Päätös, josta valitetaan

Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätös 10.11.2023 asiassa diaarinumero KKV/79/14.00.40/2022

Asian käsittely Kilpailu- ja kuluttajavirastossa

Socfinder Oy on tehnyt 25.1.2022 Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimenpidepyynnön, jota Socfinder Oy on täydentänyt 6.5.2022. Socfinder Oy on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastoa tutkimaan, onko Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä syyllistynyt kilpailua vääristävään tai estävään toimintaan lastensuojelun ympärivuorokautista palvelua tarjoavien yksiköiden palveluhaun markkinoilla.

Socfinder Oy:n toimenpidepyynnössään esittämän mukaan kilpailuneutraliteetti on vaarantunut, koska Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä ei ole yhtiöittänyt Lasteri-sovellusta, joka on valtakunnallinen, lastensuojelun sijaishuoltoyksiköt ja niiden valvontatiedot yhdistävä tietopohja, eikä eriyttänyt Lasteri-palveluhaun kirjanpitoa ja hinnoitellut kyseistä palvelua markkinaehtoisesti. Socfinder Oy on lisäksi esittänyt, että Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä on perusteettomasti sulkenut palveluhaun markkinat yksityisiltä toimijoilta kytkemällä teknisesti viranomaisen valvontatiedot palveluhakuun. Socfinder Oy:n mukaan Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä on nauttinut markkinoilla toimiessaan julkisesta omistuksesta johtuvista eduista, joita yksityiset elinkeinonharjoittajat eivät voi saada. Tämä perusteeton etu on vääristänyt kilpailua ja johtanut yhtä tehokkaiden ja omilla ansioillaan kilpailevien yksityisten elinkeinonharjoittajien syrjäytymiseen markkinoilta.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksenalaisen päätöksen mukaan selvittänyt asiaa voidakseen arvioida, harjoittaako Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä (1.1.2023 lukien Keski-Uudenmaan hyvinvointialue) taloudellista toimintaa, ja toimiiko se samoilla markkinoilla yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa kilpailulain 4 a luvussa tarkoitetulla tavalla tarjotessaan Lasteri-tietopohjaan liittyviä palveluja.

Valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kansalliseen Lasteri-projektiin pohjautuva Lasteri-tietopohja liittyy kiinteästi viranomaisen toimivaltuuksiin lapsen sijaishuoltopaikkaan sijoittamista koskevassa päätöksenteossa sijaishuoltopaikan valinta mukaan lukien ja että se on katsottava luonteeltaan ei-taloudelliseksi toiminnaksi. Toiminta, joka ei ole luonteeltaan taloudellista, jää valituksenalaisen päätöksen mukaan kilpailulain 4 a luvun soveltamisalan ja siten Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivallan ulkopuolelle.

Valituksenalaisessa päätöksessä on edelleen todettu, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto on arvioinut Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymän Lasteri-tietopohjaan liittyvää toimintaa viran puolesta toissijaisesti myös kuntalain 15 luvun kunnan toimintaa markkinoilla koskevien säännösten perusteella. Valituksenalaisen päätöksen mukaan Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymän Lasteriin liittyvä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä myös hankintalaki) 16 §:n soveltamisedellytykset täyttävä horisontaalinen yhteistyö muiden kuntien ja hyvinvointialueiden kanssa on tarkoittanut, että tietopohjaan liittyvää toimintaa ei ole päätetty avata kilpailulle eikä toiminnan siten voida katsoa kilpailevan yksityisen palvelutuotannon kanssa samoilla markkinoilla kilpailulain 30 a §:ssä tarkoitetulla tavalla. Näin ollen Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymän toiminnalla ei ole voitu katsoa olevan kilpailulain 30 a §:ssä tarkoitettuja kielteisiä kilpailuvaikutuksia eivätkä mainitun säännöksen soveltamisedellytykset ole täyttyneet.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, ettei asia anna aihetta enempiin toimenpiteisiin, ja poistanut asian käsittelystä.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Socfinder Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston valituksenalaisen päätöksen. Lisäksi Socfinder Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen yhtiöittämään Lasterin palveluhakutoiminnon, eriyttämään Lasteri-palveluhaun kirjanpidon ja hinnoittelemaan Lasteri-palveluhaun markkinaehtoisesti.

Perustelut

Socfinder Oy on kehittänyt ja tuonut markkinoille lastensuojelun hakukoneen Socfinderin vuonna 2017. Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä on tuonut vastaavan lastensuojelun hakukoneen Lasterin markkinoille vuonna 2022 oltuaan sitä ennen Socfinder Oy:n lastensuojelun hakukonetta käyttävänä asiakkaana toukokuusta 2019 vuoden 2021 loppuun saakka. Socfinder-hakukone on tietosisällöltään, tavoitteiltaan ja loppukäyttäjiltään lähes samanlainen kuin Lasteri. Molemmat hakukoneet auttavat lapsen sijoittamisesta vastaavia viranomaisia etsimään lapselle tämän tarpeita vastaavan sijoituspaikan. Kumpikaan järjestelmistä ei ole ensisijainen työkalu valvontatietojen koordinoituun säilyttämiseen eikä kumpaakaan järjestelmää käytetä viranomaispäätösten tekoon vaan ainoastaan tiedon tallentamiseen, hakuun ja seulontaan.

Taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan markkinoilla. Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä ja sittemmin Keski-Uudenmaan hyvinvointialue ovat harjoittaneet taloudellista toimintaa toimiessaan samoilla markkinoilla Socfinder Oy:n kanssa ja tarjotessaan Lasteri-sovelluksesta käyttöoikeussopimusta sitä haluaville hyvinvointialueille.

Valituksenalaisessa päätöksessä on perusteettomasti kytketty hyvinvointialueille vapaaehtoinen ja ei-välttämätön Lasteri osaksi lakisääteistä viranomaistoimintaa. Kuntayhtymä ja hyvinvointialue käyttävät julkista valtaa järjestäessään lastensuojelua, mutta ne eivät käytä julkista valtaa myydessään Lasterin käyttöoikeutta muille hyvinvointialueille. Lasterin käyttö ei seuraa välittömästi lainsäädännöstä eikä täytä liitännäistoiminnan määrittelyä. Markkinaoikeuden tulee päätöksessään määritellä, mitä on kahden hankintayksikön välinen puhdas liitännäistoiminta.

ICT-palveluilla on kilpaillut markkinat. Se, että ICT-järjestelmä palvelee sisällöltään lastensuojelutyötä, ei tee järjestelmästä ja siihen liittyvästä toiminnasta muuta kuin taloudellista toimintaa, vaikka järjestelmää käytettäisiin ei-taloudellisessa toiminnassa sosiaali- ja terveydenhuollossa ja vaikka hyvinvointialueet syöttäisivät järjestelmään ei-taloudelliseen toimintaan liittyvää tietosisältöä. Tilannetta ei muuta sekään, että Lasteri on kehitetty valtion tukemana.

Komission valtiontukitiedonannon (2016/C 262/01) mukaan toiminta ei ole taloudellista, kun toiminnasta vastaa valtio tai julkinen taho. Lasteri ei ole kenenkään viranomaisen vastuulla, sillä sitä koskevat vastuusuhteet on määritelty osapuolten välisissä palvelusopimuksissa. Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä on palvelusopimuksen mukaisesti vastannut tietokannan ylläpidosta ja kehittämisestä. Kuntayhtymä, eli nykyinen Keski-Uudenmaan hyvinvointialue, ostaa järjestelmän teknisen ylläpidon alihankkijalta, joka vastaa teknisestä tuesta. Lastensuojelulaitokset vastaavat omista tiedoistaan, minkä lisäksi käyttöoikeuden ostaneiden hyvinvointialueiden lastensuojelun viranomaiset vastaavat Lasteriin tallentamistaan valvontaraporteista.

Lasteri täyttää taloudellisen toiminnan määritelmän, kun otetaan huomioon, että Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä on käyttänyt Lasterin osalta hintainformaatiota kilpailuttamalla vuonna 2021 Lasterin kehitystyön. Lasterille on myös ollut olemassa markkinapaikka, sillä kysyntä ja tarjonta ovat voineet kohdata Lasteria koskevilla verkkosivuilla ja Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä on markkinoinut Lasteria hyvinvointialueille sosiaalisen median kanavissa ja vuoden 2022 lastensuojelumessuilla. Hyvinvointialueilla on lisäksi aito mahdollisuus tehdä valintapäätös Lasterin ja Socfinderin välillä, mikä osoittaa, että Lasterin toiminta on altistettu kilpailulle ja että Lasteri toimii markkinaympäristössä.

Valituksenalaisessa päätöksessä esitetty päätelmä, jonka mukaan Lasteria koskevassa menettelyssä olisi kysymys horisontaalisesta yhteistyöstä, on virheellinen ja puutteellisesti perusteltu. Se, että hyvinvointialueet hoitavat lastensuojelun tehtäviä, ei tee ICT-palveluiden hankinnasta horisontaalista yhteistyötä.

Vaikka Lasteri on palveluntuottajille maksuton, osa ohjelmiston kustannuksista syntyy siitä, että sitä käyttää noin 900 palveluntuottajaa, jotka hyötyvät Lasterista. Koska suurin osa Lasterin käyttäjistä on muita kuin hankintasopimuksen osapuolia, hankintasäännökset tulevat sovellettaviksi. Horisontaalinen yhteistyö voi jäädä hankintasäännösten soveltamisalan ulkopuolelle vain, jos yhtäkään yksityistä yritystä ei aseteta kilpailijoitaan edullisempaan asemaan. Tämä ei toteudu tässä tapauksessa, sillä Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä on asettanut erään yrityksen muita edullisempaan asemaan tilaamalla siltä keväällä 2021 Lasterin kehitystyön ja jatkamalla sittemmin kyseessä olevan palvelun tilausta samalta ohjelmistotalolta.

