MAO:656/2025

Asioiden käsittely markkinaoikeudessa

Caruna Oy:n ja Caruna Espoo Oy:n valitus (dnro 48/2024)

Vaatimukset

Caruna Oy ja Caruna Espoo Oy (jäljempänä yhdessä Caruna) ovat vaatineet, että markkinaoikeus ensisijaisesti muuttaa valituksenalaista Energiaviraston päätöstä siten, että se sisällöltään vastaa seuraavaa:

1. Sekä vanhan eli ennen vuotta 2024 investoidun että uuden eli vuodesta 2024 lähtien investoidun verkko-omaisuuden regulaatioarvo (jälleenhankinta‑arvo ja nykykäyttöarvo) määritetään arvostamalla koko omaisuusmassa regulaation yksikköhintoihin pohjautuen ja soveltaen tämän arvostusmenetelmän kanssa nominaalista tuottoastetta. Regulaation yksikköhinnat päivitetään normaalisti todellisten yksikköhintakyselyllä selvitettävien rakennuskustannusten pohjalta säännöllisin väliajoin. Koko olemassa oleva tuottopohja uudelleenarvostetaan vuoden 2024 alussa, ja sen lisäksi uudelleenarvostus tehdään jatkossa päivitetyillä yksikköhinnoilla neljän vuoden välein koko verkko-omaisuuden osalta.

2. Poistoero verkon hyödykkeistä eliminoidaan oikaistulta taseelta, jolloin tämä poistoero sisältyy kokonaisuudessaan taseen tasauserään ja siten omaan pääomaan, eikä siihen liittyvää verovelkaa tulkita korottomaksi velaksi ja vähennetä sidotusta pääomasta.

Caruna on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiaviraston päätöksen, palauttaa asian Energiavirastoon ja määrää Energiaviraston muuttamaan päätöstä ensisijaisen vaatimuksen kohdissa 1 ja 2 esitetyllä tavalla ja määrää, että kunnes asia on palautuksen johdosta ratkaistu uudelleen Energiavirastossa, Energiaviraston tulee soveltaa valvontamenetelmiä, jotka vastaavat 31.12.2023 voimassa olleita valvontamenetelmiä, ja niiden osana velvoittaa Energiaviraston ottamaan käyttöön vuonna 2023 päivitetyn yksikköhintaluettelon vuosille 2024–2027, arvostamaan Carunan koko verkko‑omaisuuden uudelleen kyseisen vuonna 2023 päivitetyn yksikköhintaluettelon mukaisesti ja päivittämään ne valvontaparametrit, jotka 31.12.2023 voimassa olleiden valvontamenetelmien mukaan tulee päivittää vuosittain tai valvontajakson vaihtuessa.

Caruna on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut 2.616.384,85 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Markkinaoikeudella on toimivalta muuttaa Energiaviraston valituksenalaista päätöstä Carunan vaatimalla tavalla. Käytettävissä olevien oikeusturvakeinojen pitää mahdollistaa vaatimusten tehokas toteuttaminen, mihin sisältyy oikeus saada lainvastainen päätös korjatuksi tai kumotuksi. Caruna on vaatinut päätöksen korjaamista siten, että lainvastaisilta osiltaan menetelmät muutetaan vastaamaan asiallisesti niitä menetelmiä, jotka olivat voimassa 31.12.2023. Kyseiset menetelmät ovat Energiaviraston aikanaan laatimat ja vahvistamat, eivätkä Caruna tai muut valittajat ole vaatineet menetelmiä muutettavaksi tavalla, joka tarkoittaisi kokonaan uusien tai aiemmista vakiintuneista menetelmistä poikkeavien valvontamenetelmien voimaantuloa.

Energiaviraston päätös on sähkömarkkinasääntelyn ja siinä asetettujen tavoitteiden vastainen eivätkä sillä vahvistetut menetelmät täytä lainsäädännön menetelmille asettamia edellytyksiä.

Energiavirasto on päätöksellään muuttanut keskeisiä ja vakiintuneita valvontamenetelmien perusperiaatteita, erityisesti verkon arvon ja tuottopohjan arvostusmallia täysin ennakoimattomalla ja poikkeuksellisella tavalla. Sähkömarkkinasääntelyn mukaan verkko-omaisuus on arvostettava sen todelliseen käyttöarvoon eli sen markkina-arvoon. Markkina-arvo kuvastaa sitä hintaa, jolla verkko olisi kussakin ajanhetkessä mahdollista rakentaa uudelleen. Todelliseen nykykäyttöarvoon ja siten markkina-arvoon perustuva sidotun pääoman arvostusmalli on ollut perustellusti ja lainsäädännön edellyttämällä tavalla käytössä koko nykyisen valvontamenetelmiin perustuvan valvonnan historian ajan. Menetelmiin tehty verkko-omaisuuden arvostamista koskeva muutos johtaa siihen, että tuottopohjan arvo ei enää perustu lainsäädännön edellyttämällä tavalla verkon nykykäyttöarvoon eli yrityskohtaiseen markkina-arvoon eikä turvaa sääntelyssä tavoiteltua kustannusvastaavuutta, kun hinnat jäädytetään rakennushetken kustannustasoon eikä niitä päivitetä muuttuvan kustannusrakenteen mukaisesti. Päätöksen myötä vanhan verkko-omaisuuden arvo jää ajan kuluessa yhä kauemmaksi sen todellisesta käyttöarvosta eli markkina-arvosta. Muutos verkko-omaisuuden arvon määrityksessä on jakeluverkonhaltijoille erittäin negatiivinen.

Energiavirasto ei ole esittänyt mitään markkinassa, muissa olosuhteissa tai sähkömarkkinasääntelyssä tapahtunutta muutosta, jonka johdosta olisi ollut tarpeen tehdä näin merkittäviä muutoksia valvontamenetelmiin ja erityisesti niiden tuottopohjan määrittämistä koskeviin osiin. Lainsäätäjä on arvioinut yksikköhintojen perusteella tapahtuvaa oikaisua suhteessa lainsäädännön vaatimuksiin viimeksi vuonna 2021 ja tietoisesti jättänyt tilanteen ennalleen. Sekä lainsäätäjä että Energiavirasto ovat tuolloin vahvistaneet ymmärtävänsä nykykäyttöarvovaatimuksen edellyttävän verkko-omaisuuden säännöllistä uudelleenarvostamista, jotta omaisuuden arvo kulloinkin vastaa sen markkina‑arvoa. Energiavirasto ei ole esittänyt hyväksyttäviä perusteluja muuttuneelle laintulkinnalleen. Valvontamenetelmämuutosten perusteeksi esitetty tavoite arvostaa verkko-omaisuus todelliseen kohtuulliseen käyttöarvoon ei perustu lainsäädäntöön.

Valituksenalainen päätös ei turvaa Carunan oikeutta kohtuulliseen tuottoon, sillä verkko-omaisuuden jäädyttäminen alentaa omaisuudesta saatavaa tuottoa. Koska Carunan kohtuullinen tuotto määräytyy olennaiselta osin verkon arvon perusteella, pienempi verkon arvo johtaa pienempään kohtuulliseen tuottoon. Päätöksellä käyttöönotettu jäädytysmalli aiheuttaa takautuvasti sen, että useat Carunan jo tekemistä investoinneista muuttuvat kannattamattomiksi, osa jopa tappiollisiksi, eikä Caruna saa niihin sitoutuneelle pääomalle lainmukaista kohtuullista tuottoa.

Caruna on investoinut 1,5 miljardia euroa jakeluverkkoihinsa vuosien 2016–2023 aikana. Sähkömarkkinalakia uudistettiin vuonna 2013, missä yhteydessä lakiin lisättiin jakeluverkonhaltijoita velvoittavat toimitusvarmuutta koskevat vaatimukset. Lainsäädäntömuutoksen seurauksena neljännen ja viidennen valvontajakson valvontamenetelmien asetettiin tavoitteeksi toimitusvarmuuden parantaminen ja investointeihin kannustaminen. Vuodesta 2016 voimaan tulleiden valvontamenetelmien tarkoituksena oli nimenomaan kannustaa jakeluverkonhaltijoita investoimaan verkkoihinsa voimakkaasti ja tekemään merkittäviä toimitusvarmuuden parantamiseen tähtääviä muutostöitä uudistamalla ja maakaapeloimalla verkkoja kesken komponenttien pitoajan. Caruna on suorittanut toimitusvarmuusinvestointeja sähkömarkkinalain vaatimassa aikataulussa turvatakseen asiakkailleen laadukkaan ja luotettavan sähkönjakelun. Tätä varten Caruna on joutunut ottamaan huomattavan määrän uutta velkaa. Näiden investointien kannattavuuslaskelmat on tehty aiempien valvontamenetelmien voimassaollessa luottaen sääntelyn jatkuvuuteen ja ennakoitavuuteen. Investointeja tehdessään jakeluverkonhaltijoilla ei ole käytössään muita työkaluja kannattavuuslaskelmien tekemiseen kuin kulloinkin voimassa olevat valvontamenetelmät sekä menetelmien historiallinen kehitys ja niihin perustuva odotus tulevasta kehityksestä. Nyt Carunaa rangaistaan näistä investoinneista. Energiavirasto on yhtäkkisesti muuttanut vuodesta 2005 alkaen vakiintuneiden valvontamenetelmien keskeisiä periaatteita välittömästi sen jälkeen, kun se on saanut jakeluverkonhaltijat tekemään edellisten valvontamenetelmien kannustamina poikkeuksellisen mittavia investointeja verkkoihinsa väittäen, ettei valvontamenetelmiltä edellytetä minkäänlaista ennakoitavuutta tai jatkuvuutta.

Valvontamenetelmien muutos on erityisen haitallinen ja epätasapuolinen Carunalle ja muille runsaasti viime vuosina investoineille siksi, että investointien keskimääräinen pitoaika on noin 40–50 vuotta eivätkä tällaiset tuoreet investoinnit ole vielä ehtineet tuloutua vastaavalla tavalla kuin vanhemmat investoinnit. Niiden kustannuksista on vielä runsaasti kattamatta ja investointien pitoaikaa on jäljellä vuosikymmeniä. Lisäksi merkittävä osa viime vuosien ja etenkin vuosien 2022 ja 2023 investoinneista on tehty kustannuksilla, jotka ovat olleet korkeampia kuin ne yksikköhinnat, joihin ennen vuotta 2024 investoidun verkko-omaisuuden arvo nyt jäädytetään. Nämä investoinnit on tehty luottaen siihen, että valvontamalli pysyy samana ja ajan myötä noussut hintataso tulee läpi yksikköhintoihin. Energiavirasto on yllättäen muuttanut vakiintunutta menettelyään jäädyttämällä yksikköhinnat vuoden 2022 kustannustasoon lukiten näiden investointien yksikköhinnat pysyvästi keskimääräisiä investointikustannuksia alemmalle tasolle. Tämä pienentää investoinneista saatavaa sallittua liikevaihtoa pysyvästi ja johtaa siihen, että osa jo tehdyistä investoinneista on muuttunut kannattamattomiksi eikä niille saada kohtuullista tuottoa. Uudet valvontamenetelmät eivät turvaa kohtuullista tuottoa ennen vuotta 2024 tehdyille investoinneille edes 100 prosentin tehokkuudella toimineille yhtiöille, sillä verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen lukitsee kyseiset sijoitukset pysyvästi tappiollisiksi.

Energiaviraston väite siitä, että se olisi jäädyttänyt yksikköhinnat myös viime valvontakaudella, ei pidä paikkansa. Yksikköhinnat on päivitetty säännöllisesti jokaiselle valvontajaksolle erikseen, ja myös neljännen ja viidennen valvontajakson aikana tarkoituksena on ollut, että koko verkko-omaisuus uudelleenarvostetaan uusimmilla yksikköhinnoilla viimeistään viidennen valvontajakson jälkeen. Energiavirasto on kuitenkin päivittänyt yksikköhinnat ja oikaissut tuottopohjaa alaspäin vuonna 2022 saadakseen alentuneen kustannustason näkymään siirtohinnoissa. Tämä on tapahtunut ilman, että Energiavirasto olisi katsonut oikaisun olevan lainkaan ongelmallista lainsäädännön tavoitteiden kannalta. Uusi yksikköhintaluettelo, johon olemassa oleva omaisuus nyt vahvistetuilla menetelmillä jäädytetään, on alhaisemmalla tasolla, kuin mitä tilanne oli vuonna 2016. Energiavirasto on viitannut verkko‑omaisuuden säännölliseen uudelleenarvostamiseen valvontamenetelmien normaalina käytäntönä ja kertonut palanneensa tähän käytäntöön kesken viidennen valvontajakson vuonna 2022 tehdyllä yksikköhintojen päivityksellä ja verkko-omaisuuden uudelleenarvostamisella. Normaaliin käytäntöön olisi kuulunut yksikköhintojen päivitys ja koko tuottopohjan oikaisu seitsemännelläkin valvontajaksolla. Toisin kuin Energiavirasto on esittänyt, Carunan ja muiden jakeluverkonhaltijoiden valituksessa ei ole kyse tuleviin valvontamenetelmiin tai valvontajaksoihin kohdistuvasta vaatimuksesta vaan kuudennesta ja seitsemännestä valvontajaksosta ja niitä koskevista valvontamenetelmämuutoksista.

Päätöksellä vahvistetut menetelmät rapauttavat tuottopohjan arvon pitkällä aikavälillä ja tekevät vanhenevan verkon korvausinvestoinnit mahdottomiksi rahoittaa, kun tuottopohjassa olevan komponentin arvo ei vastaa inflaation mukaisesti kehittynyttä vastaavan komponentin markkina-arvoa. Tällöin komponentille saatava kohtuullinen tuotto ja regulaatiopoisto eivät riitä kattamaan komponentin uusimista. Uudet valvontamenetelmät eivät salli riittävää tuottoa edes olemassa olevan verkko-omaisuuden uudistamiseksi sen vanhetessa, saati että jakeluverkkoyhtiöillä olisi varaa mittaviin verkon kehitys- ja laajennusinvestointeihin. Päätös vaarantaa vakavasti Carunan mahdollisuudet täyttää sille sähkömarkkinalaissa asetetut jakeluverkon laatua ja kunnossapitoa koskevat velvoitteet ja tehdä jakeluverkkoonsa tarvittavia investointeja, kun uusien investointien rahoittaminen vaikeutuu. Päätös vaikuttaa myös toimitusvarmuuden kannalta kriittisiin kunnossapitoinvestointeihin.

Päätös ei turvaa kustannusvastaavuuden toteutumista ja itse asiassa heikentää hinnoittelun kustannusvastaavuutta aiempiin menetelmiin nähden. Kustannusvastaavuus edellyttää, että omaisuuden arvo vastaa kunakin ajanhetkenä palvelun tuottamisen todellisia kustannuksia eli olemassa olevan verkon uudelleenrakentamisen kustannuksia. Palvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset pitävät sisällään muun ohella verkon rakentamisesta ja kehittämisestä aiheutuvat kustannukset sekä kohtuullisen tuoton. Kustannusvastaavuutta ja siihen sisältyviä palvelun tuottamisen kustannuksia ei siten voida tarkastella yksittäisen investoinnin investointihetken ajankohdan mukaisen kustannustason valossa, vaan hinnoittelun on kuvattava aina tarkasteluhetken mukaista todellista ja ajan kuluessa vaihtelevaa kustannustasoa. Kun verkko arvostetaan kulloistenkin markkinahintojen perusteella, kustannustasossa tapahtuvat nousut tai laskut vaikuttavat verkon arvoon, jolloin kyseinen arvostusperiaate muodostaa rahoitusteoreettisesti yleisimmin käytetyn pohjan ulkopuolisen tai oman pääoman ehtoisen rahoittajan tuotto-odotuksen määritykselle. Energiaviraston tulkinta kustannusvastaavuudesta on ristiriidassa tuottovaatimuksen, todellisen käyttö- ja markkina-arvon vaatimusten kanssa sekä Energiaviraston aiemman tulkinnan kanssa. Juuri kustannusvastaavuuden parantamiseksi Energiavirasto on oikaissut koko verkko-omaisuuden kesken viidennen valvontajakson, vaikka alun perin on ollut tarkoitus soveltaa samoja yksikköhintoja koko menetelmäkauden. Lisäksi on otettava huomioon, että kustannusvastaavuus on vain yksi osatekijä hinnoittelun kokonaisuudessa, jossa tulee myös varmistaa, että menetelmät turvaavat jakeluverkkojen käyttövarmuuden ja investoinnit sekä tarjoavat jakeluverkonhaltijoille kannustimia verkkojensa kehittämiseen lyhyellä ja pitkällä aikavälillä ja turvaavat niille kohtuullisen tuoton. Energiavirasto ei ole riittävällä tavalla ottanut huomioon kaikkia hinnoittelun kohtuullisuuden osatekijöitä eikä varmistanut niiden toteutumista päätöksen tehdessään. Sähkömarkkinalaissa tai EU-sääntelyssä ei ole tapahtunut kustannusvastaavuuden osalta mitään muutosta, joten lainsäädäntöönkään liittyvät syyt eivät selitä Energiaviraston yhtäkkisiä menetelmämuutoksia.

Päätös pienentää sallittua liikevaihtoa, joka on sidoksissa kohtuulliseen tuottoon. Sallitun liikevaihdon pienentyminen vaikuttaa negatiivisesti liiketoiminnan kassavirtaan ja tätä kautta vaikeuttaa vakavasti Carunan kykyä rahoittaa toimintaansa ja investointejaan tulevaisuudessa. Päätös vaikeuttaa rahoituksen saamista ja heikentää maksukykyä aiheuttaen investointien osittaisen seisahtumisen ja lykkääntymisen. Uuden valvontamallin mahdollistama kassavirta on kasvavasti negatiivinen jo tilanteessa, jossa jakeluverkonhaltija tekisi pelkästään verkon ikääntymisen edellyttämät korvausinvestoinnit. Kassavirran aleneminen alentaa jakeluverkonhaltijoiden saamaa kohtuullista tuottoa ja johtaa siihen, ettei jakeluverkonhaltijoilla ole kykyä lyhentää korjausinvestointien vaatimaa velka- tai oman pääoman kustannusta eikä tulouttaa osinkoja taikka velkojen korkoja, aiheuttaen jatkuvan oman tai vieraan pääoman lisäämistarpeen. Energiavirasto ei ole arvioinnissaan ottanut lainkaan huomioon valvontamenetelmämuutosten vaikutuksia jakeluverkonhaltijoiden investointikykyyn, niiden kassavirran alenemista ja sen seurauksia jakeluverkonhaltijoille.

Uusien valvontamenetelmien aiheuttaman kassavirran alenemisen johdosta Caruna on joutunut käyttämään sille aiemmilla valvontajaksoilla kertynyttä alijäämää puskurina valvontamenetelmämuutosten aiheuttaman vahingon pienentämiseksi sekä uusien investointien rahoittamiseen, mikä ei vastaa valvontamenetelmien tarkoitusta. Caruna on päätöksen johdosta joutunut leikkaamaan välittömästi vuoden 2024 investointejaan noin puolella, eli noin 60 miljoonalla eurolla, ja sen on myös jatkossa merkittävästi sopeutettava suunniteltuja investointejaan. Edellä mainitun alijäämän ansiosta Caruna on pystynyt tekemään sopeutustoimia luottoluokituksensa pitämiseksi ennallaan. Lisäksi Caruna on tehnyt vuoden 2024 osalta päätöksen olla jakamatta lainkaan osinkoja omistajilleen, ja samaa on suunniteltu vuoden 2025 osalta. Välittömien sopeutustoimien ja investointileikkausten tekeminen on ollut välttämätöntä, sillä Carunan mahdollisella luottoluokituksen alenemisella olisi vielä laajempia ja vakavampia seurauksia yhtiön toimintakyvyn kannalta. Ilman mittavia sopeutustoimia Carunan luottoluokitus olisi todennäköisesti laskenut suoraan valvontamenetelmämuutosten seurauksena.

Energiavirasto ei voi toiminnallaan luoda sellaista sääntelyriskiä, joka johtaa jakeluverkonhaltijoiden kyvyttömyyteen saada riittävää ulkopuolista rahoitusta eikä pakottaa jakeluverkonhaltijoita tekemään kannattamattomia investointeja tai investointeja, joihin näillä ei ole rahaa tai mahdollisuutta saada rahoitusta, ja joille jakeluverkonhaltija ei pysty turvaamaan niille lakisääteisesti kuuluvaa kohtuullista tuottoa. Viranomainen ei voi velvoittaa yrityksiä harjoittamaan tappiollista tai kannattamatonta liiketoimintaa, eikä perustaa valvontamenetelmiään lähtökohdalle, jonka mukaan mahdollista on joko saada sijoitetulle pääomalle kohtuullista tuottoa taikka tehdä lakisääteiset investoinnit. Kohtuullisen tuoton saavuttaminen tilanteessa, jossa yhtiö joutuu jatkuvasti lisäpääomittamaan edes olemassa olevan verkon korvausinvestoinneista suoriutuakseen, on mahdoton yhtälö.

Valituksenalaisella päätöksellä on vakavia yhteiskunnallisia vaikutuksia. Päätöksellä on samanlaisia vakavia haittavaikutuksia Carunan ohella myös muille jakeluverkonhaltijoille, joiden mahdollisuudet täyttää niille laissa asetetut sähköverkon kunnossapitoa ja laatua koskevat velvoitteet vaarantuvat, mikä uhkaa johtaa sähkömarkkinasääntelyn toimitusvarmuuteen, puhtaaseen siirtymään ja hinnoittelun kohtuullisuuteen liittyvien tavoitteiden toteutumattomuuteen. Nämä haitalliset vaikutukset ilmenevät samaan aikaan, kun yhteiskunnassa on yhä kasvava tarve uusille investoinneille sekä jakeluverkon kehittämiselle ja nykyaikaistamiselle. Carunan on tehtävä vuoteen 2036 mennessä edelleenkin merkittävä määrä toimitusvarmuusinvestointeja. Ilmastonmuutos ja sään ääri-ilmiöiden yleistyminen, yhteiskuntaan kohdistuvien uhkien lisääntyminen, Suomen geopoliittinen asema, erilaisten kriisitilanteiden, hybridivaikuttamisen ja jakeluhäiriöiden uhkan kasvaminen sekä yhteiskunnan energiaintensiivisyys kasvattavat osaltaan tarvetta jakeluverkkoon tehtäville investoinneille. Sähkönkulutuksen odotetaan kasvavan yli 50 prosentilla vuoteen 2040 mennessä. Jatkuvasti sähköistyvä yhteiskunta on entistä riippuvaisempi sähkön toimituksesta, mikä asettaa erityisiä vaatimuksia sähköverkon kunnolle ja jatkuvalle kehittämiselle sekä toimitusvarmuuden ylläpitämiselle, joka on keskeinen osa huoltovarmuutta. Myös ilmastonmuutoksen torjuminen ja puhtaan siirtymän toteuttaminen edellyttävät mittavia investointeja jakeluverkkoon lähivuosina. Investointitarpeet ja erityisesti puhtaan siirtymän edellyttämät investoinnit tulevat edelleen kasvamaan nykyisestä tasosta vielä useita vuosia eteenpäin.

Päätöksen myötä yhteiskunnan kannalta kriittiset investoinnit vaarantuvat ja puhtaan siirtymän ja hiilineutraalisuustavoitteiden saavuttaminen hidastuu, eikä päätöksen seurauksena syntyvää merkittävää korjausvelkaa voida jälkikäteen korjata. Valvontamenetelmämuutoksilla on haitallisia kerrannaisvaikutuksia muun ohella jakeluverkonhaltijoiden urakoitsijakumppaneiden liiketoiminnalle. Tämäkin lisää huoltovarmuuteen liittyvää riskiä yhteiskunnalle, sillä näiden kumppaneiden liiketoiminnan supistuessa jo nyt vaikeasti saatavilla olevan osaavan ammattihenkilöstön saaminen tulee jatkossa vaikeutumaan entisestään. Tällöin vasteajat erilaisissa vika- ja häiriötilanteissa tulevat kasvamaan, ja osaavaa työvoimaa on vähemmän saatavilla esimerkiksi kriisitilanteissa.

Energiavirasto ei ole ottanut huomioon näitä energiapolitiikan ja lainsäädännön keskeisiä tavoitteita ja niiden mahdollistamiseksi vaadittavia investointeja lainkaan päätöstä valmistellessaan, vaikka sähkön jakeluverkkotoiminta, sen toimivuus ja kyky vastata nopeasti verkon toimintahäiriöihin ovat kriittinen osa yhteiskunnan toimintaa normaalioloissa ja erityisesti erilaisissa kriisitilanteissa. Energiavirasto ei ole arvioinut sitäkään, millaisia vaikutuksia päätöksellä on Suomeen jo tehtyjen ulkomaisten investointien näkökulmasta ja mikä vaikutus sillä on jakeluverkonhaltijoiden mahdollisuuteen saada tällaisten investointien vaatimaa rahoitusta ja houkutella ulkomaista pääomaa Suomeen.

Uusissa valvontamenetelmissä käyttöönotettu tuottopohjan jäädytys vaikuttaa myös tasapoistoihin. Menetelmien seurauksena jakeluverkonhaltijoiden kassavirrat muodostuvat tulevaisuudessa kasvavasti negatiivisiksi. Muutosten myötä tasapoistot eivät jatkossa mahdollista tehdyille investoinneille kuuluvaa kohtuullista tuottoa, sillä poistot tarvitaan aiemmin tehtyjen investointien pääoma- ja rahoituskustannusten takaisin maksamiseen sen sijaan, että niistä saatavaa kassavirtaa voitaisiin käyttää uusiin investointeihin. Tämä merkitsee muutosta aiempiin valvontamenetelmiin, joissa tasapoistojen nimenomaisena tarkoituksena oli kattaa korvausinvestointien kustannukset. Vaikka investointien rahoittaminen tulevien poistojen kautta on sinänsä tavanomainen takaisinmaksumalli liiketoiminnassa, se ei sovellu jakeluverkkotoimintaan, joka edellyttää jatkuvia, mittavia investointeja, joiden takaisinmaksuajat ovat todella pitkiä johtuen investointien pitkistä pitoajoista. Lisäksi tasapoistoihin perustuvan takaisinmaksumallin tekee ongelmalliseksi verkon arvon laskeminen koko toimialan keskiarvoisten jäädytettyjen kustannusten perusteella todellisten investointikustannusten sijaan. Energiavirasto ei ole lainkaan ottanut huomioon sitä, että jakeluverkonhaltijoiden on vuodesta toiseen investoitava tahdilla, joka ylittää valvontamenetelmien määrittämien tasapoistojen määrän, eikä uusilla jäädytettyihin yksikköhintoihin perustuvien tasapoistojen tuottamalla kassavirralla voida kattaa sekä jo tehtyjen investointien pääomakustannuksia että uusia korvausinvestointeja. Tämä johtaa sellaiseen velkaantumiseen, joka ei voi toimia kannattavan liiketoiminnan perustana. Edes voimakkaasti viranomaisen toimesta säädelty liiketoiminta ei voi perustua kokonaan lainarahoitukselle tai uudelle pääomitukselle.

Valvontamenetelmiin tehty muutos kumulatiivisen poistoeron käsittelyssä on sähkömarkkinasääntelyn tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastainen ja vaikutuksiltaan syrjivä. Tämä muutos ei johdu lainsäädännöstä, sen vaatimuksista, markkinaolosuhteista tai näiden muutoksista. Pääoman keskikustannuksen mallikaan (WACC-malli) ei edellytä, että poistoero verkon hyödykkeistä jaetaan korottomaan vieraaseen pääomaan ja omaan pääomaan.

Päätöksen poistoeroa koskeva menetelmä asettaa yhtiöt epätasa-arvoiseen asemaan niiden konsernirakenteen perusteella, sillä muutos tekee veropoistojen käytöstä hankalampaa niille verkkoyhtiöille, jotka eivät toimi osana konsernia. Menetelmä asettaa erityisesti Carunan epätasa-arvoiseen asemaan suhteessa muihin jakeluverkonhaltijoihin sen konsernirakenteesta johtuen. Osana konsernia toimivissa verkkoyhtiöissä konsernilla on laajemmat mahdollisuudet kohdistaa veropoistot niihin konserniyhtiöihin, joihin valvontamenetelmien muutos ei vaikuta. Yhtiöiden kyky hyödyntää niille kertyneitä poistoeroja vaihtelee siten sen mukaan, onko jakeluverkonhaltijalla konsernissaan sellaista yhtiötä, joka ei kuulu valvontamenetelmien piiriin ja jolle poistoero voidaan siirtää. Tämä muutos on mielivaltainen, eikä se tarjoa jakeluverkonhaltijoille tasapuolista mahdollisuutta poistoerojen hyödyntämiseen.

