sille vahvistettavaksi toimitettuja ehtoja, ei voi johtaa siihen, että näiden tarkistettujen ehtojen osalta ei tehdä lainkaan tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen mukaista vaikutusarviointia. Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se kuvaa oikein muutosten vaikutuksia sähkömarkkinoiden toimintaan, tasevastaaviin tai Fingridiin.
Vakuuskaavan m-painokerroin
Energiaviraston päätös on muutetun m-painokertoimen vahvistamisen osalta lainsäädännön vastainen. Päätöksellä alennetaan merkittävästi tasevastaavien vakuusvaateita ja siten heikennetään tasevastaavien kannustimia tasapainottaa tasettaan ja vastata taloudellisesti tasepoikkeamistaan, mikä on sähkömarkkinalaissa, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2019/943 sähkön sisämarkkinoista (sähkökauppa-asetus) sekä tasehallinnan suuntaviiva-asetuksessa säädetyn tasevastuun periaatteen vastaista.
Energiaviraston vahvistama yleisesti sovellettava painokerroin 1/7 alentaa vakuusvaatimuksia verrattuna Fingridin ehdottamaan ja nykyisin sovellettavaan vakuusmalliin. Tämä painokerroin laskee vakuudet alle puoleen Fingridin esittämästä. Asetetut vakuudet kattavat Fingridille aiheutuvan laskennallisen luottotappioriskin vain hyvin rajatuissa tilanteissa. Energiaviraston vahvistamaa matalaa painokerrointa sovellettaessa kaavan jälkipuoliskon mukaisesti laskettu vakuus kattaa tasevastaavan Fingridille aiheuttaman vastapuoliriskin enää vain yhden vuorokauden ajalta Fingridin ehdottaman 2,5 vuorokauden sijaan ja ainoastaan niissä tilanteissa, joissa tasepoikkeaman hinta olisi noin 100 euroa megawattitunnilta tasolla ja joissa se olisi keskimäärin ollut tällä tasolla myös edeltävän seitsemän vuorokauden ajan. Koska tasesähkön ja -poikkeaman hinta kuitenkin todennäköisesti nousee keskimääräisestä tasepoikkeaman hinnasta silloin, kun tasevastaavan tasepoikkeama on suuri ja Fingridin pitää aktivoida enemmän ylös- tai alassäätöä, ei tasevastaavan asettama vakuus välttämättä kattaisi Fingridille aiheutuvaa vastapuoliriskiä edes yhden vuorokauden osalta. Tasepoikkeaman keskimääräinen hinta on ollut ajalla 1.1.2022–21.12.2023 107 euroa megawattitunnilta, mutta vaihtelu on ollut suurta hinnan oltua korkeimmillaan 5.000 euroa ja alimmillaan -2.200 euroa megawattitunnilta.
Esimerkiksi jos tasevastaava jää täysin Fingridin avoimen toimituksen eli tasesähkön varaan ja tasepoikkeaman hinta on laskennallisesti keskimäärin 100 euroa megawattitunnilta edellisen seitsemän vuorokauden aikana, mutta sen oletetaan nousevan kyseisenä vuorokautena tasesähkön kasvaneen kysynnän johdosta 500 euroon, jo yhdessä vuorokaudessa Fingridille yhdestä tasevastaavasta aiheutuva vastapuoliriski voi nousta yli 7,2 miljoonaan euroon. Energiaviraston vahvistamalla vakuuskaavalla laskettu vakuusvaade keskikokoiselle tasevastaavalle olisi esimerkkitilanteessa vain noin 1,44 miljoonaa euroa ja Fingridin esittämällä vakuuskaavalla 3,6 miljoonaa euroa. Fingridin ehdotuksessakaan vakuusvaade ei kattaisi luottotappioriskiä kokonaan, mutta se olisi realistisempi suhteessa aiheutuvaan riskiin.
Energiavirasto ei ole asianmukaisesti perustellut vakuuskaavaan tehtyä m‑painokertoimen muutosta. Energiavirasto on ottanut m-painokertoimen muutoksen lähtökohdaksi sen, että painokertoimella 1/7 laskettavat vakuudet kattavat Fingridille tasevastaavista aiheutuvan ”välttämättömän vastapuoliriskin”. Viraston mukaan Fingridille aiheutuvat riskit ovat muilta osin ”näennäisiä”, ja se on arvioinut, että Fingridillä on ”edellytykset sopeuttaa menettelyjään siten, että kyseinen painokertoimen muutos ei ainakaan merkittävällä tavalla lisää Fingridin riskiä, vaan kohdistuu vähentämään perusteetonta varautumista näennäiseen vastapuoliriskiin”. Energiavirasto vaikuttaa perustaneen painokertoimen muutoksen osaltaan siihen, että Fingrid voi pääasiassa omilla toimillaan vaikuttaa siihen, että sen vastapuoliriski ei kohoa merkittävästi.
Kysymys ei ole ”näennäisistä vastapuoliriskeistä”, vaan Fingridille sen järjestelmävastuun hoitamisesta aiheutuvista todellisista luottotappioriskeistä Fingridin toimittaessa tasesähköä tasevastaaville avoimella toimituksella. Nämä riskit voivat lyhyessä ajassa kasvaa erittäin suuriksi. Energiaviraston arvio siitä, että Fingrid voi omilla toimillaan ehkäistä vastapuoliriskinsä painokertoimella 1/7 lasketun vakuusvaatimuksen ylittäviltä osin, on virheellinen. Lisäksi arvio painokertoimen 1/7 soveltuvuudesta perustuu keskeisesti siihen, että Fingrid voisi ryhtyä seuraamaan tasevastaavien toimintaa ja vakuusvaatimusten täyttämistä tarvittaessa viikonloppujenkin aikana. Pelkkä seurannan tekeminen ei ole ratkaiseva seikka sen arvioimisessa, onko vakuustaso riskiin nähden riittävä, sillä Fingridin seuranta ei yksin vaikuta tasevastaavista aiheutuvaan vastapuoliriskiin taikka mahdollisuuksiin reagoida siihen. Energiavirasto on arvioinnissaan jättänyt kokonaan huomioon ottamatta Fingridin esiin tuomat epävarmuudet liittyen poikkeavaan toimintaan reagoimiseen. Fingridin on sinänsä mahdollista järjestää tasevastaavien toimien ja vakuusvaatimusten kattavuuden seuraaminen myös viikonloppuisin. Vaikka Fingrid toteuttaisi tämän seurannan, on epäselvää, miten tasevastaavat kykenisivät toimittamaan uusia vakuuksia tai ryhtymään muihin tarvittaviin toimenpiteisiin esimerkiksi juuri viikonloppuisin.
Energiavirasto ei ole ottanut huomioon sitäkään, että Fingridillä on muutettujen ehtojen johdosta hyvin rajalliset keinot puuttua tasevastaavien poikkeavaan toimintaan, vaikka se huomaisikin tällaista seurannassaan. Vaikka Fingrid tasevastaavan poikkeavan toiminnan havaittuaan laskisi tasevastaavan vakuusvaateen vakuuskaavalla uudestaan ja asettaisi tasevastaavalle päivitetyn vakuusvaateen, tämä päivitetty vakuusvaade ei todennäköisesti riittäisi kattamaan tasevastaavasta aiheutuvaa vastapuoliriskiä kuin pieneltä osin, koska kaava perustuu pääosin historialliseen tietoon. Kaavan ensimmäinen osa perustuu tasevastaavan laskutustietoihin, minkä vuoksi viimeisen vuorokauden tai vuorokausien aikainen poikkeava toiminta ei heti vaikuta kaavan ensimmäisen osan suureisiin. Vastaavasti kaavan toinen osa ottaa huomioon tasevastaavan kulutus- ja myyntivolyymit (V1 + V2) seitsemältä viimeksi selvitetyltä päivältä. Nämä volyymit ovat voineet pysyä samana, vaikka tasevastaava olisikin jättäytynyt tasesähkön varaan esimerkiksi viikonloppuna. Toisin sanoen päivitetyn vakuusvaateen asettaminen normaalivakuuskaavaa käyttäen ja tällaisen vakuuden asettaminen eivät Fingridin tiiviistä seurannasta huolimatta välttämättä vaikuta siihen, miten suuren osan kohonneesta vastapuoliriskistä tasevastaavan asettama vakuus mahdollisesti kattaa.
Fingrid on esittänyt ehtoihin kohtaa, jonka mukaan se voisi asettaa tasevastaavalle lisävakuusvaateen riskiperusteisesti. Energiavirasto on poistanut ehdoista kyseisen kohdan ja siten olennaisesti kaventanut Fingridin keinoja reagoida seurannassa ilmenneisiin kohonneisiin riskeihin. Koska Fingrid ei voi asettaa lisävakuusvaateita, eikä vakuuksien määräytymisen vakiomalli välttämättä kuvasta välittömästi kohonnutta vastapuoliriskiä, Fingridin keinot ”sopeuttaa menettelyitään” tai muutoin hallita sille syntyvää vastapuoliriskiä ovat rajalliset.
Energiaviraston päätös m-painokertoimen muutoksen osalta on tehty ilman asianmukaista vaikutusarviointia ja Energiavirasto on vasta painokertoimen vahvistamisen jälkeen pyytänyt selvitystä siitä, ovatko päätöksessä viitatut sopeutusmenettelyt mahdollisia painokertoimen kuvaaman aikaisempaa lyhyemmän ajanjakson puitteissa.
Fingridin ehdotus on täyttänyt sähkömarkkinalain tasehallintavastuun ehdoille asettamat edellytykset sekä tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen tavoitteet. Energiaviraston päätös sen sijaan vaikuttaa negatiivisesti yhdessä sen muiden oma-aloitteisesti tekemien muutosten kanssa Fingridin riskitasoon ja sitä kautta sähkömarkkinoiden tehokkaaseen toimintaan. Energiavirasto on päätöksessään virheellisesti todennut, että Fingridin mahdollisen riskin lisääntymisen haitat tulisi ylittää vakuuksien alentamisen hyödyt, jotta Energiaviraston vahvistama painokerroin olisi heikennys Fingridin ehdotukseen. Sovellettavan sääntelyn mukaan asia on kuitenkin päinvastoin, sillä Energiaviraston olisi tullut osoittaa, että Fingridin ehdotus painokertoimesta olisi sähkömarkkinalain tai tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen vastainen ja että Energiaviraston tekemille muutoksille on siten ollut mainittujen säännösten nojalla perusteet.
Fingridin ehdotus m-painokertoimesta olisi turvannut kasvaneeseen vastapuoliriskiin nähden välttämättömät vakuudet ottaen huomioon muun ohella tasevastaavien poikkeavan toiminnan havaitsemiseen, arvioimiseen ja siihen reagoimiseen tarvittavan ajan. Vakuudet eivät ehdotetunkaan painokertoimen mukaisesti olisi täysin kattaneet tasevastaavista aiheutuvaa riskiä, vaan ehdotuksessa vakuudet on pyritty asettamaan kokonaistaloudellisesti katsoen mahdollisimman kustannustehokkaalle tasolle siten, että ne eivät nousisi yksittäisen tasevastaavan osalta liian korkealle, mutta vakuusmalli kuitenkin edelleen auttaisi Fingridiä hallitsemaan tasevastaavista aiheutuvaa luottotappioriskiä volatiilissa markkinassa. Fingridin ehdotuksessa on esimerkiksi otettu huomioon tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan 2 kohdan periaate, jonka mukaan suurin kokonaistehokkuus ja alhaisimmat kokonaiskustannukset optimoidaan kaikkien asianomaisten osapuolten kesken. Fingridin tulee toiminnassaan pyrkiä edistämään tervettä kilpailua sähkömarkkinoilla, sähköjärjestelmän toimintavarmuutta ja sähkömarkkinoiden tehokasta toimintaa sekä kehittämään järjestelmävastuuseen kuuluvia palveluitaan siten, että ne voitaisiin jatkossakin turvata. M-painokerrointa koskeva muutos ei toteuta näitä tavoitteita.
Vakuuskatto
Energiaviraston päätöksessään vahvistama vakuuskatto on sääntelyn vastainen. Laajamittaisten markkinahäiriöiden estämisen sijaan vakuuskatto on omiaan lisäämään markkinahäiriöiden riskiä ja haitallisia vaikutuksia.
Fingridin ehdotuksessa vakuudet on asetettu kokonaistaloudellisesti katsoen mahdollisimman kustannustehokkaalle tasolle siten, että ne eivät nousisi yksittäisen tasevastaavan osalta liian korkealle, mutta vakuusmalli auttaisi Fingridiä hallitsemaan tasevastaavista aiheutuvaa luottotappioriskiä myös poikkeuksellisissa tilanteissa. Vakuudet eivät Fingridinkään ehdottamassa vakuusmallissa täysin kata sille tasevastaavista johtuvaa riskiä. Fingridin ehdotuksen onkin siten katsottava jo täyttäneen sääntelyn vaatimuksen kokonaiskustannusten optimoinnista kaikkien osapuolten kesken. Energiavirastolla ei siten ole ollut laillisia perusteita lisätä ehdotetukseen erillistä vakuuskattoa koskevaa ehtoa. On otettava huomioon, että Fingrid, jolle luottotappioita ja niiden riskiä ei kompensoida, joutuisi vyöryttämään vakuuskaton ylittävät riskit ja luottotappiot tasepalvelumaksuihin.
Vakuuskatto leikkaisi m-kertoimen muutoksella jo puolitettuja vakuusvaatimuksia. Tämä nostaisi entisestään Fingridin tasevastaavista aiheutuvaa vastapuoliriskiä tilanteessa, jossa sähkömarkkinoiden tilanne olisi todennäköisesti muutoinkin epävakaa. Koska laajamittaisen markkinahäiriön uhatessa on todennäköistä, että säätösähkömarkkinoiden hinta nousee korkealle, vakuuskaton vaikutukset vastapuoliriskiin kertautuisivat. Toiminnan riskisyyden kasvaminen voi jo ennen riskin realisoitumista merkitä sitä, että Fingridin taloudellinen liikkumavara ja viime kädessä investointikyky voisivat heikentyä.
Vakuuskaton asettaminen tarkoittaisi riskien realisoituessa sitä, että Fingrid ottaisi kannettavakseen tasevastaavista aiheutuvan vastapuoliriskin vakuuskaton ylittäviltä osin. Mikäli tasevastaava ei laajamittaisessa markkinahäiriötilanteessa kykenisikään esimerkiksi käymään kauppaa vuorokausimarkkinoilla, vaan jättäytyisi Fingridin avoimen toimituksen eli tasesähkön varaan, vakuudet olisivat todennäköisesti riittämättömät jo hyvin nopealla aikataululla. Tämän vuoksi Fingrid mahdollisesti joutuisi tasepalvelusopimuksen ehtojen perusteella sähköjärjestelmän kokonaisedun takia pikaisesti purkamaan tasevastaavan tasepalvelusopimuksen, mikä lisäisi laajamittaisessa markkinahäiriötilanteessa tasevastaavan ja sen asiakkaiden jo ennestään kohonneita riskejä. Siitäkin huolimatta, että tasevastaavan sopimus tällaisessa tilanteessa pikaisesti purettaisiin, voisi vakuuskatto johtaa tilanteeseen, jossa tasevastaavan tasepoikkeamista aiheutuvat kustannukset jäisivät Fingridin kannettavaksi. Tämä ei ole sähkömarkkinasääntelyn tasevastuuta koskevien lähtökohtien mukaista, minkä Energiavirasto on todennut päätöksessään. Taloudellinen vastuu ei voi lopullisesti siirtyä Fingridille vakuuskaton käyttöönottamisen johdosta, vaan vakuusvaatimukset on asetettu nimenomaan tasevastaavien tasevastuun toteutumisen turvaamiseksi.
Energiavirasto ei ole tehnyt vakuuskaton osalta asianmukaista vaikutusarviointia. Vaikka Fingrid asettaisi vakuuskaton markkinahäiriötilanteen uhatessa, sen vaikutus tasevastaavien taloudellisen aseman kannalta olisi todennäköisesti melko vähäinen tasevastaaviin kohdistuvien kokonaisvakuusvaatimusten muodostuessa pääosin muista vakuusvaateista eli sähkö- ja johdannaispörssien vakuusvaatimuksista.
Vakuusvaateiden sitovuus
Fingrid on vahvistettavaksi toimittamissaan taseselvityksen ehdoissa esittänyt, että vakiokaavaan voidaan tehdä muutoksia silloin, kun se ei vastaa vastapuoliriskiä tarkoituksenmukaisesti ja että vakuusvaateet voidaan laskea eri kaavalla tilanteissa, joissa vakiokaavaa ei voida soveltaa tietylle tasevastaavalle. Vastaavanlainen määräys sisältyy nykyisin eSett Oy:n ja tasevastaavien väliseen taseselvityssopimukseen.
Energiavirasto on jättänyt vahvistamatta Fingridin edellä mainitun ehdotuksen. Tämä ratkaisu muuttaa Fingridin ehdotusta poistamalla mahdollisuuden vakuuskaavan perusteltuihin muutoksiin eikä se ole sovellettavan lainsäädännön mukainen. Fingridin ehdotus on täyttänyt sähkömarkkinalaissa ehdoille asetetut edellytykset sekä tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen tavoitteet, eikä virastolla ole siten ollut laillisia perusteita jättää ehdotusta riskiperusteisen vakuuskaavaan muuttamisen osalta vahvistamatta. Energiaviraston päätöksessä ei ole tehty lainkaan ehdon vahvistamatta jättämisen vaikutusten arviointia.
Fingridin puolesta valtakunnalliseen taseselvitykseen liittyviä tehtäviä hoitava eSett Oy on aikaisemmin toiminut tasevastaavien vakuusvaateiden osalta Fingridin ehdottamalla tavalla eli muuttanut tarvittaessa vakuuskaavaa vakuusvaateiden laskemiseksi, kun se on ollut vastapuoliriskin muuttumisen johdosta tarkoituksenmukaista. Tämä on ollut sovellettavan lainsäädännön, taseselvityssopimuksen sekä Pohjoismaisen taseselvityksen käsikirjan, jossa kuvataan tarkemmin vakuusvaatimusten määräytymisperusteita, mukaisesti mahdollista. Energiaviraston vahvistamissa yleisissä taseselvityksen ehdoissa on viitattu siihen, että Pohjoismaisen taseselvityksen käsikirja on yleisten taseselvitysehtojen mukainen ja tarkentaa niiden mukaisia toimintatapoja.
Lisävakuuksien vaatimisessa tai vakuuskaavaan tehdyissä muutoksissa ei ole kyse mielivaltaisesta menettelystä. Lisävakuutta vaadittaisiin aiemman käytännön mukaisesti vain poikkeustilanteissa, joissa se on perusteltua ja tarkoituksenmukaista. Näissä tilanteissa vakuuskaavaan tehtäisiin kunkin riskin kannalta perusteltuja muutoksia taseselvityssopimuksen ja Pohjoismaisen taseselvityksen käsikirjan mukaisesti. Sen lisäksi, että Fingrid noudattaisi aikaisempaa hyväksyttäväksi todettua käytäntöä taseselvityssopimuksen ja Pohjoismaisen taseselvityksen käsikirjan mahdollistamalla tavalla, väitettyä mielivaltaista menettelyä estäisi järjestelmävastaavaa kantaverkonhaltijaa koskevien säännösten asettamat velvoitteet syrjimättömistä, markkinapohjaisista ja objektiivisista menettelytavoista.
Fingridin tulisi siten käyttää harkintavaltaansa yleisiä taseselvityksen ehtoja soveltaessaan, mukaan lukien vakuusvaateiden vakiokaavasta poiketessaan, sähkömarkkinoita koskevan lainsäädännön ja tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen asettamien edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti. Pelkästään se, että vakuusvaateiden vakiokaavaa ei sovellettaisi sellaisenaan kaikille tasevastaaville, ei tekisi menettelystä epätasapuolista tai syrjivää, jos vakiokaavaan muutoksille on Pohjoismaisen taseselvityksen käsikirjan mukaiset objektiiviset perusteet, joita sovellettaisiin samalla tavalla kaikille tasevastaaville. Fingrid ei voisi käyttää harkintavaltaansa mielivaltaisesti.
Fingrid ei ole esittänyt vahvistettavaksi Pohjoismaisen taseselvityksen käsikirjan mukaista listaa vakuuskaavan muuttamisen riskiperusteisista esimerkkitilanteista lähinnä sen vuoksi, että täysin tyhjentävää kuvausta tilanteista, joissa lisävakuusvaatimuksia voidaan esittää, ei ole mahdollista laatia. Viimeaikaisena esimerkkinä tästä on 24.11.2023 tapahtunut poikkeuksellinen markkinahäiriö, jolloin yksittäisen sähkömarkkinaosapuolen virheellisen ylisuuri myyntitarjous sähkön vuorokausimarkkinoilla johti sähkömarkkinoiden kannalta täysin odottamattomaan tilanteeseen. Tällaisia hyvin poikkeuksellisia ja ennakoimattomia tilanteita varten Fingridillä on säilytettävä riittävät mahdollisuudet joustavaan toimintaan ja erityisesti lisävakuusvaatimuksen asettamiseen.
Fingrid on käytännössä havainnut vastapuoliriskin kasvamisen seuraamalla tasevastaavan kaupankäynti- ja kulutusmääriä. Esimerkiksi tilanteet, joissa tasevastaava ei ole tehnyt kauppaa seuraavalle päivälle, ovat voineet johtaa lisävakuuksien asettamiseen. Energiaviraston päätöksen mukaisesti tällaisiin tilanteisiin ei enää jatkossa voitaisi tehokkaalla ja nopealla tavalla reagoida. Tämä lisää osaltaan riskiä siitä, että Fingrid joutuisi vastikkeetta toimittamaan valtakunnallisen sähköjärjestelmän tasapainottamiseksi tarvittavaa tasesähköä, mistä aiheutuisi sille luottotappioita.
Energiavirasto on sittemmin 21.3.2025 tehnyt uuden päätöksen riskiperusteisista lisävakuuksista. Uusi päätös osaltaan vahvistaa, että virasto on valituksenalaisessa päätöksessään laiminlyönyt arvioida, mitkä ovat ehdon vahvistamatta jättämisen vaikutukset. Fingridillä on edelleen oikeudellinen intressi saada valituksenalainen päätös kumottua ja saada vahvistettua alkuperäisen ehdotuksen mukainen yleinen oikeus tehdä vakuuksien vakiokaavaan muutoksia, kun kaava ei vastaa vastapuoliriskiä tarkoituksenmukaisesti. Energiaviraston uusi päätös ei turvaa riittävän joustavia mahdollisuuksia reagoida lisävakuusvaateilla vastapuoliriskin kasvamiseen, kun vahvistetuissa uusimmissa ehdoissa on rajatut soveltamistilanteet.
Päätöksessä asetetut velvoitteet
Energiavirasto on sisällyttänyt päätökseensä velvoitteen selvityksen ja ehtojen toimittamisesta 30.5.2024 mennessä. Päätös on tältä osin lainvastainen ensisijaisesti sillä perusteella, että Energiavirastolla ei ole ollut sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki) 13 §:ssä tarkoitettuja perusteita esittää muutettavaksi päätöksellä juuri vahvistettuja vakuusvaatimusten määräytymisen ehtoja. Energiavirasto on joka tapauksessa menetellyt virheellisesti, kun se ei ole selvitystä ja täsmennettyä ehdotusta koskevan päätöksensä tueksi esittänyt valvontalaissa edellytettyjä perusteita muutokselle. Valvontalain esitöiden mukaan vahvistuspäätökseen kohdistuu oikeusvoimavaikutus, jonka perusteella päätöksen antanut viranomainen ei voi enää ottaa käsiteltäväkseen jo ratkaistua asiaa, ellei se voi tukeutua nimenomaiseen, tällaiseen puuttumiseen oikeuttavaan toimivaltasäännökseen.