Valituksenalainen päätös mahdollistaa, että Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä ja Keski-Uudenmaan hyvinvointialue ovat saaneet markkinoilla toimiessaan julkisesta omistuksesta johtuvia etuja, joita yksityiset elinkeinonharjoittajat eivät voi saada. Tämä perusteeton etu vääristää kilpailua ja johtaa tehokkaiden ja omilla ansioillaan kilpailevien yksityisten elinkeinonharjoittajien syrjäytymiseen markkinoilta.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausunto

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt, että Lasteri-tietojärjestelmään liittyvässä toiminnassa ei valituksenalaisessa päätöksessä todetun mukaisesti ole kysymys Euroopan unionin oikeuskäytännön mukaisen taloudellisen toiminnan määritelmän täyttävästä toiminnasta.

Lasteri-tietopohjan tarkoituksena on tarjota lastensuojelun viranomaisille toiminnallisuuksia, kuten sijaishuoltoyksiköitä koskevat tiedot, palveluhaku sekä valvontatiedot. Nämä toiminnallisuudet edesauttavat sitä, että lapsen sijaishuollon järjestäminen ja sijaishuoltopaikan valinta tehdään lastensuojelulain säännösten ja lain tavoitteiden mukaisesti.

Lasteriin liittyvässä toiminnassa ei ole kysymys siitä, että sama toimija harjoittaisi sekä ei-taloudellista että taloudellista toimintaa, joka voitaisiin erottaa ei-taloudellisesta toiminnasta, vaan Lasteriin liittyvä toiminta on katsottava kokonaisuudessaan luonteeltaan ei-taloudelliseksi toiminnaksi. Komission valtiontukitiedonannon (2016/C 262/01) mukaisesti toiminta tulee katsoa luonteeltaan ei-taloudelliseksi toiminnaksi julkisen vallan käytön ohella myös silloin, kun tarkasteltava toiminta liittyy unionin oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla luonteeltaan, tavoitteeltaan sekä siihen sovellettavilta säännöiltään julkisen vallan käyttöön liittyviin tehtäviin tai kun viranomaiset toimivat viranomaisen ominaisuudessa.

Lasteriin liittyvän toiminnan luonteen arvioinnissa ei Euroopan unionin oikeuskäytännön perusteella ole olennaista, onko Lasteri-järjestelmä välttämätön tietolähde lastensuojelun viranhaltijalle sijaishuoltopaikan valintaa koskevan päätöksen tekemiseksi tai onko Lasteri ensisijainen järjestelmä valvontatietojen koordinoituun säilyttämiseen. Olennaista on sen sijaan se, että Lasteri liittyy viranomaisen toimivaltuuksiin sijaishuollon järjestämisessä, päätöksenteossa ja valvonnassa.

Se, että viranomainen voi valita Lasterin ja Socfinder-sovelluksen välillä ei tarkoita, että Lasteriin liittyvä toiminta olisi järjestetty markkinaehtoisesti. Lasteri-järjestelmän kehitystyön kilpailuttaminen hankintalain mukaisesti ei puolestaan tarkoita, että itse Lasteri-järjestelmän tarjoamiseen liittyvät tuotantopäätökset tehtäisiin hintainformaation perusteella, toisin sanoen sen perusteella, onko palvelusta saatavilla markkinoilla hyvä hinta ja tuotto. Hankintayksiköitä velvoittavat palveluiden ostoa koskevat menettelysäännökset on erotettava tilanteesta, jossa kysymys on jonkin hyödykkeen markkinoille tuottamisesta hintainformaatioon pohjautuen. Niin ikään se seikka, että sijaishuoltopaikkojen palveluntarjoajat voivat liittyä Lasteriin, ei tarkoita, että kyseessä olisi markkinapaikka, jossa kysyntä ja tarjonta voisivat kohdata. Kysymys on sen sijaan siitä, että viranomaiskäyttöön tarkoitettu tietojärjestelmä toimii siten kuin sen on tarkoitettukin toimivan, eli että lapsen sijoittamisesta vastaavat viranomaiset löytävät lapselle hänen tarpeitaan vastaavan sijaishuoltopaikan riippumatta siitä, onko kysymys yksityisestä vai julkisesta sijaishuollon palveluntuottajasta. Yksityisten palveluntarjoajien tietopohjaan tuottama tieto palvelee näin ollen ensisijaisesti viranomaistoimintaa eli sijaishuollon järjestämistä, päätöksentekoa ja valvontaa.

Lasteriin liittyvän toiminnan pääasiallisena tarkoituksena ei ole ollut sopia palvelun tuottamisesta taloudellista korvausta vastaan vaan yhteistyössä Lasteriin liittyneiden hyvinvointialueiden kanssa kerryttää järjestelmään lapsen sijaishuollon järjestämisen kannalta merkityksellistä tietoa, eli sijaishuoltoyksiköitä koskevia tietoja ja valvontatietoja sekä hyvinvointialueiden sijaishuollon puitesopimuskumppanuuksia koskevia tietoja palveluhintoineen. Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ei ole ollut syytä epäillä, että Lasteri-järjestelmän hankinnassa ei olisi noudatettu hankintasäännöksiä. Lasteriin liittyvä toiminta ei edistä minkään yksittäisen markkinatoimijan asemaa suhteessa kilpailijoihinsa, vaan Lasteriin liittyvä yhteistyö palvelee nimenomaan yhteistyön osapuolia eli niitä Lasteriin liittyneitä hyvinvointialueita, jotka hyödyntävät Lasteri-tietopohjaa sijaishuollon viranomaistoiminnassa.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston ei ole ollut tarpeen arvioida Lasteri-tietopohjaan liittyvän toiminnan mahdollisia vaikutuksia markkinoihin tai kilpailuun, koska sillä ei ole kilpailulain 30 a §:n nojalla toimivaltaa puuttua sellaiseen toimintaan, jota ei ole pidettävä yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa samoilla markkinoilla harjoitettavana taloudellisena toimintana.