Poistoeron menetelmämuutos vähentää valvontamenetelmien veroneutraaliuutta ja johtaa poistoeron hyödyntämismahdollisuuksien pienenemiseen ja aiheuttaa siten negatiivisia vaikutuksia sääntelyn tavoitteiden kannalta. Yhtiön verotuksellisten toimien ei tulisi vaikuttaa sen kohteluun regulaatiossa. Menetelmien tehtävänä ei ole ottaa kantaa jakeluverkonhaltijoiden operatiivisiin päätöksiin, eikä jakeluverkonhaltijan verotuksellisilla ratkaisuilla saisi olla vaikutusta siihen, miten valvontamenetelmät yhtiöön vaikuttavat. Menetelmämuutoksen myötä sillä, hyödyntääkö yhtiö veropoistoja, on suora vaikutus sen sitoutuneen pääoman määrään. Samalla muutos vähentää menetelmien investointeihin kannustavaa vaikutusta, vaikka investointitarve ei ole pienentynyt edellisiin menetelmiin nähden. Poistoeron menetelmämuutos ja sen vaikutukset eivät siten ole perusteltuja ja yhdenmukaisia jakeluverkonhaltijoihin kohdistuvien merkittävien investointivaatimusten kanssa. Jakeluverkonhaltijat eivät voi muilla aloilla toimivien pääomavaltaisten yhtiöiden tavoin hyödyntää verolainsäädännön mukaista investointeihin kannustavaa poistoeroa täysimääräisesti, vaikka kyseessä on laajasti käytetty ja vakiintunut tapa kannustaa investointien tekemiseen.

Energiavirasto on muuttanut verkon hyödykkeiden poistoeron käsittelytapaa vuonna 2016 neljännen ja viidennen valvontajakson menetelmiin perustellen muutosta veroneutraaliudella ja investointeihin kannustamisella. Valituksenalaisessa päätöksessä Energiavirasto on kuitenkin päättänyt palata vuotta 2016 edeltäneen ajan mukaiseen poistoeron käsittelyyn siitä huolimatta, että jakeluverkonhaltijoihin kohdistuu edelleen merkittäviä investointivaatimuksia. Tähän nähden Energiaviraston valvontamenetelmiin tekemiä poistoeron käsittelymuutoksia on pidettävä kestämättömänä ja perustelemattomina. Käsittely ja sen perusteet eivät voi vaihdella sen mukaan, mitä Energiavirasto valvontamenetelmillään kulloinkin tavoittelee. Verkon hyödykkeiden poistoero on katsottu osaksi tuottopohjaa, kun jakeluverkonhaltijoilta on edellytetty merkittäviä toimitusvarmuusinvestointeja. Nyt kun tavoitteena on ollut yksinomaan hinnoitteluvaran pienentäminen, on Energiavirasto päättänyt muuttaa käsittelytapaa takaisin aikaisempaan. Lainsäädännön valvontamenetelmien kehittämistä koskevien edellytysten vastaista ja jakeluverkonhaltijoiden oikeusturvan kannalta kestämätöntä on se, että Energiavirasto peruuttaa investointien mahdollistamiseksi nimenomaisesti luodut kannustimet heti, kun investointeja on tehty. Tällainen valvontamenetelmien edestakainen ja merkittävä muuttaminen ei vastaa valvonnalta edellytettyä ennakoitavuutta, jatkuvuutta ja pitkäjänteisyyttä. Edestakaiset muutokset vaikeuttavat toiminnan suunnittelua ja korottavat regulaatioriskiä.

Päätöksen mukainen muutos poistoeron käsittelyyn on lisäksi luonteeltaan taannehtiva, kun useiden vuosien aikana kertynyttä poistoeroa ei enää oteta huomioon tuottopohjassa ja vuosien takaiset päätökset veropoistojen hyödyntämisestä ja sitä kautta kertyneestä poistoerosta vaikuttavat nyt yllättäen negatiivisesti tulevaan tuottopohjaan. Muutoksen taannehtiva luonne korostaa myös osaltaan sen epätasa-arvoisuutta. Poistoeroa koskevan muutoksen merkitys vaihtelee jakeluverkonhaltijoiden välillä riippuen siitä, miten uudesta yrityksestä on kyse ja miten paljon poistoeroa yritykselle on ehtinyt kertyä. Carunan kohdalla poistoeronmuutos vastaa noin kolmasosaa menetelmämuutoksien aiheuttamasta alijäämästä ennen vuotta 2024 investoidulle verkko-omaisuudelle.

Energiavirastolla ei ole ollut perusteita tehdä edellä mainittuja jakeluverkonhaltijoiden toimintaedellytyksiä merkittävästi kaventavia menetelmämuutoksia. Aiemmin käytössä ollut verkko-omaisuuden arvon määrittelytapa on ollut toimiva ja lainsäädännön mukainen. Inflaation teoreettinen huomioon ottaminen kahdessa menetelmien osassa ei tarkoita, että se kompensoitaisiin kaksinkertaisena hinnoittelussa. Valvontamenetelmien yhden osan eli pelkästään inflaation käsittelyn perusteella ei voida päätellä, ovatko asiakashinnat olleet kohtuullisia ja mahdollistavatko menetelmät kohtuullisen tuoton jakeluverkonhaltijoiden sidotulle pääomalle. Suomessa on ollut monia vuosia käytössä nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden arvon säännöllisen oikaisun yhdistelmä, joka on ollut Energiaviraston aiemman näkemyksen mukaan lainsäädännön mukainen ja menetelmien toimivuuden kannalta toimiva ratkaisu, vaikka Energiavirasto onkin ollut jo pitkään tietoinen inflaation huomioon ottamisen teoreettisista ongelmista.

Aiempi menettely ei ole johtanut käytännössä inflaation huomioon ottamiseen kahteen kertaan, kohtuuttomiin sähkön jakeluhintoihin asiakkaille tai perusteettoman suuriin tuottoihin Carunalle, jonka tuotto on ollut hyvin maltillista. Yhtiön sijoitetun pääoman tuottoprosentti on ollut vuosina 2016–2023 tyydyttävänä pidettävällä tasolla ja seurannut hyvin lähellä valvontamenetelmien mukaista kohtuullista tuottoastetta, jääden ajoittain myös sen alle. Ennen vuotta 2024 tehdyt investoinnit olivat jäljessä WACC:n mukaisesta kohtuullisesta tuotosta, joten inflaatiota ei todellisuudessa ole kompensoitu edes yhteen kertaan. Yleisestikin jakeluverkonhaltijoiden saamat tuotot ovat olleet kohtuullisia ja vastanneet eurooppalaista keskitasoa. Eurooppalaisessa vertailussa Suomen siirtohinnat ovat olleet absoluuttisina hintoina selvästi keskitason alapuolella ja verkon määrään suhteutettuna edullisimpia. Lisäksi jakeluverkonhaltijoiden palvelun laatu on parantunut merkittävien verkkoon tehtyjen investointien myötä. Se, että siirtohintojen kehitys on ollut inflaation kehitystä korkeampi, on johtunut jakeluverkonhaltijoiden toimitusvarmuuden parantamiseksi tekemistä merkittävistä investoinneista. Suomen kaltaisessa pitkien välimatkojen, vaikeiden talviolosuhteiden ja harvan asutuksen maassa laadukkaan jakeluverkon tuominen kaikkien sähkönkäyttäjien ulottuville edellyttää jakeluverkonhaltijoilta mittavia investointeja ja hyvin paljon enemmän verkkokilometrejä asiakasta kohden moniin muihin Euroopan maihin verrattuna. Hintojen nousun syyt ovat olleet Energiaviraston aiempiin valvontamenetelmämuutoksiin liittyneitä tietoisia valintoja. Hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi on tehtävä kokonaisuutena, mikä edellyttää jakeluverkonhaltijoilta vaadittavien investointien ja asiakkaiden saaman palvelun laadun huomioon ottamista kulloistakin hintatasoa tarkastellessa.

Edelleen on otettava huomioon, että valvontamenetelmien mukaisen tuottotason ylittäminen on täysin menetelmien ja lainsäädännön mukaista, mikäli se on seurausta jakeluverkonhaltijan toiminnan tehokkuudesta, eikä yhtiöiden tehokkuuden kautta ansaitsema valvontamenetelmien mukaisen kohtuullisen tuottoasteen ylittävä tuotto ole perusteetonta tuottoa. Menetelmien tarkoituksena on kannustaa jakeluverkonhaltijoita tehokkuuteen eli investointien tekemiseen mahdollisimman alhaisilla kustannuksilla. Caruna on ollut yksi alansa tehokkaimmista toimijoista, ja se on pystynyt kustannustehokkuudellaan painamaan alas koko toimialan keskimääräisiä yksikköhintoja, mikä on vaikuttanut myös asiakashintoja alentavasti.

Jakeluverkkotoimialan hintakehitys on viime vuosina ollut yleiseen inflaatiokehitykseen nähden laskusuuntaista, eli yleisen hintatason noustessa yksikköhinnat ovat laskeneet. Siitä, että yksikköhintakehitys ei ole vastannut inflaatiota, ei voi tehdä Energiaviraston väitteen mukaista johtopäätöstä, että yksikköhinnat olisivat olleet väärät tai että yhtiöt olisivat saaneet liian suurta tuottoa. Suuretkaan vaihtelut yksittäisinä vuosina yksikköhinnoilla arvotetun investoinnin ja todellisen investointikustannuksen välillä eivät kerro yksikköhintojen virheellisyydestä vaan siitä, että markkinahinta on kehittynyt edellisen yksikköhintakyselyn jälkeen. Kehittymistä on voinut tapahtua tehostumisesta johtuen alaspäin, kuten on tapahtunut esimerkiksi vuosina 2016–2021, tai inflaatiosta johtuen ylöspäin, kuten on ollut tilanne vuosina 2022–2023. Yksikköhintakehitys on ollut vuodesta 2016 lähtien kokonaisuutena laskeva, ja suhteessa inflaatiokehitykseen lasku on ollut vieläkin merkittävämpää. Aiemmissa valvontamenetelmissä markkinahintakehitys on vaikuttanut säännöllisiin yksikköhintapäivityksiin, jotka ovat perustuneet kyselyä edeltäneen ajan todellisiin toteutuneisiin markkinahintoihin. Mikäli Energiavirasto haluaisi kaventaa todellisten kustannusten ja yksikköhintojen eroa, varmin tapa tähän olisi päivittää yksikköhinnat jakeluverkonhaltijoille tehtävällä kyselyllä vuosittain, eikä jäädyttää niitä pysyvästi johonkin historialliseen arvoon. Edellisellä valvontajaksolla yhtiöiden tuotot ovat jääneet pienemmäksi nimenomaan siksi, että verkko-omaisuus on oikaistu. Kun yksikköhinnat ovat pysyneet samoina ja sitten laskeneet edellisen valvontakauden aikana, on tänä aikana tapahtunut hinnoittelun kasvu johtunut yksinomaan tuottopohjaa kasvattaneista merkittävistä investoinneista. Inflaatiolla ei ole ollut mitään tekemistä asian kanssa.

Aiemmat valvontamenetelmät eivät ole johtaneet verkko-omaisuuden yliarvostukseen. Se, että Caruna on joinakin aikaisempina vuosina ollut tehokas, eli tehnyt investointeja yksikköhintoja alhaisemmilla hinnoilla, ei tarkoita, että yksikköhinnat olisivat olleet väärät tai etteivät ne perustuisi todellisiin kustannuksiin ja olisi kustannusvastaavat. Se ei myöskään tarkoita, että uusissa menetelmissä jäädytetyt hinnat johtaisivat verkko-omaisuuden yliarvostamiseen, joka ei muutoinkaan voisi koskea koko toimialaa, koska vain osa yhtiöistä on pystynyt investoimaan tehokkaammin ja on valvontamenetelmien mukaisesti ollut oikeutettu saamaan siitä hyötyä.

Energiaviraston esittämät väitteet Carunan velkaantuneisuudesta ja voitonjaosta ovat tarkoitushakuisia ja vääriä. Ensinnäkin edellä todetusti yhtiö on joutunut ottamaan huomattavan määrän uutta velkaa rahoittaakseen edellisellä valvontajaksolla tehdyt merkittävät lain vaatimat toimitusvarmuusinvestoinnit. Caruna on myös lykännyt osingonmaksuja sitoakseen omaa pääomaa tuottopohjaansa ja sen vuosittaiset investoinnit ovat olleet suurempia kuin sen omistajilleen jakama voitto. Lisäksi Carunan maksamat osakaslainojen korot ja osingot ovat olleet valvontamenetelmien mukaisella tai jopa niitä alhaisemmalla tasolla suhteessa sitoutuneeseen pääomaan. Yhtiön kaikki lainat ovat niin sanotun investment grade -tason lainoja eli niiden luottoluokitus on vähintään BBB-, mikä varmistaa edulliset lainanhoitokustannukset. Carunan osakaslainoilleen maksama markkinaehtoinen korko on sopimusoikeudellinen velvoite, joka on pakko suorittaa maksuna lainasta. Lisäksi on epäolennaista, onko kyse osakaslainan korosta, osingosta vai ulkoisen lainan korosta. Kohtuullinen tuotto ei ole vain omistajille jaettavaa osinkoa vaan yhtä lailla ulkoiselle rahoittajalle maksettavaa korvausta. Kaikille pääomakustannuksille kuuluu sähkömarkkinalain mukainen kohtuullinen tuotto. Mikäli pääomakorvauksesta joudutaan tinkimään, jotta raha voidaan käyttää investointeihin, heikkenevät jakeluverkonhaltijoiden mahdollisuudet saada uutta pääomaa, jos rahoittajat eivät enää usko saavansa sille pääomakorvausta.

Energiavirasto on päätöksellään kajonnut Carunan perustuslailla turvattuun omaisuudensuojaan lakiin perustumattomalla, kohtuuttomalla sekä hyväksyttävyys- ja suhteellisuusvaatimuksen vastaisella tavalla. Menetelmämuutosten vaikutukset vanhan verkko-omaisuuden osalta merkitsevät lainvastaista taannehtivaa puuttumista jakeluverkonhaltijoiden omaisuudensuojaan. Carunan omaisuudensuojaan on puututtu ilman hyväksyttävää perustetta ja laajemmin kuin on välttämätöntä päätöksellä tavoiteltuun oikeushyvään nähden. Muutoksilla ei saavuteta sellaista hyötyä, joka voisi oikeuttaa näin ankaran puuttumisen jakeluverkonhaltijoiden omaisuudensuojaan.

Päätös johtaa Carunan kassavirtaodotusten sekä omaisuuden arvon kohtuuttomaan ja merkittävään alenemiseen. Päätöksellä on vakavia taannehtivia vaikutuksia Carunan olemassa olevaan verkko-omaisuuteen ja sen arvoon sekä tehtyjen investointien kannattavuuteen, kustannusvastaavuuteen ja markkina-arvoisuuteen. Valvontamenetelmien taannehtivat vaikutukset kohdistuvat sellaisiin ennen vuotta 2024 tehtyihin investointeihin, joista on päätetty ja jotka on tehty Energiaviraston vakiintuneen omaisuuden säännölliseen oikaisuun perustuvan valvontamallin perusteella. Muutosten seurauksena kyseiset investoinnit menettävät merkittävän osan arvostaan ja niille ei enää saa kohtuullista tuottoa. Lisäksi uusien vuodesta 2024 alkaen tehtävien investointien osalta niiden arvo jäädytetään jälkikäteen valvontajakson lopussa vahvistettavilla valvontajakson aikaisilla yksikköhinnoilla, jolloin jakeluverkonhaltijat joutuvat tekemään investointinsa ilman, että niillä on tietoa niistä yksikköhinnoista, joihin investoinnin arvo tullaan pysyvästi jäädyttämään. Päätöksellä on myös vakavia vaikutuksia Carunan rahoitussopimuksiin ja muihin taloudellisiin sitoumuksiin. Päätöksen suorana seurauksena myös Carunan yritysarvo on laskenut merkittävästi. Edelleen päätöksellä on erittäin vahingollisia vaikutuksia Carunan investointikykyyn. Valvontamenetelmämuutokset ovat pakottaneet Carunan alentamaan vuodelle 2024 suunniteltuja investointejaan noin puolella. Päätöksellä vahvistettujen valvontamenetelmien seurauksena Carunan mahdollisuus saada ulkopuolista rahoitusta heikkenee ja Carunan saatavilla olevan lainarahoituksen kustannukset kasvavat merkittävästi.

Sähkön siirtohintojen kohtuullisuuteen keskittyessään Energiavirasto on lisäksi jättänyt ottamatta huomioon muiden sähkömarkkinasääntelyn tavoitteiden toteutumisen turvaamisen. Energiavirasto ei voi päättää arvaamattomasti valvontamenetelmissä arvostusmallista, jonka perusteella jollakin tietyllä hetkellä hankittu omaisuus arvostetaan tavalla, joka johtaa siihen, ettei se esimerkiksi kymmenen vuoden päästä vastaa enää omaisuuden todellista käyttö- tai markkina-arvoa. Kyse on vahvasti pääomariippuvaisesta toimialasta, ja sääntelyn on oltava ennustettavaa ja pitkäjänteistä sekä turvattava jakeluverkonhaltijoiden perustellut odotukset, jotta jakeluverkonhaltijoiden olisi kannattavaa tai ylipäätänsä mahdollista tehdä tarvittavia investointeja. Menetelmien on turvattava kohtuullinen tuotto investointien koko pitoaikana, ei siis vain yhtenä vuotena tai yhden valvontajakson tai valvontamenetelmien voimassaolon aikana. Jakeluverkonhaltijoilla on oikeus kohtuulliseen tuottoon sijoitetulle pääomalle verkon käytöstä, ylläpidosta ja kehittämisestä aiheutuvien kustannusten jälkeen. Viimeisimmillä menetelmillään Energiavirasto on omaisuudensuojasäännöksen vastaisesti horjuttanut sääntelyn vakautta ja ennakoitavuutta vieden samalla pohjan jakeluverkonhaltijoiden liiketoimintaedellytyksiltä.

Syvällekäyvä perusoikeuteen puuttuminen viranomaispäätöksellä on sallittua vain, mikäli viranomainen päätöksessään esittämillään perusteluilla osoittaa, että kaikki perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset samanaikaisesti täyttyvät. Energiaviraston päätös ei sisällä lainkaan perusoikeudellista arviota esimerkiksi hyväksyttävyys-, oikeasuhtaisuus- ja välttämättömyysvaatimusten täyttymisestä. Päätöksessään ja sen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä ja perustelumuistiossa Energiavirasto ei ole kertaakaan maininnut omaisuudensuojaa, ja ylipäänsä perusoikeuksiin on viitattu lyhyesti vain yhdessä virkkeessä. Se, että Energiavirastolla on lakiin perustuva toimivalta vahvistaa valvontamenetelmät, jotka jo luonteensa vuoksi rajoittavat verkkoyhtiöiden omaisuudensuojaa, ei tarkoita, etteikö Energiaviraston tulisi tarkoin arvioida ja kirjallisesti päätöksessään perustella antamansa päätöksen perusoikeusrajoituksia. Perustelut olisi tullut esittää päätöksessä, eikä Energiaviraston jälkikäteen valitusprosessissa esittämille uusille perusteluille tule antaa painoarvoa päätöksen perustuslainmukaisuutta arvioitaessa. Energiavirasto on siten vakavalla tavalla laiminlyönyt velvollisuutensa päätöstä valmistellessaan selvittää, perustella ja osoittaa perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytyksien täyttymisen. Päätöstä on asianmukaisesti perustelematta jääneiltä osiltaan pidettävä perustuslain vastaisena.

Valituksenalainen päätös on myös hallintolain selvittämis-, kuulemis- ja perusteluvelvollisuuden sekä suhteellisuus-, luottamuksensuoja- ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.

Energiavirasto ei ole valmistellut päätöstä ja kuullut jakeluverkonhaltijoita hallintolain edellyttämällä tavalla. Lainsääntö edellyttää valvontamenetelmiltä pitkäjänteistä, läpinäkyvää ja sidosryhmien näkemykset huomioon ottavaa valmistelua. Hallintolain 31 §:n mukaisen viranomaisen selvitysvelvollisuuden toteuttamiselta edellytettävä huolellisuus korostuu asiassa, jossa velvoittavalla päätöksellä on niin laajat taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset kuin päätöksellä on.

Energiavirasto on valmistellut uusia valvontamenetelmiä noin kahden vuoden ajan kuulemalla muun ohella eri sidosryhmiä sidosryhmäneuvottelukunnassa, suuntaviivaprosesseissa sekä verkonhaltijoiden keskustelupäivissä. Valmistelun kuluessa on johdonmukaisesti viestitty jakeluverkonhaltijoille ja muille sidosryhmille lokakuun 2023 alkuun saakka, että merkittäviä menetelmämuutoksia ei olla tekemässä. Energiavirasto ei ole missään vaiheessa ennen lokakuuta 2023 esitellyt sidosryhmille valvontamenetelmiä, jotka olisivat vastanneet valituksen kohteena olevia menetelmiä. Sidosryhmäneuvottelukunnan loppuvuonna 2022 päättyneessä työssä on valmisteltu merkittävimmiltä osin erilaisia valvontamenetelmiä kuin mitkä Energiavirasto lokakuussa 2023 on esitellyt ja lopulta saattanut voimaan edelleen muutettuina valituksenalaisella päätöksellään. Ennen lokakuuta 2023 käydyt keskustelut ja esimerkiksi kevään 2023 suuntaviivoja koskenut kuulemiskierros ovat koskeneet perusperiaatteiltaan täysin erilaisia valvontamenetelmiä kuin lokakuussa 2023 julkaistu luonnos, joten mikään ennen lokakuuta 2023 tehty sidosryhmien kuuleminen ei ole ollut merkityksellistä Energiaviraston kuulemisvelvollisuuden kannalta. Sidosryhmille loka–joulukuussa 2023 annettu muutamien viikkojen perehtymisaika muutoksiin, niiden perusteluihin ja vaikutuksiin sekä kokonaisuudesta lausumiseen ei ole ollut riittävä tällaisessa monimutkaisessa kokonaisuudessa. Lopullisesta valvontamallista Energiavirasto ei edes kuullut jakeluverkonhaltijoita. Jakeluverkonhaltijoille ja muille sidosryhmille ei ole varattu todellista mahdollisuutta tulla asiassa kuulluksi.

Energiaviraston päätösluonnoksessa 13.10.2023 esitellyt muutokset ovat tulleet verkonhaltijoiden tietoon täysin yllättäen. Tällaisia muutoksia tai tarvetta niiden tekemiselle ei ole tätä ennen kaksivuotisen valmisteluprosessin aikana tuotu lainkaan esille. Valvontamenetelmien keskeiset periaatteet olivat pysyneet vakiintuneina vuodesta 2005 alkaen. Energiavirasto on itse aiemmin nimenomaan ilmoittanut pitävänsä vastaavaa jäädytysmallia lainsäädännön vastaisena. Energiaviraston näkemys on muuttunut perustavanlaatuisella tavalla vain muutamassa viikossa. Ei pitäisi olla mahdollista, että viranomaisen kokemuspohjainen ymmärrys menetelmien lainmukaisuudesta ja toimivuudesta muuttuu sidosryhmiä kuulematta ja yhtäkkisesti näin lyhyellä aikataululla. Muutostarpeelle ei ole esitetty mitään toimintaympäristössä, olosuhteissa tai lainsäädännössä tapahtunutta perustetta.

Carunan ja muiden jakeluverkonhaltijoiden on tullut voida luottaa sääntelyn vakauteen ja vähintään Energiaviraston toimien, tulkintojen ja sääntelyn ennakoitavuuteen. Energiaviraston toimet ovat olleet jakeluverkonhaltijoiden perusteltujen odotuksien vastaisia, ja valituksenalaiset menetelmät rikkovat jo tämän perusteella vaatimusta sääntelyn ennakoitavuudesta ja jatkuvuudesta. Kun otetaan lisäksi huomioon sähkö- ja maakaasumarkkinoita koskevan sääntelyn julkiselle keskustelulle asettamat edellytykset ja tavoitteet sekä menetelmämallin vakiintuneisuus, ei Energiavirasto ole suojannut sidosryhmien oikeutettuja odotuksia hallintolain 6 §:n edellyttämällä tavalla. Valituksenalaisen päätöksen perusteluistakaan ei ilmene, millä perusteella muutokset on tehty, joten Energiavirasto on rikkonut myös hallintolain mukaista perusteluvelvollisuuttaan.

Edelleen Energiaviraston valmistelun huolimattomuutta osoittaa se, että vahvistuspäätös on annettu vasta 29.12.2023 ja se on tullut voimaan jo 1.1.2024. Energiavirasto ei siten ole vahvistanut valvontamenetelmiä sähkömarkkinadirektiivin edellyttämällä tavalla riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa. Jakeluverkonhaltijoilla ei ole ollut kohtuullista aikaa varautua päätöksen aiheuttamiin muutoksiin.

Energiaviraston valvontamenetelmiä koskeva selvitys ja perustelut ovat olleet puutteellisia eikä asianmukaista vaikutusarviointia ole laadittu.

Energiavirasto on valmistellut 13.10.2023 päätösluonnoksessa esitetyt keskeiset valvontamenetelmiä koskevat muutokset ulkopuolisen asiantuntijan laatiman 2.10.2023 päivätyn raportin perusteella. Mainittu raportti on korostetun teoreettinen tarkastelu inflaation käsittelystä tuottoasteessa ja tuottopohjassa, eikä siinä ole tarkasteltu valvontamenetelmiä ja niiden vaikutuksia kokonaisuutena tai otettu huomioon suomalaisten markkinoiden erityispiirteitä. Energiavirasto on tukeutunut raporttiin päätöksen arvioinnissa ja jäädytysmallin perustelemisessa ilman riittävää vaikutusarviointia taikka sidosryhmien kuulemista. Päätösluonnoksen julkistamista edeltävät yksitoista päivää eivät ole teoriassakaan voineet antaa Energiavirastolle mahdollisuutta riittävissä määrin selvittää ja arvioida raportin ehdotuksia osana menetelmien kokonaisuutta. Energiavirasto ei ole ottanut menetelmiä vahvistaessaan huomioon raportin laatijan itsensä esittämiä raporttiin liittyviä varaumia ja toteamuksia etukäteisen vaikutusarvioinnin merkityksestä osana menetelmämuutosten valmistelua. Tämäkin osoittaa Energiaviraston päätöksenteon tarkoitushakuisuutta ja hyvin puutteellista valmistelua ja vaikutusarviointia. Kokonaisuudessaan on selvää, että Energiavirasto ei ole toiminut asiassa riittävällä huolellisuudella ja että se on rikkonut hallintolain 31 §:n ja 45 §:n mukaisia selvitys- ja perusteluvelvollisuuksiaan.

Energiavirasto on julkaissut kaksi vaikutusarviointiasiakirjaa, joista ensimmäinen on julkaistu 20.10.2023 eli vasta sen jälkeen, kun Energiavirasto oli jo käynnistänyt vahvistuspäätösluonnosta koskevan lausuntokierroksen. Toinen vaikutusarviointiasiakirja on julkaistu lopullisen vahvistuspäätöksen yhteydessä 29.12.2023. Tässä päivitetyssä vaikutusarvioinnissa Energiavirasto on edelleen viestinyt, että vaikutusarviointia jatketaan lopullisen päätöksen antamisen jälkeen ja että arviointi jätetään osittain verkkoyhtiöiltä saatavien tietojen varaan. Vaikutusarviointi on keskeinen menetelmien arvioimisen kannalta, joten on selvää, ettei Energiavirasto voi laatia ja julkaista vaikutusarviointia vasta sen jälkeen, kun päätösluonnos on jo esitelty tai päätös tehty. Muutosten vaikutukset tulee arvioida huolellisesti tätä ennen, jotta arviointi voisi tosiasiallisesti toimia päätöksenteon perustana. Ilman etukäteen tehtyä huolellista ja yksityiskohtaista, yhdessä jakeluverkonhaltijoiden ja muiden sidosryhmien kanssa laadittua vaikutusarviointia Energiaviraston on ollut mahdotonta tietää päätöksensä todelliset vaikutukset ja niiden laajuus. Jättäessään vaikutusarvioinnin käytännössä kokonaan jälkikäteen tehtäväksi Energiavirasto ei ole voinut edes teoriassa varmistua noudattavansa suhteellisuusperiaatetta.