Energiavirasto ei ole esittänyt valvontalain 13 §:n mukaisia perusteita sille, että se oma-aloitteisesti käynnistää vakuuden määräytymisperusteita koskevan muutoksen tuotannon huomioon ottamiseksi. Vakuusvaatimuksia tulisi tarkastella kokonaisuutena eikä tehdä niihin yksittäisiä muutoksia erikseen eri tekijöiden huomioon ottamiseksi. Tuotannon huomioon ottaminen ei ole vain Energiaviraston päätöksessä viitattu täsmennys, vaan mahdolliset muutokset edellyttäisivät koko vakuuskaavan uudelleentarkastelua.
Tuotannon huomioon ottaminen vakuusvaateissa ei esimerkiksi yksiselitteisesti vain alentaisi vakuuksien määriä. Tasevastaavan oma tuotanto saattaa joissakin tilanteissa vaikuttaa tasevastaavaa koskevaan vastapuoliriskiin alentavasti ja pienentää siten kyseisen tasevastaavan vakuusvaatimuksia. Yleisemmin arvioiden tuotannon huomioon ottamisella saattaa kuitenkin olla täysin päinvastainen vaikutus vakuuksien kokonaismäärään. Suomen sähköjärjestelmään tällä hetkellä liitetyn sähköntuotannon rakenne vaikuttaa merkittävästi tasepoikkeamien riskiin ja tasesähkön hintaan ja siten myös tasevastaavista aiheutuvaan vastapuoliriskiin.
Tuotannon huomioon ottaminen tasevastaavien vakuusmallissa edellyttää siten huolellista selvittämistä ja valmistelua, eikä ole valvontalain 13 §:n mukaista vahvistaa ensin yhtä vakuuskaavaa ja velvoittaa heti samalla päätöksellä muuttamaan kyseistä vakuusmallia ennen kuin vahvistettua mallia on ehditty edes soveltamaan. Lisäksi tuotannon huomioon ottamista koskeva valmistelu tulisi pyrkiä tekemään yhteispohjoismaisesti, sillä tasevastaaviin sovellettavien ehtojen harmonisointi pohjoismaisella tasolla edistää yhteispohjoismaisten tasehallintamarkkinoiden yhdentymistä ja siten tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan c alakohdan tavoitteiden toteutumista. Sen lisäksi, että yksin Suomessa tehtävät muutokset eriyttävät tasevastaaviin pohjoismaisesti sovellettavia vaatimuksia, Suomea koskevat erityiset muutokset johtavat myös tasehallinnan kustannusten kasvuun, sillä eSett Oy:n tietojärjestelmiä tulee päivittää tällaisissa muutoksissa vain Suomen osalta.
Lisäksi Energiaviraston asettama määräaika tuotannon huomioimista koskevalle selvitykselle ja sen perusteella tehdylle ehdotukselle vakuusehtojen muuttamisesta on sähkömarkkinasääntelyn vastainen, sillä se ei ole mahdollistanut asian riittävää selvittämistä, vaikutusarviointia ja muiden laissa edellytettyjen menettelytapojen noudattamista. Myös hallintolaissa on yleiset säännökset asianosaisilta pyydetylle selvityksille varattavasta riittävästä määräajasta. Määräaika tuotannon huomioon ottamiselle vakuusvaatimusten osalta tulisikin asettaa siten, että selvittelytoimet, vaikutusten arviointi ja julkinen kuuleminen pystytään toteuttamaan. Selvittelytoimet käsittävät selvityksen tilaamisen ja mahdollisen kilpailuttamisen, varsinaisen selvitystyön, ehdotuksen laatimisen muutoksista vakuusmalliin sekä selvityksen ja muutosehdotuksen yhteispohjoismaisen käsittelyn järjestelmävastaavien kokouksissa. Tämän jälkeen Fingridin tulisi tehdä muutoksia koskeva vaikutusarviointi sekä järjestää vähintään yhden kuukauden kuuleminen ennen ehdotuksen toimittamista Energiavirastolle vahvistettavaksi.
Energiavirasto on päätöksellään velvoittanut Fingridin toimittamaan selvityksen vakuusvaateiden täyttämisen määräajasta ja selvityksen perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet vahvistettavaksi 30.5.2024 mennessä. Päätös on tältä osin lainvastainen sillä perusteella, että virastolla ei ole ollut valvontalain 13 §:ssä tarkoitettuja perusteita oma-aloitteisesti esittää muutettavaksi päätöksellä juuri vahvistettuja vakuusvaatimusten määräytymisen ehtoja. Energiavirasto on myös menetellyt virheellisesti, kun se ei ole selvitystä ja täsmennettyä ehdotusta koskevan päätöksensä tueksi esittänyt valvontalaissa edellytettyjä perusteita muutokselle. Vakuusvaatimuksia tulisi tarkastella kokonaisuutena eikä tehdä niihin erillisiä muutoksia yksittäisten ehtojen osalta ilman kokonaisuutta koskevaa vaikutusarviointia. Käytännössä ehdotus vakuusvaateiden täyttämisen määräajasta on mahdollista tehdä vasta, kun sovellettava vakuusmalli on lainvoimaisesti vahvistettu.
Vakuuksien täyttämisen määräajassakin tulisi pyrkiä yhteispohjoismaisesti yhtenäiseen käytäntöön. Valmistelu tulisi siten tältäkin osin pyrkiä tekemään yhteispohjoismaisesti. Asiassa olisi muutoinkin vaikutusarvioinnin ja asian riittävän selvittämisen kannalta perusteltua, että mahdollinen selvitys vakuusvaateiden täyttämisen määräajasta tehtäisiin samanaikaisesti tuotannon huomioimista koskevan selvityksen kanssa. Vain tällä tavalla eri osatekijöitä voitaisiin tarkastella edes jossain määrin kokonaisuutena ottaen huomioon, että molempiin selvityksiin liittyy muun ohella menetelmälliset edellytykset vaikutusarvioinnista ja julkisesta kuulemisesta.
Energiaviraston vastaus
Vaatimukset
Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus
1. ensisijaisesti hylkää Fingrid Oyj:n valituksen,
2. toissijaisesti palauttaa asian Energiavirastossa uudelleen käsiteltäväksi sekä
3. hylkää Fingrid Oyj:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ja toissijaisesti, että markkinaoikeus olennaisesti kohtuullistaa Fingridin vaatimuksia ja alentaa korvattavaksi vaadittujen oikeudenkäyntikulujen määrää enintään 50.000 euroon.
Perustelut
Vakuusvaatimukset ovat siirtoverkonhaltijan tasevastaavalle asettamia markkinoille pääsyn ehtoja, jotka sääntelyviranomaisen tulee vahvistaa tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen perusteella. Energiavirastolla ei ole velvollisuutta hyväksyä sille esitettyjä verkonhaltijan ehdotuksia sellaisinaan, vaan sillä on oikeus poiketa verkonhaltijan esityksestä. Mikäli tällaista mahdollisuutta ei olisi, viraston mahdollisuudet valvoa järjestelmävastaavan ehtojen sääntelynmukaisuutta rajoittuisivat vain jälkikäteiseen valvontaan, mitä ei voida pitää sääntelyn tavoitteiden toteuttamisen ja valvonnan tehokkuuden näkökulmasta sääntelyn- eikä tarkoituksenmukaisena. Energiaviraston toimivaltaan kuuluu varmistaa, että palveluperiaatteet markkinatoimijoille ovat tasapuolisia. Kyseessä olevassa tilanteessa virasto on tarkistanut, täyttääkö Fingridin ehdotus relevantin sääntelyn vaatimukset, ja ryhtynyt tämän varmistamiseksi sääntelyn sille antamien toimivaltuuksien mukaisiin tarpeellisiin ja oikeasuhtaisiin toimenpiteisiin varaten valittajalle myös tilaisuuden lausua muutosten sisällöstä. Siten Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä vahvistetuilla tasevastaavien ehdoilla nimenomaan varmistanut, että Fingridin asiakkaiden kanssa noudattamat vakuusehdot täyttävät sääntelyn vaatimukset ja tavoitteet.
Energiaviraston päätös ei ole lainvastainen silläkään perusteella, että se ei olisi perustunut riittäviin selvityksiin ja vaikutusarviointeihin. Viraston vahvistamien ehdotusten vaikutusarviointi ilmenee vahvistuspäätöksen perusteluista.
Siltä osin kuin valittaja on vaatinut Energiaviraston asettamien velvoitteiden kumoamista sääntelyyn perustumattomina ja viitannut siihen, ettei Energiavirastolla olisi toimivaltaa velvoittaa valittajaa toimittamaan uusia ehtoja vahvistettavaksi, virasto kiistää valittajan tulkinnan. Energiavirasto on päätöksellään pyrkinyt varmistamaan järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ehtojen tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen ja sähkömarkkinalain mukaisuuden. Vahvistamisprosessin aikana on tunnistettu valittajan ehdottamien ehtojen välittömiä muutostarpeita, mutta myös kehittämistarpeita, joita on syytä selvittää lisää ennen niihin perustuvien muutosten vahvistamista ja joihin liittyvien ehdotusten laatimisen osalta parhaat lähtökohdat löytyvät nimenomaan siirtoverkonhaltijalta. Velvoitteiden asettamisoikeus on sääntelyviranomaiselle energiamarkkinasääntelyssä osoitettu keino, jolla se voi varmistaa sääntelyn vaatimusten tehokkaan täytäntöönpanon.
Energiavirasto on katsonut selvitysten tekemisen tarpeelliseksi, jotta vakuusehdoista saadaan tarvittaessa mahdollisimman tasapuoliset ja markkinasääntelyn tavoitteita edistävät. Vahvistusprosessin perusteella on ollut ilmeistä, ettei Fingridillä olisi oma-aloitteisesti riittävää tahtoa selvittää ja toteuttaa tarpeellisia muutoksia, johtuen niiden mahdollisista vaikutuksista sen keräämien vakuuksien määriin. Energiavirasto on tästä syystä päätynyt velvoittamaan Fingridin toimittamaan asiassa tarpeelliset selvitykset. Sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta (jäljempänä myös sähkömarkkinadirektiivi) 60 artiklan 1 kohta että tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 6 artiklan 3 kohta antavat nimenomaisesti sääntelyviranomaiselle oikeuden ehdottaa tarpeellisten muutosten toteuttamista vahvistettuihin vakuusvaatimusten määräytymisen ehtoihin ja asettaa niiden toteuttamiselle määräajan. Muutosten tarpeellisuus, ajankohta ja määräaika on jätetty sääntelyviranomaisen harkintaan. Tasehallinnan suuntaviiva-asetus on suoraan sovellettavaa unionin sääntelyä, joka syrjäyttää muun ohella niiden kanssa ristiriitaisen kansallisen sääntelyn. Valvontalain
13 § on poikkeus vahvistuspäätöksen oikeusvoimaan, ja sen tarkoitus on varmistaa, että sääntelyviranomainen voi muuttaa päätöksellään vahvistamiaan ehtoja lainkohdan edellytysten täyttyessä. Vahvistusprosessin jälkeen saattaa ilmaantua tarpeita muuttaa jo vahvistettuja ehtoja. Tällaisena voidaan pitää muun ohella olosuhteiden muutoksia, jotka ovat myös valituksenalaisen päätöksen ja sen nojalla asetettujen velvoitteiden takana.
Valittajalle on varattu aikaa selvitysten toteuttamiseen sekä mahdollisten ehdotusten laatimiseen kuusi kuukautta. Mainittua aikaa voidaan pitää kohtuullisena. Prosessi on mahdollistanut myös vakuusehtojen kokonaistarkastelun. Valittajalla on ollut mahdollisuus pyytää lisäaikaa velvoitteidensa täyttämiseksi.
Se, että valittajan mielestä sen ehdotus täyttää sääntelyn tavoitteet ja edistää niiden toteutumista parhaiten, ei tarkoita, että asia on niin. Mainitun kysymyksen arviointi kuuluu itsenäisen kansallisen sääntelyviranomaisen toimivaltaan. Tätä toimivaltaansa Energiavirasto on käyttänyt päätyessään muuttamaan Fingridin esitystä tasevastaavien vakuusehdoiksi. Virasto on käyttänyt harkintavaltaansa asiassa täysin lainsäädännön asettamissa rajoissa ja oikeasuhtaisesti.
Vakuuskaavan muutokset
Fingridin ehdottamaa vakuuskaavaa ei voida pitää sääntelyn edellyttämällä tavalla tasapuolisena ja syrjimättömänä eikä se edistä tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan tai sähkömarkkinalain
1 §:n tavoitteiden toteutumista. Energiaviraston ehdotettuun vakuuskaavaan tekemät muutokset eivät ole olennaisesti heikentäneet Fingridin riskeihin varautumisen mahdollisuuksia, eivätkä riskit tasevastaavien velvoitteiden laiminlyönnistä ja niiden taloudellisista vaikutuksista kasva muutosten vuoksi merkittäväksi, eivätkä ne uhkaa Fingridin toimintaedellytyksiä. Se, että kaavaan tehdään muutoksia ei tarkoita, että tasevastaavien velvoitteiden laiminlyöntien riskit kasvaisivat automaattisesti tai ylipäätään. Vakuuskaavan muutos merkitsee ennen kaikkea muutosta kantaverkonhaltijan keräämien vakuuksien kokonaiskertymään. Tämä ei tee Energiaviraston päätöksestä lainvastaista.
Fingridin vakuusvaatimusesityksen lähtökohtana on ollut sen omien taloudellisten riskien mahdollisimman suuri ja jopa ylimitoitettu ehkäiseminen. Sääntelyn lähtökohtana ei ole järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan taloudellisten riskien täysimääräinen kattaminen ja ehkäisy, vaan tasapuolisten markkinaolosuhteiden turvaaminen kaikille markkinaosapuolille. Tämä tarkoittaa, että vakuusvaatimusten tulee olla oikeasuhtaisia riskiin nähden, eivätkä ne voi perustua vain poikkeustilanteiden tarkasteluun. Sääntely asettaa taloudellisen vastuun taseesta tasevastaavalle, minkä voidaan katsoa ohjaavan tasevastaavia toimimaan taloudellisten riskien näkökulmasta sääntelyn tavoittelemalla tavalla ja oikeasuhtaisesti suhteessa kantaverkonhaltijaan.
Energiavirasto pitää erittäin epätodennäköisenä valittajan ehdottaman kaavan perusteluna käytettyä mallia, jossa kaikki tasevastaavat samalla kertaa jättäisivät velvoitteensa täysimääräisesti täyttämättä. Vakuusvaade aiheuttaa kustannuksia sille osapuolelle, johon vaatimus kohdistuu. Nämä kustannukset siirtyvät lopulta sähkön loppukäyttäjien kannettaviksi. Perusteeton vakuusvaatimus aiheuttaa sähkömarkkinoiden tehottomuutta sekä voi johtaa perusteettomiin markkinoille tulon esteisiin ja markkinoilta sulkemiseen.
Valittajan vakuusperuste olisi ollut sääntelyn vaatimusten ja tavoitteiden vastainen, sillä se olisi heikentänyt tasehallinnan ja sähkömarkkinoiden tehokkuutta eikä olisi ottanut huomioon sääntelyn asettamia vaatimuksia kokonaistehokkuudesta ja alhaisimmista kokonaiskustannuksista kaikkien asianomaisten osapuolten kesken. Perusteettomat vakuusvaateet voivat myös heikentää käyttövarmuutta, jos ylimitoitetut vaateet itsessään aiheuttaisivat markkinahäiriön sen sijaan, että ne varmistaisivat toimintaedellytyksiä.
Energiavirasto on päätynyt toteuttamaan muutokset vakuuskaavaan, koska valittaja on pitäytynyt ehdottamissaan kaavoissa ja niiden lähtökohdissa. Vahvistusprosessin yhteydessä tehdyt muutokset ovat kohdistuneet vakuuskaavan tulevaisuuteen kohdistuvaan osaan, eli tilanteeseen, jossa tasepoikkeama on syntynyt, mutta sitä ei ole vielä tasevastaavan toimesta katettu. Muutoksia tähän vakuuskaavan osaan voi pitää perusteltuina sen arvioperustaisuuden vuoksi ja koska tässä kaavan osassa vakuusvaatimus erkaantuu tasevastaavan järjestelmävastaavalle aiheuttamasta todellisesta riskivaikutuksesta. Koska tasevastaavan asema suhteessa kantaverkonhaltijaan on tässä välivaiheessa vielä auki ja toisaalta koska tasevastaavalle syntyy koko ajan lisäpositioita selvitettäväksi ja vastattavaksi, Fingrid on pyrkinyt tällä ehdottamallaan kaavan osalla hallitsemaan välijaksoon liittyviä omia taloudellisia epävarmuuksiaan asettamalla lineaarisen kertoimen pituudeltaan itselleen riskien näkökulmasta mahdollisimman edulliseksi. Koska osa vakuuskaavasta perustuu tasevastaavan menneeseen toimintaan, se ei lähtökohtaisestikaan kuvaa todellista tasevastaavan Fingridille aiheuttamaa riskiä, minkä lisäksi ajallisen tarkastelujakson venyttäminen kasvattaa kaavan epätasapainoa ennestään tasevastaavan vahingoksi.
Fingrid on ehtoja koskeneessa omassa kuulemisessaan esittänyt aluksi kaikille tasevastaaville samanlaista kerrointa 5/14, joka ottaa huomioon vakuuden määrittämisessä paitsi itse tasesähkökaupan sulkeutumisajan tilanteen, myös sen jälkeisen varmistukseen, selvitykseen ja toimenpiteisiin kuluvan ajan, johon voi osua myös viikonloppu. Tämän seurauksena niin sanottu ennustukseen perustuva osa vakuuskaavasta olisi ollut yhden päivän sijaan 2,5 päivää. Vahvistettavaksi jättämässään ehdotuksessa Fingrid on muuttanut kerrointa siten, että yli 400.000 megawattitunnin eli suurten tasavastaavien vakuuksiin sovellettaisiin kerrointa 1/7 alkuperäisen 5/14 sijaan. Fingrid esitti prosessin aikana myös vaihtoehdoksi ehdottamalleen kertoimelle sen siihen asti soveltamaa kaavaa, jossa tulevaisuuskerrointa 1/7 käytettäisiin osuudelle, joka ylittää 80.000 megawattituntia, mutta on korkeintaan 400.000 megawattituntia ja alle 80.000 megawattitunnin osuudelle tulisi soveltaa Fingridin esittämää arkisin ennustettavan jakson pituutta kuvaavaa kerrointa 1/7 suurempaa kerrointa 3/7.
Sääntely sinänsä mahdollistaa erilaisten toimijoiden kohtelun eri tavoin, kunhan sille on esitettävissä objektiiviset, sääntelynmukaiset perustelut. Asiassa ei ole kuitenkaan esitetty selvitystä tai perusteluja sille, mihin Fingrid on perustanut ehdotuksensa erilaisten toimijoiden erilaisille kertoimille. Energiavirasto on päätynyt tästä syystä vahvistamaan kaikille tasevastaaville m-kertoimen 1/7.
Energiavirasto on pienentänyt ennustusarvoihin perustuvan osuuden painoarvoa kaavassa, minkä seurauksena vakuudetkin heijastavat paremmin tasevastaavan aiheuttamaa riskiä. Kaavaa on muutettu markkinatoimijoiden näkökulmasta tasapuolisemmaksi sekä sääntelyn tavoitteet paremmin täyttäväksi. Energiaviraston vahvistama kerroin perustuu sähkömarkkinasääntelyn lähtökohdan mukaisesti sähkömarkkinoiden järjestäytymiseen vuorokausirytmin perusteella. Koska vaatimusta asettaa tasevastaavien vakuusvaateita päivittäisten volyymien ja tasepoikkeaman hintojen perusteella ei voi pitää tarkoituksenmukaisena, virasto on katsonut perustellummaksi Fingridin ehdotuksen mukaisesti soveltaa viikoittaisia volyymeja ja keskihintoja, jolloin yksittäisten päivittäisten vaihteluiden vaikutus tasaantuu vakuuksien asettamisen näkökulmasta tuoden määrittelyyn riittävää vakautta samalla rajoittaen vakuusmäärän kerryttämistä yli sen, mitä voidaan pitää perusteltuna markkinoiden ja sääntelyn tavoitteiden näkökulmasta.
Vakuuksien ohella järjestelmävastaavalla on käytettävissään myös muita keinoja, joilla se voi hallita omia taloudellisia riskejään suhteessa tasevastaaviin. Eräs tällainen on valittajankin mainitsema mahdollisuus ryhtyä toimenpiteisiin tasevastaavaa kohtaan, mikäli tämä laiminlyö velvollisuutena. Järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla on sähkömarkkinalain 46 §:n nojalla oikeus asettaa järjestelmävastuuseen kuuluvan tasehallintavastuunsa toteuttamiseksi tarpeellisia ehtoja, joihin sisältyvät myös laiminlyönnin seuraamukset tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 18 artiklan edellyttämällä tavalla. Kyse on tältä osin siitä, käyttääkö järjestelmävastaava täysimääräisesti kaikkia sen käytössä olevia keinoja.
Energiaviraston vahvistamat muutokset eivät vaaranna valittajan taloudellisia edellytyksiä toimia järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana. Tasehallinnan maksut eivät ole esimerkiksi valittajan esittämällä tavalla kytköksissä kantaverkonhaltijan verkkotoiminnan maksuihin ja toiminnan kustannuksiin. Tasepalvelujen kustannukset katetaan lähtökohtaisesti tasevastaavilta perittävillä maksuilla, joiden perusteet Energiavirasto on vahvistanut. Perittävien maksujen suuruus on valittajan päätettävissä. Valittajalla on oikeus ja mahdollisuus huomioida maksuissaan toimintaan kytkeytyviä riskejä. Verkon kehittämiseen liittyviä toimintojaan kantaverkonhaltijan tulee rahoittaa ennen kaikkea verkkotoiminnan maksuilla, jotka kohdistuvat pääosin muihin kuin tasevastaaviin.
Osassa Euroopan maista siirtoverkonhaltijat soveltavat tälläkin hetkellä kiinteitä arvoja tasesähkön hinnalle ja siten markkinahinnasta riippumattomia vakuusvaateita ilman, että tämä olisi johtanut siirtoverkonhaltijan toimintakyvyn vaarantumiseen. Siten esimerkiksi valittajan ehdottaman kaavan tueksi esittämät viittaukset Olkiluoto 3 -ydinvoimalaitokseen ja vaihtelevan tuotannon markkinavaikutuksien huomioimiseen vakuustason määrittämisessä ovat perusteettomia. Niiden huomioiminen vakuuksien määrittämisessä olisi enemminkin osoitus tasevastaavien vakuusvastuun paisuttamisesta suhteessa niiden välittömästi omalla toiminnallaan aiheuttamaan tosiasialliseen riskiin.
Energiavirasto on toiminut asiassa täysin lainmukaisesti, oikeasuhtaisesti ja harkintavaltansa puitteissa muuttaessaan vakuuskaavaa markkinatoimijoiden eduksi valittajalle tasepalvelusta aiheutuvaa todellista riskiä paremmin vastaavaan suuntaan vaarantamatta valittajan toimintaedellytyksiä.
Vakuuskatto
Vakuuskattoa koskeva ehto antaa järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle oikeuden tarvittaessa asettaa vakuuksille katon, eli poiketa tavanomaisesti noudatettavasta vakuuskaavasta tilanteessa, jossa markkinatilanteen vuoksi vakuusvaatimukset uhkaavat nousta tasolle, josta voi seurata laajamittainen sähkömarkkinoiden toimintaa uhkaava häiriötilanne, minkä seurauksena markkinatoimijoiden edellytykset toimia markkinalla vaarantuvat, mikäli vakuudet asetettaisiin peruskaavan mukaisesti. Tämä kantaverkonhaltijalle myönnetty oikeus on yhdenmukainen sähkömarkkinalain 45 §:n järjestelmävastaavan oikeuksien ja velvollisuuksien kanssa, joihin myös valtakunnallinen tasehallinta- ja tasevastuu sisältyvät. Järjestelmävastuu on kokonaisuus toimenpiteitä ja velvollisuuksia, jotka järjestelmävastaavan tulee kaikilta osin ottaa huomioon. Eräs tällainen tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan mainitsema tehtävä ja tulkinnan lähtökohta on käyttövarmuuden parantaminen, johon voidaan katsoa sisältyvän järjestelmätason markkinahäiriöiden estäminen.