Socfinder Oy:n vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että jos yksikön taloudellinen toiminta on erotettavissa sen julkisen vallan käytöstä, kyseinen yksikkö on katsottava yritykseksi tämän toiminnan osan osalta. Lasteri eroaa
ICT-palveluna hyvinvointialueen muusta toiminnasta eikä ole julkisen vallan käyttöä. Lasteri ei ole lastensuojelun sijaishuollon järjestämisessä välttämätön, sillä se on korvattavissa muilla tiedonsiirtomenetelmillä, kuten sähköpostilla, faksilla ja Socfinderilla. Hakukoneiden käyttö vaihtelee hyvinvointialueittain. Hyvinvointialueista 15 käyttää tällä hetkellä Socfinderia, viisi Lasteria ja kaksi ei käytä mitään. Mikäli Lasteri olisi erottamaton osa hyvinvointialueen toimintaa, nämä luvut olisivat erilaiset.

Lasteri ei ole muiden hyvinvointialueiden käytettävissä syrjimättä ilman vastiketta. Lasterin toiminta on taloudellista, koska Lasteria rahoitetaan käyttöoikeusmaksulla.

Valituksenalaisessa päätöksessä on sivuutettu se, että Socfinder ja Lasteri ovat tietosisällöltään ja toiminnallisuuksiltaan 95 prosenttisesti samanlaisia. Asian kokonaisarvioinnissa tulisi ottaa huomioon kilpailuneutraliteettia vääristävänä julkisyhteisön toimintatapana se, että Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä on ensin ostanut lastensuojelun hakukonepalvelua Socfinder Oy:ltä ja saamaansa tietoa hyväksikäyttäen sen jälkeen kopioinut palvelun myydäkseen sitä eteenpäin hyvinvointialueille.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston lausuma

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on esittänyt, että Lasteri-tietopohjaan liittyvän toiminnan taustalla vaikuttaneen Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen hallinnoiman kansallisen Lasteri-hankkeen tavoitteena on ollut sovittaa Lasteri osaksi lastensuojelun sijaishuollon ja tietokantojen kokonaisarkkitehtuuria. Lasteria ei ole pidettävä luonteeltaan taloudellisena toimintana, koska se on luonteeltaan ja tavoitteeltaan kiinteästi liitännäinen lapsen sijaishuollon viranomaistoimintaan.

Kunnilla ja hyvinvointialueilla on laaja harkintavalta siitä, miten ne toteuttavat järjestämisvastuulleen kuuluvat tehtävät, kuten sijaishuollon. Viranomaisella ei ole yleistä velvollisuutta hankkia markkinoilta viranomaistoiminnassaan tarvitsemaansa palvelua tai tietoja, vaan se voi tuottaa ne myös itse tai yhteistyössä muiden viranomaistahojen kanssa. Lapsen sijaishuollon järjestämiseen, sijoittamista koskevaan päätöksentekoon sekä sijaishuollon valvontaan liittyvät lastensuojelulain mukaiset velvoitteet ja tavoitteet huomioon ottaen voi olla tarkoituksenmukaista luoda sijaishuollon toteuttamisen kannalta tarpeellisten tietojen hankkimiseksi ja hallinnoimiseksi yhtenäinen tietopohja, jossa sijaishuoltoyksiköitä koskevat valvontatiedot yhdistyvät yksiköitä koskeviin tietoihin sekä palveluhakutoimintoon.

Kilpailuneutraliteettivalvonnan tehtävänä ei ole arvioida tapaa, jonka mukaisesti viranomaistoimintaan lukeutuvat tehtävät ja niihin kiinteästi liittyvä toiminta on järjestetty. Myöskään väitetyssä toisen hakukoneen tietojen kopioinnissa ei ole kysymys sellaisesta menettelystä, johon Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi kilpailuneutraliteettivalvonnallaan puuttua.

Socfinder Oy:n lausuma

Valittaja on esittänyt, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston perustelut asian poistamiselle käsittelystä ovat muuttuneet prosessin aikana. Valituksenalaisessa päätöksessä on esitetty, että Lasteri ei ole taloudellista toimintaa, koska sosiaali- ja terveydenhuollossa noudatetaan solidaarisuusperiaatetta. Tähän ei ole viitattu markkinaoikeudelle toimitetuissa kirjelmissä. Valituksenalaisessa päätöksessä on tuotu niin ikään esille, ettei Lasterilla tavoitella voittoa, minkä johdosta toiminta ei ole taloudellista. Se seikka, että tavaroita ja palveluja tarjotaan voittoa tavoittelematta, ei kuitenkaan estä sitä, että näitä toimenpiteitä markkinoille toteuttavaa yksikköä on pidettävä yrityksenä, koska tämä tarjonta kilpailee voittoa tavoittelevien muiden toimijoiden tarjonnan kanssa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valittajan vaatimusten tutkiminen

Kilpailulain 49 a §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailulain nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla markkinaoikeuteen.