Energiaviraston vaikutusarvioinnit ovat olleet sisällöltään puutteellisia. Niissä ei ole esitetty mitään laskelmia, jotka osoittaisivat kassavirran osalta, miten laskettu sallittu liikevaihto riittää kattamaan jakeluverkonhaltijoiden toiminnan rahoittamisen todelliset ja koronnousut huomioon ottavat kustannukset, suunnitellut investoinnit inflaatio huomioon ottaen, sekä operatiivisen toiminnan kustannukset. Mikäli vaikutusarvioinnissa ei oteta huomioon näitä seikkoja, on täysin mahdotonta varmistua siitä, että jakeluverkonhaltijoille sallittu liikevaihto on riittävä niiden lakisääteisten velvoitteiden täyttämiseksi. Energiavirasto ei ole esittänyt mitään laskelmia siitä, miten jäädytetyn tuottopohjan malli yhdessä muiden muutosten kanssa vaikuttaa pitkällä aikavälillä sidotun pääoman kehittymiseen ja sitä kautta kohtuullisen tuoton euromääräisen arvon muuttumiseen. Energiavirasto ei siten ole esittänyt mitään selvitystä siitä, miten muutokset mahdollistavat todellisen sidotun pääoman kustannuksista selviämisen tai kohtuullisen tuoton saamisen sitoutuneelle pääomalle. Vaikutusarvioinnissa ei ole otettu huomioon sitäkään, että jäädytetyn tuottopohjan malli heikentää yksittäisten investointien kannattavuutta ja tekee joistain investoinneista jopa kokonaan kannattamattomia. Energiavirasto ei ole tutkinut sitäkään, onko inflaatio tullut hinnoittelussa otetuksi huomioon kahteen kertaan ja ovatko jakeluverkonhaltijat sen seurauksena saaneet todellisuudessa liian suurta tuottoa.

Vaikutusarvioinnin puutteellisuutta osoittaa myös se, ettei Energiavirasto ole tehnyt laskelmia yhtiökohtaisesti vaan ainoastaan toimialatasolla, siitäkin huolimatta, että se on todennut vaikutusten olevan yhtiökohtaisia. Ilman yhtiökohtaista vaikutusarviointia on mahdotonta varmistaa, että malli kohtelee jakeluverkonhaltijoita lain edellyttämällä tavalla tasapuolisesti ja turvaa kaikille yhtäläiset mahdollisuudet lakisääteisistä velvoitteista suoriutumiseen sekä lain vaatiman kohtuullisen tuoton ja kyvyn rahoittaa investointeja.

Lisäksi laskelmissa tehdyt vertailut ovat olleet puutteellisia ja virheellisiä. Energiavirasto ei esimerkiksi sallittua liikevaihtoa koskevassa eri menetelmiä käsittelevässä vertailussaan ole ottanut huomioon sitä, mikä osa sallitun liikevaihdon kasvusta johtuu kasvavista kustannuksista ja tätä seuraavien korvauksien kasvusta. Energiavirasto on myös vedonnut valituksenalaisen päätöksen mukaan tehtyyn viimeiseen oikaisuun tuottopohjaa kasvattavana tekijänä. Kuitenkin myös edellisten menetelmien ja Energiaviraston antamien tietojen mukaan tuottopohja olisi tullut oikaista ja se olisi kasvanut vastaavasti. Energiavirasto on siten antanut väärän kuvan päätöksen mukaisten menetelmämuutosten aiheuttamista todellisista vaikutuksista.

Laskelmia on tehty vain vuosille 2024–2031. Päätöksen mukaisen jäädytysmallin vaikutuksia tulisi kuitenkin tarkastella myös pidemmällä, kyseessä olevien valvontajaksojen yli ulottuvalla aikavälillä. Verkkotoiminnan luonteeseen kuuluu keskeisesti se, että investointien eliniät ovat huomattavan pitkiä ja pääomaa sitoutuu usean valvontajakson ylittäväksi ajaksi, joten investointipäätösten tekeminen niin yhtiöiden kuin rahoittajien näkökulmasta edellyttää, että investointien kannattavuutta ja takaisinmaksua koskevissa laskelmissa tarkastellaan pidempää kuin vain kahdeksan vuoden ajanjaksoa. Lisäksi menetelmien ennustettavuuden ja jatkuvuuden kannalta on olennaista, että menetelmämuutosten vaikutuksia arvioidaan pitkällä aikavälillä yli menetelmäkausien.

Energiaviraston vaikutusarviointi on perustunut useisiin virheellisiin olettamiin ja vääriin tietoihin. Laskelmilla on ensisijaisesti pyritty mallintamaan ainoastaan karkeasti sallitun liikevaihdon kehitystä sekä verkkotoiminnan kassavirtaa Energiavirastolle raportoituihin vuoden 2022 tietoihin perustuen. Laskelmissa ei ole otettu huomioon eräitä lopputuloksien kannalta merkityksellisiä seikkoja, kuten tulo-, kulu-, omaisuus- ja velkaeriä, minkä lisäksi niissä on tehty epärealistisia oletuksia muun ohella inflaatiosta ja hintakehityksestä. Myöskään kasvavia investointitarpeita, kannustinvaikutusta ja lisäpääoman kustannuksia ei ole otettu huomioon. Energiavirasto on lähtenyt siitä olettamasta, että Caruna tulee investoimaan tulevina vuosina lisää, vaikka tosiasiassa yhtiö on joutunut uusien menetelmien seurauksena leikkaamaan suunniteltuja investointejaan merkittävästi. Vastaavasti on oletettu, että Caruna ottaa 250 miljoonaa euroa lisää lainaa, vaikka samalla Energiavirasto on moittinut Carunaa liiallisesta lainarahoituksen käytöstä. Energiavirasto on myös olettanut aiempaa nopeampaa hintakehitystä sekä aiemmilta valvontajaksoilta jääneen alijäämän tasaamista kahdessa vuodessa, mitkä oletukset eivät ole liiketoiminnan näkökulmasta mahdollisia toteuttaa. Laskelmissa käytetyt luvut perustuvat valvontatietoihin, jotka eivät esimerkiksi Carunan kohdalla ole sen konsernirakenteesta johtuen täydellisiä, mistä Energiavirasto on ollut tietoinen. Laskelmat ovat siten antaneet harhaanjohtavan ja todellisuudesta poikkeavan kuvan ainakin Carunan investointimahdollisuuksista, lainanottokyvystä ja todellisista mahdollisuuksista lisärahoituksen saamiselle.

Energiavirasto ei ole missään vaiheessa valvontamenetelmämuutosten vaikutuksia arvioidessaan ollut oma-aloitteisesti Carunaan tai muihin jakeluverkonhaltijoihin yhteydessä pyytääkseen näiltä tietoja tai arviota muutosten vaikutuksista tai varmistaakseen laskelmiensa ja arvioidensa oikeellisuuden ja paikkansapitävyyden. Ilman yhtiöiltä saatuja tietoja Energiaviraston on ollut mahdotonta varmistaa, että malli kohtelee jakeluverkonhaltijoita lain edellyttämällä tavalla tasapuolisesti ja turvaa kaikille yhtäläiset mahdollisuudet lakisääteisistä velvoitteista suoriutumiseen sekä lain vaatiman kohtuullisen tuoton ja kyvyn rahoittaa investointeja. Carunan oma‑aloitteisesti esittämää selvitystä ei ole otettu huomioon valituksenalaisessa päätöksessä. Lähes kaikki jakeluverkonhaltijat ja muut sidosryhmät ovat hyvin yhdenmukaisesti ilmoittaneet Energiavirastolle vahvistuspäätösluonnosta koskeneissa lausunnoissaan Energiaviraston vaikutusarvioinnin puutteista ja virheistä sekä valvontamenetelmien todellisista vaikutuksista. Tästä huolimatta Energiavirasto ei ole tehnyt missään vaiheessa kunnollista ja riittävää vaikutusarviointia tai korjannut tekemissään vaikutusarvioinneissa olleita puutteita.

Energiavirasto ei saisi perustaa vaikutusarviointiaan tai päätöstään puutteellisiksi ja virheellisiksi tietämilleen tiedoille.

Energiavirasto on lisäksi jättänyt ottamatta huomioon muutosten vaikutukset jakeluverkonhaltijoiden omaisuudensuojaan, toimitusvarmuuteen sekä yritysten ja Suomen investointi- ja kilpailukykyyn.

Energiavirasto on valvontalain mukainen kansallinen sääntelyviranomainen, ja valituksenalaisessa päätöksessä on kyse jakeluverkonhaltijoita velvoittavista oikeussäännöistä, joilla on voimakkaasti jakeluverkonhaltijoiden oikeuksia ja liiketoimintamahdollisuuksia rajaavia vaikutuksia. Kattava ja huolellinen vaikutusarviointi on edellytys sille, että Energiavirasto kykenee täyttämään hyvän hallinnon periaatteisiin kuuluvat keskeiset velvoitteensa kuten selvittämis-, perustelu- ja kuulemisvelvollisuuden, ja jotta se voi varmistua siitä, että menetelmät saavuttavat tavoitellut ohjausvaikutukset.

Päätös ei ole oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden eikä se kohtele jakeluverkonhaltijoita tasapuolisesti. Mitään arviointia ei ole esitetty siitä, että tehdyt valvontamenetelmämuutokset olisi mitoitettu suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta oikein. Energiavirasto ei ole esittänyt mitään sellaista perusteltua ja oikeutettua päämäärää, jonka saavuttamiseksi tehdyt muutokset olisivat oikeasuhtaisia ja vähimmällä mahdollisella tavalla jakeluverkonhaltijoiden oikeuksiin kajoavia. Energiaviraston tavoitteet hintatason alentamisesta eivät voi edes toteutua valvontamenetelmien aiheuttaessa Carunalle ja muille jakeluverkonhaltijoille merkittäviä kassavirta-, investointi- ja rahoitusongelmia. Päätös loukkaa vakavalla tavalla jakeluverkonhaltijoiden perustuslaillista omaisuudensuojaa ilman, että Energiavirasto on esittänyt tälle lakiin perustuvaa perusteita. Tehdyt muutokset ovat hallintolain 6 §:n vastaisesti täysin suhteettomia tavoiteltuun päämäärään nähden.

Koska Energiaviraston päätös asettaa tosiasiallisesti eri yhtiörakenteet täysin erilaiseen asemaan poistoeron käsittelyn osalta, ei jakeluverkonhaltijoita ole kohdeltu valvontalain ja hallintolain edellyttämällä tavalla tasapuolisesti. Päätös on myös johtanut jakeluverkonhaltijoiden eriarvoiseen kohteluun niiden jakeluverkonhaltijoiden osalta, jotka ovat luottaessaan viimeaikaisen sääntelyn pysyvyyteen tehneet edellisen kymmenen vuoden aikana merkittävän määrän verkkoinvestointeja erityisesti toimitusvarmuuteen. Caruna ei olisi tehnyt monia viime vuosien investoinneistaan, jos se olisi tiennyt Energiaviraston muuttavan valvontamenetelmiä näin rajusti ja yllättäen.

Elenia Verkko Oyj:n valitus (dnro 51/2024)

Vaatimukset

Elenia Verkko Oyj (jäljempänä Elenia) on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti muuttaa valituksenalaisella päätöksellä vahvistettuja uusia valvontamenetelmiä seuraavilta osin:

1. sähköverkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvon sekä oikaistun nykykäyttöarvon määrittelyn osalta siten, että jälleenhankinta-arvon ja siitä johdetun nykykäyttöarvon määrittelyssä noudatetaan viidennellä valvontajaksolla sovellettujen valvontamenetelmien mukaista menetelmää, jossa verkonhaltijan koko sähköverkko-omaisuudelle lasketaan viimeisimpien yksikköhintojen perusteella määräytyvä oikaistu jälleenhankinta-arvo ja tästä johdettu nykykäyttöarvo;

2. investointikannustimen tasapoiston laskennan osalta siten, että tasapoiston laskenta perustuu sähköverkko-omaisuuden oikaistuun jälleenhankinta-arvoon ja että tasapoiston laskennassa otetaan huomioon inflaation muutos kuluttajahintaindeksillä, vastaavasti kuin viidennellä valvontajaksolla sovelletuissa valvontamenetelmissä;

3. verkon hyödykkeistä kertyneen poistoeron käsittelytavan osalta siten, että verkon hyödykkeistä kertynyt poistoero eliminoidaan verkonhaltijan oikaistulta taseelta, jolloin se sisältyy kokonaisuudessaan taseen tasauserään, vastaavasti kuin viidennellä valvontajaksolla sovelletuissa valvontamenetelmissä; ja

4. investointien purkukustannusten käsittelytavan osalta siten, että taseeseen aktivoidut korvausinvestointien purkukustannukset voidaan ottaa huomioon verkkotoimintaan sitoutuneessa oikaistussa omaisuudessa eriytetyn taseen mukaisessa arvossaan, vastaavasti kuin viidennellä valvontajaksolla sovelletuissa valvontamenetelmissä.

Elenia on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen edellä muutettavaksi vaadituilta osin ja palauttaa päätöksen tältä osin Energiavirastolle uudelleen valmisteltavaksi ottaen huomioon markkinaoikeuden ratkaisussaan esittämät perustelut päätöksen kumoamiselle.

Elenia on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.364.392,63 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valituksenalainen päätös ja sillä vahvistetut uudet valvontamenetelmät ovat edellä vaatimuksissa muutettavaksi vaadituilta osin sähkömarkkinalain vastaiset. Poikkeamiselle aiemmissa valvontamenetelmissä vakiintuneesti sovelletusta verkko-omaisuuden arvon määrittelytavasta ei ole ollut perusteita.

Uusien valvontamenetelmien mukainen sähköverkko-omaisuuden jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon määrittelytapa ei vastaa sähkömarkkinalain vaatimusta hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan perustumisesta sähköverkko-omaisuuden todelliseen käyttöarvoon. Energiavirasto on aiemmin nimenomaisesti vahvistanut tämän lain esitöistä ilmenevän näkemyksen ja katsonut sen muodostavan esteen jäädytetyn regulaatiotaseen käyttämiselle valvontamenetelmissä. Elenian sähköverkko-omaisuuden uusien valvontamenetelmien mukaisesti jäädytetty jälleenhankinta-arvo ei kuvasta sen todellista käyttöarvoa edes kuudennen valvontajakson alun tilanteessa, kun jäädyttämisen perusteena käytetyt yksikköhinnat eivät ole lainkaan ottaneet huomioon vuosien 2022 ja 2023 aikana tapahtunutta kustannuskehitystä.

Energiaviraston näkemykset inflaation teoreettisesti oikeaoppisesta käsittelystä valvontamenetelmissä eivät ole oikeudellisesti hyväksyttävä peruste poiketa sähkömarkkinalain vaatimuksesta arvostaa sähköverkko-omaisuus sen todelliseen käyttöarvoon. Inflaation käsittely valvontamenetelmissä on ainoastaan yksi osa menetelmien muodostamaa kokonaisuutta. Valvontamenetelmiin tehty perustavaa laatua oleva muutos verkko-omaisuuden arvon pysyvästä jäädyttämisestä on perustunut pelkästään tähän yhteen menetelmien osatekijään. Energiavirasto on jättänyt ottamatta huomioon menetelmien muodostaman kokonaisuuden, eli sen, miten valvontamenetelmät kokonaisuutena tarkasteltuna toteuttavat lainsäädännössä hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnalle asetetut vaatimukset ja millaisia kannusteita menetelmät luovat verkonhaltijoille muun ohella niiden verkkoon tekemien investointien toteuttamiselle. Energiavirastolla ei ole harkintavaltaa perustaa menetelmämuutoksia tiettyyn yksittäiseen teoreettiseen malliin.

Valvontamenetelmiin tehdyt muutokset sähköverkko-omaisuuden arvottamisessa ovat perustuneet keskeisesti Energiaviraston ulkopuolisen konsultin raporttiin, jonka kysymyksenasettelu oli käytännössä rajattu yksinomaan inflaation käsittelyyn valvontamenetelmissä. Raportti sisältää useita virheellisiä olettamia, eikä ota lainkaan huomioon sitä sääntelykokonaisuutta, jossa valvontamenetelmiä sovelletaan ja jonka keskeisen osan menetelmät muodostavat. Raportin mukaan inflaation käsittelyyn sovellettavan mallin valinnan tulisi perustua huolelliseen arvioon mahdollisen muutoksen vaikutuksista investoinneista saatavaan korvaukseen sekä tariffitasoihin. Energiavirasto on ilman edellä mainittua huolellista vaikutusten arviointia päätynyt käyttämään raportissa esitettyä teoreettista mallia, joka sivuuttaa sekä sovellettavan sääntelyn keskeiset, erityisesti verkon kehittämistä ja korkeaa toimitusvarmuutta koskevat tavoitteet että johtaa näiden kanssa ristiriidassa olevaan lopputulokseen. Raportissa esitetyt suositukset eivät siten ole pätevä peruste uusien valvontamenetelmien poikkeamiselle aiemmilla valvontajaksoilla sovelletuista menetelmistä tuottopohjan määrittämisen osalta.

Aiemmissa valvontamenetelmissä sovelletulla verkon arvostusperiaatteella on saavutettu sähköverkkotoiminnan valvonnan tavoitteet, eikä sovellettu arvostusperiaate ole tosiasiallisesti johtanut inflaation kahteen kertaan huomioon ottamiseen tai verkonhaltijoiden kohtuuttomaksi katsottavaan tuottotasoon. Tuottotaso on pikemminkin jäänyt selvästi alle Energiaviraston itse määrittelemän kohtuullisena pidettävän tuottoasteen. Pitkällä aikavälillä tarkasteltuina verkonhaltijoiden tuotot ovat olleet kohtuullisia ja Energiaviraston hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnalle asettamien tavoitteiden mukaisia. Sen, että Elenia on edellisten valvontajaksojen aikana kyennyt investoimaan verkkoonsa yksikköhintoja matalammin toteutunein kustannuksin saaden tästä investointitehokkuuden parantamisesta väliaikaista taloudellista hyötyä, ei voida mitenkään katsoa johtaneen kohtuuttomiin tuottoihin tehdyille investoinneille.

Edellisillä valvontajaksoilla sovelletut valvontamenetelmät eivät ole myöskään ilmenneet verkkopalvelujen asiakkaille kohtuuttomana hinnoitteluna. Verkkopalvelujen hinnoittelu Suomessa on ollut eurooppalaisittain vertailtuna maltillista, jopa edullista, kun otetaan huomioon pitkät asiakaskohtaiset verkkopituudet, sähkönjakelun toimitusvarmuuden kehittyminen ja jakeluverkon korkea tekninen laatu verrattuna useimpiin keski- ja eteläeurooppalaisiin maihin. Lisäksi hinnoittelu on ollut täysin linjassa esimerkiksi muissa Pohjoismaissa vallitsevan hintatason kanssa.

Jakeluverkonhaltijoiden toimintaympäristössä tai sähkömarkkinasääntelyssä ei ole tapahtunut sellaisia olennaisia muutoksia, jotka perustelisivat muutosta poikkeamiselle aiemmissa valvontamenetelmissä vakiintuneesti sovelletusta verkko-omaisuuden arvon määrittelytavasta.

Verkon hyödykkeistä syntyneen poistoeron muuttunut käsittely on kohtuuton ja perusteeton. Muutos heikentää Elenian edellytyksiä tehdä sähkömarkkinalain edellyttämiä investointeja sen verkon kehittämiseksi ja vaikuttaa takautuvasti jo tehtyihin investointeihin. Jakeluverkkotoiminnan valvonnan uskottavuuden kannalta on täysin kestämätöntä, että valvova viranomainen ottaa ensin menetelmissä käyttöön menettelytavan, joka mahdollistaa verkon hyödykkeistä kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan osuuden huomioon ottamisen verkonhaltijan omassa pääomassa, julkilausuttuna pyrkimyksenään kannustaa verkonhaltijoita tekemään verkkoihinsa investointeja toimitusvarmuuden parantamiseksi, mutta kyseisten investointien tultua tehdyksi ilmoittaakin, ettei investoinnit tehnyt verkonhaltija saakaan kannustimesta sitä taloudellista hyötyä, jonka se viranomaisen toiminnan ennakoitavuuteen luottaen odotti saavansa investointipäätöksen tekohetkellä.

Muutos poistoeron käsittelyssä ei ole veroneutraali, vaan johtaa siihen, etteivät verkonhaltijat voi muilla aloilla toimivien pääomavaltaisten yhtiöiden tapaan hyödyntää verolainsäädäntöön kuuluvaa investointeihin kannustavaa poistoeroa. Lisäksi uudet valvontamenetelmät asettavat eri verkonhaltijoiden liiketoimintamallit sekä rahoitus- ja yhtiörakenteet eriarvoiseen asemaan ja johtavat verkonhaltijoiden eriarvoiseen kohteluun sen perusteella, onko tulosta aiemmin tasattu veropoistoilla vai konserniavustuksella.

Poistoeron laskennallisen verovelan osuuden rinnastaminen korottomaan lainaan on lisäksi harhaanjohtavaa, sillä poistoeron laskennallinen verovelka jakeluverkkotoiminnan kontekstissa poikkeaa luonteeltaan korottomasta lainasta. Toisin kuin tavanomaisissa lainoissa verkkoon tehtävistä investoinneista kertynyt poistoeron laskennallinen verovelka ei tosiasiallisesti koskaan eräänny maksettavaksi, koska sähköverkkoon investoidaan jatkuvasti. Verkonhaltijoiden investointien taso ylittää yleensä poistojen tason, mikä johtaa laskennallisen verovelan nettonykyarvoon nolla yli ajan. Sen vuoksi poistoeron laskennallinen verovelka ei ole luonteeltaan vierasta pääomaa, vaan pikemminkin vastaa omaa pääomaa.

Verkon hyödykkeistä syntynyttä poistoeroa on perusteltua tarkastella kokonaisuutena, eikä hyödykekohtaisesti, koska käytännössä poistoeron seurannassa tarkasteltava hyödyke on ”sähköverkosto”, johon kuuluu yli 90 prosenttia Elenian omaisuudesta. Pysyvien vastaavien hyödykkeet, joiden osalta laskennallinen verovelka on koko ajan otettu huomioon korottomana vieraana pääomana, muodostavat noin prosentin Elenian omaisuudesta. Siten kyseisistä hyödykkeistä kertyneen poistoeron käsittely tuottopohjan laskennassa on täysin eri taloudellisen mittaluokan kysymys kuin verkon hyödykkeistä kertyneen poistoeron käsittely.

Investointien purkukustannusten käsittelytavan muutoksen vaikutukset ovat Elenialle kohtuuttomat. Purkutyöt ja niistä aiheutuvat kustannukset ovat kiinteä osa uuden verkon rakentamista, sillä korvattavan verkon purkaminen sisältyy poikkeuksetta osaksi korvausinvestointiprojekteja. Uuden ja purettavan verkon keskinäisellä sijainnilla ei ole tältä osin merkitystä, koska kyseessä on sähkötekninen kokonaisuus. Tämä tarkoittaa, että uusi rakennettava verkko korvaa täysin vanhan korvattavan verkon ja uusi verkko on käyttöönotettava ennen korvattavan verkon purkamista. Uutta ja vanhaa verkkoa ei voida sähköturvallisuuden vuoksi jättää samanaikaiseen käyttöön. Korvausinvestoinnit muodostavat valtaosan Elenian sähköverkkoonsa viimeisen kymmenen vuoden aikana tekemistä investoinneista. Kaikki Elenian edellisillä valvontajaksoilla taseelle aktivoidut erät ovat 100 prosenttisesti investointiprojektien purkukustannuksia. Elenia on aktivoinut nämä kustannukset taseeseensa luottaen valvontamenetelmien jatkuvuuteen ja Energiaviraston toiminnan ennakoitavuuteen menetelmien kehittämisessä. Aiemmilla valvontajaksoilla sovelletut valvontamenetelmät ja niihin sisältynyt mahdollisuus kirjata purkukustannukset joko kuluksi tai aktivoida ne taseelle on ollut tasavertaisesti käytettävissä kaikille verkonhaltijoille. Kukin verkonhaltija on voinut itse päättää, miten se katsoo tarkoituksenmukaiseksi menetellä kyseisten kustannusten kirjanpidollisen käsittelyn osalta. Tämän tulisi olla mahdollista myös kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksolla. Uusien valvontamenetelmien mukaisessa tilanteessa sellaiset yhtiöt, joiden investointitasot ja siten myös purkukustannukset ovat matalampia, saavat perusteetonta hyötyä tehostamiskannustimen referenssitason kautta.

Uuden verkon rakentamiskustannusten perusteeton jyvittäminen purkukustannuksiin ei ole käytännössä mahdollista. Elenian urakkasopimuksissa vanhan sähköverkon purkutöille on määritelty omat yksikköhinnat, jolloin vanhan sähköverkon purkukustannukset määräytyvät suoraan toteutuneiden määrien ja yksikköhintojen perusteella. Sähköverkon purkutöille myös määritellään urakkasopimuksessa aina omat maksueränsä. Lisäksi on otettava huomioon, että Elenian investointien kirjanpitokäsittely on kirjanpitosääntelyn mukainen ja tilintarkastajan hyväksymä, mikä osaltaan estää purkukustannusten perusteettoman kasvattamisen.

Uudet valvontamenetelmät johtavat sähkömarkkinalain ja sen tavoitteiden vastaiseen lopputulemaan ja ne eivät turvaa Elenialle sille verkonhaltijana kuuluvien tehtävien edellyttämää kohtuullista tulorahoitusta ja vakavaraisuutta valvontajaksoilla eivätkä mahdollista lain edellyttämää kohtuullisen tuoton suorittamista verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle. Valvontamenetelmiin tehdyt valituksenalaiset muutokset pienentävät merkittävästi Elenian jakeluverkkotoiminnan sallittua liikevaihtoa. Ne sekä vähentävät välittömästi Elenian sallitun liikevaihdon määrää että johtavat pakotetusti suunniteltujen investointien leikkaamiseen, minkä seurauksena Elenian tuottopohja jää pienemmäksi vähentäen tulevaisuudessa saatavan kohtuulliseksi katsottavan liikevaihdon määrää. Lisäksi näillä muutoksilla on huomattavan negatiivinen vaikutus Elenian aiemmilla valvontajaksoilla verkkoon tehtyjen investointien kannattavuuteen.

Valvontamenetelmät heikentävät kokonaisuutena arvioiden olennaisesti Elenian investointiedellytyksiä ja myös koko suomalaisen sähköverkkotoiminnan toimintaedellytyksiä tulevilla valvontajaksoilla. Menetelmät eivät mahdollista edes Eleniaan jakeluverkonhaltijana kohdistuvien lakisääteisten velvoitteiden täyttämistä. Muutosten vaikutukset ulottuvat myös takautuvasti ennen vuotta 2024 tehtyihin investointeihin, jotka on tehty luottaen valvontamenetelmien ennakoitavaan kehitykseen. Sähköverkko-omaisuuden jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon määrittelytavan muutos aiempiin menetelmiin nähden johtaa tilanteeseen, jossa investointivuoden perusteella jäädytetty verkon arvo poikkeaa vuosi vuodelta enemmän verkon todellisesta jälleenhankinta-arvosta, jolloin verkon jäädytetystä jälleenhankinta-arvosta laskettu jäädytetty tasapoisto ja siten verkonhaltijalle kulloinkin valvontamenetelmien nojalla sallittu tulorahoitus ei enää riitä kattamaan verkkoon tehtävien korvausinvestointien todellisia kustannuksia. Tämän seurauksena näiden investointien toteuttaminen on mahdollista ainoastaan lisäämällä olennaisesti velkarahoituksen osuutta, mikä ei erityisesti pitkällä aikavälillä tarkasteltuna ole jakeluverkonhaltijan kannalta liiketaloudellisesti kestävä ratkaisu. Uusien valvontamenetelmien mukaisen jakeluverkonhaltijan sähköverkko-omaisuuden jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon määrittelytavan seurauksena korvausinvestoinnit käyvät kannattamattomiksi ja verkon kehittämisvelvoitteen täyttäminen vaikeutuu tai käy jopa mahdottomaksi.