Ehto ei vapauta tasevastaavaa taloudellisista vastuistaan suhteessa kantaverkonhaltijaan. Se muuttaa vakuuksien kerryttämisen periaatteita siten, ettei vakuuspyyntö muodostu tasevastaavien näkökulmasta tietyistä toimijoiden vaikutusvallan ulkopuolisista syistä johtuvissa tilanteissa kestämättömäksi. Ehdon käytännön soveltamistilanteet on jätetty täysin kantaverkonhaltijan harkintaan. Ehdolla ei ole sellaisia suoria ja pysyviä vaikutuksia valittajan taloudellisiin riskeihin kuin valittaja on esittänyt ottaen huomioon ehdon luonne poikkeusolojen ehtona sekä tasevastaavien taloudellisen vastuun säilymisen ennallaan. Energiaviraston lisäämä ehto ei siten vaikuta valittajan taloudellisiin riskeihin ja toimintakykyyn. Mikäli ehtoa on soveltamistilanteiden osalta syytä muuttaa tai muilta osin täsmentää, Fingridillä on oikeus ehdottaa tarpeellisia muutoksia.
Energiavirastolle on esittänyt arviointinsa vakuuskattoehdon vaikutuksista päätöksensä perusteluissa.
Vakuusvaateiden sitovuus
Järjestelmävastaavalla kantaverkonhaltijalla on lakisääteinen velvollisuus saattaa Energiaviraston vahvistettavaksi ennakolta kaikki soveltamansa järjestelmävastuun toteuttamiseksi tarpeelliset ehdot ja varmistua niiden sääntelynmukaisuudesta. Fingridin ehdotuksen mukaan ”Vakiokaavaan voidaan tehdä muutoksia silloin, kun se ei vastaa vastapuoliriskiä tarkoituksenmukaisesti. Lisäksi vakuusvaateet voidaan laskea eri kaavalla tilanteissa, joissa vakiokaavaa ei voida soveltaa tietylle tasevastaavalle.” Energiaviraston on poistanut mainitun ehdon, koska se on mahdollisesti mielivaltainen. Kyseisestä ehdosta ei ole ilmennyt riittävän täsmällisesti ne tilanteet ja periaatteet, joissa sitä sovelletaan, eikä se, miten vakuudet määräytyisivät näissä tilanteissa.
Ehtojen vahvistusprosessin aikana Fingrid on ainoastaan yleisluonteisesti kuvannut mahdollisia soveltamistilanteita nojautuen eSett Oy:n käsikirjaan. Vaikka soveltamistilanteiden joustomahdollisuutta voi pitää hyvänä asiana, yhteisistä vakuusperusteista poikkeamisen perusteet ovat markkinatoimijan näkökulmasta olennaisia tietoja, ja ne tulee sisällyttää vahvistettuihin ehtoihin, eikä jättää verkonhaltijan harkintavallan piiriin.
Vaikka järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle voidaan katsoa annetun tiettyä harkintavaltaa järjestelmävastuunsa toteuttamiseksi, ei täysin rajoittamatonta harkintavaltaa voi pitää markkinoille pääsyn ja siellä oloa koskevien ehtojen osalta perusteltuna. Laaja ja yleisluonteinen harkintavalta sisältää mahdollisuuden markkinatoimijoiden perusteettomaan epätasapuoliseen kohteluun, jota ehtojen ennakollisella vahvistamisella on tarkoitus ehkäistä.
Energiaviraston vahvistamat ehdot sitovat Fingridiä. Fingridin vastuulla on varmistaa, että sen palveluntarjoajat noudattavat näitä vahvistettuja ehtoja. Palveluntoteuttajan omat ohjeistukset tai asiaan liittyvät toimintaperiaatteet ja sopimukset eivät saa olla ristiriidassa viranomaisen sääntelyn nojalla vahvistamien ehtojen kanssa. Ehtojen ennakollisen vahvistamisen tarkoituksena on varmistaa, että osapuolia kohdellaan tasapuolisesti ja syrjimättömästi siirtoverkonhaltijan ja/tai sen edustajan toimesta toimijasta riippumatta. Lisäksi vahvistaminen tuo markkinoille vakautta ennakoituvuuden kautta. Saattamalla yleisestä vakuuskaavasta poikkeamisen periaatteet osaksi viranomaisen vahvistamia ehtoja, sääntelyn vaatimukset ja tavoitteet tulevat asianmukaisesti ja sääntelyn tarkoittamalla tavalla toteutetuksi. Koska poikkeamistilanteiden edellytyksiä ei ole sisältynyt vahvistettaviin ehtoihin, Energiavirasto on katsonut perustelluksi poistaa kyseisen ehdon vakuusehdoista sen epämääräisyyden vuoksi. Mikäli valittaja pitää ehtoa edelleen tarpeellisena, se voi ehdottaa sitä täsmennettynä uudelleen vahvistettavaksi.
Toisin kuin valittaja on esittänyt, muutoksen ei voida katsoa itsessään heikentävän valittajan toimintaedellytyksiä aiemmasta tai ylipäätään kasvattavan valittajan taloudellista riskiä.
Vaatimus ehtojen harmonisoinnista
Valittaja on esittänyt, että Energiaviraston tekemät muutokset olisi tullut koordinoida yhteistyössä muiden pohjoismaiden siirtoverkonhaltijoiden ja eSett Oy:n kanssa. Sääntely ei edellytä sisällöltään täysin harmonisoitujen ehtojen vahvistamista eri siirtoverkonhaltijoiden noudatettaviksi. Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 18 artiklan mukaisten ehtojen vahvistamisessa on kyse tasepalveluehtojen vahvistamisesta jäsenvaltiotasolla. Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen tavoitteena on luoda yhdenmukaistetut säännöt, joissa määritellään tasepalvelun tarjoajien ja tasevastaavien tehtävä sekä varmistetaan tasapuolinen, läpinäkyvä ja syrjimätön toimintatapa. Tämän tavoitteen saavuttaminen ei edellytä täysin identtisiä tasepalvelun ehtoja eri jäsenvaltioissa.
Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 5 artiklan 4 kohdassa on maininta tapauskohtaisesta hyväksymisestä, mikä jo itsessään viittaa jäsenvaltioiden eroihin sen osalta vahvistetaanko 18 artiklan mukaisia ehtoja ylipäätään. Energiaviraston velvollisuus vahvistaa kyseiset ehdot perustuu sähkömarkkinalain ja valvontalain säännöksiin. Kansallisten sääntelyviranomaisten toimivaltuudet ja käytettävissä olevat keinot eivät ole yhdenmukaisia edes pohjoismaissa, eivätkä jäsenvaltiotason vahvistusprosessit ole toisiinsa nähden ajallisesti tai muiltakaan osin harmonisoituja. Sääntelyviranomaiselle vahvistettavaksi toimitettavat ehdot voivat poiketa myös sisällöllisesti toisistaan. Näiden eroavuuksien ei voida katsoa estävän Energiavirastoa toteuttamasta sen tarpeelliseksi katsomia muutoksia tai asettamasta velvoitteita Fingridille.
Yhteinen pohjoismainen taseselvitysyksikkö ei muuta tätä lähtökohtaa. Vastuu ehtojen sisällöllisestä harmonisoinnista kuuluu jäsenvaltiotason vahvistusprosessien osalta ennen kaikkea kyseessä oleville siirtoverkonhaltijoille ja niiden osalta toimivaltaiselle sääntelyviranomaiselle. Kukin kansallinen sääntelyviranomainen tekee päätöksensä kyseisen maan siirtoverkonhaltijan toimittaman esityksen pohjalta.
Energiaviraston tehtävänä on varmistaa, että sen järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle vahvistamat ehdot täyttävät sekä unionin että kansallisen sääntelyn vaatimukset ja riittävällä tavalla turvaavat käyttövarmuutta Suomessa. Valittajalle on varattu aikaa 12 kuukautta päätöksellä tehtyjen muutosten täytäntöönpanolle, mihin sisältyy myös lisäselvityksille asetettu määräaika mahdollisine täydentävine ehdotuksineen. Tämä mahdollistaa valittajan esiintuoman koordinaation muiden alueen siirtoverkonhaltijoiden ja eSett Oy:n kanssa. Valittajan väitteitä harmonisoinnin puuttumisen merkityksestä ei voi pitää merkityksellisinä harkittaessa Energiaviraston vahvistamien ehtojen laillisuutta.
Vastaselitys
Fingrid Oyj on esittänyt vastaselityksenään muun ohella, että Energiavirasto ei ole päätöksessään ottanut huomioon sitä, että viimeaikaisten merkittävien markkinamuutosten takia tasevastaavien tasepoikkeamien riski ja niistä aiheutuvat taloudelliset kustannukset ovat kasvaneet. Tämän seurauksena Fingridin vastapuolista aiheutuvat riskit ovat pysyvästi nousseet. Tasevastaavien on entistä hankalampaa tasapainottaa sähkötasettaan ja vastata tasepoikkeaman hinnan volatiilisuuden kasvun aiheuttamasta kohonneesta kustannusriskistä. Fingridin vastapuoliriskin kasvamiseen vaikuttaa nimenomaan tasevastaavista aiheutuvien tasepoikkeamien kustannukset, eivät tasevastaavista riippumattomat tekijät. Kysymys ei ole viraston väittämällä tavalla siitä, että vakuudet kattaisivat tasevastaavien toiminnasta riippumattomia riskejä.
Energiavirasto on lisäksi arvioinut sähkömarkkinoiden tehokkuutta ja kokonaisetua liian suppeasti ainoastaan tasevastaaville vakuuksista välittömästi aiheutuvien kustannusten perusteella. Fingridin tiedossa ei ole, että tasevastuuseen liittyvät vakuuskustannukset olisivat olleet esteenä yhdenkään tasevastaavan markkinoille tulolle.
Energiaviraston väitteet siitä, että Fingridin vakuusvaatimusten lähtökohtana olisi ollut sen taloudellisten riskien ehkäiseminen poikkeusolosuhteiden näkökulmasta tarkasteltuna maksimaalisesti, ovat perusteettomia. Ensinnäkin ehdotettu vakuusmalli ei olisi kattanut Fingridin taloudellisia riskejä maksimaalisesti poikkeustilanteissa. Toiseksi Energiavirasto arvioi virheellisesti, että Fingridin taloudellisen riskin suojaaminen ei olisi markkinaosapuolten kokonaisedun tai markkinoiden kokonaistehokkuuden mukaista. Kolmanneksi Energiavirasto on jättänyt kokonaan huomioimatta, että vastapuoliriskin toteutuminen tilanteessa, jossa vakuudet eivät ole riittäviä, todennäköisesti aiheuttaisi yksittäisen tasevastaavan tasepoikkeamien kustannuksista Fingridille aiheutuvien taloudellisten menetysten vyöryttämisen pidemmällä aikavälillä kaikkien tasevastaavien kannettavaksi.
Fingridin ehdottamat vakuusvaateet olisivat varmistaneet turvaavat vakuudet vastapuoliriskiä vastaan, mutta siten, että suurimmalla osalla tasevastaavista esimerkiksi sähkön hinnannousu energiakriisin kaltaisissa poikkeuksellisissa olosuhteissa ei nostaisi vakuusvaateita yhtä korkealle, sillä noin kolmella neljäsosalla tasevastaavista vakuudet olisivat vuoden 2022 energiakriisissä laskeneet siitä, mitä ne olivat eSett Oy:n tuolloin soveltaman vakuusmallin mukaan.
Tasevastuun toteuttaminen on vaikeutunut ja voimakkaat hintavaihtelut ovat yleistyneet sähkömarkkinoilla, joten on välttämätöntä, että taseselvityksen yleisiin ehtoihin sisältyvät vakuuksien määräytymisperusteet takaavat riittävät vakuudet volatiilissa markkinaympäristössäkin. Fingridin taloudellisten toimintaedellytysten varmistaminen on välttämätön edellytys sille, että sähkömarkkinat ja järjestelmävastuun piiriin kuuluvat tasehallinnan ja ‑selvityksen palvelut toimivat luotettavasti, varmasti ja tehokkaasti. Tämä on sekä tasevastaavien etujen että sähköjärjestelmän ja -markkinoiden kokonaisedun mukaista. Vakuuksien riittämätön taso lisäisi kustannuksia kaikille markkinaosapuolille, koska kustannusten ja riskien vyöryttämisen seurauksena tasevastaavat maksaisivat jatkuvasti nykyistä korkeampia maksuja Fingridin valtakunnalliseen tasehallintavastuuseen liittyvien vastapuoliriskien hallitsemisesta ja mahdollisten tappioiden kattamisesta. Tämä lisäisi kustannuksia kaikille markkinaosapuolille eikä edistäisi tasevastuun kohdistumista sille tasevastaavalle, jonka tasepoikkeamasta kustannukset ovat aiheutuneet, eikä siten markkinaosapuolten tasapuolista kohtelua tai kokonaiskustannusten optimointia markkinaosapuolille. Markkinaosapuolten kokonaiskustannukset voitaisiin huomattavasti paremmin optimoida pitämällä kaikkiin tasevastaaviin kohdistuvat yleiset maksut alemmalla tasolla ja turvaamalla valtakunnalliseen tasehallintaan liittyvät vastapuoliriskit riittävillä, kunkin tasevastaavan erikseen asettamilla vakuuksilla ja edellyttämällä tarvittaessa riskiperusteisesti yksittäiseltä tasevastaavalta lisävakuuksia. Tasevastaavilta vaadittavat vakuudet edistävät tasapuolisuutta, koska yksittäisen tasevastaavan tasepoikkeamista aiheutuvat taloudelliset kustannukset voitaisiin kattaa vain kyseisen tasevastaavan asettamasta vakuudesta ja muut markkinaosapuolet eivät joutuisi osallistumaan tasevastuun laiminlyönnistä aiheutuvien velvoitteiden rahoittamiseen.
Tasevastaavilta vaadittavat vastapuoliriskiin nähden riittävät vakuudet varmistavat senkin, ettei tasevastuunsa laiminlyönyttä ja kustannuksia aiheuttanutta tasevastaavaa tarvitsisi äkillisesti poistaa kokonaan markkinoilta tai että markkinoilta poistamista koskeva prosessi voitaisiin vähintään tehdä hallitusti aiheuttamatta haittaa muille markkinaosapuolille. Tasevastaavan äkillinen poissulkeminen markkinoilta ilman tasevastaavan menettelyn korjausmahdollisuutta ja asiakkaiden reagointiaikaa voisi aiheuttaa hallitsemattoman ketjureaktion tasevastaavan taseessa olevien ja myös muiden markkinaosapuolten osalta.
Fingrid ei ole valituksessaan esittänyt, että Energiavirastolla olisi velvollisuus hyväksyä sille esitetyt ehdotukset sellaisinaan. Viraston toimivalta muuttaa Fingridin sille vahvistettavaksi toimittamia yleisiä taseselvityksen ehtoja on kuitenkin rajoitettu laillisuusharkintaan. Energiavirasto voi muuttaa sille vahvistettavaksi toimitettuja ehdotuksia vain, jos tämä on tarpeen tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen tavoitteiden edistämiseksi. Lisäksi viranomaisen harkintavaltaa rajoittaa muun ohella suhteellisuusperiaate, eli viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.
Energiavirasto on ylittänyt harkintavaltansa, kun se ei ole tyytynyt varmistamamaan, täyttävätkö Fingridin ehdottamat tasevastaavien vakuuksien määräytymisen ehdot tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen tavoitteet. Sen sijaan virasto on tehnyt ehdotukseen merkittäviä muutoksia, jotka eivät ole olleet oikeasuhtaisia ja välttämättömiä mainitun asetuksen tavoitteiden toteuttamiseksi, vaan ne ovat päinvastoin heikentäneet niiden toteutumista. Energiavirasto ei esimerkiksi ole mitoittanut muutoksia alimmalle mahdolliselle tasolle esittämänsä vaikutuksen aikaan saamiseksi, vaan vahvistetut muutokset ovat olleet merkittäviä poikkeuksia Fingridin ehdotukseen sekä nykyisin yhteispohjoismaisesti sovellettavaan vakuusmalliin.
Energiavirasto vaikuttaa perustavan päätöksensä monelta osin siihen, että Fingridin esittämät vakuusvaateet ovat perusteettomia. Esimerkiksi vakuuskaavan m-kertoimen muutosten perusteena on todettu Fingridin suojautuvan vakuusvaateilla väitetysti näennäisiltä vastapuoliriskeiltä, vaikka virasto ei ole lainkaan tutkinut Fingridin vastapuoliriskien todellista tasoa tai todennäköistä tulevaa kehitystä. Energiavirasto on lisäksi viitannut lausunnossaan tasevastaaville syntyvien kustannusten merkitykseen, mutta ei ole arvioinut aiheutuvia kustannuksia tai tehnyt minkäänlaisia laskelmia vaikutusten arvioimiseksi. Sitäkään ei ole arvioitu, millä tavoin lisävakuuksia koskevan ehtokohdan poistaminen tai vakuuskaton lisääminen vaikuttaa Fingridille aiheutuviin menetyksiin, muiden tasevastaavien kustannusten lisääntymiseen menetysten mahdollisen vyöryttämisen seurauksena tai yleisemmin sähkömarkkinoiden toimintaan. Yksittäisten muutosten vaikutusarvioinnin lisäksi Energiaviraston päätöksestä puuttuu kokonaan arvio siitä, kuinka vahvistetut muutokset kokonaisuutena vaikuttavat tasevastaaviin, Fingridiin ja sähkömarkkinoiden toimintaan. Toimivaltansa puitteissa toimiakseen Energiaviraston on välttämätöntä tehdä huolellinen vaikutusarviointi osoittaakseen, että sen tekemät tarkistukset edistävät tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen tavoitteiden toteuttamista.
Vakuuskaavan m-painokerroin
Siltä osin kuin Energiavirasto on esittänyt, että sen vahvistama vakuuskaava heijastaisi paremmin tasevastaavan aiheuttamaa taloudellista riskiä, se ei ole esittänyt mitään vaikutusarviointia tai laskelmia sen enempää Fingridin ehdottaman vakuuskaavan kuin sen oma-aloitteisesti vahvistaman vakuuskaavan suhteesta tasevastaavien aiheuttamiin taloudellisiin riskeihin.
Fingrid ei ole asettanut m-painokerrointa yksinomaan ääritilanteiden näkökulmasta. Fingridin vakuuskaavan taustaoletuksena tai perusteluna ei ole ollut tilanne, jossa kaikki tasevastaavat samalla kertaa jättäisivät velvoitteensa täysimääräisesti täyttämättä. Fingridin ehdottama painokerroin ei kohtele tasevastaavia epätasapuolisesti, vaan painokerroin määräytyy samoin objektiivisin perustein kaikille tasevastaaville siltä osin kuin niiden kulutus ja sähkönmyynnin yhteenlaskettu volyymi on korkeintaan 400.000 megawattituntia. Porrastetulla painokertoimella 1/7 Fingrid on pyrkinyt hillitsemään vakuusvaateiden kasvua niille harvoille suurille tasevastaaville silloin – ja vain siltä osin – kun niiden kulutuksen ja sähkönmyynnin yhteenlaskettu volyymi ylittää 400.000 megawattituntia, jotta vakuudet olisivat kokonaiskustannuksiltaan oikeasuhteisia vastapuoliriskiin.
Vaikka Fingrid voisi periaatteessa julkaista vakuuskaavan mukaan lasketun uuden vakuusvaateen kullekin tasevastaavalle päivittäin, tämä ei vaikuttaisi riittävän nopeasti vakuusvaateen suuruuteen. Energiaviraston tekemä muutos vakuuskaavan m-painokertoimeen alentaa tasevastaavien vakuusvaateita niin merkittävästi, että vakuudet eivät enää riittävällä tavalla kata Fingridin vastapuoliriskiä edes viikkokohtaisesti tarkasteltuna tavanomaisissa markkinatilanteissa ja ne ovat selkeästi alimitoitettuja markkinoiden voimakkaissa hintaheilahteluissa.
Energiaviraston väitteet siitä, että Fingridillä olisi käytettävissään tasevastaavista aiheutuvien vastapuoliriskien hallitsemiseen vakuuksien lisäksi muitakin keinoja, kuten mahdollisuus ryhtyä toimenpiteisiin velvollisuutensa laiminlyönyttä tasevastaavaa kohtaan, ovat perusteettomia. Tasepalvelumaksujen korottaminen siten, että riittämättömiin vakuuksiin liittyvät tappiot tai riskit tulisivat riittävällä tavalla huomioiduksi, olisi mahdollista vain pitkällä aikavälillä eikä se siten estäisi Fingridin maksuvalmiuden heikkenemistä riskien realisoitumisen välittömänä seurauksena. Lisäksi tasepalvelumaksujen korottaminen kohonneeseen vastapuoliriskiin varautumiseksi edellyttäisi, että Energiaviraston vahvistamat valvontamenetelmät eivät kerättyjen tasepalvelumaksujen osalta rajoittaisi Fingridin kantaverkkotoiminnan sallitun tuoton määrää. Joka tapauksessa vakuudet ovat tasevastaavalle edullisempi vaihtoehto kuin tasepalvelumaksujen korotukset, sillä vakuudet eivät ole suoria maksuja tasevastaavalta Fingridille eikä niitä käytetä muiden tasevastaavien laiminlyöntien kattamiseen.
Laskentakaavan perustuessa tasesähkön viikkokeskiarvoon vakuudet eivät esimerkiksi yhden päivän voimakkaan hintapiikin johdosta muutu riittävän nopeasti suhteessa vastapuoliriskiin. Koska Energiavirasto on poistanut mahdollisuuden vaatia riskiperusteisesti tasevastaavilta lisävakuuksia, akuutissa tilanteessa lähtökohtaisesti ainoa Fingridin käytettävissä oleva välitön toimenpide velvollisuuksiaan laiminlyövän tasevastaavan aiheuttamien menetysten ehkäisemiseksi on sulkea tasevastaava kokonaan pois markkinoilta. Tämä on äärimmäinen toimenpide ja se on tehtävä hallitusti, jotta laajemmilta markkinavaikutuksilta vältytään, eikä se ole mahdollista siinä lyhyessä jopa vain muutaman tunnin ajassa, johon Energiaviraston vahvistamalla vakuuskaavalla lasketut vakuudet ajallisesti riittävät. Tasevastaavan äkillinen poistaminen markkinoilta ei myöskään ole yhdenmukaista sähkömarkkinoiden toimivuuden ja vakauden turvaamisen tavoitteen kanssa. Tasepalvelusopimuksen hallitussa purkamisessa ei ole kysymys pelkästään tasevastaavan häiriökäyttäytymisen havaitsemisesta, vaan prosessi on monivaiheinen ja edellyttää eri tahojen yhteistyötä riskitilanteen havaitsemisessa, riskin arvioimisessa ja yhteydenotossa tasevastaavaan, päätöksen valmistelemisessa, päätöksenteossa sekä tasepalvelusopimuksen purkamisen haitallisten vaikutusten vähentämisessä sekä tiedottamisessa. Fingridillä ei ole käytössään muita yhtä kustannustehokkaita ja markkinoiden kokonaistehokkuutta edistäviä keinoja tasevastaavista aiheutuvien vastapuoliriskien kattamiseksi kuin riskeihin nähden riittävät vakuudet.
Vakuuskatto
Vakuuskatto vaikuttaisi suoraan Fingridin valtakunnallisesta tasehallinnasta aiheutuviin taloudellisiin riskeihin ja riskien realisoituessa sen taloudellisiin toimintaedellytyksiin. Tasevastaavilta vaadittavien vakuuksien merkitys korostuu erityisesti poikkeustilanteissa, kuten hintapiikkitilanteissa, joissa yhtäältä tasevastaavien tasepoikkeamien merkittävien kustannusten ja toisaalta maksuhäiriöiden riski tyypillisesti kasvaa ja sitä myötä Fingridin tasevastaavista aiheutuva vastapuoliriski nousee. Vakuuskatto toimisi tässä tilanteessa täysin yksipuolisesti alentaessaan entisestään tasevastaavien vakuuskaavan mukaisia vakuusvaateita, mutta se ei tarjoaisi minkäänlaista mekanismia kompensoimaan Fingridin markkinahäiriötilanteessa kohonnutta vastapuoliriskiä tai sen toteutumisesta mahdollisesti aiheutuvia laajoja taloudellisia menetyksiä.