Asiaan yleisenä oikeudenkäyntilakina sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain
7 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi hyväksyä tai hylätä valituksen tai jättää sen tutkimatta kokonaan tai osittain. Päätöksessään tuomioistuin voi pysyttää valituksen kohteena olevan päätöksen (1 kohta), kumota valituksen kohteena olevan päätöksen (2 kohta), palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi (3 kohta), muuttaa valituksen kohteena olevaa päätöstä (4 kohta) tai siirtää valituksen toimivaltaiseen viranomaiseen tai tuomioistuimeen (5 kohta).

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 1 momentin 4 kohdan esitöiden (HE 29/2018 vp s. 146) mukaan hallintotuomioistuinten tehtävänä on hallintopäätösten lainmukaisuuden arviointi. Tuomioistuimella ei ole lähtökohtaisesti toimivaltaa muuttaa hallintoviranomaisen harkintavaltansa nojalla tekemää päätöstä. Tilanteessa, jossa tuomioistuin hyväksyy valituksen, uuden päätöksen tekeminen kuuluu hallintoviranomaisen toimivaltaan. Valituksen kohteena olevan hallintopäätöksen muuttaminen on mahdollista, jos sitä on vaadittu eikä päätöksen tekemiseen liity hallintoviranomaisen toimivaltaan kuuluvaa tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Päätöksen muuttaminen tuomioistuimen toimesta voi olla perusteltua myös, jos asia ratkaistaan asianosaisen eduksi eikä asiassa ole muita asianosaisia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta, jos valituksen tutkiminen ei kuulu sen toimivaltaan (1 kohta), päätös ei ole valituskelpoinen (2 kohta), muutoksenhaku valittamalla on laissa kielletty (3 kohta), valittajalla ei ole valitusoikeutta (4 kohta), valitusta ei ole tehty määräajassa (5 kohta), valitus on jäänyt puutteelliseksi, vaikka valittajalle on varattu tilaisuus sen täydentämiseen (6 kohta) tai tutkimatta jättämiseen on muu vastaava syy (7 kohta).

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin esitöiden (HE 29/2018 vp s. 148) mukaan luettelo tutkimatta jättämisen syistä ei ole tyhjentävä. Tämä ilmenee 7 kohdasta, jonka mukaan valitus jätetään lisäksi tutkimatta, jos siihen on muu, 1–6 kohtaa vastaava syy.

Valittaja Socfinder Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston valituksenalaisen päätöksen ja että markkinaoikeus velvoittaa Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen yhtiöittämään Lasterin palveluhakutoiminnon, eriyttämään Lasteri-palveluhaun kirjanpidon ja hinnoittelemaan Lasteri-palveluhaun markkinaehtoisesti.

Edellä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain esitöissä todetun mukaisesti tuomioistuimella ei lähtökohtaisesti ole toimivaltaa muuttaa hallintoviranomaisen harkintavaltansa nojalla tekemää päätöstä. Tilanteessa, jossa markkinaoikeus hyväksyisi valituksen ja kumoaisi valituksenalaisen päätöksen, uuden päätöksen tekeminen kuuluisi Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaan. Tämän vuoksi ja, koska Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivallan käyttöön liittyy kyseessä olevassa asiassa tarkoituksenmukaisuusharkintaa, markkinaoikeus jättää Socfinder Oy:n valituksen tutkimatta siltä osin kuin Socfinder Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen yhtiöittämään Lasterin palveluhakutoiminnon, eriyttämään Lasteri-palveluhaun kirjanpidon ja hinnoittelemaan Lasteri-palveluhaun markkinaehtoisesti.

Pääasiaratkaisun perustelut

1 Oikeuslähteet

1.1 Kilpailulaki ja sitä koskevat esityöt

Kilpailulain 1 §:n 1 momentin mukaan kilpailulain tarkoituksena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Pykälän 2 momentin mukaan kilpailulakia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon markkinoiden toimintaedellytysten ja elinkeinon harjoittamisen vapauden suojaaminen niin, että myös asiakkaat ja kuluttajat hyötyvät kilpailusta.

Kilpailulain 30 a §:n 1 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrkiä poistamaan kunnan, kuntayhtymän, hyvinvointialueen, hyvinvointiyhtymän, valtion taikka niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamassa taloudellisessa toiminnassa sovellettu menettely tai toiminnan rakenne, joka tavaroiden tai palveluiden tarjonnassa:

1) vääristää tai on omiaan vääristämään terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiä markkinoilla;
2) estää tai on omiaan estämään terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun syntymistä tai kehittymistä; tai
3) on ristiriidassa kuntalain (410/2015) 128 §:ssä tai hyvinvointialueesta annetun lain (611/2021) 133 §:ssä säädetyn markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa.