Menetelmien johdosta Elenia on ollut muun ohella pakotettu perumaan merkittävän määrän vuosille 2024–2026 aiemmin suunniteltuja investointeja säilyttääkseen luottoluokituksensa. Mikäli valituksenalaiset valvontamenetelmät jäävät voimaan sellaisinaan, sähköverkkoon aiemmin suunniteltuja investointeja joudutaan leikkaaman vielä merkittävästi tätä enemmän vuoden 2026 jälkeen. Sallittua liikevaihtoa äkillisesti ja ennakoimattomasti leikkaavilla valvontamenetelmien muutoksilla on välitön vaikutus yhtiön luottoluokituksen määrittämisessä käytettäviin taloudellisiin tunnuslukuihin, mikä taas on omiaan vaikeuttamaan uuden velkarahoituksen saamista ja nostamaan sen kustannuksia. Standard & Poor’s asetti jo tammikuussa 2024 Elenian nykyisen luottoluokituksen tarkkailuun Energiaviraston päätöksellä vahvistamien valvontamenetelmien seurauksena. Luottoluokitus on pystytty toistaiseksi säilyttämään ainoastaan Elenian johdon ja omistajien määrätietoisella toiminnalla leikkaamalla tulevia verkkoinvestointeja ja omistajatuloutusta.

Jakeluverkonhaltijoiden edellytykset tehdä verkkoonsa sähkömarkkinalain edellyttämiä investointeja sekä maksaa kohtuullista tuottoa osakkeenomistajilleen ja velkojilleen ovat kiinteässä yhteydessä toisiinsa. Uudet valvontamenetelmät kyseenalaistavat vakavasti Elenian edellytykset rahoittaa uusia verkkoinvestointeja riippumatta siitä, rahoittaako Elenia tarvittavat investoinnit liiketoimintansa kassavirralla tai uudella rahoituksella. Uusien valvontamenetelmien seurauksena Elenia ei kykene samanaikaisesti sekä tekemään verkkoonsa tarvittavia investointeja että suorittamaan kohtuullista tuottoa rahoittajilleen. Mikäli rahoittajat eivät voi odottaa saavansa kohtuulliseksi katsottavaa tuottoa, yhtiö ei tulevaisuudessa saa lainkaan uutta rahoitusta. Lisäksi menetelmät johtavat merkittävään laskuun yhtiön vapaassa kassavirrassa samalla, kun sijoittajien ja pankkien luottamus jakeluverkkotoiminnan sääntelyn vakauteen Suomessa on heikentynyt merkittävästi Energiaviraston ennakoimattoman toiminnan seurauksena. Näiden tekijöiden yhteisvaikutuksena jakeluverkkoyhtiöiden uuden rahoituksen saatavuus on heikentynyt. Tilannetta, jossa verkonhaltija kykenee tekemään verkkonsa kehittämiseksi välttämättömät investoinnit ainoastaan sillä edellytyksellä, ettei omistajille suoriteta valvontamenetelmien mukaista kohtuullista tuottoa tai että verkonhaltija joutuu rahoittamaan investointinsa lähes yksinomaan velkarahoituksella, ei voida pitää lainmukaisena.

Uudet valvontamenetelmät perustuvat täysin virheelliseen tilannekuvaan jakeluverkkotoimialan tilanteesta ja verkonhaltijoiden investointitarpeista. Puhtaan siirtymän edellyttämät investoinnit tulevat kasvamaan huomattavasti tulevaisuudessa. Sähköistäminen on luonut kasvavan tarpeen uusille liitynnöille, kun suurin osa uusista yhteyksistä, esimerkiksi datakeskuksista ja tuulivoimaloista, liitetään suoraan jakeluverkkoon, mikä edellyttää verkonhaltijoilta merkittäviä investointeja niiden jakeluverkkoihin. Toimitusvarmuuden parantaminen ja niitä koskevien vaatimusten täyttäminen edellyttävät verkonhaltijoilta merkittäviä investointeja verkkoihin muun ohella kuudennen ja seitsemännen valvontajakson aikana.

Tulevina vuosina Elenian on vielä tehtävä toimitusvarmuusinvestointeja merkittävissä määrin erityisesti laajassa haja-asutusalueen verkossa. Energiavirastolle kesäkuussa 2024 toimitetun kehittämissuunnitelman mukainen investointitarve yhtiön sähköverkkoon vuosina 2024–2036 on yhteensä noin 2,4 miljardia euroa. Elenia on vuosien 2012–2023 aikana investoinut sähköverkkoonsa yli 1,5 miljardia euroa. Tulevien vuosien investointitarve on siis yli 50 prosenttia suurempi kuin vastaavan pituisella aiemmalla jaksolla, ja keskimäärin noin 100 prosenttia suurempi kuin vuosittaiset valvontamenetelmien mukaiset poistot. Vuoden 2024 Elenian verkon kehittämissuunnitelmassa toimitusvarmuuteen, turvallisuuteen ja uusiin sähköliittymiin kohdistettavien investointien määrä on pysynyt suhteellisesti samalla tasolla kuin vuoden 2022 kehittämissuunnitelmassa. Puhtaan siirtymän edellyttämä investointitarve on kuitenkin kasvanut merkittävästi, ja on selvästi yli 500 miljoonaa euroa vuosien 2024–2036 aikana.

Uusien valvontamenetelmien Eleniaan kohdistuvat negatiiviset taloudelliset vaikutukset ilmenevät väistämättä haitallisina vaikutuksina Elenian asiakkaisiin ja koko yhteiskunnan kannalta merkittävien puhtaaseen siirtymään ja hiilineutraaliuteen liittyvien tavoitteiden toteutumiseen. Valvontamenetelmien muutosten vaikutukset kokonaisuutena arvioiden estävät tai vähintään hidastavat merkittävästi Elenian vuoden 2022 verkon kehittämissuunnitelmassa esittämien toimitusvarmuusinvestointien toteuttamista laajan haja-asutusalueen verkon osalta. Heikosta sähkön toimitusvarmuudesta aiheutuu katkosten myötä merkittäviä taloudellisia kustannuksia. Muutosten seurauksena Elenia ei pysty myöskään investoimaan verkon kapasiteetin lisäämiseen asiakastarpeiden mukaisesti, mistä johtuen esimerkiksi uusien liittymien toimitusajat pitenevät etenkin teollisen mittaluokan hankkeiden osalta. Lisäksi valvontamenetelmien muutokset viivästyttävät uusien, vaikeasti ennakoitavien puhtaan siirtymän hankkeiden toteuttamista aikana, jolloin niiden merkitys olisi erityisen tärkeä. Sähköverkkojen kehittäminen olisi elintärkeää Suomen koko kansantalouden ja Suomeen kohdistuvien investointien kannalta muun ohella toimitusvarmuuden turvaamisen ja investointien työllisyysvaikutusten vuoksi. Pitkällä aikavälillä vähenevät verkkoinvestoinnit johtavat asiakkaiden sähköstään maksaman hinnan nousuun ja siten koko Suomen talouden kehityksen kannalta kokonaisuutena arvioiden epätarkoituksenmukaiseen lopputulemaan.

Uudet valvontamenetelmät loukkaavat ennakollisen valvonnan vaatimusta ja valvonnan ennakoitavuuden ja jatkuvuuden periaatteita. Päätöksellä vahvistetut uudet valvontamenetelmät poikkeavat merkittävästi aiemmin sovelletuista valvontamenetelmistä verkko-omaisuuden arvostusperiaatteen osalta. Tämä arvostusperiaate on valvontamallin keskeinen rakenteellinen osatekijä, jonka ei tulisi muuttua valvontajaksosta toiseen sääntelyn ennakoitavuuden turvaamiseksi.

Sähköverkko-omaisuuden arvon pysyvää jäädyttämistä koskeva muutos on ollut verkonhaltijoille täysin ennakoimaton. Siitä on saatu tieto vasta lokakuussa 2023. Lopullisten menetelmien sisältö on sittemmin vielä tarkentunut loka‑joulukuun aikana. Valvontamenetelmiin tehdyt muutokset lokakuussa 2023 julkaistun vahvistuspäätösluonnoksen ja lopullisen valituksenalaisen päätöksen välillä ovat kasvattaneet entisestään menetelmiin tehtyjen muutosten Eleniaan kohdistuvia negatiivisia vaikutuksia. Verkonhaltijat ovat saaneet tiedon valvontamenetelmien lopullisesta sisällöstä vasta valituksenalaisen päätöksen antamisen yhteydessä, eli kolme päivää ennen muutoksen voimaantuloa. Verkonhaltijoilla ei ole ollut mahdollisuutta lausua lopulta voimaantulleista valvontamenetelmistä. Elenia ei ole mitenkään voinut varautua valvontamenetelmien näin merkittävään muuttamiseen ennen muutosten voimaantuloa. Energiaviraston menettely ei ole täyttänyt vaatimusta valvontamenetelmien vahvistamisesta riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa. Valvontamallin rakenteellisten tekijöiden muuttaminen olisi edellyttänyt välttämättä riittävää siirtymäaikaa, jotta verkonhaltijat olisivat voineet ennakoida muutokset ja Energiavirasto laittaa muutokset täytäntöön, sekä perusteellista kuulemista, jotta muutosten vaikutukset olisi voitu arvioida.

Uusien valvontamenetelmien useita vuosia kestäneen valmistelutyön aikana Energiavirasto ei ole ennen lokakuuta 2023 ilmaissut, että menetelmiä tultaisiin muuttamaan verkon arvon määrittelyssä sovellettavien keskeisten periaatteiden osalta. Päinvastoin Energiavirasto on useaan otteeseen todennut verkonhaltijoille, että verkko-omaisuus tullaan oikaisemaan valvontajaksoittain päivitettävillä yksikköhinnoilla, eli ettei mitään merkittäviä muutoksia arvostusperiaatteeseen olla tekemässä. Energiavirasto on lisäksi todennut sähkömarkkinalain edellyttävän, että verkon arvo kuvaa sen markkina- tai käyttöarvoa ja ettei niin sanottu jäädytetty regulaatiotase täytä tätä vaatimusta. Jakeluverkonhaltijoilla on siten ollut perusteltu syy olettaa, ettei tällaista muutosta tultaisi tekemään.

Lisäksi aiemmin sovelletuissa valvontamenetelmissä jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon määrittelyssä valvontajakson aikana käytetyt yksikköhinnat ovat olleet tiedossa valvontajakson alussa, mutta nyt ne selviävät verkonhaltijoille vasta valvontajakson lopussa tehtävän yksikköhintakyselyn perusteella. Verkonhaltijalla ei vahvistettuja uusia valvontamenetelmiä soveltaessaan ole siten tiedossa verrokkia, jota vasten sen valvontajakson aikana tekemien investointien suhteellista tehokkuutta tulisi verrata.

Uusien valvontamenetelmien poikkeamista ennakollisen valvonnan vaatimuksesta ilmentää osaltaan myös se, että tulevien valvontajaksojen aikana Energiavirasto tekee itse vuotuiset kohtuullisen tuoton arviolaskelmansa perustuen viimeksi vahvistettuihin yksikköhintoihin, jolloin valvontajakson päätyttyä annettava valvontapäätös voi poiketa merkittävästi arviolaskelmien tuloksista. Tämä ei vastaa valvontamenetelmiltä ja niiden soveltamiselta edellytettyä riittävää ennustettavuutta.

Uusissa valvontamenetelmissä olemassa olevan verkko-omaisuuden arvo jäädytetään pysyvästi uuden ja aiempaa olennaisesti yksityiskohtaisemman yksikköhintaluettelon perusteella. Luettelon rakenteeseen tehtyjen muutosten johdosta uudet valvontamenetelmät johtavat tilanteeseen, jossa verkonhaltijoiden verkkoonsa aiemmin tekemien investointien arvo jäädytetään kohtuullisen tuoton laskennassa pysyvästi sellaisen yksikköhintaluettelon perusteella, jonka rakenne ei ole ollut verkonhaltijoiden tiedossa silloin, kun päätös investoinnista on tehty. Lisäksi olemassa olevan sähköverkko‑omaisuuden arvon pysyvässä jäädyttämisessä käytetyt yksikköhinnat valikoituvat liki sattumanvaraisesti, mikä osaltaan ilmentää muutosten kohtuuttomuutta ja ennakoimattomuutta.

Uudet valvontamenetelmät ja erityisesti niiden mukainen sähköverkko‑omaisuuden jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon uusi määrittelytapa kohtelevat verkonhaltijoita epätasapuolisesti ja syrjivästi. Tehtyjen muutosten negatiiviset vaikutukset korostuvat Elenian ja muiden sellaisten verkonhaltijoiden osalta, jotka ovat investoineet verkkoonsa merkittävästi viime vuosien aikana olettaen, että tulevilla valvontajaksoilla tehtävät verkkokomponenttien yksikköhintojen päivitykset heijastaisivat tuottopohjan määräytymisessä näiden investointien nykykäyttöarvoa kustannuskehitystä vastaavasti.

Päätös loukkaa vakavalla tavalla luottamuksensuojaperiaatetta. Energiaviraston uudet valvontamenetelmät poikkeavat olennaisesti aiemmilla valvontajaksoilla sovelletuista menetelmistä, erityisesti sähköverkko-omaisuuden jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon määrittelytavan, mutta myös poistoeron ja purkukustannusten käsittelytavan osalta. Lisäksi tehdyillä muutoksilla on huomattavia taannehtivia vaikutuksia Elenian jo ennen uusien valvontamenetelmien voimaantuloa tekemien investointien kannattavuuteen. Elenia on luottaen sääntelyn kehityksen jatkuvuuteen ja valvovan viranomaisen toiminnan ennakoitavuuteen tehnyt edellisillä valvontajaksoilla aiempien ohjaustavoitteiden mukaisia pitkäkestoisia, merkittäviä investointeja olettaen saavansa näille investoinneille kohtuulliseksi katsottavan tuoton pidemmälläkin aikavälillä. Energiavirasto on ilman hyväksyttävää syytä muuttanut menetelmiä aiheuttaen muutoksilla Elenialle huomattavat negatiiviset taloudelliset vaikutukset. Uusien menetelmien useita vuosia kestäneen valmistelutyön aikana Energiavirasto ei ole millään tavoin ilmaissut, että valvontamenetelmiä olisi tarpeen muuttaa keskeisten periaatteiden osalta, vaan se on päinvastoin nimenomaisesti vahvistanut pääperiaatteiden säilyvän muuttumattomina uusissa valvontamenetelmissä ja ilmaissut pitävänsä sittemmin käyttöön otettua uutta mallia ongelmallisena sähkömarkkinasääntelyn näkökulmasta. Elenialle on näin ollen muodostunut sekä sääntelyn että Energiaviraston menettelyn perusteella perusteltu odotus siitä, ettei aiemmissa valvontamenetelmissä sovelletuista periaatteista poikettaisi tulevilla valvontajaksoilla näin ennakoimattomalla ja radikaalilla tavalla.

Energiavirasto on loukannut tarkoitussidonnaisuuden periaatetta ja ylittänyt sille sovellettavan lainsäädännön nojalla kuuluvan harkintavallan, kun se on vahvistanut osana uusia valvontamenetelmiä sellaisen sähköverkko‑omaisuuden jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon määrittelytavan, joka on sekä sisältönsä että vaikutustensa osalta ilmeisessä ristiriidassa sähkömarkkinasääntelyn ja sen keskeisten tavoitteiden kanssa.

Energiavirasto ei ole lainkaan arvioinut valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten todellista tarvetta ja vaikutuksia, joten päätös on ollut myös suhteellisuusperiaatteen vastainen. Uusien menetelmien Eleniaan kohdistuvat vaikutukset ovat ilmeisessä ristiriidassa niillä tavoiteltujen päämäärien, muutosten tarpeellisuuden ja verkonhaltijoiden sekä yleisen edun kanssa. Päätöstä ei ole mitoitettu oikein suhteessa sillä tavoiteltuihin päämääriin. Energiavirasto on loukannut Elenian perustuslailla turvattua omaisuudensuojaa lakiin perustumattomalla, kohtuuttomalla ja sekä hyväksyttävyys- että suhteellisuusvaatimuksen vastaisella tavalla.

Uusilla valvontamenetelmillä on takautuvia heikentäviä vaikutuksia jo tehtyihin investointeihin, Elenian rahoitusasemaan ja sen verkko-omaisuuden arvoon sekä voimassa oleviin rahoitussopimuksiin. Uusien menetelmien myötä Elenian toimintaedellytykset ja toiminnan jatkuvuus vaarantuvat, ja jo tehtyjen investointien kannattavuutta heikennetään taannehtivasti selvästi enemmän kuin on välttämätöntä valituksenalaisen päätöksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Muutokset johtavat suuruudeltaan merkittäviin ja täysin ennakoimattomiin negatiivisiin vaikutuksiin Elenialle sallitun liikevaihdon ja kohtuullisen tuoton määräytymisessä seuraavien valvontajaksojen aikana.

Muutos Elenian sähköverkko-omaisuuden arvossa heijastuu myös muutoksena yhtiön pääomarakenteessa ja yritysarvossa. Muutoksen seurauksena Elenian oman pääoman arvo pienenee ja pääomarakenne muuttuu huomattavasti velkapainotteisemmaksi, mikä on omiaan heikentämään yhtiön velkarahoituksen saatavuutta ja ehtoja tulevaisuudessa. Samalla Elenian verkko-omaisuus, joka toimii yhtiön velkojen vakuutena, ei enää riitä toimimaan nykyisen ja tulevan rahoituksena vakuutena. Muutos kasvattaa siten Elenian liiketoimintaan liittyviä riskejä Elenian osakkeenomistajien ja rahoittajien näkökulmastakin tarkasteltuna. Nämä päätöksen Eleniaan kohdistuvat negatiiviset taloudelliset vaikutukset ovat ilmeisen kohtuuttomia erityisesti, kun otetaan huomioon, että Elenialla on ollut perusteltu syy luottaa siihen, ettei uusissa menetelmissä poikettaisi olennaisesti aiemmin sovelletuista valvontamenetelmistä verkon arvon määrittelytavan osalta. Koska verkko‑omaisuuden arvostusperiaatteen muuttamiselle valvontamenetelmissä ei ole voitu esittää hyväksyttäviä perusteita, ei kyseisen muutoksen aiheuttama Elenian ja sen osakkeenomistajien perustuslailla turvattuun omaisuudensuojaan kohdistuva rajoitus ole ollut hyväksyttävä tai oikeasuhtainen.

Energiavirasto ei ole päätöksen perusteluissa eritellyt riittävällä seikkaperäisyydellä niitä syitä, joiden johdosta se on katsonut päätöksen täyttävän perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset. Päätös on ollut tältä osin puutteellisesti perusteltu ja se on arvioitava asianmukaisesti perustelematta jääneiltä osiltaan perustus- ja hallintolain vastaiseksi. Energiaviraston laatima vaikutusarviointikaan ei ole sisältänyt nimenomaista perusoikeusvaikutusarviointia verkonhaltijoiden omaisuudensuojan osalta.

Energiavirasto ei ole täyttänyt sille viranomaisena kuuluvaa selvittämisvelvollisuutta, kun se ei ole päätöstä tehdessään laatinut asianmukaista arviota uusien valvontamenetelmien vaikutuksista jakeluverkonhaltijoiden toimintaedellytyksiin tai sähkömarkkinasääntelyn tavoitteiden toteutumiseen. Energiaviraston tekemä vaikutusarviointi on ollut puutteellinen verkonhaltijoiden verkkotietojen osalta johtuen uudesta, olennaisesti yksityiskohtaisemmasta yksikköhintaluettelosta. Lisäksi arviointi on tehty vain hyvin suppealla, yleisellä tasolla ottamatta lainkaan huomioon muun ohella muutosten yhtiökohtaisia vaikutuksia sekä niiden laajempia yhteiskunnallisia vaikutuksia. Energiavirastolla on ollut velvollisuus huolellisen vaikutusarvioinnin laatimiseen ottaen erityisesti huomioon sen, että päätöksellä on erittäin huomattavia vaikutuksia sekä kohteena olevien yksityisten tahojen, eli jakeluverkonhaltijoiden ja välillisesti näiden omistajien, taloudellisiin intresseihin että laajemmin koko yhteiskunnan tasolla. Verkkoinvestoinnit ovat pitkäikäisiä ja kattavat useampia valvontajaksoja, joten menetelmien vaikutuksia olisi pitänyt arvioida pitkällä tähtäimellä.

Valituksenalainen päätös loukkaa hallintolain mukaista selvitys- ja perusteluvelvollisuutta myös siltä osin kuin siinä ei ole tarkasteltu asianmukaisesti uusien valvontamenetelmien suhdetta hallinnon yleisiin oikeusperiaatteisiin.

Alajärven Sähkö Oy ym. valitus (dnrot 52–117/2024)

Vaatimukset

Alajärven Sähkö Oy ja sen kanssa yhteisen valituksen tehneet yhtiöt ovat vaatineet, että markkinaoikeus ensisijaisesti muuttaa valituksenalaisella päätöksellä vahvistettuja uusia valvontamenetelmiä seuraavasti:

1. sähköverkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvon sekä oikaistun nykykäyttöarvon määrittelyn osalta siten, että määrittelyssä noudatetaan neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla sovellettujen valvontamenetelmien mukaista menetelmää, jossa verkonhaltijan koko sähköverkko-omaisuudelle lasketaan viimeisimpien yksikköhintojen perusteella määräytyvä oikaistu jälleenhankinta-arvo ja tästä johdettu nykykäyttöarvo;

2. investointikannustimen tasapoiston laskennan osalta siten, että tasapoiston laskenta perustuu vaatimuskohdan 1 mukaisesti määriteltyyn sähköverkko‑omaisuuden oikaistuun jälleenhankinta-arvoon ja tasapoiston laskennassa otetaan huomioon inflaation muutos kuluttajahintaindeksillä vastaavasti kuin neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla sovelletuissa valvontamenetelmissä;

3. verkon hyödykkeistä kertyneen poistoeron käsittelyn osalta siten, että verkon hyödykkeistä kertynyt poistoero eliminoidaan verkonhaltijan oikaistulta taseelta, jolloin se sisältyy kokonaisuudessaan taseen tasauserään, vastaavasti kuin neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla sovelletuissa valvontamenetelmissä; ja

4. investointien purkukustannusten käsittelyn osalta siten, että taseeseen aktivoidut korvausinvestointien purkukustannukset voidaan ottaa huomioon verkkotoimintaan sitoutuneessa oikaistussa omaisuudessa eriytetyn taseen mukaisessa arvossaan, vastaavasti kuin neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla sovelletuissa valvontamenetelmissä.

Alajärven Sähkö Oy ja sen kanssa yhteisen valituksen tehneet yhtiöt ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen edellä muutettavaksi vaadituilta osin ja palauttaa päätöksen tältä osin Energiavirastolle uudelleen valmisteltavaksi ottaen huomioon markkinaoikeuden ratkaisussaan esittämät perustelut päätöksen kumoamiselle.

Alajärven Sähkö Oy ja sen kanssa yhteisen valituksen tehneet yhtiöt ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 200.051,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Valituksenalaiseen päätökseen sisältyvät valvontamenetelmien muutokset ovat sähkömarkkinalain vaatimusten ja sähköverkkotoiminnan valvontaa ohjaavien tavoitteiden vastaisia.

Energiavirasto on päätöksellään muuttanut radikaalilla ja ennakoimattomalla tavalla verkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvon ja nykykäyttöarvon määrittämisessä käytettäviä menetelmiä. Muutos on merkinnyt poikkeamista sähkömarkkinasääntelyn perusperiaatteesta, jonka mukaan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan tulee perustua verkko-omaisuuden todelliseen käyttöarvoon, joka puolestaan kuvaa yrityskohtaista markkina-arvoa ja joka on ollut lähtökohtana nykyaikaisen regulaation alusta alkaen. Muutoksen jälkeen verkko-omaisuuden arvo ei enää vastaa markkina-arvoa, ja ero markkina- ja verkon regulaatioarvon välillä kasvaa vuosi vuodelta, kun verkko-omaisuuden arvoa ei enää päivitetä valvontajaksojen vaihtuessa. Uutta mallia soveltamalla verkon arvon määrittämisessä käytetään historiallisia arvoja, jotka eivät seuraa rahan arvon, teknologian kehityksen ja tehokkuuden mukaista muutosta. Tämä muutos merkitsee täydellistä poikkeamista rahoitusteorian vakiintuneista lähtökohdista ja on ristiriidassa rahoitusteorian ja WACC-mallin kanssa.

Sähköverkkoliiketoiminnan sääntelyn ja Energiaviraston valvontamallin lähtökohtana on simuloida kilpailutilanteessa toimivan yrityksen kohtaamaa kilpailupainetta ja löytää se kohtuullinen tuottotaso, jota vastaavan riskitason liiketoimintaa harjoittava kilpailluilla markkinoilla toimiva yritys voisi odottaa omalle liiketoiminnalleen. Tähän lähtökohtaan perustuvat kaikki valvontamallin sisältämät yksittäiset parametrit, kuten riskitön korko ja vieraan pääoman riskipreemio. Markkina-arvon käyttäminen WACC-mallissa on välttämätön lähtökohta, tarkastellaanpa asiaa sitten yrityksen, sen omistajien tai muiden tietoa hyväksi käyttävien tahojen, kuten regulaattorin, kannalta.

WACC-mallia sovellettaessa oman pääoman määräksi tulee laskea markkina‑arvo, ei esimerkiksi kirjanpitoarvo, koska sijoittajat vaativat tuottoa nimenomaisesti markkina-arvolle. Markkina-arvo edustaa sitä pääomamäärää, joka yrityksessä tai tietyssä liiketoiminnassa on tarkasteluajankohtana kiinni. Tämän arvon verran pääomaa voitaisiin irrottaa yrityksestä tai liiketoiminnasta ja käyttää toiminnasta luovuttaessa vaihtoehtoiseen tarkoitukseen, esimerkiksi vaihtoehtoiseen sijoituskohteeseen. Tarkastelussa ei ole merkitystä, paljonko hyödykkeet ovat hankittaessa maksaneet tai mikä niiden kirjanpitoarvo tarkasteluhetkellä sattuu olemaan, vaan olennaista on toimintaan sidoksissa oleva tai irrotettavissa oleva pääoman määrä. Ainoastaan markkina-arvoa käytettäessä pystytään määrittelemään oikein pääoman kustannus ja siten muun ohella kustannusvastaava hinnoittelu. Sähköverkko‑omaisuudelle ei ole olemassa pörssinoteerattua tai muuta varsinaista markkina-arvoa, joten korvikkeena on käytetty sähköverkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvosta verkkokomponenttien ikä- ja pitoaikojen perusteella laskettua ja säännöllisesti päivitettyä nykykäyttöarvoa. Jos valvontamallin perusteella laskettava tuottotaso jää alemmalle tasolle kuin vastaavan riskitason omaavalla kilpaillulla toimialalla, on kyseessä perusteeton puuttuminen verkonhaltijoiden omaisuudensuojaan ja elinkeinonvapauteen.

Energiavirasto on perustellut valvontamenetelmien muutoksia siitä ulkopuoliselta taholta tilaamallaan selvityksellä, joka ei kuitenkaan ole perustunut kokonaisnäkemykseen sovellettavasta valvontamallista. Selvityksen taustalla on lisäksi puutteellinen käsitys yleisen inflaation ja sähköverkkotoimialan kustannusten kehityksestä. Selvityksessä ei ole arvioitu lainkaan sen johtopäätösten vaikutuksia valvontamallin kokonaisuudelle eikä sähköverkonhaltijoiden toimintaedellytyksille. Energiaviraston tehtävänä ei ole valvontaa suorittaessaan kehittää teoreettisesti puhdasoppista valvontamenetelmää, vaan edistää valvontalain mukaisia tavoitteita. Selvityksessä esiin tuotu näkemys inflaation kaksinkertaisesta huomioon ottamisesta aiemmissa valvontamenetelmissä ei ole perusteltu, kun otetaan huomioon suomalaisen valvonnan todelliset vaikutukset edellisillä valvontajaksoilla. Aiempi valvontamalli ei ole käytännössä johtanut inflaation huomioon ottamiseen kahteen kertaan. Edeltävillä valvontajaksoilla sovellettu malli on toiminut hyvin mahdollistaen riittävät investoinnit sähköverkkoon pitäen samalla siirtopalvelun hinnat eurooppalaisittain vertailtuina kohtuullisella tasolla. Siirtohintojen tasoa arvioitaessa on myös otettava huomioon, että vaikka hinnat ovat nousseet ajan myötä, saadaan vuonna 2023 siirtohinnalla huomattavasti enemmän ja laadultaan parempaa verkkoa ja verkkopalvelua kuin vuonna 2005 johtuen sähköverkkoon tehdyistä merkittävistä investoinneista.