Vakuuskatto ei myöskään parantaisi tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan tarkoittamaa verkon käyttövarmuutta, vaan saattaisi epävarmassa markkinatilanteessa päinvastoin lisätä markkinoiden epävakautta. Vakuuskaton leikatessa jo valmiiksi alennettuja vakuuksia tasevastaavan kannustimet hoitaa tasevastuunsa pienenisivät, mikä voisi pahimmillaan johtaa tasevastaavien taloudellisen riskinoton kasvamiseen. Lisäksi riittämättömistä vakuuksista aiheutuva tasepalvelusopimuksen pikainen purkaminen laajamittaisessa markkinahäiriötilanteessa olisi omiaan markkinoiden vakauttamisen sijaan lisäämään tasevastaavan ja sen asiakkaiden jo ennestään kohonneita riskejä.
Vakuusvaateiden sitovuus
Päätös poistaa kokonaan ehtokohta riskiperusteisista lisävakuusvaateista on suhteellisuusperiaatteen vastainen. Fingridin harkintavaltaa rajaisivat sähkömarkkinalain ja tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen asettamat reunaehdot. Fingridillä olisi siten esimerkiksi suoraan tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen
3 artiklan 2 kohdan nojalla velvollisuus käyttää harkintavaltaansa objektiivisin perustein soveltamalla suhteellisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita, varmistamalla avoimuus, soveltamalla periaatetta, jonka mukaan suurin kokonaistehokkuus ja alhaisimmat kokonaiskustannukset optimoidaan kaikkien asianomaisten osapuolten kesken ja hyödyntämällä niin pitkälle kuin mahdollista markkinapohjaisia mekanismeja. Fingrid voisi lisävakuusvaateita koskevan ehdotuksensa nojalla poiketa vakiokaavasta vain poikkeuksellisissa tilanteissa ja siten, että lisävakuudet asetettaisiin markkinapohjaisesti suhteessa todettuihin vastapuoliriskeihin ja tasevastaavia kohdeltaisiin tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Energiaviraston väite lisävakuusvaateen mahdollisuuden mielivaltaisuudesta onkin ristiriitainen sen kanssa, että virasto on toisaalta lausunnossaan vakuuskattoehdon osalta korostanut Fingridin oikeutta laajaan harkintavaltaan markkinahäiriötilanteissa.
Mikäli Fingrid saisi sen sijaan nykyisen käytännön ja ehdotuksensa mukaisesti reagoida kohonneeseen vastapuoliriskiin vaatimalla kohdennetusti riskin aiheuttaneelta yksittäiseltä tasevastaavalta tarkoituksenmukaisia lisävakuuksia, tällä suojattaisiin muita markkinaosapuolia ylimääräisiltä kustannuksilta ja lisävakuuksilla voitaisiin välttää laajamittaisemmat toimenpiteet esimerkiksi tasevastaavan sulkemisesta kokonaan pois markkinoilta ja siten turvata osaltaan sähkömarkkinoiden vakautta.
Päätöksessä asetetut velvoitteet
Energiavirasto ei ole vedonnut päätöksessään markkinaoikeuskäsittelyn aikana viittaamiinsa sähkömarkkinadirektiivin 60 artiklan 1 kohtaan tai tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 6 artiklan
3 kohtaan perusteena toimivallalleen. Sähkömarkkinadirektiivillä ei ole suoraa sovellettavuutta tai välitöntä oikeusvaikutusta. Sähkömarkkinadirektiivi tai tasehallinnan suuntaviiva-asetus voisivat ensisijaisuusperiaatteen nojalla syrjäyttää kansallisen oikeuden säännöksen vain, jos EU-oikeudellisten säädösten ja kansallisen oikeuden välillä olisi ristiriita. Tässä tällaista ristiriitaa ei ole, vaan valvontalain 13 §:llä on päinvastoin pantu kansallisesti täytäntöön sähkömarkkinadirektiivin (2009/72/EY) 37 artiklan 10 kohta, joka vastasi hyvin pitkälti nykyisin voimassa olevan sähkömarkkinadirektiivin 60 artiklan
1 kohtaa. Kaikissa edellä mainituissa säännöksissä annetaan Energiavirastolle mahdollisuus pyytää tasehallintaan liittyvien ehtojen muuttamista koskevia ehdotuksia järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana toimivalta Fingridiltä, mutta valvontalain 13 §:ssä asetetaan tällaiselle oikeudelle tiettyjä reunaehtoja oikeusvoimavaikutuksen ja sen suojaamaan oikeusvarmuuden johdosta. Virasto ei ole edes väittänyt, että tarve laittaa vireille tuotannon huomioimista ja vakuuksien täyttämistä koskeva muutoskäsittely olisi perustunut vasta päätöksen jälkeen tapahtuneisiin olosuhteiden olennaisiin muutoksiin.
Muut lausumat
Energiavirasto on esittänyt muun ohella, että asiassa on kyse monopolitoimijan markkinatoimijoille asettamasta markkinoille tulon vaatimuksesta, johon niiden on lähtökohtaisesti suostuttava, mikäli ne haluavat toimia tasevastaavana.
Energiavirasto on toiminut asiassa täysin toimivaltuuksiensa rajoissa, eikä se ole ylittänyt harkintavaltaansa. Viranomaisen toimivallan ulottuvuudella on nimenomainen merkitys sen harkintavallan käytössä. Viranomaisen harkintavalta ja sen laajuus ovat sidoksissa päätösvaltaa määrittäviin normeihin. Mitä väljemmät raamit sääntely asettaa, sitä laajempi on viranomaisen harkintavalta. Tämän harkintavallan näkökulmasta relevantin sääntelykehikon tässä asiassa muodostavat Euroopan unionin energiamarkkinasääntely, erityisesti sähkömarkkinadirektiivi, sähkökauppa-asetus ja tasehallinnan suuntaviiva-asetus sekä kansallinen sähkömarkkinasääntely.
Unionin energiamarkkinasääntely on luonteeltaan tavoitteita asettavaa. Tavoitteet ilmenevät kunkin unionin säädöksen resitaaleista sekä kansallisen sääntelyn osalta relevanteista laeista sekä niitä koskevista esitöistä. Valittajan viittaamien tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaisten mainitun asetuksen tavoitteiden lisäksi viranomaisen harkintavallan käytössä merkityksellisiä ovat energiamarkkinasääntelyn tavoitteet kokonaisuutena, koska tasehallinnan suuntaviiva-asetus on säädetty sähkökauppa-asetuksen nojalla sen tavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi. Kansallisen sääntelyn tavoitteet ja vaatimukset tulee ottaa huomioon siltä osin kuin ne eivät ole ristiriidassa unionin sääntelyn tavoitteiden kanssa.
Kansallisen sääntelyviranomaisen on toimillaan edistettävä sääntelyn tavoitteiden saavuttamista. Näin ollen viranomaisen harkintavalta ei voi olla sidottu yksittäisen säännöksen kirjaimelliseen täytäntöönpanoon eikä se ole rajattu pelkkään ehdotuksen laillisuuden tarkistamiseen siten, että velvoitteiden täyttämiseksi riittäisi, ettei ehdotus suoranaisesti estä sovellettavan säännöksen tavoitteiden toteutumista.
Energiaviraston toimivalta unionin energiamarkkinasääntelyn mukaisten kansallisen sääntelyviranomaisen tehtävien hoitamisessa perustuu sille kansallisessa sääntelyssä annettuun toimi- ja täytäntöönpanovaltaan, joka on määritelty muun ohella valvontalaissa ja Energiavirastosta annetussa laissa. Virasto ei ole laajentanut tulkinnallisesti tai muullakaan tavalla toimivaltuuksiaan.
Energiaviraston päätös on ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen. Tämä periaate ei tarkoita viranomaisen toimien asettamista valittajan näkökulmasta alimmalle mahdolliselle tasolle, vaan relevanttia on nimenomaan sääntelyn tavoitteiden näkökulmasta oikeasuhtaiset toimet. Monopolitoimijan asettamat liian tiukat ehdot voivat muodostua markkinalle pääsyn esteiksi, mikä on otettava huomioon arvioitaessa toimenpiteiden suhteellisuutta. Energiaviraston velvollisuutena on tarkastella sille vahvistettavaksi toimitettavien ehtojen hyväksyttävyyttä kokonaisuutena markkinoiden näkökulmasta, eikä yksinomaan monopolitoimijana toimivan valittajan näkökulmasta. Sääntely asettaa velvollisuuden soveltaa suhteellisuuden sekä syrjimättömyyden periaatteita myös verkonhaltijoille. Siten jo verkonhaltijan ehdotusten tulisi olla suhteellisuusperiaatteen huomioon ottavia.
Vakuuskaavan muutosten osalta asiassa on kysymys oikean tasapainon löytämisestä tasevastaavan aiheuttaman riskin toteutumisen ja siihen varautumisen välillä. Energiavirasto on ryhtynyt toimenpiteisiin valittajan soveltaman vakuuskaavan ilmentämän riskiperustan epäsuhdan vuoksi. Valittaja on pyrkinyt kaavallaan minimoimaan tasehallintavastuuseensa liittyvät riskit olemattomiksi ja toisaalta määrittelemään riskiskenaariot laajasti ja omasta näkökulmastaan. Tämä ei ole sääntelyn tarkoitus. Sääntely lähtee tasapuolisten markkinaolosuhteiden luomisesta kaikille osapuolille. Valittajan ollessa monopolitoimijan asemassa asiassa on merkityksellistä tasapuolisten edellytysten mahdollistaminen markkinatoimijoiden näkökulmasta.
Valittajan ehdottama kaava olisi lisäksi suosinut perusteettomasti suurempia toimijoita, joiden toiminnan vaikutukset markkinoilla ovat huomattavasti pienempien toimijoiden vaikutuksia suurempia, mitä epäsuhdetta on korostanut kaavan ajallinen ulottuvuus. Valittaja ei ole kyennyt esittämään perusteluja sille, miksi pienemmät toimijat aiheuttavat sille suurempia riskejä kuin suuremmat toimijat. Energiavirasto on puuttunut valittajan ehdottamaan kaavaan vain osittain. Se, että valittaja ei voi asettaa vakuusvaadettaan kattamaan ajallisesti tarpeettoman pitkää ajanjaksoa ilman asianmukaisia perusteita, ei tee viraston päätöstä suhteellisuusperiaatteen vastaiseksi.
Energiaviraston tekemiä muita muutoksiakaan ei voi pitää suhteellisuusperiaatteen vastaisina. Vakuuskaton asettamisoikeuden tarkoitus on varmistaa, että markkinat pystyvät toimimaan myös kriisitilanteessa. Tämä on Fingridinkin etu. Vakuuskattoehto on ennen kaikkea keino, jolla valittaja pystyy tarjoamaan toimijoille haluamaansa joustoa näiden markkinoilla pysymisen mahdollistamiseksi ja siten myös hallinnoimaan omia riskejään suhteessa tasevastaaviin.
Epämääräisesti määriteltyjen ehtojen soveltamisen estäminen puolestaan suojaa markkinatoimijoita, mutta myös Fingridiä selkiyttämällä oikeuksien ja velvollisuuksien rajaa. Asiassa ei ole osoitettu, että tehdyillä muutoksilla olisi, yksin tai yhdessä, vaikutuksia valittajan edellytyksiin toimia järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana.
Hallintolaki ei aseta Energiavirastolle velvollisuutta toteuttaa valittajan kuvaamia vaikutusarviointeja. Hallintolain 31 §:n mukaan asian riittävällä selvittämisellä tarkoitetaan sitä, että viranomainen hankkii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Selvittämisvelvollisuus ei ole rajaton. Selvittämisvelvollisuuden täyttämiseksi tehtävien toimenpiteiden on oltava oikeasuhtaisia muihin viranomaisen toimintaa koskeviin hyvän hallinnon vaatimuksiin sekä sen toiminnan tarkoitukseen nähden. Ei ole perusteltua eikä toisaalta edes välttämätöntä, että viranomaisen tulisi perustaa jokaisen laillisuusvalvontaa koskevan toimensa valittajan kuvaamiin laajoihin markkina-analyyseihin ja vaikutusten arvionteihin. Vaikutusten arviointi kuuluu tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 5 artiklan 5 kohdan perusteella nimenomaan siirtoverkonhaltijalle. Sääntelyn lähtökohtana on ylipäätään järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan laatimien, sääntelyn vaatimukset täyttävien, hyvin perusteltuihin ehdotuksiin pohjautuvien ehtojen vahvistaminen.
Energiaviraston tehtävänä on ollut arvioida valittajan ehdotuksen sääntelynmukaisuutta harkintavaltansa nojalla. Päätöksessä otetaan kantaa siihen, täyttääkö valittajan ehdotus sääntelyn velvoitteet niiden tavoitteiden mukaisesti. Virastolla on ollut velvollisuus hankkia asiassa päätöksentekonsa tueksi riittävät tiedot ja selvitykset. Energiavirasto on perustanut harkintansa asiassa valittajan ehdotukseen ja sen perusteisiin ja muuhun käytössään olleeseen asiakokonaisuuden aiempaan prosessivaiheeseen liittyneeseen selvitykseen sekä markkinatoimijoiden lausumiin. Energiavirastolla on itsellään relevanttia sääntelyä ja markkinoiden sekä valittajan toimintaa koskevaa tietotaitoa, jota se on hyödyntänyt päätöksenteossaan. Virastolla on siten ollut käytettävissään riittävät tiedot ratkaisunsa tekemiseksi ja se on täyttänyt hallintolain 31 §:n mukaisen selvittämisvelvollisuutensa. Energiavirasto on perustellut valittajan ehdottamiin vakuusehtoihin tekemänsä muutokset hallintolain 43 §:n edellyttämin tavoin.
Valittaja ei ole osoittanut Energiaviraston vahvistaman vakuuskaavan vaikutuksista esittämiään väittämiään todeksi. Valittajan esittämien selvitysten arvioinnissa on olennaista huomioida, kuinka todennäköisiä tai usein toistuvia korkean hinnan tilanteet ja valittajan kaavansa perusteena esittämä tasevastaavien tasevelvoitteiden samanaikainen laiminlyöminen markkinoilla ylipäätään ovat. Tätä tarkastelua ei kuitenkaan ole tehty.
Vakuuden määrittelyssä merkityksellistä on tasevastaavan järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle aiheuttaman riskin määrittely oikeasuhtaisesti. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan soveltaman vakuuskaavan tulee olla perusteltu, oikeasuhtainen eikä muodostua markkinoille tulon ja siellä toimimisen esteeksi, jollaiseksi riskiperustaltaan liian kattavaksi muotoiltu vakuuskaava voi muodostua.
Vaikka markkinoiden hintavaihtelut ovatkin yleistyneet, niin Fingridin ehdottaman vakuuskaavan ajallisen komponentin perustana olevia korkean hinnan tilanteita, joissa yksi markkinatoimija on jättänyt suoriutumatta vastuistaan, ei ole vielä tapahtunut ja läheltä piti -tilanteita on ollut nykymuotoisten sähkömarkkinoiden toiminta-aikana muutama. Tämä on osoitus paitsi markkinoiden toimivuudesta myös siitä, että tasevastaavat pyrkivät hoitamaan vastuunsa asianmukaisesti.
Sääntelyn lähtökohtana on tasevastaavan taloudellinen vastuu omasta taseestaan. Tasevastaavan aiheuttaman riskin tarkastelu volyymiperusteisesti yksinomaan taseselvityshetkeen on kapea-alainen lähestymistapa, koska toimijalla on yleisesti mahdollisuus vaikuttaa taseeseensa sekä taloudellisiin edellytyksiinsä vastata taseestaan ennen taseselvityshetkeä mahdollisissa poikkeuksellisissa hintatilanteissakin. Näin voidaan olettaa tapahtuvan, koska tasevastaavalla on jo Fingridin soveltamien hinnoitteluperiaatteiden perusteella kannustin välttää tasepoikkeamia taloudellisten seuraamusten välttämiseksi. Fingrid ei ole ottanut huomioon näitä tasevastaavan omia riskienhallintatoimia riskiskenaarioissaan, kun se on perustellut ehdottamaansa kaavaa markkinoiden volatiilisuuden lisääntymisellä ja Olkiluoto 3:n verkosta putoamisen aiheuttamilla hintariskeillä.
Säätö- ja tasesähkömarkkinoiden toiminta ja sitä myötä hintapiikkien esiintyminen ei ole täysin valittajan vaikutusvallan ulkopuolella. Fingridin velvollisuutena on ylläpitää ja kehittää kyseisiä markkinoita ja siten se pystyy omilla toimillaan vaikuttamaan säätö- ja tasesähkömarkkinoiden hinnanmuodostukseen. Valittaja näyttääkin perustelevan ehdottamaansa vakuuskaavaa myös reservi- ja säätösähkömarkkinan resurssihaasteilla, joita ei voida pitää tasevastaavan vakuuksien asettamisen perusteltuna lähtökohtana. Sääntelyn lähtökohtana ei myöskään ole järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan riskien täysimääräinen kattaminen.
Mikäli velvoitteita jätetään täyttämättä, juuri ripeää toimintaa voidaan pitää markkinoiden edun näkökulmasta parhaimpana sekä riskejä ja vahingollisia vaikutuksia parhaiten minimoivana reaktiona. Vaikka perusteeton markkinoilta sulkeminen onkin kiellettyä, se ei tarkoita, että markkinatoimijan toimintamahdollisuuksien rajoittamista poikkeustilanteissa tai jopa sulkemista kokonaan markkinoilla tulisi yleisesti välttää, kun siihen on perusteita. Nämä ovat osa kantaverkonhaltijan käytettävissä olevia riskienhallinnan keinoja. Irtisanomis- ja purkamisprosessi on Fingridin itsensä luoma ja Energiaviraston sen esityksestä vahvistama. Mikäli prosessit eivät ole joltain osin tarkoituksenmukaisia ja anna riittäviä keinoja reagoida laiminlyönteihin, valittajalla on aina oikeus kehittää ehtojaan ja vahvistuttaa ne virastossa.
Fingridin mukaan myös Energiaviraston poistama ehdotettu vakuuskaavan poikkeamisehto on lisännyt sen taloudellisia riskejä. Energiavirasto on toimittanut ennen päätöksen antamista päätösluonnoksensa Fingridille tutustuttavaksi. Luonnoksesta on ollut nähtävissä perusteluineen viraston aikomus poistaa mainittu poikkeamisehto. Fingridillä olisi ollut viimeistään tuolloin mahdollisuus täsmentää vahvistettavaksi esittämiensä ehtojen sisältöä, mutta se ei ole sitä tehnyt. Mikäli valittajan toiminnan riskit olisivat kasvaneet ehdon poistamisen vuoksi, se on siten seurausta valittajan omasta toiminnasta.
Viranomaisella ei ole yleistä velvollisuutta jokaisen yksittäisen kohdan osalta mainita nimenomaista säännösperustaa, mikäli se muutoin ilmenee asiayhteydestä. Energiavirasto on edistänyt tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan tavoitteena olevaa toimivaa kilpailua, syrjimättömyyttä ja läpinäkyvyyttä tasehallintamarkkinoilla poistaessaan valittajan esittämän epätäsmällisen ehdon.
Vakuuskattoehdon tarkoituksena on varmistaa, että järjestelmävastaavalla on keinot poikkeuksellisia markkinatilanteita varten sähkömarkkinoiden toimintaedellytysten ylläpitämiseksi. Sääntely ei estä sisällyttämästä ehtoihin kantaverkonhaltijan järjestelmävastuuseen sisältyvien oikeuksien ja velvollisuuksien täyttämistä koskevia ehtoja, jollainen kyseinen ehto on. Vakuuskattoehto ei vapauta tasevastaavaa taloudellisista vastuistaan suhteessa kantaverkonhaltijaan. Ehto toimii poikkeustilanteiden taloudellisten riskien hallintamekanismina ja tarjoaa siten Fingridille keinon hallita poikkeustilanteita ja toisaalta mahdollistaa tarpeellisen jouston tasevastaavien markkinoilla olon näkökulmasta. Fingrid voi valita olla soveltamatta koko ehtoa, mikäli se pystyy muilla keinoin varmistamaan markkinoiden toimintaedellytykset.
Energiaviraston asettamien velvoitteiden osalta selvityksien tekeminen on ollut tarpeellista, jotta vakuusehdoista saadaan mahdollisimman tasapuoliset ja markkinasääntelyn tavoitteita edistävät ilman aiheetonta viivytystä, mikäli sellaisia tarpeita selvitysten perusteella ilmenee. Selvitysten tarkoituksena on toimia mahdollisten ehdotusten ja täsmennettyjen ehtojen perustana ja siten niistä ei välttämättä seuraa edellytyksiä ehdottaa konkreettisia muutoksia vahvistettuihin vakuusehtoihin. Energiavirasto ei ole asettamillaan velvoitteilla käynnistänyt uutta vahvistamisprosessia. Vahvistamisprosessin käynnistää valittajan selvitystensä pohjalta mahdollisesti toimittamien uusien ehtojen käsittelyn aloittaminen virastossa.
Valittajalla on ollut selvitettävien asioiden ja valittajan yleisen asiaa koskevan osaamisen näkökulmasta riittävästi aikaa velvoitteita koskevien relevanttien selvitysten tekemiseen ja vaikutusten arviointiin. Tasehallinnan ehdot ovat koko ajan muutoksessa. Menettely, jossa kerralla tarkasteltaisiin kokonaisuuksia pitkällä tähtäimellä, ei ole nykyisessä eurooppalaisten sähkömarkkinoiden kehitystahdissa realistinen. Sen sijaa kehitystahti asettaa kantaverkonhaltijalle velvollisuuden jatkuvasti kehittää ehtojaan siten, että ne muodostavat koherentin kokonaisuuden.
Fingrid Oyj on antanut lausuman.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Perustelut
Kysymyksenasettelu
Asiassa on kysymys siitä, onko Energiavirasto menetellyt sitä kansallisena sääntelyviranomaisena koskevien Euroopan unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön säännösten mukaisesti ja niihin perustuvan toimivaltansa rajoissa, sekä hyvän hallinnon periaatteita noudattaen, vahvistaessaan valituksenalaisella päätöksellään päätöksen liitteenä 1 olevat tasevastuuta ja taseselvitystä koskevan käsikirjan osan 2 Fingrid Oyj:n yleiset taseselvityksen ehdot niiden kohdassa 6 määritettyjen tasevastaavan asettamien vakuuksien osalta.
Lisäksi asiassa on kysymys siitä, onko Energiavirasto menetellyt Euroopan unionin oikeuden ja kansallisen lainsäädännön säännösten mukaisesti ja niihin perustuvan toimivaltansa rajoissa, sekä hyvän hallinnon periaatteita noudattaen, kun se on valituksenalaisella päätöksellään velvoittanut Fingridin toimittamaan selvityksen tuotannon huomioimisesta vakuuksien määräytymiseen sekä selvityksen vakuuksien täyttämisen määräajasta sekä selvitysten perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet.
Energiaviraston toimivalta ja menettely valituksenalaista päätöstä tehtäessä
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta (sähkömarkkinadirektiivi) 57 artiklan
1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi sääntelyviranomainen kansallisella tasolla.
Energiavirastosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvontaa ja seurantaa, sähkö- ja maakaasumarkkinoiden toimivuuden, energiatehokkuuden ja uusiutuvan energian käytön edistämistä sekä energiapolitiikan, kasvihuonekaasujen päästökaupan ja energiatehokkuuden toimeenpanotehtäviä varten on Energiavirasto.
Sähkömarkkinalain 8 §:n 1 momentin mukaan Energiamarkkinavirasto (nykyisin Energiavirasto) määrää sähköverkkoluvassa yhden kantaverkonhaltijan järjestelmävastaavaksi kantaverkonhaltijaksi.