Kilpailulain 30 a §:n 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädetään Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivallasta ja sen käyttämisen edellytyksistä, koskee myös julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) 15 ja 16 §:ssä sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1398/2016) 25 ja 26 §:ssä tarkoitettua menettelyä.

Kilpailulain 30 a §:n esitöiden (HE 40/2013 vp s. 31) mukaan pykälässä säädetään Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivallasta oma-aloitteisesti sekä tehtyjen toimenpidepyyntöjen perusteella selvittää sekä valvoa yksityisen ja julkisen taloudellisen toiminnan kilpailuneutraliteetin toteutumista. Säännös ei koske tilanteita, joissa valtio tai kunta toimii julkisen vallan käyttäjänä tai viranomaisen ominaisuudessa harjoittaen viranomaistoimintaa, vaan ainoastaan tilanteita, joissa julkinen sektori tai sen määräysvallassa oleva yksikkö harjoittaa taloudellista toimintaa tarjoamalla tavaroita tai palveluja. Lähtökohtana on tavaroiden ja palvelujen tarjoaminen yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa samoilla markkinoilla sekä tarkastelun sitominen tilanteisiin, joissa julkinen toimija harjoittaa taloudellista toimintaa. Eli kyse on tilanteista, joissa julkinen toimija myy palveluita ja tavaroita markkinoilla, joilla myös yksityiset yritykset myyvät vastaavia palveluita ja tavaroita.

Mainittujen esitöiden (s. 31 ja 32) mukaan taloudellisen toiminnan käsite on sama kuin EU:n kilpailuoikeudessa. Rajanvedossa taloudellisen toiminnan ja viranomaistoiminnan välillä voidaan tulkintavälineenä käyttää komission tiedonantoa Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen (2012/C8/02). Tiedonannon mukaan yleisesti ottaen toiminnot, jotka luontaisesti ovat osa viranomaisten erioikeuksia ja joiden suorittamisesta julkinen sektori vastaa, eivät ole taloudellista toimintaa.

Esitöissä (s. 32) on edelleen todettu, että oikeuskäytännön mukaan ratkaisevaa taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan erottamiseksi on se, tarjotaanko tavaroita tai palveluja markkinaympäristössä. Toiminnan markkinaehtoisuus ei välttämättä ole ratkaistavissa jonkin yksittäisen tekijän perusteella. Käytännössä markkinaehtoisen toiminnan tunnusmerkit eivät välttämättä täyty kuntien erityistoimialaan kuuluvien tehtävien hoitamisessa. Esimerkiksi pelkästään se, että asiakas voi valita julkisen sairaalan tai kunnan terveyskeskuksen ja palvelun tuottamiseen kykenevän ja halukkaan yksityisen lääkäriaseman välillä tarvitessaan lääkäripalveluja ei tarkoita, että terveyskeskus toimisi markkinaympäristössä ja terveyskeskuksen toiminnassa olisi kysymys taloudellisesta toiminnasta. Taloudellisen toiminnan luonne ratkaistaan sen mukaan, miten toiminta on säännelty lainsäädännössä ja missä määrin toimintaa harjoitetaan markkinasignaalien ohjaamana. Lainsäädäntöön perustuvaa toimintaa ei siis voida kieltää, mutta lainsäädännön perusteella harjoitettavassa toiminnassa käytettyyn menettelyyn voidaan puuttua, jos se vääristää tai on omiaan vääristämään kilpailua tai estämään terveen ja toimivan kilpailun syntymistä.

Kilpailulain 31 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.

1.2 Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään (tuomio 26.3.2009, Selex Sistemi Integrati
v. komissio, C-113/07 P, EU:C:2009:191) todennut, että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla. Tuomion mukaan on myös muistutettava, että toiminta, joka on osa julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöä, ei ole luonteeltaan taloudellista toimintaa, joka oikeuttaisi perustamissopimuksen kilpailua koskevien määräysten soveltamisen (tuomion 69 ja 70 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa ratkaisussaan todennut lisäksi, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli tehnyt oikeudellisesti virheellisen arvioinnin katsoessaan, että kansallisten viranomaisten avustamistoiminta oli erotettavissa Euroopan lennonvarmistusjärjestön (Eurocontrol) ilmatilan hallintaa ja lentoturvallisuuden parantamista koskevasta tehtävästä, kun se totesi, että kyseisen avustamistoiminnan ja lentoliikenteen turvallisuuden välinen suhde ei ollut suora, ja perusteli tämän sillä, että Eurocontrolin tarjoama avustaminen kattaa vain tekniset eritelmät tarjouspyyntömenettelyjen toteuttamisen yhteydessä, joten se vaikuttaa lentoliikenteen turvallisuuteen vain näiden menettelyjen kautta. Muut valituksenalaisen tuomion tätä koskevat perustelut, joiden mukaan Eurocontrol tarjoaa apuaan kansallisille viranomaisille vain näiden pyynnöstä, joten kyseessä ei ole olennainen tai välttämätön toiminta lentoliikenteen turvallisuuden takaamiseksi, eivät unionin tuomioistuimen mukaan ole sellaisia, että niillä voitaisiin osoittaa, että kyseessä oleva toiminta ei liity julkisen vallan toimivaltuuksien käyttöön (tuomion 77 ja 78 kohta).