Energiaviraston tekemät muutokset erityisesti verkonarvon jäädyttämisen osalta johtavat verkonhaltijoiden kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Muutoksilla on kokonaisuudessaan erittäin merkittävä negatiivinen vaikutus verkkoyhtiöiden talouteen. Menetelmiin tehdyt muutokset pienentävät erityisesti pitkällä aikavälillä verkkoyhtiöiden sallittua liikevaihtoa merkittävästi, heikentävät investointien kannattavuutta, nostavat verkonhaltijoiden rahoituskustannuksia, heikentävät verkonhaltijoiden luottoluokitusta, johtavat verkkoyhtiöiden jatkuvaan velkaantumiseen ja heikentävät siten erittäin olennaisella tavalla yhtiöiden investointikykyä ja toimintaedellytyksiä. Sallitun liikevaihdon alentumiset ovat suuruusluokaltaan alkuvaiheessa keskimäärin 10–15 prosenttia, ja yksikköhintojen pysyvän jäädytyksen myötä ero aiempaan malliin kasvaa vuosi vuodelta. Valvontamenetelmien tulisi sähkömarkkinalain mukaan turvata sähköverkkoliiketoiminnan taloudellinen kestävyys, investointien kannattavuus ja omistajille lailla turvattu kohtuullinen tuotto verkkoinvestointien koko pitoaikana, eli sekä kuluvan valvontajakson aikana että pidemmällä tähtäimellä.

Verkko-omaisuuden arvon jäädyttämisen seurauksena verkonhaltijoiden mahdollisuudet rahoittaa investoinnit tulorahoituksella heikkenevät tai häviävät. Vuotuisten investointien määrässä on jo tapahtunut kymmenien prosenttien lasku ja tämä tulee jatkumaan. Verkonhaltijoiden ei ole pidemmällä tähtäimellä mahdollista rahoittaa investointeja vieraallakaan pääomalla, sillä saadakseen lainarahoitusta verkonhaltijan on tarjottava riittävät vakuudet. Nämä vakuudet perustuvat usein verkko-omaisuuden regulaatioarvoon, ja verkonhaltijan on pystyttävä osoittamaan lainanantajalle, että tulevaisuuden tulovirrat riittävät kattamaan lainanhoitokulut. Verkko-omaisuuden arvon jäädyttämisen seurauksena olemassa olevien lainojen vakuutena olevan omaisuuden arvo ja liiketoiminnan rahavirta laskevat. Yhteisvaikutuksen takia lisälainan saanti tulee olemaan vaikeaa ja olemassa olevia lainoja vaaditaan maksettavaksi takaisin. Tarvittavien investointien kattaminen pelkällä uudella lainalla tai oman pääoman lisäämisellä ei ole pidemmän päälle mahdollista.

Verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen johtaa investointien kannattavuuden merkittävään heikkenemiseen ja tekee osasta investointeja kokonaan kannattamattomia. Kaikilla verkonhaltijoilla ei ole jatkossa mahdollisuuksia toteuttaa edes lakisääteisiä tehtäviään, eivätkä valvontamenetelmät mahdollista lain mukaista kohtuullista tuottoa verkkoihin sijoitetulle pääomalle. Investointikyvyn heikkeneminen vaikuttaa negatiivisesti verkonrakennustoimintaan ja sitä kautta laajemminkin huoltovarmuuteen ja häiriötilanteiden hoitamiseen. Muutosten seurauksena jakeluverkkotoiminnan kehitys Suomessa häiriintyy, mistä aiheutuvat negatiiviset vaikutukset, eli heikompi palvelutaso ja korkeammat hinnat, heijastuvat viime kädessä verkkoyhtiöiden asiakkaisiin sekä urakoitsijoille ja muille yhteistyökumppaneille ja siten koko Suomen sähkömarkkinoihin ja niiden toimivuuteen. Uudet menetelmät myös vaarantavat puhtaan siirtymän edellyttämän verkkojen kehittämisen. Tältä osin Energiaviraston vahvistuspäätökset ja niissä omaksutut valvontamenetelmät ovat ristiriidassa viimeaikaisen eurooppalaisen kehityksen ja muun ohella Euroopan komission esittämien vaatimusten kanssa. Mitään näistä vaikutuksista ei ole otettu huomioon valvontamenetelmien valmistelussa ja vaikutusten arvioinnissa.

Sähköverkkoliiketoiminnan edellyttämät investoinnit ovat suuria ja monista muista toimialoista poiketen jatkuvia. Toimitusvarmuusinvestoinnit jatkuvat suurella osalla verkonhaltijoista vielä vuosia merkittävällä tasolla. Jos sähköverkkoon ei investoida vuosittain keskimäärin 2,5 prosenttia verkko‑omaisuuden jälleenhankinta-arvosta, verkko-omaisuus yli-ikääntyy ja rapistuu jopa nykytasosta, mikä johtaa käyttövarmuuden heikkenemiseen ja korkeisiin ylläpitokustannuksiin. Sähköjärjestelmien huoltovarmuuden parantaminenkin kasvattaa investointikustannuksia. Lisäksi puhtaan siirtymän edellyttämät verkkojen vahvistustarpeet tarkoittavat merkittäviä lisääntyviä investointitarpeita. Uusien valvontamenetelmien soveltaminen johtaa verkonhaltijoiden kannalta tilanteeseen, joka on näiden investointien rahoittamisen ja niihin tarvittavan oman ja vieraan pääoman takaisinmaksun näkökulmasta käytännössä mahdoton.

Kun otetaan huomioon, että jäädytettyyn jälleenhankinta-arvoon perustuva verkko-omaisuuden määrittelytapa ei vastaa sähkömarkkinasääntelyn vaatimusta valvonnan perustumisesta verkon todelliseen käyttöarvoon, ovat valvontamenetelmät poistojen käsittelynkin osalta sähkömarkkinalain vastaiset. Uusissa menetelmissä tasapoistossa ei oteta huomioon inflaatiota indeksikorjauksen muodossa, joten tasapoisto ei enää mahdollista riittävien korvausinvestointien toteutusta. Näiden investointien rahoittamiseksi tasapoiston inflaatiokorjaus on välttämätön.

Poistoerojen käsittelyn muutos on ollut ennakoimaton, ja se on omiaan heikentämään verkonhaltijoiden edellytyksiä tehdä sähkömarkkinalain edellyttämiä verkkojen kehitysinvestointeja. Poistoeron verovelan muuttunut käsittely tuo epävarmuutta investointien suunnitteluun, alentaa tuottopohjaa ja siten investointien tuottoa ja näin ollen periaatteellisesti vaikuttaa toimijoiden taloudellisiin kannustimiin sekä mahdollisuuksiin investoida. Muutos on kannustinvaikutukseltaan vastakkainen jakeluverkkotoimijoille asetettujen investointitavoitteiden, ja erityisesti niiden investointikannustimien kanssa, joita sekä Energiavirasto että sähkömarkkinalaki asettavat. Muutos vaikuttaa markkinatoimijoiden taloudelliseen kykyyn vastata sähkömarkkinan ennakoidun kehityksen sekä toimintavarman verkkoinfrastruktuurin ylläpidon vaatimuksiin. Samalla se vaikuttaa takautuvasti jo tehtyihin investointeihin, jotka on tehty luottaen valvontamenetelmien pysyvyyteen verkon hyödykkeistä syntyneen poistoeron käsittelyssä ja menetelmien mukaisessa kohtuullisen tuoton laskennassa. Ennen vuotta 2024 verkkoon tehtyjen investointien osalta poistoeroa ei voida tulevilla valvontajaksoilla hyödyntää, kuten investointipäätöstä tehtäessä on perustellusti voitu olettaa. Energiavirasto ei ole päätöksessään osoittanut, että verkonhaltijoiden taloudellista asemaa edellisellä valvontajaksolla sovellettuihin valvontamenetelmiin verrattuna heikentävä poistoeron käsittelyn muutos olisi sähköverkkotoiminnan taloudellisen valvonnan tavoitteiden toteutumisen kannalta välttämätön.

Muutos poistoeron käsittelyssä ei ole taloudellisesti perusteltu. Sähköverkkoliiketoiminnassa poistoeroon liittyvä laskennallinen verovelka poikkeaa taloudelliselta luonteeltaan korottomasta vieraasta pääomasta. Sähköverkkoliiketoiminta on toimiala, jossa vaaditaan jatkuvia merkittäviä investointeja sähköverkon ylläpitoon ja kehittämiseen. Koska sähköverkkoon investoidaan jatkuvasti poistoja enemmän, näistä investoinneista kertynyt poistoeroon liittyvä laskennallinen verovelka ei koskaan eräänny maksettavaksi. Tyypillisesti verkonhaltijoilla investointitaso ylittää poistotason, mikä johtaa laskennallisen verovelan nettonykyarvoon nolla yli ajan. Tämä tarkoittaa sitä, että poistoeron laskennallinen verovelka vastaa omaa pääomaa eikä se ole taloudelliselta luonteeltaan velkaa, joten se on perusteltua ottaa huomioon osana tuottopohjaa WACC-pohjaista mallia käytettäessä.

Poistoeron käsittely uusien valvontamenetelmien mukaisesti ei varmista menetelmien veroneutraaliutta eikä erilaisissa konsernirakenteissa toimivien yhtiöiden tasapuolista kohtelua veropoistojen ja kumulatiivisen poistoeron osalta. Ne yhtiöt, jotka ovat hyödyntäneet taseessaan poistoeroja, ovat täysin kohtuuttomassa tilanteessa, koska poistoerojen käsittely on muuttunut ratkaisevasti. Sen sijaan niihin yhtiöihin, jotka ovat entuudestaan hyödyntäneet konserniavustuksia poistoerojen sijaan, ei kohdistu vastaavanlaisia kielteisiä vaikutuksia. Elinkeinoverolain mukaiset legitiimit verotuksellisen tuloksen tasauskeinot tai tilinpäätössiirrot, eli poistoeroon liittyvä verovelka ja konserniavustus, eivät muutoksen jälkeen ole taloudellisesti neutraaleja verotuksellisen tuloksen tasauskeinoja. Energiaviraston tekemä muutos asettaa verkkoyhtiöt eriarvoiseen asemaan verotuksen näkökulmasta suhteessa muihin pääomavaltaisiin, kilpailluilla markkinoilla toimiviin yrityksiin.

Purkukustannusten muuttunut käsittely johtaa siihen, ettei verkonhaltijoilla ole mahdollisuutta saada sähkömarkkinalain mukaista kohtuullista tuottoa tekemilleen investoinneille korvausinvestointeihin kuuluvien purkukustannusten osalta. Muutoksella on negatiivinen vaikutus sekä tulevien että takautuvasti aiemmin toteutettujen purkujen osalta. Muutoksella rangaistaan yhtiöitä perusteettomasti takautuvasti aiemmin sovellettujen valvontamenetelmien periaatteiden noudattamisesta. Kohtuullisen tuoton varmistamiseksi aktivoidut purkukustannukset tulee voida jättää sidottuun pääomaan tai vastaavasti menetelmien tulee tarjota samansuuruinen korvaus sallittujen operatiivisten kustannusten kautta.

Valvontamenetelmien muutokset ovat ristiriidassa etukäteisen sääntelyn vaatimusten sekä ennakoitavuuden ja jatkuvuuden periaatteiden kanssa. Energiavirasto on hyvin lyhyellä varoitusajalla ja valvottavia verkonhaltijoita riittävästi kuulematta muuttanut valvontamenetelmiä keskeisesti täysin ennakoimattomalla tavalla. Muutos on ristiriidassa Energiaviraston vielä syksyllä 2023 antamien lausuntojen kanssa. Lisäksi uusien valvontamenetelmien mukainen verkko-omaisuuden määrittelytapa ei ole ennakollisen valvonnan vaatimuksen sekä valvonnan ennakoitavuuden ja jatkuvuuden periaatteiden mukainen sillä toisin kuin aiemmin sovelletuissa valvontamenetelmissä jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon määrittelyssä käytetyt yksikköhinnat selviävät verkonhaltijoille vasta valvontajakson lopussa tehtävän yksikköhintakyselyn perusteella.

Tehdyt muutokset rikkovat suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuusperiaatteita. Energiavirasto ei ole lainkaan arvioinut valvontamenetelmiin tekemiensä muutosten mitoittamista suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta, eikä päätöstä voida pitää tämän periaatteen mukaisena. Energiavirasto ei ole varmistanut, että hinnoittelun kohtuullisuutta varmistavat toimenpiteet eivät johtaisi suhteettomiin seurauksiin päätöksen kohteena olevien verkonhaltijoiden investointi- tai rahoituskyvyssä. Päätöksen vaikutuksia ei ole mitoitettu oikein suhteessa tavoiteltuihin päämääriin, ja ne ovat jopa täysin päinvastaisia suhteessa näihin päämääriin nähden.

Tehdyt muutokset ovat luottamuksensuojaperiaatteen vastaisia. Vahvistetut uudet menetelmät poikkeavat merkittävästi aiemmin sovelletuista valvontamenetelmistä hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa. Muutoksilla on merkittäviä taannehtivia vaikutuksia, koska ne vaikuttavat kohtuullisen tuoton määräytymiseen myös sellaisten sähköverkkoon tehtyjen investointien osalta, jotka on tehty ennen uusien valvontamenetelmien voimaantuloa, ja siten rapauttavat myös jo tehtyjen investointien kannattavuuden. Uusilla menetelmillä on poikettu kaikista niistä oletuksista, joihin verkonhaltijat ovat investointipäätöksiä tehdessään perustaneet näiden investointien kannattavuutta koskevat arvionsa.

Useita vuosia kestäneen valmistelutyön aikana Energiavirasto ei ole mitenkään ilmaissut, että valvontamenetelmiä olisi perusteltua muuttaa verkon arvon määrittelyssä sovellettavien keskeisten periaatteiden osalta. Päinvastoin Energiavirasto on useaan otteeseen todennut verkonhaltijoille, ettei mitään merkittäviä muutoksia olla tekemässä. Valvonnan kohteena olevat verkonhaltijat ovat saaneet muutoksesta tiedon ensimmäistä kertaa vasta 2,5 kuukautta ennen uusien valvontamenetelmien voimaantuloa. Energiavirasto ei ole osoittanut mitään sellaista olennaista muutosta olosuhteissa tai sovellettavassa sääntelyssä taikka aikaisemmin vuosikausia sovellettujen menetelmien lainmukaisuudessa, joka perustelisi verkko-omaisuuden määrittelytavan poikkeuksellista muuttamista ja siten luottamuksensuojaperiaatteesta poikkeamista. Energiavirasto on päinvastoin itse todennut uusia vahvistuspäätöksiä valmistellessaan, ettei nyt vahvistettu arvonmääritys olisi sähkömarkkinalain mukaista. Verkonhaltijoilla on siten ollut perusteltu syy luottaa siihen, ettei uusissa valvontamenetelmissä poikettaisi olennaisesti vuosikausia noudatetusta ja sähkömarkkinalakiin ja sen esitöihin perustuvasta verkko-omaisuuden arvon määritystavasta. Kun otetaan huomioon muutoksen verkonhaltijoihin kohdistuvat huomattavat negatiiviset taloudelliset vaikutukset sekä se, ettei Energiavirasto ole kyennyt esittämään mitään hyväksyttäviä perusteita poikkeamiselle aiemmin vakiintuneesti sovelletusta menetelmästä, valituksenalainen päätös on loukannut vakavalla tavalla luottamuksensuojaperiaatetta.

Energiaviraston päätös on merkittävää julkisen vallan käyttöä. Osa valvontamenetelmien muutoksista vaikuttaa takautuvasti jo aiemmin tehtyjen investointien kannattavuuteen, joten muutokset ovat kyseenalaisia perustuslain tasolla turvatun jakeluverkonhaltijoiden ja niiden omistajien omaisuudensuojan näkökulmasta. Erityisesti viraston uusiin valvontamenetelmiin sisältyvä olemassa olevan verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen merkitsee syvälle käyvää ja ennakoimatonta puuttumista verkonhaltijoiden ja niiden omistajien omaisuudensuojaan. Energiaviraston päätöksillä on merkittäviä vaikutuksia jakeluverkonhaltijoiden tuottopohjaan ja -tasoon. Lisäksi valvontamenetelmien muutoksilla leikataan täysin yllättäen taannehtivasti merkittävä osa koko toimialan omaisuusmassan arvosta. Tässä arvioinnissa on otettava huomioon verkonhaltijoiden perusteltujen odotusten suoja. Verkonhaltijoihin kohdistuvia negatiivisia taloudellisia vaikutuksia on pidettävä ilmeisen kohtuuttomina, koska verkonhaltijoilla on ollut perusteltu syy luottaa siihen, ettei uusilla valvontajaksoilla käytössä olevilla menetelmillä poikettaisi aiemmin sovelletuista valvontamenetelmistä siltä osin, kuin kyse on verkko-omaisuuden arvostamisen keskeisistä periaatteista.

Menettely on rikkonut ennakollisen kuulemisen vaatimusta ja viranomaisen selvittämisvelvollisuutta. Energiavirasto on aloittanut valvontamenetelmien valmistelun vuoden 2022 alussa. Valmistelun aikana Energiavirasto on järjestänyt kymmeniä sidosryhmäneuvottelukunnan tapaamisia, joissa valmistelusta ja sen etenemisestä on käyty keskustelua, sekä julkaissut keväällä 2023 suuntaviivat, joista sidosryhmillä on ollut mahdollista lausua. Energiavirasto ei ole ilmaissut ennen lokakuuta 2023 millään tavalla, että se tulee muuttamaan verkko-omaisuuden arvon määrittämistapaa aiemmin sovelletusta. Energiaviraston julkaiseman päätösluonnoksen 13.10.2023 perusteluissa on ensimmäistä kertaa todettu, että valvontamenetelmien merkittävimmät muutokset perustuvat pitkälti ulkopuolisen tahon toimittamaan selvitykseen, joka on päivätty 2.10.2023, eli ainoastaan 11 päivää ennen päätösluonnoksen julkaisua.

Aikataulu huomioon ottaen Energiavirastolla ei voida katsoa olleen tosiasiallista tai edes teoreettista mahdollisuutta selvittää ja arvioida edellä mainitun selvityksen ehdotuksia riittävällä tavalla menetelmien kokonaisuuden valossa. Sidosryhmillekään ei ole varattu mahdollisuutta perehtyä selvitykseen tai siinä esitettyihin arvioihin ennen päätösluonnoksen julkaisua. Silti Energiavirasto on päätynyt muuttamaan kantaansa kyseisen selvityksen johdosta. Tämän jälkeen Energiavirasto on vielä jatkanut valmistelua ja muuttanut menetelmiä edelleen laatimatta lainkaan asianmukaisia vaikutusarviointeja muutosten vaikutuksista jakeluverkonhaltijoiden toimintaedellytyksiin. Jakeluverkonhaltijoille on jätetty vain kaksi viikkoa aikaa mallintaa kokonaisuutta ja arvioida taas uusien muutosten käytännön vaikutuksia. Energiavirasto on tehnyt muutoksia valvontamenetelmiin vielä lopulliseen päätökseen, jonka se on antanut vuoden viimeisenä mahdollisena arkipäivänä, vain kaksi päivää ennen niiden voimaantuloa. Lopullisenkin päätöksen osalta Energiavirasto on jättänyt kokonaan arvioimatta muutosten todelliset ja tarkat vaikutukset. Energiavirasto on siten valmistellut uusia menetelmiä usean vuoden ajan perustaen kuitenkin muun ohella verkonhaltijoiden kuulemiset virheellisten ja harhaanjohtavien tietojen varaan. Jakeluverkonhaltijoilla ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta lausua näkemystään rajoitetun aikataulun seurauksena menetelmien muutosprosessin aikana.

Energiavirasto ei ole lain vaatimalla tavalla tehnyt riittävää vaikutusten arviointia. Tehtyihin vaikutusarviointeihin ei ole sisältynyt minkäänlaisia arvioita valvontamenetelmien yhtiökohtaisista vaikutuksista yleisemmin tai niiden vaikutuksista yhtiöiden investointien toteuttamista tai rahoituksen saatavuutta koskeviin edellytyksiin. Muutosten vaikutuksia suurjännitteisten verkonhaltijoiden osalta ei ole arvioitu lainkaan, vaikka ne eroavat merkittävästi muihin jakeluverkonhaltijoihin kohdistuvista vaikutuksista. Tämä johtuu muun ohella siitä, että yksikköhintoja ei ole muutettu suurjännitteisten jakeluverkonhaltijoiden osalta kesken edellistä valvontajaksoa, kuten muilla jakeluverkonhaltijoilla on tehty. Kun uusissa menetelmissä vuoden 2023 lopussa olleen verkko-omaisuuden arvo jäädytettiin vuonna 2024 vahvistetuilla vuoden 2022 kustannustasoa kuvaavilla yksikköhinnoilla, romahti eräiden suurjännitteisten jakeluverkonhaltijoiden sähköverkko-omaisuuden arvo kymmeniä prosentteja yön yli. Suurjännitekomponenteille vahvistetut yksikköhinnat ovat erittäin matalia verrattuna tämän hetken todelliseen hintatasoon. Näitä komponentteja uusitaan harvemmin kuin keski- ja pienjännitekomponentteja. Uusissa valvontamenetelmissä niiden arvo jäädytetään tälle historiallisesti matalalle kustannustasolle eivätkä yksikköhinnat enää koskaan korjaannu oikeammalle tasolle. Lisäksi suurjännitteiset jakeluverkonhaltijat eivät laadi kehityssuunnitelmia, joten Energiaviraston tarkastelusta puuttuu kokonaan näiden yhtiöiden puhtaan siirtymän investoinnit. Energiavirasto ei ole ottanut vaikutusarvioinneissaan myöskään huomioon sähköverkkoinvestointien pitkää elinkaarta ja tämän liiketoiminnan pitkäjänteisyyttä. Energiavirasto ei ole esittänyt edes arvioidun kahdeksan vuoden osalta uskottavia laskelmia, jotka osoittaisivat sen, miten esitetyt muutokset ja niiden pohjalta kehittyvä sallittu liikevaihto riittäisi kattamaan inflaation ja korkotason nousun myötä kasvaneet toiminnan kustannukset, eli sekä investoinnit että operatiivisen toiminnan ja rahoittamisen kustannukset. Energiaviraston vastuulla on ollut tehdä vaikutusarviointi etu- eikä jälkikäteen.

Auris Kaasunjakelu Oy:n ja Haminan Kaasuverkko Oy:n valitus (dnro 124/2024)

Vaatimukset

Auris Kaasunjakelu Oy ja Haminan Kaasuverkko Oy (jäljempänä yhdessä maakaasuyhtiöt) ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että markkinaoikeus ensisijaisesti muuttaa valituksenalaisella päätöksellä vahvistettuja uusia valvontamenetelmiä seuraavasti:

1. koko maakaasuverkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvon sekä oikaistun nykykäyttöarvon määrittelyn sekä tasapoistojen laskennan osalta siten, että määrittelyssä noudatetaan kolmannella ja neljännellä valvontajaksolla sovellettujen valvontamenetelmien mukaista menetelmää, jossa jakeluverkonhaltijan koko maakaasuverkko-omaisuudelle lasketaan viimeisimpien yksikköhintojen perusteella määräytyvä oikaistu jälleenhankinta-arvo ja tästä johdettu nykykäyttöarvo ja että myös tasapoistot lasketaan perustuen tähän oikaistuun jälleenhankinta-arvoon;

2. tasapoiston laskennan osalta lisäksi siten, että tasapoiston laskennassa otetaan huomioon inflaation muutos kuluttajahintaindeksillä vastaavasti kuin kolmannella ja neljännellä valvontajaksolla sovelletuissa valvontamenetelmissä; ja

3. korvausinvestointien purkukustannusten käsittelyn osalta siten, että taseeseen aktivoidut purkukustannukset voidaan ottaa huomioon verkkotoimintaan sitoutuneessa oikaistussa omaisuudessa eriytetyn taseen mukaisessa arvossaan vastaavasti kuin kolmannella ja neljännellä valvontajaksolla sovelletuissa valvontamenetelmissä.

Maakaasuyhtiöt ovat toissijaisesti vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen edellä muutettavaksi vaadituilta osin ja palauttaa päätöksen tältä osin Energiavirastolle uudelleen valmisteltavaksi ottaen huomioon markkinaoikeuden ratkaisussaan esittämät perustelut kumoamiselle.

Maakaasuyhtiöt ovat lisäksi vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan niiden arvonlisäverottomat oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut 190.895,58 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Energiaviraston valituksenalainen päätös ja siinä tehdyt valvontamenetelmien muutokset ovat ilmeisellä tavalla maakaasumarkkinalain vaatimusten ja maakaasuverkkotoiminnan valvontaa ohjaavien tavoitteiden vastaisia.

Energiavirasto on päätöksellään muuttanut radikaalilla ja ennakoimattomalla tavalla verkko-omaisuuden arvostamista koskevia menetelmiä. Verkonarvon määritystavan muutos on muuttanut merkittävästi valvontamallin peruslähtökohtia ja ohjausvaikutuksia. Se on merkinnyt poikkeamista maakaasumarkkinasääntelyn perusperiaatteesta, jonka mukaan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan tulee perustua verkko-omaisuuden yrityskohtaista markkina-arvoa kuvaavaan todelliseen käyttöarvoon, joka on ollut lähtökohtana nykyaikaisen regulaation alusta alkaen. Muutoksen jälkeen verkko-omaisuuden arvo ei enää vastaa markkina-arvoa, ja ero markkina- ja regulaatioarvon välillä kasvaa vuosi vuodelta, kun verkko-omaisuuden arvoa ei enää päivitetä valvontajaksojen vaihtuessa. Yksikköhintakyselyn ja osittain kuluttajahintaindeksin 2022 perusteella päivitettyjen yksikköhintojen käyttö johtaa vanhan verkon osalta verkon arvon määrittämisen epätarkkuuden kasvamiseen. Uutta mallia soveltamalla verkon arvon määrittämisessä käytetään historiallisia arvoja, jotka eivät seuraa rahan arvoa, teknologian kehitystä ja tehokkuuden muuttumista. Päätös merkitsee täydellistä poikkeamista rahoitusteorian vakiintuneista lähtökohdista ja on ristiriidassa rahoitusteorian ja mallissa käytettävän WACC-laskennan lähtökohtien kanssa.

Päätös on poistojen käsittelyn osaltakin maakaasumarkkinalain vastainen, koska valvonta ei edellä todetuin tavoin enää perustu verkon todelliseen käyttöarvoon. Koska uusissa menetelmissä tasapoistossa ei oteta huomioon inflaatiota indeksikorjauksen muodossa, tasapoisto ei tosiasiallisesti enää mahdollista riittävien korvausinvestointien toteutusta. Korvausinvestointien rahoittamiseksi tasapoiston inflaatiokorjaus on välttämätön.

Valvontamenetelmiin on tehty tuottoasteen määrittelyn osalta sellaisia muutoksia, jotka korostavat valittajien vaatimusten tärkeyttä. Muun ohella se, että jakeluverkon tiettyjen parametrien päivityksessä käytettävä verrokkiryhmä ei vastaa Suomen kaasumarkkinoita, ja se, että parametrejä päivitetään tiheämmin, johtavat siihen, että WACC-laskentamalli reagoi nopeammin muutoksiin. Tällöin jakeluverkonhaltijoiden on vaikeampi ennakoida vahvistettujen menetelmien perusteella niiden tuottoasteen kehitystä, mikä edelleen vaikeuttaa hinnoittelun suunnittelua pidemmällä ajanjaksolla. Valittajien vaatimat muutokset menetelmiin vakauttavat sallittua liikevaihtoa, ja siten niillä on merkittävä vaikutus sekä jakeluverkonhaltijoiden mahdollisuuksiin ennakoida tuottoasteen kehitystä että asiakkaiden kannalta tärkeään vakaaseen hinnoitteluun.