Sähkömarkkinalain 45 §:n 1 momentin mukaan järjestelmävastaava kantaverkonhaltija vastaa Suomen sähköjärjestelmän teknisestä toimivuudesta ja käyttövarmuudesta siten, että sähköjärjestelmä toimii luotettavasti ja varmasti sekä huolehtii valtakunnalliseen tasehallintavastuuseen kuuluvista tehtävistä ja valtakunnallisesta taseselvityksestä tarkoituksenmukaisella ja sähkömarkkinoiden osapuolten kannalta tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla (järjestelmävastuu). Pykälän 2 momentin mukaan järjestelmävastaava kantaverkonhaltija voi asettaa järjestelmävastuun toteuttamiseksi tarpeellisia ehtoja voimalaitosten, energiavarastojen ja kuormien sekä sähköverkkojen liittämiselle sähköjärjestelmään sekä sähköjärjestelmän ja siihen liitettyjen voimalaitosten, energiavarastojen, kuormien ja sähköverkkojen käyttämiselle. Ehtoja voidaan soveltaa yksittäistapauksissa sen jälkeen, kun Energiavirasto on ne vahvistanut sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki) 10 §:n mukaisesti.
Sähkömarkkinalain 73 §:n 1 momentin mukaan sähkömarkkinoiden osapuoli on vastuussa siitä, että sen sähköntuotanto ja sähkönhankintasopimukset kattavat sen sähkönkäytön ja sähköntoimitukset kunkin taseselvitysjakson aikana (tasevastuu).
Valvontalain 2 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan valvontalakia sovelletaan niiden tehtävien hoitamiseen, jotka säädetään Energiaviraston tehtäviksi sähkön sisämarkkinoista annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2019/943 sekä sen nojalla annetuissa täytäntöönpanosäädöksissä ja delegoiduissa säädöksissä.
Valvontalain 10 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan siirtoverkonhaltijan noudatettaviksi niiden järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen ehdot sekä menetelmät palveluista perittävien maksujen määrittämiseksi ennen niiden käyttöönottamista.
Markkinaoikeus toteaa, että valvontalain 2 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisia delegoituja säädöksiä on muun ohella komission asetus (EU) 2017/2195 sähköjärjestelmän tasehallintaa koskevista suuntaviivoista (tasehallinnan suuntaviiva-asetus).
Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 18 artiklassa on säädetty tasehallintaan liittyvistä ehdoista ja edellytyksistä. Mainitun artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan kyseessä olevan jäsenvaltion siirtoverkonhaltijoiden on laadittava viimeistään kuuden kuukauden kuluttua kyseisen asetuksen voimaantulosta jäsenvaltion kaikkien suunnittelualueiden osalta ehdotus tasevastaavia koskevista ehdoista ja edellytyksistä.
Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 5 artiklassa on säädetty siirtoverkonhaltijoiden ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymisestä. Artiklan 1 kohdan mukaan kunkin sääntelyviranomaisen tai tarvittaessa viraston on hyväksyttävä 2, 3 ja 4 kohdan mukaiset siirtoverkonhaltijoiden laatimat ehdot ja edellytykset tai menetelmät. Ennen ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymistä virasto tai asianomaiset sääntelyviranomaiset tarkistavat tarvittaessa ehdotuksia, kuultuaan ensin asianomaisia siirtoverkonhaltijoita, sen varmistamiseksi, että ne ovat yhdenmukaisia kyseisen asetuksen tarkoituksen kanssa ja edistävät markkinoiden yhdentymistä, syrjimättömyyttä, toimivaa kilpailua ja markkinoiden tehokasta toimintaa. Artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaan 18 artiklan mukaisiin tasehallintaan liittyviin ehtoihin ja edellytyksiin ja niiden muutoksiin tarvitaan kunkin asianomaisen jäsenvaltion kunkin sääntelyviranomaisen tapauskohtainen hyväksyntä.
Energiavirasto on määrännyt 19.1.2015 antamallaan päätöksellä (dnro 831/410/2013) Fingridin järjestelmävastaavaksi kantaverkonhaltijaksi Suomen sähköjärjestelmässä.
Energiaviraston 30.11.2023 antamassa valituksenalaisessa päätöksessä on valituksenalaisin osin kysymys niiden ehtojen vahvistamisesta, joista on säädetty tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 18 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, ja joita järjestelmävastaava kantaverkonhaltija sähkömarkkinalain
45 §:n 2 momentin mukaan voi asettaa sähkömarkkinoiden osapuolina toimiville sähkömarkkinalain
73 §:n 1 momentin tarkoittamille tasevastuussa oleville tasevastaaville liittyen sähkömarkkinalain 45 §:n
1 momentin mukaiseen järjestelmävastuuseen sisältyvään valtakunnalliseen tasehallintavastuuseen. Kyseessä olevat ehdot ovat liittyneet tasevastaavalle asetettaviin vakuusvaatimuksiin siltä varalta, että tasevastaava ei kykene maksamaan Fingridin sille jo toimittamasta ja tasevastaavan käyttämästä tasesähköstä. Fingrid toimittaa tasevastaaville niiden tasepoikkeamien tasapainottamiseen tarvitseman tasesähkön, mutta laskuttaa sen tasevastaavilta vasta taseselvityksen tekemisen jälkeen, käytännössä noin kolme viikkoa tasesähkön toimituksesta, mistä aiheutuu Fingridille vastapuoliriski, jonka varalle tasevastaavalta edellytetään vakuutta.
Edellä mainitut tasevastaavia koskevat järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan asettamat ehdot on ennen niiden soveltamista vahvistettava tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 5 artiklan 4 kohdan c alakohdan perusteella ja sähkömarkkinalain 45 §:n 2 momentin ja valvontalain 10 §:n 1 momentin
6 kohdan mukaisesti Energiaviraston vahvistuspäätöksellä. Näin olleen Energiavirastolla on ollut toimivalta vahvistaa valituksenalaisella päätöksellään tasevastaavien yleiset taseselvityksen ehdot valituksenalaisten tasevastaavan asettamien vakuuksien osalta.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 28.6.2024 taltionumero 1927 viitannut muun ohella tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 5 artiklan 1 kohtaan ja todennut, että tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen menettelyä koskevista säännöksistä käy ilmi, että sääntelyviranomaisilta edellytetään aktiivista roolia sen varmistamiseksi, että hyväksyttävä menetelmä vastaa sisällöltään suuntaviiva-asetuksen tarkoitusta. Aktiiviseen rooliin voi kuulua myös menetelmän sisällön tarkistaminen tai täydentäminen oma aloitteisesti (kohta 61).
Markkinaoikeus katsoo, että sääntelyviranomaiselta edellytetty aktiivinen rooli on kysymyksessä olevassa tapauksessa merkinnyt sitä, että Energiavirasto on voinut tarkistaa ja harkintansa mukaan muuttaa sille toimitettua ehdotusta tasevastaaville asetettavista vakuusehdoista muuttamalla vahvistuspäätöksessään ehtojen yksityiskohtaista sisältöä, jättämällä vahvistamatta ehtojen tiettyjä kohtia ja täydentämällä ehdotettuja ehtoja.
Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto ei ole ylittänyt toimivaltaansa muuttaessaan valituksenalaisessa päätöksessä sen vahvistettavaksi saatettuja tasevastaavia koskevia järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan asettamia ehtoja.
Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että Energiavirasto ei ole valituksenalaista päätöstä tehdessään laatinut asianmukaisia selvityksiä ja vaikutusarviointeja sen valittajan ehdotukseen tekemien muutosten osalta markkinaoikeus toteaa seuraavaa.
Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Säännöksen esitöiden (HE 72/2002 vp s. 86) mukaan asian riittävällä selvittämisellä tarkoitetaan sitä, että viranomainen hankkii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Viranomainen voi hankkia selvityksiä itse viran puolesta toisilta viranomaisilta tai se voi pyytää selvitystä asianosaiselta. Viranomainen voi myös pyytää ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä. Selvitysten laajuus ja tarve tulee harkita tapauskohtaisesti.
Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Hallintolain 34 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 89) mukaan kuulemisen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta ja palvelevan asian selvittämistä.
Valvontalain 12 a §:n 2 momentin mukaan Energiaviraston on ennen 10 §:ssä tarkoitettujen vahvistuspäätösten antamista järjestettävä julkinen kuuleminen, jossa vahvistuspäätöksen kohteena oleville toiminnanharjoittajille, heidän asiakkailleen ja muille sidosryhmille varataan mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösten sekä niiden sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä.
Edellä todetusti tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan ennen ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymistä virasto tai asianomaiset sääntelyviranomaiset tarkistavat tarvittaessa ehdotuksia, kuultuaan ensin asianomaisia siirtoverkonhaltijoita, sen varmistamiseksi, että ne ovat yhdenmukaisia kyseisen asetuksen tarkoituksen kanssa ja edistävät markkinoiden yhdentymistä, syrjimättömyyttä, toimivaa kilpailua ja markkinoiden tehokasta toimintaa.
Markkinaoikeus toteaa, että energiamarkkinasääntelyssä ei ole nimenomaista säännöstä, joka velvoittaisi kansallisen sääntelyviranomaisen tekemään vaikutusarvioinnin ennen valvontalain 10 §:n mukaisen vahvistuspäätöksen tekemistä. Verkonhaltijoita on kuitenkin kuultava valvontalain 12 a §:n
2 momentin ja tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi, että Energiavirasto on 22.2.2023 antamallaan päätöksellä (dnro 470/040303/2022) velvoittanut Fingridin toimittamaan Energiaviraston vahvistettavaksi tasevastaaville asetettavien vakuusvaateiden määräytymisen perusteet 30.5.2023 mennessä. Energiaviraston päätöstä on edeltänyt sidosryhmien julkinen kuuleminen syksyllä 2022, jossa esitetyt kommentit Energiavirasto on pyytänyt Fingridiä ottamaan huomioon ehdotuksessaan. Päätöksen mukaan lausujat ovat muun ohella julkisessa kuulemisessa esittäneet, etteivät silloiset vakuusvaateet ole olleet kaikilta osin oikeasuhtaisia ja tasapuolisia eri kokoisten toimijoiden kesken, minkä lisäksi on esitetty parannusehdotuksia muun ohella tuotannon huomioon ottamisen osalta. Fingrid on velvoituspäätöksen mukaisesti toimittanut Energiavirastolle vahvistettavaksi tasevastaavien ehdot ja maksujen määräytymisperiaatteet sisältäen tasevastaaville asetettavien vakuusvaateiden määräytymisperusteet. Ennen ehdotuksen toimittamista Energiavirastolle Fingrid on järjestänyt asiaan liittyen julkisen kuulemisen huhti–toukokuussa 2023. Tämän jälkeen myös Energiavirasto on järjestänyt asiassa julkisen kuulemisen elo–syyskuussa 2023, jonka yhteydessä se on vielä pyytänyt sidosryhmien näkemyksiä muun ohella toimittajan koon vaikutuksesta vakuuskaavan vakuusvaateen suuruuteen, tuotannon huomioon ottamisesta vakuuksien määräytymisessä ja vakuuksien kokonaismäärän rajoittamisesta markkinoiden vakauttamiseksi mahdollisessa ääritilanteessa. Energiavirasto on 8.11.2023 toimittanut Fingridille päätösluonnoksen, joka on sisältänyt Energiaviraston Fingridin ehdotukseen tekemät muutokset, ja varannut Fingridille tilaisuuden lausua kyseisestä luonnoksesta. Fingrid on toimittanut lausuntonsa määräpäivään 22.11.2023 mennessä. Valituksenalainen päätös on annettu 30.11.2023.
Ottaen huomioon edellä ehtojen vahvistamista edeltävistä asian käsittelyn vaiheista todetun, Energiaviraston harkintavallan selvitysten hankkimisen laajuuden osalta sekä Energiaviraston kyseessä olevissa asioissa hankkimat ja käytettävissä olleet selvitykset markkinaoikeus katsoo, ettei Energiaviraston menettely ole ollut myöskään hallintolain 31 §:n ja tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan vastaista.
Tasevastaavien ehtojen ja maksujen määräytymisperiaatteiden vahvistamiseen sovellettavat oikeusohjeet
Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoiden toiminnan säännöt on vahvistettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2019/943 sähkön sisämarkkinoista (sähkökauppa-asetus). Sähkökauppa-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan kaikki markkinaosapuolet ovat vastuussa sähköjärjestelmässä aiheuttamistaan tasepoikkeamista, jäljempänä ’tasevastuu’. Tätä varten markkinaosapuolten on joko itse toimittava tasevastaavina tai sopimusperusteisesti siirrettävä vastuunsa valitsemalleen tasevastaavalle. Kukin tasevastaava on taloudellisesti vastuussa tasepoikkeamistaan, ja sen on pyrittävä olemaan tasapainossa tai autettava sähköjärjestelmää olemaan tasapainossa.
Sähkökauppa-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan tasehallintamarkkinat, esivalintaprosessit mukaan lukien, on järjestettävä siten, että varmistetaan todellinen syrjimättömyys markkinaosapuolten välillä ottaen huomioon sähköjärjestelmän erilaiset tekniset tarpeet ja tuotantolähteiden, energian varastoinnin ja kulutusjouston erilaiset tekniset valmiudet.
Sähkökauppa-asetuksen johdanto-osan kohdassa 12 on todettu, että asetuksen (EU) 2017/2195 18, 30 ja 32 artiklassa säädetään, että tasesähkön standardi- ja erityistuotteiden hinnoittelumenetelmän olisi luotava markkinaosapuolille myönteisiä kannustimia ylläpitää niiden omaa tasapainoa tai auttaa järjestelmän tasapainon palauttamisessa tasepoikkeamahinta-alueella sekä siten vähentää järjestelmän tasepoikkeamia ja yhteiskunnalle aiheutuvia kustannuksia. Tällaisissa hinnoittelumalleissa pitäisi pyrkiä kulutusjouston ja muiden tasehallintaresurssien taloudellisesti tehokkaaseen käyttöön käyttövarmuusrajoja noudattaen.
Sähkökauppa-asetuksen johdanto-osan kohdan 15 mukaan kaikkien markkinaosapuolten olisi oltava taloudellisessa vastuussa järjestelmässä aiheuttamistaan tasepoikkeamista, jotka vastaavat jaetun määrän ja lopputilanteen välistä erotusta markkinoilla. Sähkökauppa-asetuksen johdanto-osan kohdassa 26 on edelleen todettu, että toimivan kilpailun kehittyminen sähkön sisämarkkinoilla edellyttää syrjimättömiä, avoimia ja asianmukaisia maksuja verkon käytöstä, siirtoverkon yhdysjohdot mukaan lukien.
Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksen tavoitteena on muun ohella edistää toimivaa kilpailua, syrjimättömyyttä ja läpinäkyvyyttä tasehallintamarkkinoilla (a alakohta), parantaa tasehallinnan tehokkuutta samoin kuin eurooppalaisten ja kansalaisten tasehallintamarkkinoiden tehokkuutta (b alakohta) ja varmistaa, että tasepalvelujen hankinta tapahtuu tasapuolisesti, objektiivisesti, läpinäkyvästi ja markkinapohjaisesti, siinä ei aiheuteta perusteettomia esteitä uusille tulokkaille ja se edistää tasehallintamarkkinoiden likviditeettiä ja ehkäisee samalla kohtuuttomia vääristymiä sähkön sisämarkkinoilla (e alakohta).
Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden, asianomaisten sääntelyviranomaisten ja verkonhaltijoiden on kyseistä asetusta soveltaessaan muun ohella sovellettava suhteellisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita (a alakohta) ja periaatetta, jonka mukaan suurin kokonaistehokkuus ja alhaisimmat kokonaiskustannukset optimoidaan kaikkien asianomaisten osapuolten kesken
(c alakohta).
Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin sääntelyviranomaisen tai tarvittaessa viraston on hyväksyttävä 2, 3 ja 4 kohdan mukaiset siirtoverkonhaltijoiden laatimat ehdot ja edellytykset tai menetelmät. Ennen ehtojen ja edellytysten tai menetelmien hyväksymistä virasto tai asianomaiset sääntelyviranomaiset tarkistavat tarvittaessa ehdotuksia, kuultuaan ensin asianomaisia siirtoverkonhaltijoita, sen varmistamiseksi, että ne ovat yhdenmukaisia kyseisen asetuksen tarkoituksen kanssa ja edistävät markkinoiden yhdentymistä, syrjimättömyyttä, toimivaa kilpailua ja markkinoiden tehokasta toimintaa.
Mainitun artiklan 4 kohdan c alakohdan mukaan 18 artiklan mukaisiin tasehallintaan liittyviin ehtoihin ja edellytyksiin ja niiden muutoksiin tarvitaan kunkin asianomaisen jäsenvaltion kunkin sääntelyviranomaisen tapauskohtainen hyväksyntä.
Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 17 artiklassa, joka sisältyy asetuksen II osastoon sähkön tasehallintamarkkinat, on määritetty tasevastaavien tehtävät. Artiklan 1 kohdan mukaan kunkin tasevastaavan on reaaliajassa pyrittävä pysymään tasapainossa tai auttamaan sähköjärjestelmän tasapainottamisessa. Tätä velvollisuutta koskevat yksityiskohtaiset vaatimukset on määriteltävä 18 artiklan mukaisesti laadittavassa ehdotuksessa tasehallintaan liittyvistä ehdoista ja edellytyksistä.
Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 17 artiklan 2 kohdan mukaan kunkin tasevastaavan on oltava taloudellisessa vastuussa liittävän siirtoverkonhaltijan kanssa selvitettävistä tasepoikkeamista.
Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 18 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaan tasepalvelujen tarjoajia koskevissa ehdoissa ja edellytyksissä on määriteltävä kohtuulliset ja perustellut vaatimukset tasepalvelujen tarjonnalle.
Mainitun artiklan 6 kohdan c alakohdan mukaan tasevastaavia koskeviin ehtoihin ja edellytyksiin on sisällyttävä vaatimus, jonka mukaan kaikkien tasevastaavien on oltava taloudellisessa vastuussa tasepoikkeamistaan ja tasepoikkeamat on selvitettävä liittävän siirtoverkonhaltijan kanssa.
Kansallisessa lainsäädännössä sähkömarkkinoiden toiminnalle asetetut tavoitteet on määritelty sähkömarkkinalaissa, jonka 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille siten, että hyvä sähkön toimitusvarmuus, kilpailukykyinen sähkön hinta ja kohtuulliset palveluperiaatteet voidaan turvata loppukäyttäjille. Sen saavuttamisen ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sähkön tuotannossa ja toimituksessa sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpitäminen sähköverkkojen toiminnassa.
Sähkömarkkinalain 3 §:n 1 momentin 25 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan taseselvityksellä kunkin taseselvitysjakson aikana toteutuneiden sähkökauppojen selvittämistä, jonka tuloksena saadaan kunkin sähkömarkkinoiden osapuolen sähkötase ja tasepoikkeama.
Sähkömarkkinalain 18 §:n mukaan verkonhaltijan on tarjottava sähköverkkonsa palveluita sähkömarkkinoiden osapuolille tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Palveluiden tarjonnassa ei saa olla perusteettomia tai sähkökaupan kilpailua ilmeisesti rajoittavia ehtoja.
Sähkömarkkinalain 45 §:n 1 momentin mukaan järjestelmävastaava kantaverkonhaltija vastaa Suomen sähköjärjestelmän teknisestä toimivuudesta ja käyttövarmuudesta siten, että sähköjärjestelmä toimii luotettavasti ja varmasti sekä huolehtii valtakunnalliseen tasehallintavastuuseen kuuluvista tehtävistä ja valtakunnallisesta taseselvityksestä tarkoituksenmukaisella ja sähkömarkkinoiden osapuolten kannalta tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla (järjestelmävastuu). Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tulee ylläpitää ja kehittää järjestelmävastuun piiriin kuuluvia toimintojaan ja palveluitaan sekä ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan ja muita järjestelmävastuun hoitamiseen tarvittavia laitteistojaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin siten, että sähköjärjestelmä ja järjestelmävastuun piiriin kuuluvat palvelut toimivat luotettavasti, varmasti ja tehokkaasti ja että edellytykset tehokkaasti toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille voidaan turvata. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan on tehtäviään hoitaessaan otettava huomioon alueellisten koordinointikeskusten koordinoidut toimet ja suositukset siten kuin sähkökauppa-asetuksessa säädetään.
Mainitun pykälän 2 momentin mukaan järjestelmävastaava kantaverkonhaltija voi asettaa järjestelmävastuun toteuttamiseksi tarpeellisia ehtoja voimalaitosten, energiavarastojen ja kuormien sekä sähköverkkojen liittämiselle sähköjärjestelmään sekä sähköjärjestelmän ja siihen liitettyjen voimalaitosten, energiavarastojen, kuormien ja sähköverkkojen käyttämiselle. Ehtoja voidaan soveltaa yksittäistapauksissa sen jälkeen, kun Energiavirasto on ne vahvistanut sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 10 §:n mukaisesti.
Sähkömarkkinalain 46 §:n 1 momentin mukaan järjestelmävastaava kantaverkonhaltija vastaa koko ajan käynnissä olevasta sähköntuotannon ja ‑kulutuksen välisen hetkellisen tasapainon ylläpitämisestä vastuualueellaan (valtakunnallinen tasehallintavastuu). Valtakunnalliseen tasehallintavastuuseen sisältyvät kaikki sen hoitamisen edellyttämät toimenpiteet ja resurssit, jotka on toteutettava tai joiden käytettävyys on varmistettava kunkin taseselvitysjakson ajaksi.
Mainitun pykälän 2 momentin mukaan valtakunnallisen tasehallintavastuun hoitamiseen tarvittavan tasesähkön ja tasehallintakapasiteetin hankinta- ja kauppaehtojen on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä sähkömarkkinoiden osapuolille, niiden on perustuttava markkinapohjaisiin menettelyihin, eikä niissä saa olla perusteettomia tai sähkökaupan kilpailua ilmeisesti rajoittavia ehtoja. Ehdoissa on kuitenkin otettava huomioon sähköjärjestelmän toimintavarmuudesta ja tehokkuudesta johtuvat vaatimukset. Ehtojen on lisäksi tarjottava verkon käyttäjille asianmukaisia kannustimia sähkön syötön ja oton tasapainottamiseksi ja luotava edellytykset kulutusjouston, uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön tuottajien, energiavarastojen haltijoiden ja aggregaattorien osallistumiseen tasehallintamarkkinoille.
Sähkömarkkinalain 73 §:n 1 momentin mukaan sähkömarkkinoiden osapuoli on vastuussa siitä, että sen sähköntuotanto ja sähkönhankintasopimukset kattavat sen sähkönkäytön ja sähköntoimitukset kunkin taseselvitysjakson aikana (tasevastuu).
Tasevastaavien ehtojen vakuuskaavan m-painokerroin
Tasevastaavien vakuusvaatimukset
Markkinaoikeus toteaa, että m-painokerroin liittyy kaavaan, jolla lasketaan sen vakuuden rahamäärä, jonka tasevastaavan on käteistalletuksena tai pankkitakuuna tai niiden yhdistelmänä asetettava Fingridille edellä todetun vastapuoliriskin vakuudeksi. Vakuusvaatimuksen määrä lasketaan viikoittain tase- ja hintatietojen perusteella kaavalla 3 ∙ (S1 + S2) + m ∙ (V1 + V2) ∙ P.
Valituksenalaisella päätöksellä vahvistettujen taseselvityksen ehtojen mukaan edellä todetussa vakuuskaavassa S1 on kolmen viimeksi laskutetun viikon viikoittaisten laskutettujen volyymimaksujen ja tasepoikkeaman volyymimaksujen summien keskiarvo sisältäen mahdollisen arvonlisäveron. S2 on kolmen viimeksi laskutetun viikon viikoittaisten laskutettujen tasepoikkeamien summien keskimääräiset itseisarvot sisältäen mahdollisen arvonlisäveron. V1 on kulutusvolyymi seitsemältä viimeksi selvitetyltä päivältä ja V2 on kahdenvälisten kauppojen ja sähköpörssikauppojen myynnit seitsemältä viime päivältä, joilta volyymit ovat saatavilla. Vakuuskaavassa P on markkinatasealueen tasepoikkeaman hinnan keskihinta seitsemältä viime päivältä, joilta hinnat ovat saatavilla.