Edellä mainitun unionin tuomioistuimen tuomion mukaan se, että Eurocontrolin avustamistoiminta on vapaaehtoista ja että tarvittaessa vain tietyt jäsenvaltiot turvautuvat siihen, ei muuta tämän toiminnan luonnetta. Lisäksi yhteys julkisen vallan toimivaltuuksien käyttöön ei edellytä sitä, että asianomainen toiminta on olennaista tai välttämätöntä lentoliikenteen turvallisuuden takaamiseksi, koska keskeistä on se, että toiminta liittyy lentoliikenteen turvallisuuden ylläpitoon ja parantamiseen, jotka ovat julkisen vallan toimivaltuuksia. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se luokitteli Eurocontrolin kansallisille viranomaisille suorittaman avustamistoiminnan taloudelliseksi toiminnaksi (tuomion 79 ja 80 kohta).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (tuomio 12.7.2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449) mukaan oikeussubjektia ja muun muassa julkista yksikköä voidaan pitää yrityksenä yksinomaan sen toimintojen tietyn osan osalta, jos kyseistä osaa vastaavat toiminnat on luokiteltava taloudellisiksi toiminnoiksi. Siltä osin kuin julkinen yksikkö harjoittaa taloudellista toimintaa, joka on erotettavissa sen julkisen vallan käytöstä, kyseinen yksikkö toimii tämän toiminnan osalta yrityksenä, mutta jos mainittu taloudellinen toiminta ei ole erotettavissa sen julkisen vallan käytöstä, kaikki mainitun yksikön harjoittamat toiminnat ovat toimintoja, jotka liittyvät tähän julkisen vallan käyttöön (tuomion 37 ja 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Edelleen unionin oikeuskäytännössä (tuomio 22.10.2015, EasyPay ja Finance Engineering, C-185/14, EU:C:2015:716) on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107 artiklan 1 kohdan mukaisen valtiontuen määritelmän tulkintaan liittyen todettu, että unionin oikeuden kilpailusääntöjä sovellettaessa yrityksen käsitteellä tarkoitetaan jokaista yksikköä, joka harjoittaa taloudellista toimintaa, riippumatta sen oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta, ja että taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla. On kuitenkin katsottu, että elimet, jotka hallinnoivat sosiaaliturva-alan julkista palvelua, täyttävät luonteeltaan yksinomaan sosiaalisen tehtävän. Tämä toiminta perustuu solidaarisuusperiaatteeseen, eikä sillä tavoitella voittoa. Maksetut etuudet ovat lakisääteisiä etuuksia, eivätkä ne riipu maksujen määrästä. Tässä yhteydessä on muistutettava, että tämän toiminnan on luonteeltaan, tavoitteeltaan sekä siihen sovellettavilta säännöiltään liityttävä erottamattomasti kansalliseen eläkejärjestelmään, jotta sitä ei luokitella taloudelliseksi toiminnaksi (tuomion 37, 38 ja 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

2 Asian oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko Kilpailu- ja kuluttajavirasto voinut valituksenalaisessa päätöksessä esittämillään perusteilla poistaa käsittelystä Socfinder Oy:n toimenpidepyynnöllään vireille saattaman asian, joka on koskenut Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymän epäiltyä kilpailua vääristävää tai estävää toimintaa lastensuojelun ympärivuorokautista palvelua tarjoavien yksiköiden palveluhaun markkinoilla.

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain mukainen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuu on siirtynyt kunnilta ja kuntayhtymiltä hyvinvointialueille 1.1.2023. Kunnat ja 1.1.2023 lukien hyvinvointialueet vastaavat sosiaalihuoltolain ja lastensuojelulain mukaan alueillaan lastensuojelun järjestämisestä.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että Socfinder Oy:n toimenpidepyynnön kohteena ollut Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymän ja sittemmin Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen Lasteri-tietopohjaa koskeva toiminta on liittynyt Euroopan unionin oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla luonteeltaan, tavoitteeltaan sekä siihen sovellettavilta säännöiltään viranomaisen toimivaltuuksiin lastensuojelulain mukaisen sijaishuollon järjestämisessä, sijoitusta koskevassa päätöksenteossa sekä sijaishuoltopaikkojen valvonnassa. Päätöksen mukaan Lasteri-tietopohjaan liittyvässä toiminnassa ei ole ollut kysymys kilpailulain 30 a §:ssä tarkoitetusta taloudellisesta toiminnasta, johon Kilpailu- ja kuluttajavirastolla olisi kilpailulain nojalla toimivalta puuttua. Toissijaisesti Kilpailu- ja kuluttajavirasto on arvioinut Lasteri-tietopohjaan liittyvää toimintaa kuntalain 15 luvun kunnan toimintaa markkinoilla koskevien säännösten perusteella ja todennut johtopäätöksenään, etteivät Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymä ja Keski-Uudenmaan hyvinvointialue ole toimineet kuntalain 126 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kilpailutilanteessa markkinoilla eivätkä kilpailulain 30 a §:n soveltamisedellytykset täyty. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on selvitystoimiensa perusteella arvioinut, ettei asia anna aihetta enempiin toimenpiteisiin, ja poistanut asian käsittelystä.