Uusien valvontamenetelmien mukainen verkko-omaisuuden määrittelytapa kohtelee eri ikäjakauman verkkoja hyvin eri tavalla riippuen siitä, milloin yhtiö on investoinut verkkoon ja minkä pitoajan yhtiö on valinnut verkkokomponenteilleen. Ohjausvaikutukseltaan muutos kannustaa investoimaan komponentteihin ikäjärjestyksessä eikä tarveperusteisesti, eli lyhentämään todellisia pitoaikoja. Verkon kunto heikentyy, jos komponentteihin ei investoida tarveperusteisesti.

Muutokset verkko-omaisuuden määrittelytavassa heikentävät perustavanlaatuisella tavalla maakaasuyhtiöiden toimintaedellytyksiä. Ne johtavat siihen, että suuri osa nykyisistä ja tulevista investoinneista muuttuu kannattamattomaksi. Muutos pienentää maakaasuyhtiöiden sallittua liikevaihtoa merkittävästi pitkällä aikavälillä ja tekee näin ollen korvausinvestoinnit mahdollisesti liiketaloudellisesti kannattamattomiksi. Investointikyvyn merkittävä heikentyminen pitkällä aikavälillä vaikuttaa negatiivisesti verkonrakennustoimintaan ja sitä kautta huoltovarmuuteen ja häiriötilanteiden hoitamiseen. Kaikilla jakeluverkonhaltijoilla ei jatkossa ole välttämättä mahdollisuuksia toteuttaa edes lakisääteisiä velvoitteitaan. Päätös ei turvaa maakaasuyhtiöille oikeutta lainmukaiseen kohtuulliseen tuottoon.

Verkko-omaisuuden arvon jäädyttämisen seurauksena jakeluverkonhaltijoiden mahdollisuudet rahoittaa verkkoinvestoinnit tulorahoituksella heikkenevät tai jopa häviävät. Investointien rahoittaminen vieraalla pääomalla saattaa vaikeutua merkittävästi pidemmällä tähtäimellä. Lainarahoitus edellyttää riittäviä vakuuksia, jotka jakeluverkonhaltijoilla perustuvat usein verkko-omaisuuden regulaatioarvoon. Lisäksi lainanantajalle on osoitettava, että tulevaisuuden tulovirrat riittävät kattamaan lainanhoitokulut. Verkko-omaisuuden jäädyttämisen seurauksena jo olemassa olevien lainojen vakuutena olevan omaisuuden arvo ja liiketoiminnan rahavirta laskevat. Yhteisvaikutuksen johdosta ainakin lisälainan saanti tulee olemaan vaikeampaa.

Investointien purkukustannusten käsittelytavan muutos johtaa osaltaan siihen, että jakeluverkonhaltijoilla ei ole mahdollisuutta saada lainmukaista kohtuullista tuottoa korvausinvestoinneilleen näihin investointeihin kuuluvien purkukustannusten osalta. Muutoksella on negatiivinen vaikutus sekä tulevien että takautuvasti myös aiemmin toteutettujen purkujen osalta. Muutoksella rangaistaan perusteettomalla tavalla takautuvasti jakeluverkonhaltijoita aiempien menetelmien periaatteiden noudattamisesta. Muutos saattaa lisäksi kasvattaa operatiivisia kustannuksia huomattavasti erityisesti turvallisuudessa. Nämä kustannukset tulisi pitää erillään tehostamiskannustimesta. Kohtuullisen tuoton varmistamiseksi aktivoidut purkukustannukset tulee voida jättää sidottuun pääomaan tai vastaavasti menetelmien tulee tarjota samansuuruinen korvaus sallittujen operatiivisten kustannusten kautta.

Mikäli purkukustannukset kirjataan operatiivisiin kustannuksiin, tulevien purkukustannusten osalta on varmistettava, että operatiivisten kustannusten sallittua tasoa voidaan kasvattaa purkukustannuksia vastaavalla määrällä. Jos näin ei tehdä, ohjaa tämä pahimmillaan siihen, että jakeluverkonhaltijat jaksottavat purut siten, että syntyvät kustannukset eivät ylitä operatiivisten kustannusten sallittua tasoa. Tämä ei ole asiakaslähtöistä. Lisäksi purkamatta jättäminen saattaa aiheuttaa vaaratilanteita. Kaasunjakeluverkon turvallisuuden varmistaminen ei voi olla osana tehostettavaa toimintaa.

Maakaasuverkon omistajan verkkotoimintaan sijoittamaan pääomaan kohdistuvaa toiminnan harjoittamisesta johtuvaa taloudellista riskiä korottavat muun ohella säänneltyyn toimialaan liittyvät riskit, se, että jakeluverkonhaltijat ovat pieniä yrityksiä, jotka ovat riippuvaisia pienestä asiakaskunnasta, Suomen valtion suunnittelema fossiilisten polttoaineiden käytön asteittainen vähentäminen ja se, että maakaasu on täysin kilpailtu energialähde suhteessa vaihtoehtoisiin energialähteisiin. Kaasua käytetään enemmän lämmitystarpeisiin suhteessa sähköön, mistä syystä kaasunjakelujärjestelmät pitää suhteuttaa lyhytaikaiseen ja korkeaan kysyntään. Myös geopolitiikka heijastuu suoraan alan toimijoihin, muun ohella Venäjän hyökkäyssodalla Ukrainaan on ollut merkittävä vaikutus Euroopan kaasumarkkinoihin ja kaasun hintatasoon Euroopassa ja Suomessa. Korkeiden kaasunhintojen seurauksena kaasunkäyttäjät pyrkivät vähentämään kaasun kulutusta ja siirtymään vaihtoehtoisiin energialähteisiin.

Päätöksellä on vaikutuksia koko yhteiskuntaan. Muutokset uhkaavat kriittisen infrastruktuurin jatkuvaa kehittämistä ja ylläpitämistä. Verkon huoltaminen ja kehittäminen on välttämätöntä muun ohella huolto- ja toimitusvarmuuden turvaamiseksi. Maakaasuverkkotoimintaan kohdistuu maakaasun käyttäjien ja yhteiskunnan taholta jatkuvasti kasvavia odotuksia. Maakaasuverkkojen edellytetään muun ohella jatkossa tarjoavan vielä parempaa toimitusvarmuutta, mahdollistavan hajautetun biokaasutuotannon liittämisen verkkoon, tarjoavan asiakkaille mahdollisuuksia tehostaa maakaasun käyttöä ja lisätä kulutuksen joustoa. Valvontamenetelmien muutokset kohdistuvat lisäksi ajanjaksolle, joka on kriittinen puhtaan siirtymän investointien tekemiselle. Maakaasutoimijoille on tärkeää, että mahdollisimman suuri määrä uusiutuvaa biokaasutuotantoa pystytään kytkemään siirtoverkkoihin ripeällä aikataululla. Suomi ei menesty kansainvälisessä kilpailussa uusiutuvan vedyn tuotannosta, jos verkkotoimijoilla ei ole investointikykyä vetyverkkokapasiteettiin. Kaasuverkoissa puhdas siirtymä tarkoittaa investointeja uusiin verkkoihin ja komponentteihin, jotka mahdollistavat uusiutuvan vedyn ja siitä tehdyn uusiutuvan metaanin siirtämisen ja jakelemisen. Lisäksi puhdas siirtymä edellyttää investointeja jakeluverkkojen modernisaatioon ja biometaanin verkkoihin pääsyn varmistamiseen. Valvontamenetelmien muutosten myötä verkkoinvestoinnit muuttuvat mahdottomiksi tai vähintään radikaalisti vaikeutuvat.

Energiavirasto on perustellut valvontamenetelmien muutoksia ulkopuoliselta taholta tilaamallaan selvityksellä, jonka johtopäätökset ovat osittain puutteellisia ja kontekstista irrotettuja. Selvitys sisältää inflaation teoreettisen tarkastelun, jonka sovellettavuutta suomalaisen valvonnan kokonaisuuteen ja historialliseen kehitykseen sekä toimintaympäristön olosuhteisiin ja suomalaisten jakeluverkkojen kehitystarpeisiin ei ole analysoitu. Selvityksessä ei ole otettu huomioon verkon arvottamiseen liittyviä lainsäädännöstä kumpuavia vaatimuksia, eikä siinä ole tehty vaikutusarviointia, vaikka vaikutusten tuntemisen tärkeyttä on korostettu selvityksessä. Maakaasumarkkinadirektiivin ja -lain vastaisesti kokonaisuutta ei ole analysoitu Energiaviraston perusteluissa tai vaikutusarvioinnissa eikä Energiavirasto ole ottanut huomioon selvityksessä esitettyjä varaumia. Selvityksessä ei ole otettu muun ohella huomioon suomalaisen verkkotoiminnan yksikköhintojen kehitystä viimeisen 10–12 vuoden ajalta eikä toimialan tehostumista. Selvityksessä esiin tuotu näkemys inflaation kaksinkertaisesta huomioon ottamisesta Energiaviraston aiemmissa valvontamenetelmissä ei ole perusteltu, kun otetaan huomioon suomalaisen valvonnan todelliset vaikutukset edellisillä valvontajaksoilla. Aiempi valvontamalli ei ole johtanut inflaation huomioon ottamiseen kahteen kertaan, mikä käy ilmi esimerkiksi siitä, että mallin mukaisten yksikköhintojen kehitys ei ole seurannut inflaatiokehitystä. Selvityksessä inflaation arviointi on perustunut siihen virheelliseen oletukseen, että yksikköhinnat seuraisivat inflaatiota ja yksikköhintapäivitysten yhteydessä inflaatio tulisi otetuksi huomioon tuottopohjassa. Selvitys ei ole kuitenkaan edellä todetusti ottanut huomioon toimialan tehostumista ja tuottavuuskehitystä, jonka seurauksena toimiala on kokenut deflaation. Energiavirasto ei ole asianmukaisesti ja kattavasti arvioinut erilaisia inflaation käsittelytapoja ja niiden vaikutuksia.

Valvontamenetelmien muutokset ovat ristiriidassa Energiavirastoa sitovien etukäteisen sääntelyn vaatimusten sekä ennakoitavuuden ja jatkuvuuden periaatteiden kanssa. Energiavirasto on hyvin lyhyellä varoitusajalla ja valvottavia jakeluverkonhaltijoita riittävästi kuulematta muuttanut valvontamenetelmiä keskeisesti täysin ennakoimattomalla tavalla. Muutos on ollut ristiriidassa Energiaviraston vielä syksyllä 2023 antamien lausuntojen kanssa. Mitään sellaisia olosuhteiden tai lainsäädännön muutoksia, jotka perustelisivat tehtyjä muutoksia, ei ole esitetty. Energiavirasto ei ole toiminut valvontamenetelmämuutosten valmistelussa pitkäjänteisesti, huolellisesti ja harkitusti, eikä menettely päätöksen valmistelussa ole täyttänyt valmistelulle asetettuja kriteereitä. Lisäksi aiemmin sovelletuissa valvontamenetelmissä jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon määrittelyssä valvontajakson aikana käytetyt yksikköhinnat ovat olleet tiedossa valvontajakson alussa, mutta nyt ne selviävät verkonhaltijoille vasta valvontajakson lopussa tehtävän yksikköhintakyselyn perusteella.

Koska maakaasuverkkojen investointihankkeet kestävät kymmeniä vuosia, on selvää, että päätös vaikuttaa korostetun haitallisesti niin tuleviin investointeihin kuin taannehtivasti jo tehtyihin investointeihin. Investoinnit tehdään kymmenien vuosien aikajänteellä, joten on keskeistä, että niiden tuoton tasoa voidaan tietyllä ennustettavuudella arvioida pitkällä aikavälillä. Investointiympäristön ennakoitavuuden murtuminen on erityisen vahingollista Suomen kansainväliselle maineelle infrastruktuurisijoituskohteena ja ulkomaisen pääoman saatavuudelle.

Energiavirasto ei ole lainkaan arvioinut valvontamenetelmiin tekemiensä muutosten mitoittamista suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta, eikä päätöstä voida pitää suhteellisuusperiaatteen mukaisena. Energiavirasto ei ole varmistanut, että hinnoittelun kohtuullisuuden varmistamiseksi tarkoitetut toimenpiteet eivät johtaisi suhteettomiin seurauksiin päätöksen kohteena olevien jakeluverkonhaltijoiden investointi- tai rahoituskyvykkyydessä, millä on vaikutusta jakeluverkonhaltijoiden lainmukaisten velvoitteiden täyttämiseen. Ilmeisenä tavoitteena on ollut painottaa valvontamenetelmissä maakaasun siirron ja jakelun hinnoittelun kohtuullisuutta lain muiden tavoitteiden kustannuksella. Maakaasumarkkinasääntelyn tarkoitus on tasapainottaa eri tavoitteita ja eri osapuolten keskenään kilpailevia intressejä. Uudet valvontamenetelmät eivät täytä tätä tarkoitusta, vaan johtavat epätasapainoiseen tilanteeseen, jossa lain muut tavoitteet uhrataan kohtuullisten käyttäjähintojen edistämiseksi. Päätöksen vaikutukset ovat jopa täysin päinvastaisia suhteessa tavoiteltuihin kokonaispäämääriin nähden, koska jakeluverkonhaltijoille saattaa syntyä menetelmämuutosten johdosta paine nostaa hintojaan.

Valvontamenetelmien muutokset ovat luottamuksensuojaperiaatteen vastaisia. Uudet menetelmät poikkeavat merkittävästi aikaisemmin sovelletuista valvontamenetelmistä hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa. Tehdyillä muutoksilla on merkittäviä taannehtivia vaikutuksia, koska ne vaikuttavat kohtuullisen tuoton määräytymiseen sellaistenkin maakaasuverkkoon tehtyjen investointien osalta, jotka on tehty ennen uusien valvontamenetelmien voimaantuloa, ja siten rapauttavat myös jo tehtyjen investointien kannattavuuden. Uusilla menetelmillä on poikettu kaikista niistä oletuksista, joihin maakaasuyhtiöt ovat perustaneet jo tekemiensä investointien kannattavuutta koskevat arviot investointipäätöksiä tehdessään.

Useita vuosia kestäneen valmistelutyön aikana Energiavirasto ei ole millään tavoin ilmaissut, että valvontamenetelmiä olisi perusteltua muuttaa verkon arvon määrittelyssä sovellettavien keskeisten periaatteiden osalta. Päinvastoin Energiavirasto on useaan otteeseen ja vielä muutamia viikkoja ennen päätösluonnoksen julkaisua todennut verkonhaltijoille, ettei mitään merkittäviä muutoksia olla tekemässä. Valvonnan kohteena olevat verkonhaltijat ovat saaneet muutoksesta tiedon ensimmäistä kertaa vasta 2,5 kuukautta ennen uusien valvontamenetelmien voimaantuloa.

Energiavirasto ei ole osoittanut mitään sellaista olennaista muutosta olosuhteissa tai sovellettavassa sääntelyssä tai aikaisemmin vuosikausia sovellettujen menetelmien lainmukaisuudessa, joka perustelisi verkko‑omaisuuden määrittelytavan poikkeuksellista muuttamista ja luottamuksensuojaperiaatteesta poikkeamista. Energiavirasto on päinvastoin itse todennut uusia vahvistuspäätöksiä valmistellessaan kesällä 2022, ettei nyt vahvistettu arvonmääritys olisi sähkömarkkinalain, eikä siten maakaasumarkkinalain mukaista. Energiavirasto on perustellut valvontamenetelmien muutoksia sillä, että niiden valmistelussa on hyödynnetty valvonnasta saatuja kokemuksia, mutta näitä kokemuksia ei ole millään tavalla yksilöity.

Edellä todetun huomioon ottaen verkonhaltijoilla on ollut perusteltu syy luottaa siihen, ettei Energiavirasto uusissa valvontamenetelmissä poikkeaisi olennaisesti vuosikausia noudatetusta ja maakaasumarkkinalakiin ja sen esitöihin perustuvasta verkko-omaisuuden arvon määritystavasta. Kun otetaan huomioon kyseisen muutoksen maakaasuyhtiöihin kohdistuvat huomattavat negatiiviset taloudelliset vaikutukset sekä se, ettei Energiavirasto ole kyennyt esittämään mitään hyväksyttäviä perusteita poikkeamiselle aiemmin vakiintuneesti sovelletusta menetelmästä, valituksenalainen päätös on loukannut vakavalla tavalla luottamuksensuojaperiaatetta.

Valvontamenetelmien muutokset loukkaavat perustuslaissa turvattua omaisuudensuojaa, sillä päätös johtaa valittajien omaisuuden arvon merkittävään alenemiseen perusteettomasti. Päätöksellä on merkittäviä vaikutuksia maakaasuyhtiöiden tuottopohjaan ja -tasoon. Lisäksi muutoksilla leikataan täysin yllättäen taannehtivasti merkittävä osa koko toimialan omaisuusmassan arvosta. Maakaasuyhtiöihin kohdistuvia negatiivisia taloudellisia vaikutuksia on pidettävä ilmeisen kohtuuttomina, koska yhtiöillä on ollut perusteltu syy luottaa siihen, ettei uusilla menetelmillä poikettaisi aiemmin sovelletuista valvontamenetelmistä verkko-omaisuuden arvostamisen keskeisten periaatteiden osalta, kun otetaan huomioon myös Energiaviraston esittämät kannat siitä, ettei mitään merkittäviä muutoksia tulla tekemään. Omaisuudensuojan rikkomiselle ei ole ollut hyväksyttävää perustetta.

Menettely on rikkonut ennakollisen kuulemisen vaatimusta ja viranomaisen selvittämisvelvollisuutta. Energiavirasto on aloittanut valvontamenetelmien valmistelun vuoden 2022 alussa. Valmistelun aikana Energiavirasto on järjestänyt kymmeniä sidosryhmäneuvottelukunnan tapaamisia, joissa valmistelusta ja sen etenemisestä on käyty keskustelua, sekä julkaissut keväällä 2023 suuntaviivat, joista sidosryhmillä on ollut mahdollista lausua. Energiavirasto ei ole ilmaissut ennen lokakuuta 2023 millään tavalla, että se tulee muuttamaan verkko-omaisuuden arvon määrittämistapaa aiemmin sovelletusta. Päätösluonnoksen 13.10.2023 perusteluissa on ensimmäistä kertaa todettu, että valvontamenetelmien merkittävimmät muutokset perustuvat pitkälti ulkopuolisen tahon toimittamaan selvitykseen, joka on päivätty 2.10.2023, eli ainoastaan 11 päivää ennen Energiaviraston päätösluonnoksen julkaisua.

Aikataulu huomioon ottaen Energiavirastolla ei voida katsoa olleen tosiasiallista tai edes teoreettista mahdollisuutta selvittää ja arvioida selvityksen ehdotuksia riittävällä tavalla menetelmien kokonaisuuden valossa. Sidosryhmillekään ei ole varattu mahdollisuutta perehtyä selvitykseen tai siinä esitettyihin arvioihin ennen päätösluonnoksen julkaisua. Silti Energiavirasto on päätynyt muuttamaan kantaansa kyseisen selvityksen johdosta. Tämän jälkeen Energiavirasto on vielä jatkanut valmistelua ja muuttanut menetelmiä edelleen laatimatta lainkaan asianmukaisia vaikutusarviointeja muutosten vaikutuksista jakeluverkonhaltijoiden toimintaedellytyksiin. Jakeluverkonhaltijoille on jätetty vain kaksi viikkoa aikaa mallintaa kokonaisuutta ja arvioida taas uusien muutosten käytännön vaikutuksia. Edelleen Energiavirasto on tehnyt muutoksia valvontamenetelmiin lopulliseen päätökseenkin, jonka se on antanut vuoden viimeisenä mahdollisena arkipäivänä, vain kaksi päivää ennen valvontamenetelmien voimaantuloa. Lopullisenkin päätöksen osalta Energiavirasto on jättänyt kokonaan arvioimatta muutosten todelliset ja tarkat vaikutukset. Energiavirasto on valmistellut uusia menetelmiä usean vuoden ajan perustaen muun ohella verkonhaltijoiden kuulemiset virheellisten ja harhaanjohtavien tietojen varaan. Jakeluverkonhaltijoilla ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta lausua näkemystään rajoitetun aikataulun seurauksena menetelmien muutosprosessin aikana, tai valmistautua tuleviin muutoksiin.

Energiavirasto ei ole lain vaatimalla tavalla tehnyt riittävää vaikutusten arviointia eikä siten luotettavasti arvioinut muutosten vaikutuksia päätösten kohteena oleviin jakeluverkonhaltijoihin ja erityisesti näiden edellytyksiin toteuttaa lakisääteisten velvoitteiden täyttämiseksi välttämättömiä investointeja. Energiavirasto on arvioinut ainoastaan geneerisesti vaikutuksia koko toimialalle ottamatta arvioinneissaan huomioon maakaasuverkkoinvestointien pitkää elinkaarta ja liiketoiminnan pitkäjänteisyyttä. Energiavirasto ei ole esittänyt edes arvioidun kahdeksan vuoden osalta uskottavia laskelmia, jotka osoittaisivat sen, miten esitetyt muutokset ja niiden pohjalta kehittyvä sallittu liikevaihto riittäisi kattamaan inflaation ja korkotason nousun myötä kasvaneet toiminnan kustannukset, eli sekä investoinnit että operatiivisen toiminnan ja rahoittamisen kustannukset. Energiavirasto on itse tunnistanut puutteellisen vaikutusarvioinnin todeten, että vaikutusarviointia tullaan jatkamaan jakeluverkonhaltijoilta kerättävien lisätietojen perusteella. Energiaviraston vastuulla on ollut tehdä vaikutusarviointi etu- eikä jälkikäteen.

Energiaviraston lausunto

Vaatimukset

Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti hylkää valitukset ja toissijaisesti palauttaa valituksenalaiset päätökset Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Markkinaoikeus ei voi määrätä valvontamenetelmien sisällöstä valittajien vaatimalla tavalla. Kohtuullista hinnoittelua koskevien valvontamenetelmien vahvistaminen on riippumattoman sääntelyviranomaisen tehtävä. Valvontamenetelmät muodostavat tarkkaan harkitun kokonaisuuden, jossa pienetkin yksittäiset muutokset voivat johtaa menetelmien kokonaisuuden kannalta huomattaviin vaikutuksiin. Mikäli markkinaoikeus katsoo valituksenalaiset päätökset lainvastaisiksi, markkinaoikeuden tulee palauttaa valituksenalaiset päätökset Energiaviraston käsiteltäväksi, minkä jälkeen Energiavirasto kansallisena sääntelyviranomaisena voi päättää valvontamenetelmistä niiden kokonaisuuden huomioon ottaen.

Energiavirasto on noudattanut vahvistuspäätöksiä tehdessään sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyä sekä ottanut huomioon säännöksiä koskevista lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevät perustelut sekä niiden taustalla olevien direktiivien säännökset ja tavoitteet. Päätökset ja niillä vahvistetut menetelmät eivät johda sääntelyn vastaisiin vaikutuksiin. Energiavirasto on varmistanut valvontamenetelmien tarkkaan harkitulla kokonaisuudella ja ohjausvaikutuksilla sääntelyn tavoitteiden toteutumisen. Valvontamenetelmät ohjaavat kokonaisuutena verkonhaltijoita hinnoittelemaan kohtuullisesti sekä parantamaan tehokkuutta ja edistämään markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta. Menetelmillä tuetaan kustannusvastaavuuden toteutumista, tehokkaita investointeja, verkkotoimintaan liittyvää tutkimustoimintaa ja innovointia. Päätökset turvaavat sekä verkkopalvelujen hinnoittelun että verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuden.

Monopoliasemassa olevan verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi ja siihen kuuluvan valvontamenetelmän vahvistaminen ja kohtuullisen tuoton valvonta kuuluvat kansallisena sääntelyviranomaisena Energiaviraston toimivaltaan. Hinnoittelun kohtuullisuus on sääntelyn ensisijainen tavoite, mutta koska kohtuullisuus ei ole täsmällinen käsite, sitä joudutaan arvioimaan kussakin tapauksessa erikseen. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa voidaan käyttää erilaisia arviointiperusteita ja Energiavirasto voi toimivaltansa puitteissa valita parhaiten soveltuvan menetelmän.

Valvontalain mukaan menetelmiä koskevassa päätöksessä Energiavirasto voi määrätä verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteista sekä verkkotoimintaan sidotulle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta. Sähkömarkkinalain esitöissä olevalla viittauksella markkina-arvoon ei tarkoiteta, että verkko-omaisuus tulisi uudelleenarvottaa säännöllisesti markkina-arvoon, vaan sillä on havainnollistettu sitä, että käyttöarvo ei saa kuvastaa kaupallista markkina-arvoa eikä sisältää sähköverkkotoimintaan kuulumattomia arvostus- tai järjestelyeriä. Kohdan mukaan hinnoittelun tulee perustua todellisiin hankintakustannuksiin, mutta se, miten näiden pohjalta kohtuullisen hinnoittelun menetelmien muodostama kokonaisuus muodostetaan ja esimerkiksi inflaatio otetaan huomioon, on Energiaviraston vastuulla. Käyttöarvo voidaan siten määrittää valvonnassa joko inflaation kanssa tai ilman inflaatiota. Käytettäessä nimellistä tuottoastetta menetelmien määrittämää käyttöarvoa ei tule korjata nykypäivän arvoon ja käytettäessä reaalista tuottoastetta käyttöarvo tulee inflaatiokorjata nykypäivän arvoon. Inflaation oikealla käsittelytavalla ei ole mitään periaatteellista ristiriitaa sähkö- ja maakaasumarkkinalain velvoitteiden noudattamisen kanssa, mutta sillä on suora vaikutus näiden lakien edellyttämään hinnoittelun kohtuullisuuteen eli kustannusvastaavan hinnoittelun tasoon ja siihen, että tuottoa maksetaan omistajille keskimäärin vastaavan toiminnan riskitason mukaisesti.

Energiaviraston tulee sille kuuluvan toimivallan nojalla tarkastella ja kehittää valvontamenetelmiä säännöllisesti valvontajaksojen vaihtuessa ja tarvittaessa muuttaa niitä valvontajakson aikanakin. Vahvistettaessa hinnoittelua koskevia menetelmiä seuraavalle valvontajaksolle aikaisemmasta soveltamiskäytännöstä saadut kokemukset ja valvontamenetelmissä havaitut kehittämiskohteet, markkinatilanteen muutokset sekä lainsäädäntömuutokset voivat aiheuttaa tarpeen muuttaa aikaisemmin sovellettuja valvontamenetelmiä. Energiavirasto on kehittänyt menetelmiä niiden alusta alkaen, ja niitä on muutettu jokaisella vahvistuskerralla. Menetelmiin on tänä aikana tehty lukuisia muun ohella inflaation käsittelyyn liittyviä merkittäviä muutoksia. Hinnoittelun valvontaa koskevan sääntelyn luonteeseen kuuluu se, että menetelmät voivat muuttua seuraavilla valvontajaksoilla. Sen sijaan aiemmin sovellettujen valvontamenetelmien jatkuvuuden noudattaminen ei periaatteena kuulu energiamarkkinoiden valvonnan kokonaisuuteen. Valvonnan jatkuvuudella varmistetaan tarpeelliset investoinnit ja muu verkon kehittäminen riittävän toimitusvarmuuden turvaamiseksi sekä valvonnan kohteena olevien yhtiöiden liiketoiminnan asianmukainen kehittäminen ja elinvoimaisuuden turvaaminen pitkällä tähtäimellä. Tämä toteutuu kyseessä olevissa menetelmissä.