Fingrid on ehdotuksessaan Energiavirastolle esittänyt, että vakuuskaavan m-painokerroin olisi 5/14 sellaiselle kaavan (V1+V2) osuudelle, joka on korkeintaan 400.000 megawattituntia ja 1/7 sellaiselle kaavan (V1+V2) osuudelle, joka ylittää 400.000 megawattituntia.
Ennen valituksenalaisen päätöksen antamista vakuusvaatimuksista on sovittu yksityisoikeudellisesti eSett Oy:n ja tasevastaavien välisessä taseselvityssopimuksessa. Mainitun sopimuksen mukaan vakuuslaskennassa käytetty m-painokerroin on ollut 3/7 sellaiselle kaavan (V1+V2) osuudelle, joka on korkeintaan 80.000 megawattituntia, 1/7 sellaiselle kaavan (V1+V2) osuudelle, joka ylittää 80.000 megawattituntia, mutta on korkeintaan 400.000 megawattituntia ja 0 sellaiselle kaavan (V1+V2) osuudelle, joka ylittää 400.000 megawattituntia.
Energiavirasto on vahvistanut valituksenalaisella päätöksellään, että tasevastaavan kulutuksen ja sähkönmyynnin volyymin suuruudesta (V1+V2) riippumatta sovelletaan m-painokerrointa 1/7.
Valituksenalaisella päätöksellä vahvistettujen taseselvityksen ehdoissa on edelleen todettu, että ”jos tasevastaava ei pysty asettamaan vaadittua vakuussummaa, tämä katsotaan taseselvityssopimuksen ehtojen vakavaksi rikkomiseksi. Jos tasevastaava ei pysty korjaamaan vakuuttaan riittävälle tasolle, tasevastaavan tasepalvelu- ja taseselvityssopimukset voidaan purkaa välittömästi.”
Taseselvityksen ehtojen mukaan vastapuoliriski muodostuu seuraavista osista.
”1. Taseselvitysjaksot, joilta taseselvityssummat on laskutettu, mutta ei vielä maksettu.
2. Taseselvitysjaksot, joilta taseselvityssummat ovat tiedossa, mutta niitä ei ole vielä laskutettu.
3. Taseselvitysjaksot, joiden aikana tasevastaava on ollut aktiivinen, mutta joiden osalta tasepoikkeamia ei tiedetä. Vain kaupat ja tasepoikkeamakorjaukset tiedossa.
4. Tulevat taseselvitysjaksot, joiden aikana tasevastaava on aktiivinen, mutta joiden osalta tasevastaavan toiminnasta ei ole vielä tietoa.
Kun vakuutta lasketaan, lopulliset taseselvitystiedot ovat saatavilla vain osille 1 ja 2. Kokonaistilanne on siksi arvioitava parhaiden tähän tarkoitukseen saatavilla olevien tietojen perusteella.”
Fingridin kirjallisen todisteen 5 eSett Oy:n Pohjoismaisen taseselvityksen käsikirjan -ohjekirjan kohdan 9.6 mukaan edellä todetulla kaavalla laskettu vakuusvaade julkaistaan viikoittain maanantaisin Online-palvelussa kello 13 mennessä. Tasevastaavan on asetettava riittävä, vakuusvaadetta vastaava vakuus samana päivänä, kun päivitetty vakuusvaade julkaistaan. Käteisvakuuden lisäosuus on siirrettävä tilille pankkipäivän aikana, jotta se ehtii mukaan sen päivän saldoon. Pankkitakuut on annettava eSettille kello 15 (CET) mennessä.
Sähkömarkkinoiden volatiliteetti
Fingrid on ensinnäkin esittänyt, että vastapuoliriskiin vaikuttava sähkömarkkinoiden volatiliteetti, eli sähkön tuotannon ja kulutuksen vaihtelu, on lisääntynyt ja tasesähkön hinta on noussut, mikä on lisännyt vastapuoliriskin toteutumismahdollisuutta.
Fingridin kirjallisen todisteen 14 tasepoikkeaman hintakehitystä kuvaavien Fingridin avoimeen dataan perustuvien tilastojen, jotka kattavat ajanjakson vuoden 2015 alusta syksyyn 2024, perusteella on nähtävissä, että tasepoikkeaman päiväkeskihinnan vuosikeskiarvo on lähtenyt voimakkaaseen kasvuun vuonna 2021 keskiarvon kaksinkertaistuttua edellisvuoteen nähden. Keskiarvo on edelleen kaksinkertaistunut vuonna 2022, eli mainittuna aikana kasvu on ollut voimakasta. Tasepoikkeaman päivähinnan vuosikeskiarvossa on ollut merkittäviä vaihteluita etenkin vuosina 2021 ja 2022, jolloin keskiarvo on ollut moninkertainen useimpiin muihin vuosiin nähden. Tasepoikkeaman päiväkeskihinnan vuosikeskiarvo on vaihdellut tarkastelujaksona noin 30 eurosta noin 150 euroon. Tasepoikkeaman päiväkeskihinnan keskihajonta on myös noussut vuosina 2021 ja 2022 ja sitten laskenut vuonna 2023 ollen kuitenkin vuonna 2024 samalla tasolla kuin vuonna 2021. Keskihajonta on edelleen selvästi korkeammalla tasolla kuin vuosina 2015–2020. Tasepoikkeaman päiväkeskihinnan maksimihinta on samoin noussut huomattavasti vuonna 2021, jolloin se on ollut korkeimmillaan noin 1.100 euroa megawattitunnilta. Päiväkeskihinnan maksimihinta on tämän jälkeen säilynyt huomattavasti korkeammalla tasolla kuin vuosina 2015–2020, jolloin se on ollut korkeimmillaan noin 290 euroa megawattitunnilta. Vuonna 2023 keskihinnan maksimihinta on ollut noin 470 euroa ja vuonna 2024 noin 980 euroa megawattitunnilta. Markkinaoikeus toteaa päiväkeskihinnan maksimihinnan nousseen siis noin 200 euron tasolta noin 1.000 euron tasolle ja kuukausittaisen hintavaihtelun lisääntyneen vuoden 2021 jälkeen lähinnä sääriippuvaisen sähköntuotannon, Olkiluoto 3:n sähkömarkkinoille liittymisen ja poikkeuksellisten virheellisten myyntitarjousten seurauksena.
Fingridin kirjallisen todisteen 18, joka esittää tilaston tasepoikkeaman hinnasta aikavälillä 1.2.2025–2.4.2025, perusteella on nähtävissä, että tasepoikkeaman tuntihinnassa on ollut maaliskuussa 2025 joitakin merkittävämpiä hintapiikkejä, jolloin tasepoikkeaman tuntihinta on noussut kerran noin 2.000 euroon ja kaksi kertaa noin 5.000 euroon megawattitunnilta. Kyseistä ajanjaksoa koskevan tilaston perusteella pääosin päivien väliset vaihtelut ovat olleet muutamien satojen eurojen välillä.
Edelleen Fingridin kirjallisessa todisteessa 15 esitetyistä uutisoinneista ilmenee poikkeustilanteiden, kuten Olkiluodon ydinvoimalan toimintahäiriön tai testien, sääolosuhteiden tai vahingossa ja erehdyksessä tehdyn määrältään hyvin suuren sähkön myyntitarjouksen aiheuttaneen vuosina 2020–2024 huomattavia hintapiikkejä säätösähkön hintaan. Fingridin kirjallisena todisteena 11 olevan otteen Teollisuuden Voima Oyj:n internetsivuilta mukaan Olkiluoto 3:n sähköntuotanto kattaa noin 14 prosentin osuuden Suomen sähköntarpeesta ydinvoimalan käytön alkaessa loppuvuodesta 2023.
Fingridin kirjallisena todisteena 16 esitetyn yhtiön 25.7.2024 julkaistun puolivuosikatsauksen 1.1.2024–30.6.2024 mukaan tasepalvelun liikevaihto on kasvanut vuoden 2023 vertailukaudesta ja ollut 56 prosenttia koko konsernin liikevaihdosta. Edelleen katsauksen mukaan kasvaneiden tasepoikkeamien ja säätösähkön korkeamman hinnan myötä ostetun tasesähkön kulut ovat nousseet vuoden 2023 vertailukauden 236,5 miljoonasta eurosta 307,1 miljoonaan euroon.
Fingridin toimittaman tekniikan tohtori JV:n asiantuntijalausunnon mukaan tasevastaavien liiketoimintariskiin ovat vaikuttaneet Suomen suurin tuotantoyksikkö Olkiluoto 3 -ydinvoimalaitos, tuulivoiman nopea kasvuvauhti, säätökykyisen fossiilisiin polttoaineisiin perustuvan sähköntuotannon määrän vähentyminen huomattavasti muita EU-maita nopeammin ja tasesähkömarkkinoiden hinnan volatiliteetin merkittävä kasvu viime vuosina. Näiden markkinamuutosten perusteella tasevastaavien tasepoikkeamien kustannuksiin liittyvä liiketoimintariski on kasvanut viime vuosina huomattavasti, koska (i) tuotannon ja kulutuksen ennustaminen on vaikeampaa, mikä kasvattaa tasepoikkeaman suuruutta, (ii) tasesähkön hinta on noussut ja hinnanvaihtelu kasvanut sekä (iii) sähkön tuotantorakenne on alttiimpi markkinahäiriöille. Tämä tasevastaavien liiketoimintariskien kasvu puolestaan tarkoittaa, että Fingridin vastapuoliriski on kasvanut. Tulevaisuudessa tasehallinnan riskisyyttä korostavat erityisesti epävarmuudet sekä (i) sähkönkulutuksen ja -tuotannon että (ii) reservi- ja säätösähkömarkkinoiden kehityksistä. JV on markkinaoikeudessa asiantuntijana kuultuna kertonut vastaavasti todeten vielä tulevaisuuden osalta, että maa- ja merituulivoiman osuus sähköntuotannosta kasvaa edelleen, tuotannon ennustettavuus heikkenee, tasepoikkeamien määrä ja reservivoiman tarve lisääntyvät ja säätösähkön tarve ja sitä kautta Fingridin vastapuoliriski kasvavat.
Markkinaoikeudessa kuullun Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtaja JM:n kertoman mukaan sähköntuotannossa sääriippuvuus on lisääntynyt huomattavasti vuosina 2015–2022 ja tasesähkön Fingridille aiheuttamat kulut ovat kasvaneet muodostaen merkittävän osan operatiivisista kustannuksista. Hintahuippujen hintataso on noussut edelleen.
Edelleen markkinaoikeudessa kuullun Energiaviraston Tukkumarkkinat-yksikön johtavan asiantuntijan JL:n mukaan sääriippuvuus sähkön tuotannossa on kasvanut ja Energiaviraston ekonomisti PT:n mukaan tasepoikkeama on volatiilimpi kuin aiemmin ja tasesähkön hintapiikkejä esiintyy aiempaa enemmän.
Markkinaoikeus toteaa, että kirjallisella todistelulla, erityisesti valittajan todisteet 14 ja 18, ja henkilötodistelulla on selvitetty, että Suomessa sähkömarkkinat ovat muuttuneet 2020-luvulla siten, että markkinoiden, erityisesti sähkön tuotannon osalta, volatiliteetti on kasvanut johtuen tasapainottavan tuotantokapasiteetin vähenemisestä, tuuli- ja aurinkoenergian osuuden kasvusta tuotannosta ja Olkiluoto 3:n käyttöönotosta. Tuotannon ennustettavuus on heikentynyt ja tasepoikkeamien määrä on kasvanut. Nämä sähkömarkkinoiden muutokset näkyvät myös tasesähkön, jonka avoimena toimittajana tasevastaaville Fingrid toimii, hinnanvaihteluiden kasvuna. Tasesähkön hinnan muodostuessa markkinaoilla tasepoikkeaman päiväkeskihinta on noussut vuonna 2021 ja se on sen jälkeen säilynyt huomattavasti korkeammalla tasolla kuin vuosina 2015–2020. Tältä osin huomioon on myös otettava, että säätösähkön hintakatto on noussut 1.11.2022 tasolta 5.000 tasolle 10.000 euroa megawattitunti ja edelleen noussut 12.6.2024 tasolle 15.000 euroa megawattitunti.
Tasevastaavat ja niiden asema tasepalvelusopimuksen sopijapuolena
Arvioitaessa sitä, onko Energiaviraston vahvistama vakuuskaavan m-painokerroin sähkömarkkinasäännösten mukainen ottaen huomioon edellä todettu sähkömarkkinoiden volatiliteetin ja tasesähkön päiväkeskihinnan ja hintavaihteluiden kasvu, ja tasepalvelun liikevaihdon kasvanut osuus Fingridin koko liikevaihdosta, on kiinnitettävä ensiksi huomiota tasevastaavien ja Fingridin väliseen suhteeseen ja tasevastaavien asemaan niiden Fingridin kanssa tehdyn tasepalvelusopimuksen sopijapuolena.
Tasevastaavien ja Fingridin välisen suhteen osalta on otettava huomioon, että taseselvityksen ehdoistakin (s. 6) ilmenevällä tavalla tasevastaavan vastuisiin kuuluu muun ohella, että tasevastaavalla on voimassa oleva tasepalvelusopimus Fingridin kanssa ja voimassa oleva taseselvityssopimus taseselvitysyksikön kanssa. Taseselvitysyksikkönä Suomessa toimii Fingridin yhdessä Tanskan, Norjan ja Ruotsin kantaverkkoyhtiöiden kanssa omistama eSett Oy. Tasevastaava on taloudellisessa vastuussa tasepoikkeamistaan ja sen tulee selvittää tasevastuunsa tasepoikkeamat taseselvitysyksikön kanssa. Edelleen taseselvityksen ehtojen (s. 5) mukaan tasevastaavaksi ryhtymisen vaatimuksiin kuuluu muun ohella, että tasevastaava asettaa vakuudet taseselvitysyksikölle, tasevastaavalla on valmius vastaanottaa laskuja taseselvitysyksiköltä ja tasevastaava on rekisteröitynyt sekä ilmoittanut vaaditut rakenteelliset tiedot taseselvitysyksikölle. Taseselvityksen ehtojen mukaan taseselvitysyksikkö vastaa tasevastaavien taseiden selvittämisestä ja tasepoikkeamien laskutuksen suorittamisesta Fingridin toimeksiannosta.
Fingridillä on monopoliasema sen toimiessa sähkömarkkinalain 45 §:n 1 momentin mukaan järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana, joka muun ohella huolehtii valtakunnalliseen tasehallintavastuuseen kuuluvista tehtävistä ja valtakunnallisesta taseselvityksestä. Tässä asemassa Fingrid tekee tasepalvelusopimukset tasevastaavaksi tulon ehdot täyttävien sähkömarkkinatoimijoiden kanssa. Todistaja JM:n mukaan Fingrid tasehallintasopimuksen osapuolena asettaa sopimuksessa tasevastaavaksi pääsyn edellytykset, mutta se ei voi valita tasevastaavia. Markkinaoikeus toteaa, että Fingrid voi ehtoja asettamalla vaikuttaa siihen, millä edellytyksillä tasevastaavaksi hyväksytään, ja siten vaikuttaa myös siihen, kenellä ylipäätään on mahdollisuus tulla tasevastaavaksi.
Fingridillä on Suomessa monopoliasema sen toimiessa tasevastaavien ainoana järjestelmävastaavana tasesähkön avoimena toimittajana. Taseselvityksen ehtojen (s. 3) mukaan avoimella toimituksella tarkoitetaan sähköntoimitusta, jossa sähköntoimittaja toimittaa asiakkaalleen kaiken tämän tarvitseman sähkön, sekä sähköntoimitusta, jossa sähköntoimittaja tasapainottaa asiakkaan sähköntuotannon ja -hankinnan sekä sähkönkäytön ja -toimituksen erotuksen toimittamalla puuttuvan sähkömäärän tai vastaanottamalla ylijäämän kunkin taseselvitysjakson aikana. Avointen toimitusten ketju puolestaan tarkoittaa taseselvityksen ehtojen mukaan sitä, että jokaisen sähkömarkkinoiden osapuolen tulee kuulua avointen toimitusten ketjuun, jossa viimeisenä avoimena toimittajana on järjestelmävastaava Fingrid.
Edelleen Fingridin monopoliasemaan liittyen on otettava huomioon, että taseselvityksen ehtojen (s. 14) mukaan Fingridillä on oikeus purkaa sopimus päättymään välittömästi, jos tasevastaava asetetaan selvitystilaan, tasevastaavan oma pääoma rekisteröidään negatiiviseksi, tasevastaava laiminlyö maksunsa, asetetaan konkurssiin, osoittaa muita merkkejä maksukyvyttömyydestä tai muuten rikkoo törkeästi sopimusta. Fingridillä on vastaava oikeus myös, jos tasevastaavalla ei ole voimassa olevaa taseselvityssopimusta taseselvitysyksikön kanssa. Edelleen ehtojen (s. 7) mukaan, jos tasevastaava ei pysty asettamaan vaadittua vakuussummaa, tämä katsotaan taseselvityssopimuksen ehtojen vakavaksi rikkomiseksi ja jos tasevastaava ei pysty korjaamaan vakuuttaan riittävälle tasolle, tasevastaavan tasepalvelu- ja taseselvityssopimukset voidaan purkaa välittömästi.
Markkinaoikeus toteaa, että Fingridin monopoliasemaan tasesähkön avoimena toimittajana, tasepalvelusopimuksen osapuolena ja tasevastaavaksi hyväksymisen ehtojen asettajana sekä Fingridin edellä todettu oikeus purkaa tasevastaavana toimimiselle välttämätön tasepalvelusopimus edellä mainittujen ehtojen täyttyessä antavat sille sähkömarkkinatoimijana vahvan aseman suhteessa tasevastaaviin.
Tasevastaavien aiheuttama vastapuoliriski
Toiseksi vakuuskaavan m-painokertoimen sähkömarkkinasäännösten mukaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon tasevastaavien aiheuttaman vastapuoliriskin laskennallinen suuruus ja erityisesti sen realisoitumisesta luottotappioina esitetty selvitys ja sen suhde valituksenalaisella päätöksellä vahvistetun vakuuskaavan mukaisen vakuuden määräytymisperusteisiin.
Vastapuoliriskin laskennallisen suuruuden osalta asiassa on esitetty asiakirjatodistelua ja henkilötodistelua.
Fingrid on esittänyt AFRY:n 10.5.2024 päivätyn asiantuntijalausunnon vakuuksien ajallisesta riittävyydestä ja siihen 9.10.2024 tehdyn päivityksen. Asiantuntijalausunnossa on laskentaesimerkkien, eli aiemmin käytössä olleen eSett Oy:n mallin, Fingridin ehdottaman mallin ja valituksenalaisen mukaisen päätöksen mukaisen mallin, avulla arvioitu vakuuden ajallista riittävyyttä, eli sitä kuinka pitkäksi aikaa vastapuoliriskien hallintaan tarkoitetut vakuudet riittävät, mikäli tasevastaavan hankinta katkeaisi kokonaan ja se jäisi hankinnassaan kokonaan tasesähkön varaan. Selvityksessä on tarkasteltu vakuuksien ajallista riittävyyttä tilanteissa, joissa tasepoikkeaman hinta on noussut vakuusvaateen laskennan jälkeen vakiokaavassa käytettyä markkinatasealueen tasepoikkeaman seitsemän päivän keskihintaa korkeammaksi. Lausunnon mukaan tällöin asetettu vakuus muuttuu riittämättömäksi suhteessa vakiokaavan määrittämään m-painokertoimen vakuustasoon ennen kuin vakuusvaade lasketaan uudelleen. Laskelmissa käytetty data on perustunut tasepoikkeaman hinnan vaihtelusta ja keskikokoisten (50.000–70.000 megawattituntia) tasevastaavien vakuuksista aikaväliltä 1/2023‒1/2024 kerättyyn historiatietoon.
Asiantuntijalausunnon mukaan eSett Oy:n mallilla vakuus riittää eri laskentaesimerkeissä noin 6–9 tuntia, Fingridin ehdottamalla mallilla noin 5–7 tuntia ja valituksenalaisella päätöksellä vahvistetulla mallilla noin 2–4 tuntia. Lausunnossa on todettu, että vakuuksien ajallisessa riittävyydessä on huomattava ero eri mallien välillä ja se on selvästi lyhin valituksenalaisen päätöksen mukaisella mallilla. Tilanteita, joissa laskettu vakuus olisi riittänyt valituksenalaisen päätöksen mukaisessa mallissa alle 24 tunniksi, esiintyi yli 50 prosentissa viikoista, kun tarkastelussa oli 55 perättäistä viikkoa vuoden 2023 tammikuun alusta, ja lisäksi tarkasteluajanjaksolle osui 13 sellaista viikkoa, jolloin vakuuden riittävyys oli enintään 12 tuntia.
AFRY:n päivityksessä 9.10.2024 on tarkasteltu valituksenalaisen päätöksen mukaisen mallin mukaisesti tasevastaavien vakuuksien ajallista riittävyyttä, erityisesti alivakuustilanteiden esiintyvyyttä, vertaamalla maanantaisin vakuuksien laskennassa käytettyä tasepoikkeaman hinnan viikkokeskiarvoa seuraavan vuorokauden tasepoikkeaman hinnan päiväkeskiarvoon, eli jos tasevastaavan hankinta katkeaisi heti vakuuksien laskennan jälkeisenä päivänä. Tarkastelu on perustunut historiatietoon ajanjaksolta 1/2023‒9/2024. Päivityksen laskentaesimerkin mukaan tiistaipäiviä, jolloin edellisenä päivänä laskettujen vakuuksien riittävyys on ollut alle 24 tuntia, on esiintynyt yhteensä 47 kertaa 92:sta tarkastellusta jaksosta. Tarkasteluaikavälillä on ollut 21 viikkoa, jolloin vakuuden riittävyys on ollut alle 12 tuntia ja että näissä tilanteissa tasepoikkeaman päiväkeskiarvo on ollut merkittävästi suurempi suhteessa vakuuslaskennassa käytettyyn tasepoikkeaman hinnan viikkokeskiarvoon.
Energiaviraston kirjallisena todisteena 1 esittämässä 25.10.2024 päivätyssä Energiaviraston laatimassa selvityksessä on todettu, että huolimatta käytetyn mallin m-kertoimen suuruudesta, äärimmäisten hintapiikkien kohdalla edellisen viikon keskihintaan perustuva vakuusvaade ei riitä kattamaan vuorokauden hankintaa. Hinnan voimakas vaihtelu on yleistynyt uusiutuvan energian myötä ja vakuusmalli, joka kattaisi täydellisesti riskin edellisen viikon keskiarvoon perustuvilla hinnoilla ei ole realistinen. Siten tasepoikkeaman hintavaihtelut aiheuttavat sen, että riittävien vakuuksien kerääminen hinnan äärivaihtelussa ei välttämättä riitä kattamaan 24 tunnin hankintaa myöskään Fingridin ehdottamalla mallilla. Vastaavasti huomattava hinnan lasku suhteessa edellisen viikon keskiarvoon, voi tarkoittaa, että sekä valituksenalaisen päätöksen että Fingridin ehdottamalla mallilla vakuus riittäisi laskennallisesti tuhansiin tunteihin. Selvityksen mukaan tilanteessa, jossa tasevastaavan hankinta katkeaa selvityksen mukaisen tarkastelujakson 1.1.2023–14.1.2024 keskimääräisenä tiistaina kello 00:00, vakuusvaateet riittävät valituksenalaisen päätöksen mukaisella mallilla 54 tunnin pituiseen tasesähkön hankintaan ja Fingridin ehdottamalla mallilla keskimäärin 134 tunnin hankintaan. Selvityksen mukaan laajennettaessa tarkastelua muille viikonpäiville osoittautuu, että Fingridin ehdottamalla mallilla kerätty vakuus ylittää vuorokauden hankinnat tarkastelujakson kaikkina viikonpäivinä keskimäärin moninkertaisesti.