Valittaja on esittänyt, että Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymän ja Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen Lasteri-tietopohjaan liittyvässä toiminnassa on ollut kysymys kilpailulain 30 a §:ssä tarkoitetusta taloudellisesta toiminnasta, ja vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen. Valituksenalaisessa päätöksessä on valittajan mukaan perusteettomasti kytketty hyvinvointialueille vapaaehtoinen ja ei-välttämätön Lasteri osaksi lakisääteistä viranomaistoimintaa. Lasterin käyttö ei seuraa välittömästi lainsäädännöstä eikä se täytä liitännäistoiminnan määrittelyä. ICT-käyttöoikeuden myymisessä on kysymys taloudellisesta toiminnasta, vaikka järjestelmää käytettäisiin ei-taloudellisessa toiminnassa sosiaali- ja terveydenhuollossa ja vaikka hyvinvointialueet syöttäisivät järjestelmään ei-taloudelliseen toimintaan liittyvää tietosisältöä.

Markkinaoikeus toteaa, että kilpailulain 30 a §:ssä tarkoitettu taloudellisen toiminnan käsite on sama kuin Euroopan unionin kilpailuoikeudessa, kuten kilpailulain säännöksen esitöissä on edellä selostetun mukaisesti todettu. Unionin oikeuskäytännön mukaan toiminta, joka on osa julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttöä, ei ole luonteeltaan taloudellista toimintaa, joka oikeuttaisi perustamissopimuksen kilpailua koskevien määräysten soveltamisen. Tällainen yhteys julkisen vallan toimivaltuuksien käyttöön ei myöskään edellytä, että asianomainen toiminta olisi olennaista tai välttämätöntä julkisen vallan toimivaltuuksien käyttämiseksi, vaan keskeistä on, että toiminta liittyy julkisen vallan toimivaltuuksien käyttöön.

Markkinaoikeus katsoo, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kansallisen Lasteri-hankkeen yhteydessä kehitetty Lasteri-tietopohja on liittynyt erottamattomasti Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymän ja sittemmin Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen lakisääteisiin toimivaltuuksiin lastensuojelun järjestämisessä, kun otetaan huomioon, että Lasteri-sovelluksen avulla lastensuojelusta vastaava viranomainen voi etsiä lapselle tämän tarpeita vastaavan sijaishuoltopaikan. Lasteri-sovelluksessa on siten kysymys toiminnasta, joka unionin oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla ei ole erotettavissa julkisen vallan käytöstä. Merkitystä ei ole sillä, että Lasteri-sovelluksen käyttämisestä ei ole säädetty lailla tai että sen käyttö ei ole välttämätöntä lastensuojelun sijaishuollon järjestämiseksi.

Edellä todettu huomioon ottaen Socfinder Oy:n toimenpidepyynnön johdosta Kilpailu- ja kuluttajaviraston arvioitavana olleessa asiassa ei ole ollut kysymys Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymän ja 1.1.2023 alkaen Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen kilpailulain 30 a §:ssä tarkoitetusta taloudellisesta toiminnasta.

Asiaa ei ole syytä arvioida valituksenalaisesta päätöksestä poiketen myöskään siltä osin kuin valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, etteivät kilpailulain 30 a §:n soveltamisedellytykset täyty siinäkään tapauksessa, että Keski-Uudenmaan sote-kuntayhtymän ja Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen toimenpidepyynnön kohteena ollutta toimintaa arvioidaan kuntalain 15 luvun kunnan toimintaa markkinoilla koskevien säännösten perusteella.

Edellä todettu huomioon ottaen kilpailulain 30 a §:n soveltamisedellytykset eivät ole Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvittämän menettelyn osalta täyttyneet eikä Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ole ollut asiassa toimivaltaa. Valittajan markkinaoikeudessa hakukonepalvelunsa tietojen kopioinnista esittämillä väitteillä ei ole asian ratkaisun kannalta merkitystä, sillä niissäkään ei ole kysymys menettelystä, johon Kilpailu- ja kuluttajavirastolla on ollut toimivalta puuttua.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Kilpailu- ja kuluttajavirasto ole menetellyt virheellisesti, kun se on poistanut asian käsittelystä. Valituksenalaisesta päätöksestä on myös käynyt ilmi hallintolain 45 §:n 1 momentissa tarkoitetut riittävät perustelut päätökselle. Valitus on siten tutkittavaksi otetuilta osin hylättävä.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta siltä osin kuin Socfinder Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen yhtiöittämään Lasterin palveluhakutoiminnon, eriyttämään Lasteri-palveluhaun kirjanpidon ja hinnoittelemaan Lasteri-palveluhaun markkinaehtoisesti.

Muilta osin markkinaoikeus hylkää valituksen.

Muutoksenhaku

Kilpailulain 49 b §:n 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen valituslupaa pyytämättä siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Kilpailulain 49 b §:n 3 momentin mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Pasi Yli-Ikkelä ja Maarika Joutsimo.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.