Verkko-omaisuuden oikaisua koskevan muutoksen keskeisenä perusteena on ollut varmistaa tämän omaisuuden arvostamistavan kokonaismuutoksen tasapuolisuus erilaisten verkonhaltijoiden kesken, kustannusvastaavuus erilaisten verkkorakenteiden välillä sekä hinnoittelun tasapuolisuus ja toiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Menetelmissä on otettu huomioon niiden tasapuolisuus ja tehokkuus sitenkin, että yksikköhintaluettelon jaottelua on tarkennettu erityisesti sähkönjakeluverkkojen osalta merkittävästi. Menetelmät ovat aiempaa kustannusvastaavammat ja näin ollen myös vastaavat tarkemmin vähäriskisen luonnollisen monopolin verkkotoiminnalle kuuluvaa tuottotasoa. Menetelmissä on lisäksi otettu huomioon jatkuvuus, kun vanha verkko-omaisuus on uudelleenarvotettu menetelmäkauden alkuun ja jokaiselle tehtävälle investoinnille on taattu rahoituskustannukset, tuotto ja investointikustannukset. Muutosten vaikutukset kohdistuvat keskimäärin samalla tavalla verkonhaltijoille. Kokonaisuudessaan menetelmät takaavat vastuullisille verkkoyhtiöille riittävät edellytykset ja kannusteet asiakkaiden kannalta tarpeellisten investointien tehokkaaseen toteuttamiseen sekä kohtuullisen tuoton. Kohtuullisena tuottona voidaan pitää sitä tasoa, jossa kustannusvastaavuus täyttyy yhtä aikaa sekä verkko-omaisuuden arvon että tuottoasteen määrityksen yhteydessä. Lopullinen tuottotaso riippuu verkonhaltijan omasta toiminnasta, koska tehottomuudesta aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia ei ole perusteltua sallia täysimääräisesti.

Energiavirasto on perustellut verkko-omaisuuden nykyistä oikaisua ja inflaation käsittelyä kattavasti asettamissaan menetelmissä sekä niitä koskevassa perustelumuistiossa. Näistä on käynyt hyvin ilmi, että muutos on ollut sähkö- ja maakaasumarkkinalain mukainen ja perusteltu. Kyseessä ei ole ollut myöskään perustavanlaatuinen muutos suhteessa kahteen edelliseen menetelmäjaksoon.

Energiavirasto on havainnut inflaation käsittelyn valvontamenetelmissä ongelmalliseksi jo vuonna 2010. Inflaatio on tuolloin menetelmissä otettu huomioon kahteen kertaan sekä tuottoasteessa että verkko-omaisuudessa. Valvontamenetelmiä on kehitetty tältä osin ja Energiavirasto on soveltanut ensimmäisen kerran inflaatiokorjausta vuonna 2012 alkaneella kolmannella valvontajaksolla. Mainitulla valvontajaksolla käsittely on vastannut nykyisiä menetelmiä, kun inflaatio on otettu huomioon kertaalleen. Tuolloin kuitenkin on käytetty nykyisten valituksenalaisten menetelmien sijaan reaalista tuottoastetta yhdessä verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisen kanssa. Vuonna 2016 alkaneen neljännen valvontajakson menetelmissä on siirrytty käyttämään nimellistä tuottoastetta, ja verkko-omaisuutta ei ole enää uudelleenarvotettu jaksolla, mutta se on kuitenkin uudelleenarvotettu kertaalleen menetelmäkauden alussa.

Valituksenalaisissa menetelmissä periaate on pääpiirteissään vastaava kuin vuonna 2016 voimaan astuneissa menetelmissä, mutta edellisestä menetelmäkaudesta poiketen inflaation huomioon ottamista on tarkennettu siten, että jakson aikaisiin investointeihin käytetään vuosikohtaista jäädytettyä arvostusperiaatetta eikä tasapoistoja enää indeksikorjata. Muutos on perustunut siihen, että Energiaviraston valmistellessa valituksenalaisia valvontamenetelmiä vuoden 2023 aikana selvisi, että inflaation käsittelyä tulisi kehittää entisestään, jotta inflaatio kompensoitaisiin ainoastaan kertaalleen verkko-omaisuudessa myös menetelmäjaksojen yli. Ottaen huomioon tehdyt muutokset verkko-omaisuuden oikaisun osalta valituksissa on käytännössä kyse tulevista menetelmäkausista, koska tarkentuneen inflaation huomioon ottamisen takia verkonhaltijat eivät enää oleta, että verkkoa tultaisiin jatkossa uudelleenarvottamaan yhdessä nimellisen tuottoasteen kanssa.

Inflaation vaikutus tulee kompensoida valvontamenetelmissä vain yhteen kertaan, jotta menetelmien muodostama kokonaisuus johtaa kohtuulliseen ja kustannusvastaavaan lopputulokseen sekä verkonhaltijoille että asiakkaille. Verkko-omaisuuden arvostus, siitä laskettavat poistot ja tuottoasteen määrittäminen ovat tiukasti sidoksissa toisiinsa, jotta inflaatio otetaan huomioon menetelmissä oikein. Inflaatio voidaan kompensoida joko verkko-omaisuuden, eli tuottopohjan ja siitä laskettavien poistojen kautta, tai tuottoasteessa riskittömän koron kautta, mutta ei molemmissa. Jos inflaation vaikutus kompensoidaan tuottoasteessa ja verkko-omaisuudesta muodostuvassa kokonaisuudessa, eli kohtuullisen tuoton laskennan molemmilla puolilla, kertaantuu kompensaatio, mikä johtaa perusteettoman suuruiseen euromääräiseen tuottoon ja lopputulokseen hinnoittelun kohtuullisuuden kannalta. Uusissa valvontamenetelmissä vaihtoehtoina oli joko siirtyä takaisin reaalisen tuottoasteen käyttöön ja ottaa huomioon inflaatio verkko-omaisuuden puolella tai pysyä nimellisen tuottoasteen soveltamisessa ja siirtyä verkko‑omaisuuden oikaisussa kirjanpidon mukaisia historiallisia hankintakustannuksia simuloivaan yksikköhinnoilla tehtävään jäädytettyyn arvostusperiaatteeseen. Kolmas tunnistettu vaihtoehto olisi ollut negatiivisen korjauserän soveltaminen yhdessä nimellisen tuottoasteen ja verkon uudelleenarvottamisen kanssa, mutta tämä olisi vastannut reaalisen tuottoasteen soveltamista, ja negatiivisen korjauserän toteuttamisessa olisi ollut samat käytännön haasteet kuin reaalisen tuottoasteen määrittelyssä.

Energiavirasto on tilannut sen ulkopuoliselta asiantuntijalta selvityksen inflaation käsittelystä tuottoasteessa ja -pohjassa. Menetelmien muutokset on tehty viraston tilaaman asiantuntijaselvityksen perusteella ja ovat siinä esitetyn teorian mukaisia sekä yhteneviä suhteessa Euroopassa vallitsevaan käytäntöön inflaation käsittelystä kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmissä.

Selvityksen mukaan nimellistä tuottoastetta voidaan käyttää vain historiallisten hankintakustannusten tai tasearvojen käyttöön pohjautuvan arvotuksen kanssa, joita ei uudelleenarvoteta pitoajan aikana. Vastaavasti verkko-omaisuutta on mahdollista uudelleenarvottaa vain reaalisen tuottoasteen kanssa, mutta tällöinkin tulisi pyrkiä siihen, että verkko-omaisuuden puolella inflaatio otetaan huomioon samoin kuin se eliminoidaan tuottoasteen puolella. Tämä on lähes mahdotonta, jos sovelletaan yksikköhintoja. Selvitys on vahvistanut, että poistot ovat osa verkko-omaisuuden määritystä eli niiden käsittely valvontamenetelmissä riippuu verkko-omaisuuden oikaisusta.

Selvityksessä on suositeltu ensisijaisesti, että valvontamenetelmissä sovellettaisiin nimellistä tuottoastetta ja vanha verkko-omaisuus oikaistaisiin ja jäädytettäisiin joko historiallisiin toteutuneisiin kustannuksiin tai viimeisimmillä vahvistetuilla yksikköhinnoilla. Uusien investointien osalta käytettäisiin todellisia historiallisia hankintakustannuksia, esimerkiksi kirjanpidonmukaisia tasearvoja. Tälle vaihtoehtoisena, mutta heikompana toteutustapana on ehdotettu siirtymistä reaalisen tuottoasteen käyttöön verkko‑omaisuuden uudelleenarvottamisen vastinparina. Selvityksessä on korostettu sitä, että valinta vanhan verkko-omaisuuden arvostusmenettelyn osalta riippuisi sääntelyviranomaisen kokonaisarviosta, jossa punnittaisiin muutosten vaikutusten mittaluokkaa ja menetelmien jatkuvuuden tärkeyttä.

Energiavirasto on punninnut kokonaisarvioissaan asiaa yleisen edun kannalta, ottanut huomioon sekä mainitun selvityksen että saadut lausunnot ja päätynyt soveltamaan valituksenalaisissa menetelmissä nimellistä tuottoastetta ja jäädyttämään verkko-omaisuutta määrittelevät yksikköhinnat. Yksikköhinnoilla tehtävää verkko-omaisuuden laskemista on muutettu sellaiseksi, että se vastaa periaatteiltaan tasearvojen käyttöä ja selvityksen periaatteita. Energiavirasto on päätynyt muun ohella sidosryhmiltä tulleiden lausuntojen perusteella jäädyttämään vanhan verkon arvon lopulta vuoden 2024 yksikköhintaluettelon mukaiseen arvoon, joka pohjautuu vuoden 2022 investointitietoihin. Tällä on saavutettu riittävä tasapuolisuus eri verkonhaltijoiden välillä sekä tasoitettu vaikutuksia siirryttäessä menetelmäjaksolle 2024–2031. Menetelmäkokonaisuus on kustannusvastaavampi ja riskittömämpi verkon arvon heilahteluille kuin vanha menetelmä, jossa koko verkko-omaisuus on uudelleenarvotettu tasaisin väliajoin. Historiallisten kustannusten soveltaminen jo investoidun verkko‑omaisuuden kohdalla olisi ollut valittua menettelyä vielä kustannusvastaavampi ratkaisu, mutta tämä olisi aiheuttanut merkittävämmän äkillisen kertaluontoisen muutoksen verkon arvoon. Lisäksi viimeisimmän komponenttijaottelun soveltamisen vuoksi valittu menetelmä on tasapuolisempi ja vaikutuksiltaan maltillisempi kuin täysin historiallisiin kustannuksiin pohjautuva malli.

Nimellisen tuottoasteen soveltaminen yhdessä yksikköhintojen jäädyttämisen kanssa on riskittömämpi menettely kuin reaalisen tuottoasteen ja uudelleenarvottamisen soveltaminen, sillä nimellisen tuottoasteen yhteydessä ei tarvitse arvioida inflaatio-odotusta erikseen, eikä tarvitse yrittää ottaa huomioon sektorikohtaisen ja yleisen inflaation poikkeamaa laskennassa, jolloin liian alhaisen tai perusteettoman suuren tuoton riski minimoidaan. Inflaatio ei seuraa komponenttien kustannuskehitystä, ja komponenttikohtaisesti näissä voi olla suuriakin eroja. Nimellisellä tuottoasteella pystytään varmistamaan hinnoittelun kohtuullisuus huomattavasti riskittömämmin asiakkaiden kannalta ja turvaamaan samalla kohtuulliseksi katsottava tuotto verkonhaltijoille. Energiavirasto on lisäksi kehittänyt menetelmiä muun ohella päivittämällä tuottoasteen parametrejä, tehostamis- ja laatukannustimien laskentaa ja lisäämällä menetelmiin investointikannustimen hyötyleikkurin sekä sähköverkkotoiminnalle joustokannustimen.

Sekä selvityksen että Energiaviraston kokonaisharkinnan perusteella reaalisen tuottoasteen soveltamisessa on todettu olevan nimellisen tuottoasteen käyttöön nähden enemmän regulaatioriskejä ja epävarmuuksia inflaation huomioon ottamisen sekä verkon arvon heilahtelun suhteen. Reaalisen tuottoasteen soveltaminen on ongelmallista etenkin sen takia, että uudelleenarvottamisen yhteydessä verkko-omaisuudessa otettaisiin huomioon investointikustannusten hintakehitys eli sektorikohtainen inflaatio, kun taas tuottoasteen puolella tuottoasteesta siivottaisiin pois yleinen inflaatio. Jos sektorikohtainen ja yleinen inflaatio eivät vastaa toisiaan, kuten todennäköistä on, menettely johtaa joko liian alhaiseen tai perusteettoman suureen tuottoon, riippuen siitä, miten sektorikohtainen inflaatio kehittyy verrattuna yleiseen inflaatioon. Lisäksi reaalisen tuottoasteen määrittämiseen liittyy epävarmuuksia tarkan inflaatio‑odotuksen määrittelemisen ja sen nimellisestä tuottoasteesta tehtävän poistamisen suhteen. Energiavirasto soveltaa nimellisen riskittömän koron laskennassa valtion kymmenen vuoden obligaatioiden korkoja, jolloin inflaation poistamiseksi tulisi laskea inflaatio-odotus kymmeneltä vuodelta. Riittävän pitkälle ulottuvaa ja tarkkaa inflaatioennustetta ei ole saatavilla, mikä lisää epävarmuutta oikean inflaatio-olettaman laskennasta muutettaessa nimellinen tuottoaste reaaliseksi.

Valvontamenetelmien muutokset eivät ole ristiriidassa rahoitusteorian ja valvontamenetelmissä käytettävän WACC-mallin kanssa. Valvonnassa sovellettu kohtuullinen tuottoaste voidaan säännellyssä liiketoiminnassa määritellä joko nimellisenä tai reaalisena riippuen siitä, kuinka verkko‑omaisuuden arvostus käsitellään siten, että inflaation vaikutusta ei kompensoida kahteen kertaan. Markkina-arvo säännellylle verkkotoiminnalle muodostuu nimenomaan valvontamenetelmien sallimien kassavirtojen pohjalta. Jos markkinaehtoiseen liiketoimintaan soveltuvaa ajatusta omistajien vaatimasta tuotosta markkina-arvolle sovellettaisiin sellaisenaan säänneltyyn verkkoliiketoimintaan, loisi menettely kierteen, jossa markkina-arvon kasvu tarkoittaisi menetelmien sallimien kassavirtojen kasvua, joka itsessään johtaisi uudelleen markkina-arvon kasvuun. Tämän vuoksi säännellyssä verkkotoiminnassa määritetään kohtuullinen tuotto verkkoon sidotulle pääomalle tavalla, joka ei pohjaudu omistajien tai potentiaalisten sijoittajien näkemykseen markkina-arvosta. Kohtuullisen tuoton valvonta perustuu aiheutuneiden kustannusten perusteella määritettyyn säännellyn verkko‑omaisuuden käyttöarvoon ottaen huomioon inflaatio joko tuottopohjassa tai tuottoasteessa, mutta ei molemmissa, jotta säännellyn luonnollisen monopolin hinnoittelu olisi lain tavoitteiden mukaisesti kustannusvastaavaa.

Energiavirasto ei ole todennut valmistelun kuluessa akateemisen työryhmän loppuraportissa esitettyjä verkko-omaisuuteen liittyviä suosituksia lainvastaisiksi. Energiavirasto on todennut suositukset ongelmalliseksi siltä osin kuin tuottopohja ei enää vastaisi todellista markkina- ja käyttöarvoa, johon menetelmillä pyritään, sekä huonontaisi kustannusvastaavuutta, kun osalle verkonhaltijoista verkkoa yliarvotettaisiin ja vastaavasti osalle verkkoa aliarvotettaisiin liian yleisellä tasolla olevien yksikköhintojen takia. Lisäksi raportin ehdottama suositus, joka johtaisi tasearvojen käyttöön, ei olisi samoin syin perusteltavissa. Energiavirasto ei ole missään vaiheessa esittänyt, saati tarkoittanut, että verkko-omaisuutta ei voisi käsitellä nimellisen tuottoasteen vaatimalla periaatteella.

Valittajat eivät ole esittäneet yhtään itse laskentaperiaatteeseen liittyvää syytä sille, miksi valituksenalaisissa menetelmissä esitetty verkko-omaisuuden arvon määrittelytapa olisi virheellinen inflaation käsittelyn osalta. Valituksissa ei ole otettu huomioon sitä, että valittajien vaatimuksien kanssa tulisi käyttää reaalista tuottoastetta, joka muodostuisi teoriassa vähintään inflaation verran pienemmäksi suhteessa nimelliseen tuottoasteeseen. Suuruusluokaltaan samaan lopputulokseen valituksenalaisten menetelmien kanssa päästäisiin käytettäessä valittajien vaatimaa verkko-omaisuuden oikaisua yhdessä reaalisen tuottoasteen kanssa, jos uudelleenarvottamisessa kustannuskehitys vastaisi keskimäärin yleistä inflaatio-odotusta, joka on reaalisen tuottoasteen määrittämisessä eliminoitu tuottoasteesta pois, ja kun otettaisiin huomioon se, että aiemmin saatu raha on arvokkaampaa kuin myöhemmin saatu raha. Reaalisen tuottoasteen määritys on epätarkempaa, ja koko verkko-omaisuuden uudelleenarvottaminen uusimmilla yksikköhinnoilla ei verkonhaltijoiden eri verkon rakenteet huomioon ottaen vastaisi yleisen inflaation kehitystä eikä näin ollen myöskään todennäköisesti tuottoasteesta eliminoitua inflaatio-odotusta kovin tarkasti ja tasapuolisesti. Reaalisen tuottoasteen käytöllä päästäisiin kohtuullisen kustannusvastaavan tulokseen vain, jos sen lisäksi verkko-omaisuus oikaistaisiin jäädytettyihin hankinta-arvoihin perustuvilla yksikköhinnoilla, joita korjattaisiin yleisellä inflaatiolla tarkasteluhetkeen.

Valittajien vaatima säännöllinen uudelleenarvottaminen aina uusimmilla yksikköhinnoilla koko verkko-omaisuudelle edellyttäisi kustannusvastaavuuden eli kohtuullisen hinnoittelun valvonnan kannalta sitä, että tuottoasteesta tulisi eliminoida sektorikohtainen inflaatio. Tämän ottaminen huomioon on käytännössä mahdotonta ja vaatisi sitä, että jokaiselle komponentille määritettäisiin oma tuottoaste. Reaalisella tuottoasteella vaaditun uudelleenarvottamisen todellinen vaikutus riippuisi siitä, kuinka paljon komponentin hinta on uudessa yksikköhintapäivityksessä noussut suhteessa yleisellä inflaatiolla korjattuun alkuperäiseen hankintahintaan. Tällöinkin, jos säännöllistä koko verkko-omaisuuden uudelleenarvottamista jatkettaisiin verkonarvostuksessa, ei inflaatio tulisi täysin oikein huomioon otetuksi, ja se sisältäisi nykyistä enemmän riskejä hinnoittelun kustannusvastaavuuden kannalta. Tämä laskentaperiaate olisi kuitenkin jossain määrin perusteltavissa.

Valittajien vaatimukset inflaation huomioon ottamisesta sekä tuottoasteessa että verkko-omaisuuden oikaisussa tarkoittaisivat sitä, että vanhaa verkkoa yliarvotettaisiin virheellisesti kymmenien vuosien inflaation verran, kun samaan aikaan sallitussa tuottoasteessa käytettäisiin koko ajan inflaatio‑odottaman verran suurempaa tuottoastetta. Inflaation huomioon ottaminen kahteen kertaan tällä tavalla johtaa nimellisen tuottoasteen käytöllä ylimääräiseen sektorikohtaisen inflaation, eli perusteettoman komponenttikohtaisen kustannusmuutoksen huomioon ottamiseen. Tämä puolestaan johtaa inflaatiokertymän verran perusteettoman suureen tuottoon suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin sekä lainvastaiseen korkeaan hinnoitteluun. Valittajien vaatimat periaatteet johtaisivat siten perusteettomaan ja riskitasoa korkeampaan tuottoon tehdyille investoinneille sekä siihen, että investointien tuottotaso nousisi tulevaisuudessa sellaiselle tasolle, joka ei lainkaan vastaisi verkkotoiminnan alhaista riskitasoa luonnollisena monopolina.

Inflaation kahteen kertaan huomioon ottavalla menettelyllä olisi pitkällä aikavälillä hyvin kielteisiä vaikutuksia sähkö- ja maakaasumarkkinalain mukaiseen kohtuulliseksi katsottavaan hinnoitteluun. Hinnoittelun valvonta ei enää perustuisi aiheutuneisiin kustannuksiin, ja siirtohinnat nousisivat merkittävästi omistajille tuloutettujen tuottojen ohella. Valittajien vaatimat menetelmät, jossa käytettäisiin jaksoittain tehtävää koko verkko-omaisuuden uudelleenarvottamista yhdessä nimellisen tuottoasteen kanssa, ovat siten rahoitus- ja regulaatioteorian vastaiset. Ne johtaisivat perusteettoman suureen tuottoon, eivätkä ne ole perusteltavissa sähkö- ja maakaasumarkkinalakien toimitusvarmuustavoitteiden tai kustannusvastaavan hinnoittelun osalta.

Kehittämisvelvollisuudenkaan täyttäminen ei edellytä inflaation kahteen kertaan huomioon ottamista. Nimenomaan kustannusvastaavalla hinnoittelulla turvataan verkonhaltijalle aiheutuvien verkon kehittämisen kustannusten huomioon ottaminen ja kohtuullinen tuotto verkon omistajalle. Menetelmät takaavat jokaiselle investoinnille keskimäärin alkuperäisten kustannusten palautumisen poistoina sekä keskimääräisen tuoton, joka sisältää rahoituskustannukset. Näin ollen verkon kehittäminen on menetelmien puitteissa mahdollista ja kannattavaa.

Sähkön siirtohinnoittelun taso ei ole Suomessa alhainen. Suomi on suhteellisen harvaan asuttu maa, ja asukkaita pinta-alaa kohden on melko vähän. Jos keskimääräinen siirtohinta jaetaan verkkopituudella tai asiakaskohtaisella verkkopituudella, se näyttäytyy luonnollisesti matalana. Vaikka verkkopituuden huomioon ottaminen tekee eri maiden siirtohinnoittelun tasosta vertailukelpoisempaa suhteessa maantieteellisiin erityispiirteisiin, asiakkaan kohtaama sähkönsiirron hinta on Suomessa korkeampi kuin Euroopassa keskimäärin. Hintatilastoja tarkastellessa on muun ohella otettava huomioon, että lukuihin sisältyvät myös kantaverkkomaksut, joiden osuus vaihtelee maiden välillä. Lisäksi on otettava huomioon, etteivät hintatilastot pidä sisällään valvontamenetelmien mahdollistamaa koko hinnoittelupotentiaalia. Sekä yhtiöiden hinnoittelupäätösten että korotuskattovalvonnan vuoksi yhtiöille on syntynyt merkittäviä määriä myöhemmin hyödynnettävää hinnoitteluvaraa, mikä heijastuu tilastoissa matalampana hintatasona kuin mitä edeltävän menetelmäkauden valvontamenetelmien perusteella olisi ollut kohtuullista. Tilastojen kulutus- tai tyyppikäyttäjäjaottelut poikkeavat myös maiden välillä. Edelleen asiakkaiden eri maiden välisten keskihintojen vertailu kertoo vain hintatasosta eikä itse hinnoittelun kohtuullisuuden tasosta.

Jakeluverkkoyhtiöiden Energiavirastolle toimittamien tietojen perusteella siirtohintojen kehitys on eriytynyt suhteessa inflaation kehitykseen erityisesti vuodesta 2016 lähtien, jolloin edeltävän menetelmäkauden valvontamenetelmät astuivat voimaan.

Tasapoiston laskennan tulee aina noudattaa verkonarvostusperiaatetta inflaation huomioon ottamisen suhteen. Jos tuottoasteena käytetään nimellistä tuottoastetta, myös poistot lasketaan verkko-omaisuudesta, jota ei ole inflaatiokorjattu. Tasapoistojen käsittely on ollut puutteellista edellisellä menetelmäkaudella, kun inflaation vaikutus on otettu huomioon samanaikaisesti tasapoistoissa ja nimellisessä tuottoasteessa. Valituksenalaisissa menetelmissä verkko-omaisuuden käsittely on oikaistu edellisiin menetelmiin nähden kustannusvastaavalle tasolle ja varmistettu, ettei inflaatiota oteta jatkossa huomioon kahteen kertaan. Jos edellisen menetelmäkauden periaatetta jatkettaisiin pidempään, syntyisi suurin vaikutus kaksinkertaiselle inflaatiolle juuri tasapoistojen kautta.

Valvontamenetelmät eivät määritä tai rajoita sitä, kirjaavatko verkonhaltijat kirjanpidossaan purkukustannukset kuluiksi vai aktivoidaanko ne taseelle. Nämä tehdään kirjanpidon säännösten ja periaatteiden mukaan. Menetelmät vaikuttavat ainoastaan siihen, miten kustannuksia käsitellään kohtuullisen hinnoittelun laskelmilla. Vanhan omaisuuden käytöstä poistosta syntyville purkukustannuksille ei tule saada kohtuullista tuottoa.

Otettaessa huomioon kyseessä olevien purkukustannusten luonne, soveltuu purkujen käsittely valvontamenetelmissä perustellummin kulujen puolelle kaikkien verkonhaltijoiden osalta kirjaustavasta riippumatta. Puruissa on kyse kertaluontoisesta työstä, jolla aiemmin investoitu vanha verkkohyödyke poistetaan käytöstä, eikä purku ole edellytys uuden korvaavan investoinnin toteuttamiselle. Vanhan verkon purkaminen tehdään uuden verkon rakentamisesta erillään, vaikka tyypillisesti samanaikaisesti. Tällä purkamisella ei ole uuden verkon suorituskykyä nostavaa tai muuta vastaava vaikutusta, minkä vuoksi sen voisi katsoa liittyvän välittömästi uuden verkon rakentamiseen. Purkukustannuksilla ei siten ole suoraa ja välitöntä yhteyttä uuden verkon rakentamiseen. Purkutyö ei tuota asiakkaille minkäänlaista lisäarvoa eikä todellisuudessa muodosta verkonhaltijalle mitään tulevaisuuden tuotto-odotusta. Toiminta vastaa normaalia operatiivista toimintaa kuten verkon kunnossapitoa. Vastaavia purkukuluja on aiemminkin käsitelty menetelmissä kulujen kautta. Purkukustannusta on perusteltua käsitellä kertaluontoisena kuluna muiden vastaavantyyppisten kuluiksi kirjattavien ja tehokkuusarvioinnin kohteena olevien erien kanssa.

Purkukustannusten käsittely valvontamenetelmissä tasearvossaan toisi perusteetonta hyötyä siitä, että luonteeltaan normaalia verkon operatiivista toimintaa olevalle purkutyölle sallittaisiin myös tuottoa. Verkko-omaisuus oikaistaan yksikköhinnoilla juuri sen takia, että valvonnassa voidaan varmistua tuottopohjaan sisältyvän vain niitä kustannuseriä, joille on perusteltua sallia tuotto ja poistot. Samasta syystä kaikki kustannukset tulee saada tehostamiskannustimen tai yksikköhintojen muodostaman investointitehokkuuskannustimen piiriin, jotta voidaan varmistaa hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan perustuvan sellaisiin tehokkaisiin kustannuksiin, joihin verkonhaltijalla on tosiasiallinen mahdollisuus vaikuttaa. Mikäli verkon kulueriä käsiteltäisiin osana verkko-omaisuutta ja näille sallittaisiin tuottoa, kannattaisi verkon kuluja määrällisesti nostaa, mikä ei ole sähkö- ja maakaasumarkkinalainsäädännön tavoitteiden mukaista.

Purkukustannusten käsittely tuottopohjassa tasearvossaan ei kannustaisi verkonhaltijoita kustannustehokkuuteen, kun aktivoituihin kustannuksiin ei kohdistuisi minkäänlaista tehokkuuteen ohjaavaa kannustinta. Purkukustannusten osalta verkonhaltijalla on samat edellytykset tehostaa toimintaansa kuin muiden tehostamistavoitteen alaisten operatiivisten kustannusten osalta. Valittajien vaatima menettely mahdollistaisi nyt sallittua korkeamman hinnoittelun tehottomien kustannusten kautta sekä uuden verkon rakentamiseen liittyvien yksikköhintojen muodostamien investointien tehokkuusvaatimuksen kiertämisen jyvittämällä purkukustannuksiin kustannuksia, jotka todellisuudessa kuuluisivat uuden verkon rakentamiseen. Käsiteltäessä purkukustannukset kuluna ei tehokkuusvaatimuksen kiertämiseen ole kannustinta. Uusissa menetelmissä tilanne on laskennan kannalta neutraali, kun verkonhaltijan kirjauskäytännöllä ei ole enää merkitystä kohtuullisen hinnoittelun laskelmiin. Purkukustannuksien salliminen tuottopohjaan johtaisi paitsi tehokkuuskannustimen, mutta myös yksikköhintojen muodostaman verkko-omaisuuden oikaisun ja investointitehokkuuskannustimen uskottavuuden rapautumiseen. Näiltä osin valvonta ei olisi enää tasapuolista ja kustannusvastaavaa eikä varsinkaan läpinäkyvää.