Todistaja PT:n mukaan vakuuskaavan osa (V1 + V2) kuvaa arviota tulevasta vastapuoliriskistä, eli suurinta mahdollista yhden viikon tasepoikkeamaa ja m-painokerroin kuvaa sitä, kuinka monen vuorokauden osalta vakuus kattaa tasesähkön toimittamisesta aiheutuvan luottotappion. PT on edelleen kertonut, että painokerroin 1/7 vastaa yhden vuorokauden tasesähkön hankintaa.
Todistaja PT on todennut AFRY:n asiantuntijalausunnon osalta, että siinä esitetyssä ensimmäisessä esimerkkitapauksessa, koskien tilannetta, jossa vakuusvaade on julkaistu 1.1.2024, jolloin tasepoikkeaman viikkokeskiarvo on ollut 46,03 euroa megawattitunnilta, ja jossa tasepoikkeaman päiväkeskiarvo 4.1.2024 on ollut 975 euroa megawattitunnilta, vakuuden riittävyys 24 tunnin ajalle olisi edellyttänyt m-painokerrointa 21. Edelleen PT:n kertoman mukaan esimerkiksi 21.9.2023 tasepoikkeaman päivän keskihinta on ollut 0,19 euroa ja edellisen viikon tasepoikkeaman viikkokeskiarvo on ollut 69,27 euroa, jolloin Fingridin ehdottaman mallin mukaan kerätyt vakuusvaateet olisivat riittäneet 21.452 tunnin hankintaan. PT on edelleen todennut AFRY:n asiantuntijalausunnon osalta, että siinä ei ole arvioitu vakuuksia suhteessa keskimääräiseen riskiin, eikä vakuuksien riittävyyden arviointi voi perustua sähkön hintapiikkeihin. PT:n mukaan esimerkiksi täysimääräinen riskiin varautuminen edellyttäisi säätösähkön 15.000 euron hintakattohinnalla huomattavan suurta
m-painokerrointa.
Todistaja A on todennut samoin kuin PT, että m-painokertoimella 3/7 vakuus riittää noin kolmeksi päiväksi ja vastaavasti kertoimella 1/7 noin yhdeksi päiväksi, ellei tasesähkön hinta nouse erityisen korkeaksi. Myös todistaja JL on todennut, että m-painokerroin 1/7 vastaa tasevastaavan sähkökaupan yhden vuorokauden volyymiä ja perustuu sähkökauppajärjestelmän vuorokausiperusteisuuteen.
Todistaja JM:n mukaan Fingridin ehdottamat m-painokertoimet 5/14 ja 1/7 ovat perustuneet tasevastaavien kuulemiseen ja vuodesta 2014 asti voimassa olleeseen pohjoismaiseen malliin. JM:n mukaan valituksenalaisella päätöksellä vahvistettu m-painokerroin 1/7 alentaa merkittävästi vakuuksia ja ei kata edes vuorokauden pituista jaksoa. JM:n mukaan tasepoikkeamat ja tasesähkön hinnan nousu ajoittuvat samaan aikaan.
Markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä kuultu EPV Energia Oy:n yksikönjohtaja RN on todennut, että Fingridin ehdottama m‑painokerroin ottaa huomioon ääritilanteet, joissa tasevastaava jättäytyy kokonaan tasesähkön varaan. RN:n mukaan vakuusvaatimus voi nousta tasesähkön hinnan noustessa hyvin suureksi, jopa useisiin satoihin tuhansiin tai miljooniin euroihin. Tämä on omiaan heikentämään tasevastaavan muuta rahoituskykyä eli investointeja, koska pankkien rahoituspäätökset perustuvat arvioon rahoituksenhakijan luottokelpoisuudesta, johon vakuudet olennaisesti vaikuttavat. RN:n mukaan on kysyttävä, onko kohtuullista, että tasevastaavan tulee varautua näin suurien vakuuksien asettamiseen.
Markkinaoikeudessa asiantuntijana kuultu JV on todennut vastapuoliriskin suuruuteen liittyen, että tasevastaavat pyrkivät tasapainottamaan tuotantonsa ja kulutuksen. Fingrid on tasesähkön avoin toimittaja, johon kohdistuva vastapuoliriski toteutuu siinä tapauksessa, että tasevastaava ei maksa käyttämästään tasesähköstä. Riskiin vaikuttaa se, että tasesähkön hinta nousee usein silloin, kun myös tasepoikkeamat ovat suuret. JV:n arvion mukaan tasehallintariski on merkittävästi kasvanut. Koska tasepoikkeamien kustannukset, vastapuoliriski ja volatiliteetti ovat kasvussa, tulisi vakuuksien määrää JV:n mukaan kasvattaa, jotta Fingrid pystyy suojautumaan riskeiltä.
Markkinaoikeus toteaa, että saadun selvityksen perusteella vastapuoliriskin laskennallinen suuruus on kasvanut markkinan volatiliteetin kasvun ja sähkön hintahuippujen yleistymisen seurauksena. AFRY:n asiantuntijalausunnon ja sen täydennyksen ja toisaalta Energiaviraston 25.10.2024 päivätyn selvityksen perusteella voidaan havaita, että sähkömarkkinoiden hintavaihtelut vaikuttavat merkittävästi siihen, kuinka pitkäaikaista tasevastaavan tasesähkön käyttöä kulloinkin voimassa oleva, edellisen viikon hintatietojen perusteella määritetty vakuus määrältään vastaa. Jos edellisen viikon sähkön hintataso on ollut matala ja sen alkavan viikon, jolloin tasevastaava jättäytyisi tasesähkön varaan, tasesähkön hinta on edellistä viikkoa selvästi korkeampi, vakuuden määrä saattaa vastata tasesähkön käytön hintaa vain muutaman tunnin ajalta. Toisaalta jos hintakehitys on ollut päinvastainen, eli vakuuskaavan osaan (V1 + V2) vaikuttava edellisen viikon sähkön hinta on ollut korkea, mutta sittemmin laskenut, mikä lasku on heijastunut myös tasesähkön hintaan, saattaa vakuuden määrä kattaa jopa tuhansien tuntien tasesähkön käytön hintaa vastaavan määrän. Tasesähkön hintapiikkien huippukohtien perusteella laskettuna m‑painokertoimen tulisi olla yli satakertainen valituksenalaisessa päätöksessä vahvistettuun kertoimeen 1/7 nähden ja lähes 60 kertainen verrattuna kertoimeen 5/14, jotta vakuuden määrä kattaisi tasesähkön viikon mittaisen käytön aiheuttaman kustannuksen. Markkinaoikeus toteaa, että m‑painokertoimen suuruus vaikuttaa huomattavasti sähkön hintavaihteluita vähemmän siihen, kuinka pitkään painokertoimella laskettu tasevastaavan asettama vakuus kattaa tasesähkön oston ja siten muodostaa täysin turvaavan vakuuden tasesähkön toimittajalle Fingridille. On siten selvää, ettei sähkön hintakehityksen erilaisiin sähkömarkkinoiden poikkeustilanteisiin, kuten suuren ydinvoimalan toimintahäiriö tai testit, keskimääräisestä poikkeavat sääolosuhteet tai erehdyksessä tehty suuri sähkön myyntitarjous, perustuvia sähkön hintapiikkejä voi asettaa perusteeksi arvioitaessa sen vakuuden kohtuullista tasoa, jonka tasevastaavan voidaan edellyttää asettavan Fingridille.
Vastapuoliriskin konkretisoitumisen todennäköisyys
Vastapuoliriskin konkretisoitumisen todennäköisyydestä eli siitä, kuinka usein Fingridille on syntynyt todellisia luottotappioita tasevastaavan jätettyä maksamatta Fingridin noin kolme viikkoa toimituksen jälkeen laskuttaman tasesähkön on esitetty seuraavaa selvitystä.
Fingridin kirjallisena todisteena 2 on esitetty ote eSett Oy:n internetsivuilta 27.12.2023, jonka mukaan Suomessa on noin 50 rekisteröityä tasevastaavaa.
Todistaja JM on todennut, että tasevastaavat ovat aiemmin kyenneet asettamaan niiltä vaaditut vakuudet, ja vakuudet ovat olleet toimivia koska luottotappioiden määrä Fingridille on ollut hyvin pieni. JM:n mukaan tasepalvelusopimuksen ehtojen mukaan vilpillisesti menettelevä tasevastaava voidaan sulkea markkinoilta, eikä Fingrid tuollaisessa tilanteessa jäisi odottamaan sitä, kuinka pitkäksi aikaa vakuudet riittäisivät.
Todistaja A on kertonut, että niin sanotun vanhan eSett Oy:n hallinnoiman vakuusmallin aikana tasevastaavilla on vain hyvin harvoin ollut vaikeuksia asettaa vaadittua vakuutta. A ei muista tilannetta, jossa tasevastaavan kanssa tehty tasepalvelusopimus olisi jouduttu irtisanomaan liittyen vakuuksiin. Edelleen A on kertonut, että vakuuksien käyttö saatavien maksamiseksi on ollut hyvin harvinaista ja sitä on tapahtunut Pohjoismaiden tasollakin vain joitain yksittäisiä kertoja.
Todistaja JL on todennut käsityksenään, että mahdolliset luottotappiot Fingrid kanavoisi verkon käyttäjille. JL:n mukaan tasevastaavan tasevastuun toteuttamiseen vakuutta ei sinänsä tarvita ja vastapuoliriski on Fingridille vain mahdollinen.
Todistaja RN on todennut vastapuoliriskin realisoitumiseen liittyen, että Fingridin ehdottama m-painokerroin ei ota huomioon todellista riskiä, vaan johtaa ylimitoitettuihin vakuuksiin. Fingridin ehdottama m-painokerroin ei ota myöskään huomioon tasevastaavien keskinäisiä eroavaisuuksia, tasevastaavien mahdollista, Fingridin luottotappioriskiä pienentävää omaa tuotantoa tai tasevastaavien taloudellista likviditeettiä. Erilaisten tasevastaavien osalta Fingridin riskit ovat erilaisia. RN on edelleen todennut, että tasevastaavat pyrkivät aina minimoimaan tasepoikkeamiaan eikä niillä ole mitään syytä ajaa sähköntuotantoaan alas silloin kun sähkön hinta on korkea. Myös todistaja JM on todennut, että tasesähkö on markkinoilta saatavaa sähköä kalliimpaa.
JV on todennut tasevastaavan aiheuttaman vastapuoliriskin muodostuvan toisaalta tapahtuman todennäköisyydestä ja toisaalta sen vaikutuksen suuruudesta. JV:n mukaan tasevastaava voi varautua ja vaikuttaa toimintansa riskeihin ja tasevastaava pyrkii minimoimaan tasesähkön ostot, koska tasesähkö on hinnaltaan kalliimpaa. Energiavirasto on päätynyt vastaavaan arvioon 25.10.2024 antamassaan lausunnossa.
Markkinaoikeus toteaa vastapuoliriskin realisoitumisesta todelliseksi luottotappioksi Fingridille, että asiassa henkilötodistelulla saadun selvityksen mukaan tilanteet, joissa tasevastaava ei olisi kyennyt maksamaan tasepalvelusopimuksen mukaisesti käyttämästään tasesähköstä ovat olleet hyvin harvinaisia ja luottotappioita on syntynyt Fingridille hyvin harvoin ja ne ovat olleet määrältään vähäisiä. Asiassa ei ole esitetty selvitystä konkreettisesta yksilöidystä tilanteesta, jossa Fingrid olisi joutunut turvautumaan vakuuksiin tasevastaavan tasesähkön toimitukseen liittyvän maksulaiminlyönnin kattamiseksi tai jossa Fingridille olisi aiheutunut luottotappioita tasevastaavan maksulaiminlyönnin ja vakuuksien riittämättömyyden takia.
Sähkökauppa-asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa ja 17 artiklassa sekä sähkömarkkinalain 73 §:n 1 momentissa on asetettu tasevastaavalle tasevastuu eli vastuu siitä, että yhtäältä sen sähkön tuotanto ja hankinta ja toisaalta sähkön kulutus ja sähkötoimitukset ovat tasapainossa. Edelleen saadun selvityksen perusteella on selvää, että vastapuoliriskin arvioinnissa on otettava huomioon se, että jo tasesähkön kalliimpi hinta tukee tasevastaavien sähkömarkkinalain mukaista ja myös yleistä liiketaloudellista pyrkimystä pitää sähkön tuotanto ja hankinta tasapainossa sähkön kulutuksen ja myynnin kanssa ja näin ollen välttää kalliimman tasesähkön käyttöä. Lisäksi Fingridillä on mahdollisuus reagoida vilpillisesti menettelevän tasevastaavan toimintaan sulkemalla se pois markkinoilta.
Arvioitaessa valituksenalaisella päätöksen asetetun vakuuskaavan m‑painokertoimen sähkömarkkinasääntelyn mukaisuutta on vielä otettava huomioon se, että tasevastaavat ovat Fingridin tasepalvelusopimuksen sopijapuolina sidottu sopimuksessa määritettyyn velvollisuuteen maksaa korvaus niiden käyttämästä tasesähköstä.
M-painokertoimen porrastaminen
Kuten edellä on todettu, Fingrid on ehdottanut porrastettua m-painokerrointa, mutta Energiavirasto on vahvistanut saman kertoimen kaikille sähköliikevaihdoltaan erikokoisille tasevastaaville. Tältä osin jo edellä todetusti todistaja RN on todennut, että erilaisten tasevastaavien osalta Fingridin riskit ovat erilaisia. RN:n mukaan Suomessa on tasevastaavia, joiden kulutusvolyymi seitsemältä viimeksi selvitetyltä päivältä (vakuuskaavan osa V1) ja kahdenvälisten kauppojen ja sähköpörssikauppojen myynnit seitsemältä viime päivältä (vakuuskaavan osa V2) ylittää 400.000 megawattituntia. Todistaja A:n mukaan tasevastaavan aiheuttamaan riskiin vaikuttavat tasevastaavan oma toiminta, toiminnan portfolio ja toiminnan volyymi. A:n mukaan m-painokertoimen porrastus 5/14 ja 1/7 vastaa vastapuoliriskiä, koska suurilla toimijoilla on pienempi riski, tai riskin syntyminen huomataan helpommin.
Todistaja PT on todennut liittyen sähkönmyynnin volyymiltään erikokoisiin tasevastaaviin, että tasevastaavan aiheuttamaan riskiin vaikuttaa muun ohella tasevastaavan oma toiminta ja tasevastaavan oman tuotannon ja sähkönmyynnin laatu. PT:n mukaan sellaista tasevastaavaa, jolla on ydinvoimala, voidaan pitää isona tasevastaavana. Ydinvoimalan putoaminen pois sähköverkosta merkitsisi PT:n mukaan sitä, että Fingridin näkökulmasta syntyisi iso taloudellinen riski. PT on vielä todennut, että sellaisia tasevastaavia, joiden kulutusvolyymi ja sähkönmyynti (V1 + V2) ylittää 400.000 megawattituntia on hyvin vähän.
AFRY:n asiantuntijalausunnossa 10.5.2024 on todettu edellä viitattujen siinä esitettyjen laskelmien perustuvan keskikokoiseen tasevastaavaan, jonka taseen koko viikkokeskiarvona on noin 50.000‒70.000 megawattituntia. Lausunnossa on lisäksi todettu, että tarkasteluajankohtina noin 80 prosentilla, eli 37–41 kappaleella, kaikista tasevastaavista taseen koko on ollut korkeintaan 70.000 megawattituntia ja että pienillä tasevastaavilla vakuuden riittävyyden ajallinen profiili on m-kertoimesta johtuen sama kuin keskikokoisella tasevastaavalla.
Markkinaoikeus toteaa, että saatu selvitys ei osoita tasevastaavien aiheuttaman vastapuoliriskin olevan suoraan riippuvainen kulutusvolyymin ja sähkönmyynnin eli vakuuskaavan osan V1 + V2 suuruudesta. Saadun selvityksen mukaan yksittäisen tasevastaavan aiheuttamaan vastapuoliriskiin vaikuttavat useat tekijät ja vastapuoliriskeissä on eroja. Riskiin vaikuttaa muun ohella tasevastaavan oma tuotanto, tasevastaavan toiminnan portfolio ja sähkönmyynnin laatu. Oman tuotannon vaikutus voi puolestaan olla riippuvainen tuotannon laadusta, eli esimerkiksi siitä, onko tuotanto paljolti sääriippuvaista, sekä siitä, koostuuko tuotanto lukuisista pienemmistä yksiköistä vai ainoastaan yhdestä suuresta yksiköstä.
Markkinaoikeuden johtopäätökset tasevastaavien ehtojen vakuuskaavan m‑painokertoimen osalta
Arvioitaessa valituksenalaisessa päätöksessä asetetun m-painokertoimen sähkömarkkinasäännösten mukaisuutta on otettava huomioon, että sähkömarkkinalain 1 luvun 1 §:n mukaisten tavoitteiden, muun ohella tehokkaasti ja varmasti toimivien sähkömarkkinoiden, saavuttamisen ensisijaisena keinona on kilpailun turvaaminen sähkön tuotannossa ja kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpitäminen sähköverkkojen toiminnassa. Sähkömarkkinalain 45 §:n 1 momentin nojalla Fingridillä on velvollisuus huolehtia valtakunnalliseen tasehallintavastuuseen kuuluvista tehtävistä sähkömarkkinoiden osapuolten kannalta tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla. Sähkömarkkinalain
46 §:n 2 momentissa on säädetty vielä tasehallintavastuun osalta, että sen hoitamiseen tarvittavan tasesähkön ja tasehallintakapasiteetin hankinta- ja kauppaehtojen on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä, niiden on perustuttava markkinapohjaisiin menettelyihin, eikä niissä saa olla perusteettomia tai sähkökaupan kilpailua ilmeisesti rajoittavia ehtoja. Lisäksi ehdoissa on otettava huomioon sähköjärjestelmän toimintavarmuus ja tehokkuus, ja niiden on tarjottava verkon käyttäjille asianmukaisia kannustimia muun ohella sähkön syötön ja oton tasapainottamiseksi.
Kuten edellä on todettu, myös unionin oikeudessa on painotettu sähkömarkkinoiden osapuolten vastuuta ja syrjimätöntä kohtelua. Sähkökauppa-asetuksen johdanto-osan kohdan 15 mukaan kaikkien markkinaosapuolten olisi oltava taloudellisessa vastuussa järjestelmässä aiheuttamistaan tasepoikkeamista, ja mainitun asetuksen johdanto-osan kohdassa 26 on todettu, että toimivan kilpailun kehittyminen sähkön sisämarkkinoilla edellyttää syrjimättömiä, avoimia ja asianmukaisia maksuja verkon käytöstä, siirtoverkon yhdysjohdot mukaan lukien.
Samoin edellä todetusti tasehallinnan suuntaviiva-asetuksessa on säädetty, että tasehallintaan liittyvien ehtojen ja edellytysten vahvistaminen edellyttää, että ne ovat yhdenmukaisia kyseisen asetuksen tarkoituksen kanssa ja edistävät markkinoiden yhdentymistä, syrjimättömyyttä, toimivaa kilpailua ja markkinoiden tehokasta toimintaa.
Tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen tavoitteet ja sääntelynäkökohdat on määritetty asetuksen 3 artiklassa. Artiklan 1 kohdan mukaan asetuksen tavoitteena on muun ohella edistää toimivaa kilpailua, syrjimättömyyttä ja läpinäkyvyyttä sekä varmistaa, että tasepalvelujen hankinta tapahtuu tasapuolisesti, objektiivisesti, läpinäkyvästi ja markkinapohjaisesti, siinä ei aiheuteta perusteettomia esteitä uusille tulokkaille ja se edistää tasehallintamarkkinoiden likviditeettiä ja ehkäisee samalla kohtuuttomia vääristymiä sähkön sisämarkkinoilla. Artiklan 2 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten ja verkonhaltijoiden on asetusta soveltaessaan muun ohella sovellettava suhteellisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita ja periaatetta, jonka mukaan suurin kokonaistehokkuus ja alhaisimmat kokonaiskustannukset optimoidaan kaikkien asianomaisten osapuolten kesken.
Edellä todetusti mainitun asetuksen 18 artiklassa on vielä määritetty tasepalvelun tarjoajia ja tasevastaavia koskevia ehtoja ja edellytyksiä siten, että artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaan tasepalvelujen tarjoajia koskevissa ehdoissa ja edellytyksissä on määriteltävä kohtuulliset ja perustellut vaatimukset tasepalvelujen tarjonnalle.
Markkinaoikeus toteaa, että kansalliset säännökset ja unionin oikeus, määrittävät yhtenevästi niiksi perusperiaatteiksi, joita on noudatettava vahvistettaessa tasevastaavien ehtoja ja edellytyksiä, mukaan lukien vakuusvaatimukset, kohtuullisuuden, tasapuolisuuden, syrjimättömyyden, avoimuuden sekä toimivan kilpailun ja markkinoiden tehokkuuden. Erityisesti tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen perusteella tasevastaavia koskevilta ehdoilta ja edellytyksiltä ja tasepalvelun hankinnan ehdoilta edellytetään, että ne ovat linjassa edellä todettujen perusperiaatteiden kanssa ja etteivät ne aiheuta perusteettomia esteitä uusille tulokkaille ja edistävät tasehallintamarkkinoiden likviditeettiä ja ehkäisevät kohtuuttomia vääristymiä sähkön sisämarkkinoilla. Lisäksi suurin kokonaistehokkuus ja alhaisimmat kokonaiskustannukset on optimoitava kaikkien asianomaisten osapuolten kesken.
Asiassa on selvitetty, että sähkömarkkinoiden volatiliteetti on kasvanut vaikuttaen tasesähkön hinnan vaihteluiden ja markkinoiden niin sanottujen hintapiikkien yleistymiseen. Sen sijaan Fingridille aiheutuneiden luottotappioiden määrä on volatiliteetin kasvusta huolimatta pysynyt hyvin vähäisenä, eikä konkreettisista yksilöidyistä luottotappioista ole esitetty selvitystä. Edellä todetusti Fingridin, joka toimii tasesähkön avoimena toimittajana ja tasepalvelusopimuksen osapuolena monopoliasemassa, asema suhteessa tasevastaaviin on vahva. Sääntelynkin nojalla kukin tasevastaava on taloudellisesti vastuussa tasepoikkeamistaan, ja ne ovat siten sidottuja tasepalvelusopimuksen mukaiseen maksuvelvollisuuteen tasesähkön käytöstä. Fingridin vastapuoliriski voi realisoitua ainoastaan tilanteessa, jossa se ei saa suoritusta käytetystä tasesähköstä. Esitetyn selvityksen mukaan tasevastaavan ei ole kannattavaa tarkoituksellisesti jäädä tasesähkön varaan, sillä se on liiketaloudellisesti kannattamatonta tasesähkön vuorokausimarkkinaa korkeamman hinnan vuoksi. Lisäksi Fingridillä on oikeus irtisanoa tasepalvelusopimus tasevastaavan vilpillisen menettelyn johdosta. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että vastapuoliriskin suuruus olisi suoranaisesti riippuvainen tasevastaavan kulutuksen ja kauppojen volyymista (V1 + V2).
Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo ensinnäkin, että määritettäessä vakuuden määrää ei ole ollut perusteita poiketa tasevastaavien tasapuolisesta kohtelusta, eli siitä, että Fingridille todellisuudessa aiheutuvista kulutuksen ja kauppojen volyymiin perustuvista riskeistä johtuvan erityisen perusteen puuttuessa kaikille tasevastaaville asetetaan näiden sähkön kulutuksesta ja kauppojen volyymin suuruudesta riippumatta suhteessa samansuuruinen vakuusvaade. Tältä osin on otettava huomioon, että tasevastaavan volyymin osalta pienemmille tasevastaaville asetettu suhteessa suurempi vakuusvaade olisi lähtökohtaisesti ristiriidassa myös sen kanssa, että ehtojen ei tulisi aiheuttaa perusteettomia markkinoille pääsyn esteitä uusille toimijoille.
Edelleen kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys, erityisesti konkreettisten luottotappioiden vähäisyys ja tasevastaavien aiheuttaman vastapuoliriskin konkretisoitumisen todennäköisyys, riskien ja niihin varautumisen edellyttämien toimien välinen tasapaino valittajan ja tasevastaavien välillä, lakiin perustuva tasevastuu ja Fingridin vahva asema sopijapuolena ja monopolin haltijana, markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole tullut esiin seikkoja, jotka edellyttäisivät valittajan vaatimien m-painokertoimien asettamista Energiaviraston asettaman m-painokertoimen sijaan. Energiavirasto on voinut perustellusti katsoa, että tasapuolisuus ja markkinoille tulon esteiden poistaminen sekä erityisesti tavoite suurimman kokonaistehokkuuden ja alhaisimman kokonaiskustannuksen optimoimisesta kaikkien sähkömarkkinoiden osapuolten kesken, on vallitsevissa olosuhteissa puoltanut kaikille tasevastaaville asetetun 1/7 painokertoimen asettamista.
Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole, sen vahvistaessa tasevastaavien ehdot ja edellytykset valituksenalaisella päätöksellä ylittänyt hankintavaltaansa määrittäessään kaikille tasevastaaville vakuusvaatimusten osalta m-painokertoimen 1/7.
Tasevastaavien ehtojen vakuuksien kokonaiskertymälle asetettavaa kattoa koskeva ehto
Kuten edellä on todettu, Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään lisännyt tasevastaavien ehtoihin ja edellytyksiin tasevastaavan asettamien vakuuksien osalta ehdon, jonka mukaan Fingrid voi tarvittaessa asettaa vakuuksien kokonaiskertymälle katon laajamittaisen markkinahäiriön estämiseksi. Päätöksessä on edelleen todettu, että tällaisessa tilanteessa tasevastaavien vakuusvaateet lasketaan pro rata -periaatteella edellä esitetyn normaalitilanteen kaavan ja asetetun katon perusteella.
Markkinaoikeus viittaa ensiksi edellä sähkömarkkinoiden volatiliteetin kasvusta todettuun. On selvää, että sähkön hinnan voimakas nousu saattaa aiheuttaa tasevastaavalta vaadittavan vakuuden määrän huomattavaa nousua. Tämä on saadun selvityksen mukaan mahdollista erityisesti erilaisissa markkinahäiriötilanteissa.
Todistaja RN on tasevastaavan näkökulmasta todennut, että tuulettomalla ja kylmällä ilmalla, jota kestäisi viikon ajan, pörssisähkön hinta saattaisi nousta tasolle 100 euroa megawattitunnilta, mikä merkitsisi esimerkiksi hänen edustamansa tasevastaavan osalta vakuuden määrän nousua tasolle 230.000.000 euroa. Todistajan mukaan tämän esimerkkitilanteen perusteella nousee esiin kysymys siitä, mihin pitää varautua ja onko vakuuden määrä kohtuullinen. RN on todennut edelleen, että hyvin suureksi nouseva vakuusvaatimus tulee täyttää pankin myöntämällä limiitillä. Tämä vähentää tasevastaavan muuta rahoituskykyä eli investointeja, joihin pankki ei enää myönnä lisärahoitusta.
Markkinaoikeus toteaa, että tasevastaavan vakuusvaatimuksen nouseminen tasevastaavasta riippumattoman markkinahäiriön johdosta hyvin suureksi, ei ole tasevastaavien ehtoja ja edellytyksiä vahvistettaessa noudatettavan kohtuullisuusperiaatteen mukaista. Äkillinen vakuusvaatimuksen nousu todetulla tavalla ei myöskään tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisesti varmista tasepalveluiden hankinnan objektiivisuutta ja läpinäkyvyyttä, eikä se merkitse suurimman kokonaistehokkuuden ja alhaisimman kokonaiskustannuksen optimoimista sähkömarkkinoiden osapuolten kesken.
Energiaviraston vahvistamassa vakuusehdossa vakuuskaton asettaminen on jätetty Fingridin harkittavaksi. Sen harkintaa tältä osin on rajattu siten, että vakuuskaton asettaminen on mahdollista vain laajamittaisen markkinahäiriön estämiseksi. Se, onko vakuuskatto edellä todetussa tarkoituksessa asetettava, on kuitenkin jätetty kokonaan Fingridin harkintavaltaan.
Markkinaoikeus katsoo, että mahdollisuus asettaa vakuuskatto on omiaan sähkömarkkinoiden laajamittaisissa häiriötilanteissa, jotka ovat poikkeuksellisia, varmistamaan kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden turvaaminen. Vakuuskaton asettaminen turvaa tasevastaavien asemaa tilanteessa, jossa vakuusvaade tasevastaavista riippumattomista syistä nousisi kestämättömälle tasolle. Lisäksi Fingrid voisi vakuutuskaton avulla harkintansa mukaan poikkeuksellisissa olosuhteissa turvata vakuuskaton asettamalla laajemminkin sähkömarkkinoiden toimintaa. Kun vakuuskaton asettaminen on täysin Fingridin harkintavallassa, ei tämä mahdollisuus myöskään vaaranna Fingridin mahdollisuuksia täyttää sille sähkömarkkinalain 45 §:ssä järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana asetettuja velvoitteita. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt sähkömarkkinasääntelyn vastaisesti lisätessään valituksenalaisella päätöksellä tasevastaavien ehtoihin ja edellytyksiin vakuuksien osalta ehdon edellä todetun vakuuskaton asettamisesta.
Vahvistamatta jätetty Fingridin ehdottama tasevastaavien ehtojen säännös siitä, että vakuusvaateen kaavaan voidaan tehdä muutoksia silloin, kun se ei vastaa vastapuoliriskiä tarkoituksenmukaisesti
Fingridin ehdotuksen mukaan tasevastaavien ehtoihin ja edellytyksiin tasevastaavan asettamien vakuuksien osalta tulisi sisältyä ehto, jonka mukaan vakiokaavaan voidaan tehdä muutoksia silloin, kun se ei vastaa vastapuoliriskiä tarkoituksenmukaisesti, minkä lisäksi vakuusvaateet tulisi voida laskea eri kaavalla tilanteissa, joissa vakiokaavaa ei voida soveltaa tietylle tasevastaavalle. Energiavirasto on, kuten todettu, jättänyt mainitun ehdon vahvistamatta valituksenalaisessa päätöksessään.
Markkinaoikeus totea, että Fingridin ehdottama ehto ei sanamuotonsa mukaan millään tavalla rajaa sitä, minkälaisia muutoksia vakuuksien määrittämisen vakiokaavaan sen perusteella voitaisiin tehdä. Se ei myöskään millään tavalla rajaa sitä, missä tilanteissa vakuusvaatimuksen määrä voitaisiin laskea eri kaavalla ja minkälainen tämä kaava olisi. Vakuusvaatimuksen muuttaminen, eli sen arvioiminen, ettei vakuusvaatimus vastaa vastapuoliriskiä tarkoituksenmukaisesti, on jätetty ehdotetussa ehdossa täysin Fingridin vapaaseen harkintavaltaan. Edellä Fingridin täydellisestä vapaasta harkintavallasta todettua ei ole syytä arvioida toisin sillä perusteella, että edellä todetut sähkömarkkinasääntelyn perusperiaatteet sähkömarkkinalaissa ja tasehallinnan suuntaviiva-asetuksessa rajoittaisivat Fingridin harkintavaltaa.
Fingrid on esittänyt aiemmassa järjestelmässä sovelletun tiettyjä yhteispohjoismaisia käytäntöjä lisävakuusvaatimusten asettamisessa, joihin on myös viitattu valituksenalaisessa päätöksessä, jonka kohdan 6 mukaan asetettuja ehtoja tarkentavat toimintatavat sekä tarkempi kuvaus vakuuksien toteuttamisesta ovat taseselvitysyksikön Fingridin toimeksiannosta ylläpitämässä tasevastuuta ja taseselvitystä koskevassa Nordic Imbalance Settlement (NBS) Handbook -ohjekirjassa. Mainitun ohjekirjan kohdassa 9.3.2 on mainittu esimerkkejä tilanteista, joissa vakiokaava ei vastaa vastapuoliriskiä tarkoituksenmukaisella tavalla ja vakuusvaateita voidaan muuttaa vallitsevan riskin mukaiseksi. Tällaisia ovat muun ohella viivästyneet maksut, markkinoiden muutokset ja sähköpörssimarkkinoiden laskelmien viiveet. Lisäksi ohjekirjassa on mainittu esimerkkejä tilanteista, joissa vakiokaavaa ei voida soveltaa tietylle tasevastaavalle tai se ei vastaa tasevastaavan vastapuoliriskiä tarkoituksenmukaisella tavalla ja vakuusvaade voidaan laskea eri kaavalla, joka vastaa paremmin juuri tämän erityistilanteen vastapuoliriskiä. Tällaisia esimerkkitilanteita ovat uuden tasevastaavan tulo markkinoille, tasevastaavan salkun merkittävät muutokset, tasevastaavan osallistuminen huutokauppaan rajan ylittävien siirtokapasiteettien kohdistamisesta ja tasevastaavan virheelliset volyymitiedot ja taloudelliset vaikeudet.
Edellä todetusta viittauksesta mainittuun ohjekirjaan huolimatta Fingridin ehdottamia vakiokaavan muutoksia ja eri kaavan käyttöä koskevaa ehtoa on kuitenkin tulkittava sen sanamuodon mukaisesti arvioitaessa, onko Energiavirasto menetellyt Fingridin esittämällä tavalla sähkömarkkinasääntelyn vastaisesti ehdon poistaessaan.
Markkinaoikeus toteaa, että edellä todettu poistetun ehdon Fingridille antama vapaa harkintavalta, jota mainitun ohjekirjan esimerkit eivät tosiasiallisesti olisi ehdottomana rajanneet, ja joka on liittynyt vakuusvaateen määrään keskeisesti vaikuttavaan vakuuskaavaan, on ristiriidassa tasehallinnan suuntaviiva‑asetuksen 3 artiklan 1 kohdan e alakohdan tasepalveluiden hankinnan objektiivisuutta ja läpinäkyvyyttä koskevien vaatimusten kanssa. Se on ristiriidassa myös mainitun artiklan a alakohdan mukaisen läpinäkyvyyden edistämisen tavoitteen kanssa. Mahdollistaessa vakuusvaatimuksen muuttamisen mahdollisesti vain yhden tasevastaavan osalta, mainittu ehdotettu ehto on ristiriidassa myös tasehallinnan suuntaviiva-asetuksen 3 artiklan 3 kohdan a alakohdan syrjimättömyyden periaatteen kanssa. Vielä on otettava huomioon, että joustavuutta sääntelyyn erityisissä poikkeusolosuhteissa antaa Fingridille se, että edellä todetusti Fingridillä on oikeus purkaa tasevastaavan tasepalvelusopimus muun ohella maksulaiminlyönnin tai maksukyvyttömyyttä osoittavien merkkien perusteella.
Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt sähkömarkkinasääntelyn vastaisesti poistaessaan Fingridin ehdottaman vakuusvaatimuksen muuttamista koskevan ehdon.
Fingridin velvoittaminen toimittamaan selvityksen tuotannon huomioimisesta vakuuksien määräytymiseen sekä selvityksen vakuuksien täyttämisen määräajasta sekä selvitysten perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet
Valittaja on esittänyt, että Fingridin velvoittaminen toimittamaan selvitys tuotannon huomioimisesta vakuuksien määräytymiseen sekä selvitys vakuuksien määräytymisen määräajasta on ollut lainvastaista, sillä Energiavirastolla ei ole ollut valvontalain 13 §:ssä tarkoitettuja perusteita esittää muutettavaksi päätöksellä juuri vahvistettuja vakuusvaatimusten määräytymisen ehtoja. Lisäksi selvitysten toimittamiselle asetettu määräaika on ollut liian lyhyt. Määräaika ei ole mahdollistanut Fingridille asian riittävää selvittämistä, vaikutusarviointia ja muiden laissa edellytettyjen menettelytapojen noudattamista.
Sähkömarkkinalain 45 §:n 1 momentin mukaisesti Fingridin järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana tulee ylläpitää ja kehittää järjestelmävastuun, eli muun ohella valtakunnallisen tasehallintavastuun ja taseselvityksen, piiriin kuuluvia toimintojaan ja palveluitaan siten, että palvelut toimivat luotettavasti, varmasti ja tehokkaasti ja että edellytykset tehokkaasti toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille voidaan turvata.
Valvontalain 13 §:n 1 momentista ilmenevin tavoin Energiavirasto voi muuttaa toistaiseksi voimassa olevaa vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä, jonka käsittely on tullut vireille vahvistuspäätöksen kohteen hakemuksesta tai Energiaviraston omasta aloitteesta. Määräajaksi annettua vahvistuspäätöstä voidaan muuttaa päätöksen kohteen tai Energiaviraston aloitteesta ja toistaiseksi voimassa olevaa vahvistuspäätöstä Energiaviraston aloitteesta, jos:
1) päätöksen kohde on antanut virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen sisältöön;
2) muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen;
3) muutos perustuu muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun;
4) muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta;
5) muutokseen on painava syy vanhentuneiden ehtojen tai hinnoittelujärjestelyjen uudistamisen johdosta; tai
6) muutos on tarpeen Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi.
Valvontalain 13 §:n esitöiden (HE 20/2013 vp s. 163 ja 164) mukaan pykälä sisältää säännökset siitä, milloin Energiaviraston etukäteen antamia vahvistuspäätöksiä voidaan muuttaa. Vahvistuspäätökseen kohdistuu hallintopäätöksenä oikeusvoimavaikutus, jonka perusteella päätöksen antanut viranomainen ei voi enää ottaa käsiteltäväkseen lainvoimaisesti ratkaistua asiaa, ellei se voi tukeutua nimenomaiseen, tällaiseen puuttumiseen oikeuttavaan toimivaltasäännökseen. Esitöiden mukaan sähkömarkkinadirektiivin (2009/72/EY) 37 artiklan 10 kohta edellyttävät, että viranomaisella on oikeus vaatia muutoksia verkkopalvelun ehtoihin.
Aiemmin voimassa olleen sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY 37 artiklan 10 kohdan mukaan sääntelyviranomaisilla on oikeus vaatia, että siirto- ja jakeluverkonhaltijat tarvittaessa muuttavat 37 artiklassa tarkoitettuja ehtoja ja edellytyksiä, tariffit tai menetelmät mukaan luettuina, sen varmistamiseksi, että ne ovat oikeasuhteisia ja että niitä sovelletaan syrjimättömällä tavalla. Kyseistä sääntelyviranomaisen tehtäviä ja toimivaltuuksia koskevaa 37 artiklaa vastaa pääosin voimassa olevan sähkömarkkinadirektiivin (2019/944) 59 artikla.
Voimassa olevan sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklassa säädetään sääntelyviranomaisten tehtävistä ja toimivaltuuksista. Artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että sääntelyviranomaisille annetaan toimivaltuudet, joiden nojalla ne voivat suorittaa 59 artiklassa tarkoitetut tehtävät tehokkaasti ja joutuisasti. Tätä varten sääntelyviranomaisella on oltava vähintään valtuudet tehdä sähkömarkkinoiden toimintaa koskevia tutkimuksia ja päättää sekä määrätä tarvittavista ja oikeasuhteisista toimenpiteistä tehokkaan kilpailun edistämiseksi ja markkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi (b kohta) ja valtuudet vaatia sähköalan yrityksiltä kaikki sen tehtävien suorittamisen kannalta merkitykselliset tiedot, mukaan lukien perustelut kolmansien osapuolten pääsyn epäämiselle, sekä kaikki tiedot verkon vahvistamisen edellyttämistä toimenpiteistä (c kohta).
Voimassa olevan sähkömarkkinadirektiivin 60 artiklan 1 kohdan mukaan sääntelyviranomaisilla on oikeus vaatia, että siirtoverkonhaltijat ja jakeluverkonhaltijat tarvittaessa muuttavat ehtoja, direktiivin
59 artiklassa tarkoitetut tariffit tai menetelmät mukaan lukien, sen varmistamiseksi, että ne ovat oikeasuhteisia ja että niitä sovelletaan syrjimättömällä tavalla, asetuksen (EU) 2019/943 18 artiklan mukaisesti.
Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että sähkömarkkinadirektiivin päätöksiä ja valituksia koskeva 60 artikla on säädetty edellä mainitun sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain jälkeen. Kyseinen säännös vastaa kuitenkin pitkälti aiemmin voimassa olleen, valvontalain 13 §:n esitöissä mainitun, sähkömarkkinadirektiivin (2009/72/EY) 37 artiklan 10 kohdassa todettua. Direktiivissä sääntelyviranomaiselle on nimenomaisesti asetettu oikeus vaatia muutoksia siirtoverkonhaltijoilta sen varmistamiseksi, että ehdot ovat oikeasuhtaisia ja että niitä sovelletaan syrjimättömällä tavalla.
Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään ensimmäisen kerran vahvistanut tasevastaavien ehtoihin ja edellytyksiin liittyen tasevastaavan asettamia vakuuksia koskevat ehdot. Tämä päätös on siinä vahvistettujen ehtojen osalta voimassa toistaiseksi. Päätöksessään virasto on edellyttänyt Fingridiä toimittamaan selvityksen tuotannon huomioimisesta vakuuksien määräytymiseen sekä selvityksen perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet Energiaviraston vahvistettaviksi 30.5.2024 mennessä. Lisäksi Fingridiä on pyydetty toimittamaan virastolle selvityksen asetettavien vakuusvaateiden täyttämisen määräajasta sekä selvityksen perusteella täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet Energiaviraston vahvistettaviksi 30.5.2024 mennessä.
Valituksenalaisen päätöksen mukaan Energiavirastolle annetuissa lausunnoissa on tullut esiin, että tuotanto tulisi ottaa huomioon vakuuksien määräytymisessä. Päätöksen mukaan myös Fingrid on katsonut, että tuotanto voi pienentää tai suurentaa tasevastaavasta syntyvää vastapuoliriskiä. Fingridin mukaan riskitasoon vaikuttavia tekijöitä ovat esimerkiksi tuotantomuoto, tuotantolaitoksen koko, tuotantolaitosten määrä sekä omistussuhteet eri tuotantolaitoksissa. Asia vaatii kuitenkin vielä Fingridin mukaan jatkovalmistelua ja Fingrid on todennut selvittävänsä asiaa vakuusmallin jatkokehityksessä. Edellä todettuun nähden Energiavirasto on asettanut valituksenalaisessa päätöksessä Fingridille velvoitteen toimittaa Energiavirastolle asiaa koskeva selvitys.
Edelleen mainitun päätöksen mukaan Fingrid on tuonut Energiavirastolle antamissaan lausunnoissa esiin sen, että on epäselvää, mikä on tasevastaavien tosiasiallinen mahdollisuus reagoida päivitettyihin vakuusvaatimuksiin viikonloppujen aikana pankkien ollessa kiinni, tehdä uusia kaupallisia sopimuksia sähkönhankinnan tai -tuotannon ongelmatilanteissa tai tehdä kustannuksia aiheuttavia järjestelyitä. Tähän nähden Energiavirasto on katsonut tasehallinnan tavoitteiden ja vaatimusten varmistamiseksi tarpeelliseksi täsmentää ehtoihin asetettavien vakuusvaateiden määräaika esimerkiksi siten, että vaade tulee täyttää seuraavana pankkipäivänä sen esittämisestä tai muulla yksiselitteisellä tavalla. Tähän liittyen Energiavirasto on edellyttänyt Fingridin toimittamaan asetettavien vakuusvaateiden täyttämisen määräajasta selvityksen, joka mahdollistaa tasevastaavien nykytilanteiden arvioimisen ja sen huomioon ottamisen.
Myös markkinaoikeudessa esitetyn henkilötodistelun mukaan tuotannon huomioon ottamisella voi olla merkitystä vastapuoliriskin määrittämisessä. Todistaja RN on viitannut siihen, ettei vakuusvaatimus vastaa hänen edustamansa tasevastavan aiheuttamaa todellista vastapuoliriskiä, koska se ei ota huomioon kyseessä olevan tasevastaavan omaa sähköntuotantoa. Todistaja PT:n mukaan tasevastaavan aiheuttamaan vastapuoliriskiin vaikuttaa muun ohella tasevastaavan oman sähköntuotannon laatu. Todistaja A:n kertoman mukaan tasevastaavan aiheuttamaan riskiin vaikuttaa sen toiminnan portfolio ja volyymi. Toisaalta todistaja JM on todennut, että oma sähköntuotanto ei pienennä tasevastaavan aiheuttamaa vastapuoliriskiä ja viitannut tältä osin tuotannon sääriippuvuuteen.
Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetyn selvityksen mukaan tasevastaavien omalla sähköntuotannolla voi olla muiden seikkojen ohella vaikutusta sen aiheuttamaan vastapuoliriskiin. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan asia vaatii kuitenkin vielä selvittämistä ja eri seikkojen yhteensovittamista. Edellä todettuun nähden päätöksessä asetettua velvoitetta toimittaa kyseistä seikkaa koskeva selvitys voidaan pitää perusteltuna.
Vastaavasti myös vakuuksien asettamisen määräaikojen osalta asiassa on ilmennyt epäselvyyttä siitä, millainen määräaika vakuuksien asettamiselle on mahdollista asettaa. Ottaen huomioon muun ohella vakuuksien taloudellisesta merkittävyydestä jo aiemmin todetun, markkinaoikeus toteaa, että päätöksessä asetettua velvoitetta toimittaa kyseistä seikkaa koskeva selvitys voidaan pitää niin Fingridin kuin tasevastaavienkin kannalta perusteltuna.
Edellä todetuin tavoin Energiaviraston asettamat selvitysvaatimukset ja siten vakuusehtojen muutostarve on perustunut toisaalta tuotannon vaikutusten huomioon ottamiseen ja toisaalta vakuusvaatimusten määräaikaan. Molempien seikkojen on katsottava liittyvän ehtojen tasapuolisuuteen tasevastaavien ja Fingridin välillä. Sähkömarkkinadirektiivin 60 artiklan 1 kohdassa on edellä todetuin tavoin säädetty Energiaviraston oikeudesta vaatia ehtojen muuttamista, jos ehdot eivät joltain osin ole oikeasuhtaisia ja että niitä sovelletaan syrjimättömällä tavalla. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 3 kohdassa puolestaan säädetään Energiaviraston toimivaltuuksista määrätä tarvittavista toimenpiteistä sen tehtävien suorittamiseksi. Edellä todetun huomioon ottaen Energiavirastolla on esillä olevassa tilanteessa katsottava olleen oikeus vaatia valituksenalaisessa päätöksessä pyytämiään selvityksiä ja täsmennettyjen vakuuksien määräytymisperiaatteiden toimittamista viraston vahvistettavaksi.
Energiavirasto on varannut Fingridille valituksenalaisessa päätöksessään kuusi kuukautta aikaa toimittaa edellä mainitut selvitykset ja täsmennetyt vakuuksien määräytymisperiaatteet. Kun otetaan huomioon se, että Fingridin tehtäväksi määrätyt selvitykset ja täsmennetyt vakuuksien määräytymisperusteet perustuvat osin jo aiemmin asiassa esitettyihin selvityksiin ja kuulemisiin ja että yhtiö on siten ollut tietoinen muun ohella vuonna 2022 toteutettujen kuulemisten kautta Energiaviraston selvitettäväksi määräämistä asioista ja osin näitä jo selvittänytkin, markkinaoikeus katsoo, ettei asetettua määräaikaa voida pitää tässä tapauksessa laissa edellytetyt menettelytavat huomioon ottaenkaan liian lyhyenä.
Johtopäätös
Edellä mainituin perustein Energiavirasto ei ole menetellyt valituksenalaisen päätöksen tehdessään valittajan esittämin tavoin sähkömarkkinoita koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
Muutoksenhaku
Sähkömarkkinalain 114 §:n 4 momentin sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 37 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituslupaa pyytämättä siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.
Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Jenni Poropudas sekä asiantuntijajäsen Kaisa Huhta.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.