Aktivoitujen ja kuluksi kirjattujen purkukustannusten eriävä kohtelu johtaisi verkonhaltijoiden epätasapuoliseen kohteluun, kun tehostamistavoite kohdistuisi vain purkunsa kuluksi kirjanneisiin yhtiöihin. Tehostamiskannustimen vertailutasona käytettävä kustannusrintama määritellään kaikkien jakeluverkonhaltijoiden menneiden vuosien panos-tuotos -suhteena sen mukaan, millä panosmäärällä kukin verkonhaltija on kyennyt tuottamaan jakeluverkkotoiminnan tuotoksia kuvaavia muuttujia. Tehostamiskannustinmallissa toiminnan panosta kuvataan toteutuneiden kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten avulla. Näin ollen purkukustannukset kuluiksi kirjanneet yhtiöt ovat nostaneet kustannusrintaman mukaista vertailutasoa koko toimialan osalta, jolloin puolestaan niitä aktivoineet yhtiöt ovat hyötyneet perusteettomasti tehostamiskannustimen korkeammasta vertailutasosta. Purkukustannuksia aktivoineille yhtiöille ei ole syntynyt vastaavaa kulua, jolloin yhtiöiden kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset näyttäytyvät todellista pienempinä ja yhtiöt näyttäytyvät muuta vertailujoukkoa operatiivisesti tehokkaammilta. Näin ollen purkukustannukset aktivoineet verkonhaltijat ovat päättyneellä valvontakaudella saaneet tasearvosta lasketun kohtuullisen tuoton lisäksi perusteetonta hyötyä myös tehostamiskannustimesta. Käsiteltäessä kustannuksia neutraalisti menetelmistä ei voi saada perusteetonta hyötyä toisten verkonhaltijoiden tai asiakkaiden kustannuksella vain siitä syystä, että verkonhaltija on kyennyt kirjaamaan osan purkukustannuksista kulujen sijaan taseelle. Purkukustannusten käsittelyn muutoksella on pyritty tasapuolisempaan ja perustellumpaan kustannusten käsittelyyn eri verkonhaltijoiden välillä.

Vanhojen aktivointien käsittelyn muutos ei rankaise purkunsa aktivoineita yhtiöitä, koska näiden aktivointien tasearvo korjataan menetelmäjakson aikana ei-kontrolloitavaksi operatiiviseksi kuluksi. Aktivoidut purut otetaan siten huomioon kuluna, kuten olisi tapahtunut, jos ne olisi alun perin kirjattu kuluksi. Näihin vanhoihin aktivointeihin ei kuitenkaan kohdistu tehostamistavoitetta, kuten olisi käynyt, jos kulut olisi alun perin kirjattu kuluksi.

Siltä osin kuin valittajat ovat purkukustannusten tasearvossa huomioon ottamisen vaihtoehtona vaatineet, että menetelmien tulee sallia samansuuruinen korvaus operatiivisten kustannusten kautta, on otettava huomioon, että uusissa valvontamenetelmissä tehostamiskannustimen vertailutasoon nähden tehokkaasti toimivat yhtiöt saavat vähennettyä aktivoimansa purkukustannukset kokonaisuudessaan oikaistulta tulokselta.

Maakaasunjakeluverkkotoimintaa harjoittava yhtiö on velvollinen täyttämään sille kuuluvat turvallisuuteen liittyvät vastuut, vaikka aktivoituihin purkukustannuksiin liittyisi tehostamistavoite. Verkon purkamisessa on kyse normaalista operatiivisesta toiminnasta, jota tehdään tarpeen mukaan ja jolta on täysin perusteltua edellyttää tehokkuutta erityisesti, kun otetaan huomioon, ettei purettu verkko enää tuota asiakkaille lisäarvoa.

Uudet valvontamenetelmät eivät estä verkonhaltijaa käyttämästä poistoeroa verotuksessa. Tehdyn muutoksen jälkeen verkonhaltijalle ei kuitenkaan myönnetä kohtuullista tuottoa korottoman vieraan pääoman luontoiselle laskennalliselle verovelalle. Korottomasta vieraasta pääomasta ei ylipäätään aiheudu verkonhaltijalle kustannuksia, jotka sen tulisi kattaa, joten sille ei näin ollen tule saada kohtuullista tuottoa.

Verkon hyödykkeiden laskennallisen verovelan kohtelun muutos on kokonaisuuden kannalta olennainen. Kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmät rakentuvat WACC-mallille, jossa oman ja vieraan pääoman kustannus keskiarvoistetaan. Koska korottoman vieraan pääoman kustannus on nolla, kohtuullinen tuotto lasketaan verkkotoimintaan sidotulle omalle ja korolliselle vieraalle pääomalle. WACC-mallissa on lähtökohtana, ettei korottomalle vieraalle pääomalle lasketa tuottoa, mikä vaikuttaa olennaisesti mallilla laskettavaan kohtuulliseen tuottoasteeseen. Korottoman vieraan pääoman erien hyväksyminen osaksi tuottopohjaa aiheuttaisi sellaisen tuoton tason, jota WACC-mallilla ei ole tarkoitus tuottaa ja joka olisi kohtuuton. Laskennallista verovelkaa tulee kohdella menetelmissä yhdenmukaisesti kuten muuta korotonta vierasta pääomaa, jotta käytetyllä laskentamallilla saadaan sen laskentaperiaatteiden mukainen oikea kohtuullinen tuotto. Korottoman velan hyväksyminen osaksi tuottopohjaa kasvattaisi ja vääristäisi perusteettomasti mallilla saadun kohtuullisen tuoton määrää.

Verkon hyödykkeiden poistoeron käsittelyn muutos ei romuta verkonhaltijoiden investointimahdollisuuksia. Menetelmät kannustavat investointeihin mahdollistamalla kohtuullisen tuoton omalla pääomalla ja korollisella vieraalla pääomalla rahoitetuille investoinneille. Valvontamenetelmäjaksolla 2024–2031 kannusteet investointeihin toteutetaan valvontamenetelmien kokonaisuudessa muutoin kuin poistoeron käsittelyn kautta.

Uusilla menetelmillä poistoeron hyödyntäminen investointeihin ei vaikuta tuottopohjan suuruuteen. Jos poistoeron laskennallista verovelkaa käytetään investointien rahoittamiseen, nostaa investointi taseen tasauserää saman verran kuin koroton velka sitä vähentää. Käytettäessä verovelkaa investointien rahoittamiseen on tämän laskennallisen verovelan vaikutus tuottopohjaan siten nolla. Verkonhaltija saa tehokkaasti tehdyistä investoinneista kohtuullisen tuoton sille yksikköhinnan osalle, joka ylittää investoinnin tasearvon.

Poistoeroa koskevat uudet valvontamenetelmät eivät muuta verkkoliiketoiminnan tuloslaskelmalle kirjattujen tuloverojen kohtelua kohtuullisen tuoton laskelmalla, eikä tuloslaskelmalle kuluksi kirjattujen tilikauden tuloverojen määrä vaikuta oikaistuun tulokseen tai kohtuulliseen tuottoon. Tehdyssä muutoksessa on kyse siitä, käsitelläänkö taseelle kirjattu poistoeron korottoman vieraan pääoman luontoinen laskennallinen verovelka kohtuullisen tuoton laskelmilla luonteensa mukaisesti korottomana vieraana pääomana vai omana pääomana. Verkon hyödykkeiden poistoeron käsittely uusissa valvontamenetelmissä vastaa käsittelyä, jota muiden hyödykkeiden poistoeroon on sovellettu koko ajan. Vahvistetut menetelmät vuodesta 2024 alkaen ovat näin ollen täysin veroneutraalit.

Poistoeroa tulee tarkastella hyödykekohtaisesti. Yksittäiseen hyödykkeeseen liittyvä laskennallinen verovelka tulee ajan saatossa aina maksuun, eikä sillä, että tuloslaskelmalle poistoeron muutos netotetaan uusista investoinneista kerrytettävällä poistoerolla, ole merkitystä tältä osin. Kokonaismäärän laskiessa poistoeron laskennallinen verovelka voi nettonakin tarkastellen tulla maksuun.

Poistoeroa koskeva menettely on sama kaikille verkonhaltijoille. Konsernirakenteella ei ole merkitystä tältä osin. Valvontamenetelmät eivät ota huomioon muiden kuin verkonhaltijan säännellyn verkkoliiketoiminnan tuloslaskelman ja taseen, eikä muiden yhtiöiden taseilla ole siten vaikutusta menetelmiin. Poistoero ja konserniavustus eivät ole identtisiä vaikka niitä kohdellaan oikaistulla tuloslaskelmalla samoin. Poistoerolla lykätään yhtiön tuloveroa, ja konserniavustuksella verotusta tasataan konsernin sisällä. Kertyneeseen poistoeroon liittyy laskennallinen verovelka, joka on luonteeltaan korotonta ja joka tulee maksettavaksi, kun poistoeroa puretaan. Konserniavustus maksetaan puolestaan kokonaisuudessaan sille konserniyhtiölle, jolle avustus on myönnetty. Maksettu konserniavustus on lopullinen ja luonteeltaan voitonjakoluonteinen erä verkkotoiminnan valvonnassa. Mikäli konserniavustusta ei makseta, se jää velaksi.

Valvontamenetelmissä konserniavustusvelka jaetaan oman pääoman osuuteen sekä laskennalliseen verovelkaan. Menetelmissä jako omaan pääomaan ja laskennalliseen verovelkaan tehdään, jotta verkonhaltijat olisivat tasavertaisessa asemassa riippumatta siitä, toimivatko ne konsernirakenteella vai eivät. Konserniavustusvelka voi olla korollista tai korotonta velkaa ja laskennallisen verovelan osuus käsitellään luonteensa mukaan joko korollisena tai korottomana velkana. Uusissa menetelmissä poistoeroa ja konserniavustusta kohdellaan keskenään neutraalisti toisin kuin aiemmin, jolloin poistoero otettiin huomioon kokonaisuudessaan omana pääomana. Kertyneen poistoeron osalta konsernissa toimivilla verkonhaltijoilla on kirjanpidossaan mahdollisuus purkaa poistoeroa ja maksaa vastaava summa konserniavustusta konserniyritykselle. Tällöin tilikauden tulos ei muutu, ja poistoeroa voidaan sen muutoksen verran muuttaa tilikausittain konserniavustukseksi.

Käyttöön otetut uudet valvontamenetelmät eivät vaaranna verkonhaltijoiden toimintaedellytyksiä ja toiminnan jatkuvuutta eivätkä johda miltään osin kohtuuttomaan lopputulokseen.

Vahvistettujen valvontamenetelmien mukaisella verkko-omaisuuden oikaisuperiaatteella ei ole merkittävää negatiivista vaikutusta verkonhaltijoiden investointikykyyn. Jokaiselle investoinnille saa edelleen kohtuullisen tuoton sekä poiston. Vastaavasti verkon käyttöön ja kunnossapitoon liittyvät kustannukset otetaan huomioon kuten ennenkin operatiivisina kustannuksina. Investointien turvaaminen perustuu siihen, että verkonhaltijan sallitaan kerätä asiakkailta verkkopalvelumaksuja investointien muodostamasta menetelmäosasta sen verran, että verkonhaltija pystyy kattamaan sille aiheutuneet keskimääräiset kustannukset ja keräämään tehokkuudestaan riippuen enemmän tai vähemmän tuottoa siten, että keskimääräisellä tasolla tuotto vastaa toiminnan riskitasoa. Menetelmissä ei ole rajoitettu investointeja, ja investoimalla verkonhaltija pystyy nostamaan sallitun tuoton määrää. Mitä tehokkaammin verkonhaltija toimii, sitä suuremmaksi sen tuotto voi kasvaa. Menetelmien tulee perustua vain aiheutuneisiin ja tehokkaisiin kustannuksiin, eikä niillä ole tarkoitus sallia tuottoa ja poistoja investoinneille, joita ei ole vielä tehty, tai kustannuserille, jotka eivät vastaa aiheutuneita kustannuksia.

Valituksenalaiset menetelmät eivät johda investoinneista saatavien kassavirtojen osalta edelliseen menetelmäkauteen verrattuna kovin erilaiseen lopputulemaan seuraavan kahdeksan vuoden aikana. Lopullinen ero riippuu inflaatiosta ja jakson aikaisiin investointeihin sovellettavien yksikköhintojen tasosta. Kustannuskehitystä tai verkon arvottamisen kustannusvastaavuutta tarkasteltaessa on otettava huomioon todellinen toteutunut investointikustannusten taso, joka on ollut aiemmilla jaksoilla huomattavasti yksikköhintoja alempi. Menetelmät johtavat menetelmäkaudella 2024–2031 investointien osalta edellistä kautta korkeampaan tuottopohjaan ja tasapoistoihin, koska jakson aikaiset investoinnit arvostetaan tarkemmin jakson aikana selvitettävän kustannustason perusteella. Tämä tulee lähtökohtaisesti nostamaan jakson aikana tehtyjen investointien arvostusta.

Edellä mainitulla muutoksella on vaikutusta investointien elinkaaren muodostamaan kassavirtakertymään siltä osin, kun vanhemman verkko‑omaisuuden tasapoistoja ei enää korjata inflaatiolla. Kassavirta pysyy uusissakin menetelmissä kohtuullisella tasolla suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin. Lopullinen muutosvaikutus riippuu siitä, mikä on jaksojen aikana päivitettävien ja jakson investointeihin sovellettavien yksikköhintojen vaikutus tuottopohjaan ja tasapoistoihin, sekä siitä, mikä olisi ollut inflaation vaikutus edellisten menetelmien mukaisesti tasapoistoon. Tarkasteltaessa koko vanhaa verkko-omaisuutta sitä keskimäärin yliarvotetaan menetelmäliitteen yksikköhinnoilla tehtävällä verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisella. Investoinnit eivät siten kokonaisuutena muutu kannattamattomiksi, mutta kaikkien jo tehtyjen investointien kannattavuus laskee, koska menetelmät eivät salli pidemmällä aikavälillä kahdenkertaisen inflaation huomioon ottamisesta muodostuvaa perusteetonta tuottoa. Vaikutukset valituksenalaisten menetelmäjaksojen aikana ovat erittäin maltilliset, koska merkittävämpi poikkeama valituksenalaisten ja valittajien vaatimien menetelmien välillä muodostuu pidemmällä jänteellä. Muutoksen vaikutus valituksenalaiseen menetelmäkauteen suhteessa edelliseen menetelmään on siten pienempi kuin valittajat antavat ymmärtää.

Kassavirta ei varsinaisesti määritä investointikykyä, vaan se asettaa yhdessä sähkö- ja maakaasumarkkinalain velvoitteista juontavien investointitarpeiden kanssa verkonhaltijalle raamit, jonka puitteissa verkonhaltijan on arvioitava, miten se tulee tarpeelliset investoinnit rahoittamaan. Menetelmät ovat neutraalit sille, käyttävätkö yhtiöt sallitun kassavirran lainojen lyhentämiseen, uusien investointien rahoittamiseen tai voiton jakamiseen. Ainoastaan menetelmien kohtuullisessa tuottoasteessa sovellettavan pääomarakenneolettaman kautta syntyy lähtökohtainen oletus sille, että investointien rahoittamiseksi hyödynnetään sekä omaa että vierasta pääomaa, mikä näkyy vieraan pääoman kustannuksen sekä oman pääoman tuottovaatimuksen keskiarvotuksessa. Yhtiöiden toimintaedellytyksiä arvioitaessa on otettava huomioon, että yritystoimintaa ja etenkin pääomaintensiivistä liiketoimintaa rahoitetaan tulorahoituksen lisäksi omalla ja vieraalla pääomalla. Verkonhaltijan tavanomaista suurempi investointitarve voi joissain tilanteissa tarkoittaa sitä, että investointien rahoittamiseen on käytettävä aiempaa enemmän vierasta pääomaa tai tingittävä omistajien tuotto-odotuksista hetkellisesti.

Verkonhaltijoilla on riittävät edellytykset rahoittaa toimintaansa, koska ne saavat perittyä aiheutuneet rahoituskustannukset sekä verkon rakentamisen ja ylläpidon kustannukset asiakkailta ja saavat tähän sijoitetulle pääomalle tuottoa. Menetelmien periaatteiden mukainen etupainotteinen kassavirta nimenomaan tukee investointien rahoittamista, myös ulkopuolisella rahalla.

Verkonhaltijoiden on tullut vuodesta 2022 alkaen esittää sähkönjakeluverkon kehittämissuunnitelmissa pitkän tähtäimen investoinnit toimitusvarmuusvaatimusten saavuttamiseksi ja ylläpitämiseksi sekä erikseen merkittävät investoinnit uuden tuotannon ja kuormien liittämiseksi. Lisäksi sähkönjakeluverkonhaltijat ovat esittäneet edellisen kahden vuoden toteutuneet toimenpiteet verkon kehittämisessä sekä suunnitelman verkon kehittämistoimenpiteistä seuraavalle kahdelle vuodelle. Energiavirasto on arvioinut tulevaisuuden investointitarpeita sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä verkonhaltijoiden kehittämissuunnitelmissa toimittamien tietojen perusteella.

Viimeisimpien kehittämissuunnitelmien mukaan verkonhaltijoiden investointitarpeet voivat pysyä suhteellisen korkealla tasolla vielä jonkin aikaa, mutta pidemmällä aikavälillä investointitarve tasaantuu. Verkonhaltijoiden välillä on myös merkittäviä eroja investointitarpeissa ja niihin liittyvien sähköistymisen sekä uusien kuormien liittämisen tahdissa. Kokonaisuudessaan investointitaso ei tule nousemaan nykyisestä. Toimitusvarmuusvaatimusten edellyttämät investoinnit on pääosin toteutettu, mikä tulee vähentämään lähitulevaisuuden korvausinvestointitarpeita. Puhtaan siirtymän edistäminen voi lisätä joidenkin verkonhaltijoiden liittymätilausten määriä ja tätä kautta investointitarpeita verkon laajentamiseksi tai vahvistamiseksi, mutta näiden merkitys on huomattavasti pienempi verrattuna jo pääosin toteutettuihin toimitusvarmuusinvestointeihin, jotka koskivat koko verkkoa.

Muutokset verkko-omaisuuden oikaisussa eivät romahduta vanhojen investointien kannattavuutta. Nämä investoinnit on uudelleenarvotettu Energiaviraston menetelmien mukaisilla jäädytettävillä yksikköhinnoilla jakson alussa kaikkien investointien saadessa samaan aikaan tuottoa nimellisen tuottoasteen mukaan. Vanha verkko-omaisuus tullaan yliarvottamaan, kun sen arvoksi tulee huomattavasti korkeampi arvo kuin mitä hankintakustannukset ovat aikoinaan olleet ja mikä näiden investointien arvo verkkotoiminnan kirjanpidon taseessa on. Tähän menettelyyn on päädytty sen vuoksi, että investointien oikaisu saadaan tarkemman komponenttijaottelun piiriin ja siten eri verkonhaltijoiden välillä kustannusvastaavammaksi ja tasapuolisemmaksi.

Se, että ennen vuotta 2024 investoidun verkon arvottamisessa käytettävät yksikköhinnat ovat jäädytettävän omaisuuden osalta vuoden vanhoja, ei ole haitaksi verkonhaltijoille. Melkein koko verkko-omaisuus tullaan arvottamaan korkeammilla yksikköhinnoilla verrattuna vuosikohtaisiin historiallisiin kustannuksiin. Energiavirasto on lopullisissa menetelmissään päätynyt tähän, jotta menettely olisi riittävän tasapuolinen ja jotta menetelmämuutos olisi maltillisempi ottaen huomioon muun ohella sen, että maakaasuverkonhaltijoilla on hyvin eri ikäistä verkkoa ja investointeja on tehty suhteellisen vähän. Edellä todetusti valittajat ovat hyötyneet tästä ratkaisusta, koska tuottoasteena käytetään samaan aikaan nimellistä tuottoastetta. Kun otetaan huomioon, että maakaasun jakeluverkonhaltijoiden investoinnit ovat olleet maltillisella tasolla edellisellä menetelmäkaudella ja verkko-omaisuus koostuu lähinnä tätä vanhemmista investoinneista, maakaasun jakeluverkonhaltijat ovat hyötyneet suhteellisen paljon menetelmien sisältämästä vanhan verkon yksikköhintojen päivityksestä uusien menetelmäliitteen mukaisilla hinnoilla, joita on vähäisten investointien takia muodostettu osin vanhoja yksikköhintoja inflaatiokorjaamalla. Verkkoa yliarvotetaan maakaasun jakeluverkkotoiminnan osalta enemmän kuin muilla toimialoilla.

Yksikköhintojen keskimääräisen vuosien saatossa keskimäärin tapahtuneen nousun perusteella ei maakaasun jakeluverkkoliiketoiminnassa ole tapahtunut deflaatiota. Yksikköhintojen komponenttijaottelun muuttumisen takia vertailun tekeminen aiempiin kustannuksiin nähden on kuitenkin haastavaa.

Energiaviraston menetelmät mahdollistavat verkkopalvelun hinnoittelun, jolla voidaan kattaa verkkotoiminnan kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavaa tuottoa. Tuoton määrä omistajille riippuu viime kädessä verkonhaltijan toiminnasta, ja menetelmissä tuotto muodostuu hyvin pitkäjänteisesti pitkälle ajanjaksolle. Valittajilla on virheellinen käsitys siitä, että jokaisen verkonhaltijan omistajan tulisi saada koko ajan Energiaviraston määrittämän tuottoasteen mukaista tuottoa. Kohtuulliseksi katsottava tuotto on verkonhaltijakohtaista, ja se muodostuu menetelmien muodostamasta kokonaisuudesta. Omistajan tuottomahdollisuus riippuu siis verkonhaltijan kustannuksista suhteessa menetelmien sallimiin kustannuksiin sekä myös verkonhaltijan velvoitteiden täyttämisestä. Jos esimerkiksi kiireellisiä investointeja on paljon, jää verkonhaltijan arvioitavaksi, kuinka paljon otetaan uutta lainaa ja kuinka paljon asiakkailta kerätyistä tuloista ohjataan varoja investointeihin omistajien sijaan. Verkonhaltija voi esimerkiksi aika ajoin pienentää tai viivästyttää omistajille maksettavaa tuottoa kohdistaakseen näitä varoja enemmän investointeihin lainanottotarvetta vähentääkseen. Omistajat voivat odottaa myöhemmin suurempaa tuottoa, kun kassavirrat kasvavat verkko-omaisuuden kasvun myötä ja velanoton tarve vähenee. Menetelmissä oletetaan, että verkkoon sidotaan myös omaa pääomaa.

Menetelmämuutokset voivat vaikuttaa luottoluokittajan arvioon Carunan luottoluokituksesta. Näiden vaikutusten mittaluokka on kuitenkin maltillisempi kuin mitä Caruna on esittänyt. Lisäksi yhtiö on vähätellyt oman nykyisen velkaisuusasteen tai rahoitusjärjestelyjen merkitystä kykyynsä reagoida toimintaympäristö- ja regulaatiomuutoksiin. Carunan omat strategiset valinnat esimerkiksi velkaantuneisuudesta tai korkeakorkoisten osakaslainojen hyödyntämisestä ovat keskeisesti vaikuttaneet yhtiön toimintaedellytyksiin ja investointikykyyn.

Valituksenalaiset päätökset on valmisteltu avoimesti ja huolellisesti ottaen huomioon sääntelyssä asetetut tavoitteet sekä hallintolain vaatimukset ja hyvän hallinnon periaatteet. Ne on laadittu perusteellisen selvittämis- ja analyysityön pohjalta. Energiavirasto on huolellisen valmistelutyön aikana ottanut huomioon valvontamenetelmien kokonaisuuden sääntelyn edellyttämällä tavalla.

Valmistelussa on osallistettu niin verkonhaltijoita kuin muita sidosryhmiä sekä varattu toiminnanharjoittajille, heidän asiakkailleen ja muille sidosryhmille mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätöksen sekä sen sisältämien menetelmien sisällöstä. Energiavirasto on analysoinut annetut lausunnot, tehnyt niiden johdosta tarpeellisia muutoksia sekä varannut vielä lain edellyttämän julkisen kuulemisen jälkeen ylimääräisen tilaisuuden eri toimijoille lausua mielipiteensä muutoksista. Energiavirasto on valvontamenetelmiä kehittäessään ja valituksenalaisia päätöksiä antaessaan kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että menetelmien perusteet ja olosuhteet on selvitetty huolellisesti ja monipuolisesti ennen päätöksentekoa. Energiavirastolla on verkkotoiminnan valvontaa varten keräämiensä valvontatietojen kautta kattavasti tietoa yhtiöiden toiminnasta, kuten niiden eriytetyt verkkotoiminnan tilinpäätöstiedot, taloudelliset ja tekniset tunnusluvut sekä verkon kehittämissuunnitelmat. Energiavirasto on lisäksi selvittänyt vaikutuksia yhtiöiden oma-aloitteisesti toimittamien materiaalien sekä yhtiökohtaisten tapaamisten kautta. Energiavirasto on avoimesti tuonut esille verkonhaltijoiden eriävät kannat ja keskustellut niistä verkonhaltijoiden kanssa sekä tilannut päätöksenteon tueksi ulkopuolista ja riippumatonta selvitystä.

Verkko-omaisuuden arvon määrittelytapaan liittyen verkonhaltijoiden sekä sidosryhmien edustajien tietoon on keväällä 2023 tuotu ilmi inflaation muodostama ongelma sekä se, että inflaatiota ei tulla ottamaan kahteen kertaan huomioon. Inflaation käsittelyyn on esitetty kaksi tapaa, mutta Energiavirasto on todennut selvittävänsä vielä asiaa. Energiavirasto on todennut, että yksikköhintoja tullaan edelleen käyttämään valvontajaksoittain. Energiavirasto ei ole todennut, että koko verkko-omaisuus tultaisiin oikaisemaan aina uusimmilla yksikköhinnoilla. Päinvastoin se on todennut, että aiemman tyyppinen koko verkko-omaisuuden uudelleenarvottaminen aina uusimmilla yksikköhinnoilla voisi olla jatkossa perusteltua vain reaalista tuottoastetta sovellettaessa. Verkonhaltijoilla on siten ollut mahdollisuus lausua tai esittää näkemyksiä verkko-omaisuuden oikaisusta ja inflaation käsittelystä keväästä 2023 lähtien.

Energiavirasto on tilannut kesällä 2023 ulkopuolisen asiantuntijaselvityksen inflaation käsittelystä tuottoasteessa ja -pohjassa. Syksyllä 2023 on kerrottu, että Energiaviraston tilaama selvitys koskien inflaation käsittelyä verkko‑omaisuuden oikaisussa on valmistumassa, minkä perusteella on ollut selvää, että verkko-omaisuuden oikaisumenettelyyn voi tulla vielä muutoksia. Ottaen huomioon keväällä ja syksyllä 2023 inflaation käsittelystä todetun, on verkonhaltijoille täytynyt olla selvää, että joko tuottoasteen määrittelytapaa tai verkko-omaisuuden oikaisuperiaatetta muutetaan.

Tilattu asiantuntijaselvitys on valmistunut 2.10.2023. Energiavirasto on laatinut tämän jälkeen verkonhaltijakohtaiset vahvistuspäätösluonnokset ja pyytänyt niistä verkonhaltijoilta, näiden asiakkailta ja muilta sidosryhmiltä lausuntoa sekä järjestänyt muun ohella kaikille sidosryhmille avoimen webinaarin verkkotoiminnan hinnoittelun valvontamenetelmien muutoksista. Saatujen lausuntojen jälkeen Energiavirasto on jatkanut valvontamenetelmien vaikutusten arviointia ottaen muun ohella huomioon lausunnoissa saamansa palautteen aiheelliseksi katsomaltaan osin ja päätynyt esittämään muutoksia lausuttavana olleisiin menetelmäluonnoksiin. Erityisesti rahoituksen riittävyys verkkotoiminnan korvaus- ja toimitusvarmuusinvestointeihin sekä verkkoyhtiöiden tasapuolinen kohtelu verkko-omaisuuden arvostamisessa ovat olleet keskeisiä esitettyihin muutoksiin vaikuttaneita tekijöitä. Energiavirasto on järjestänyt tämän jälkeen uuden lausuntokierroksen ja tehnyt lausuntojen perusteella menetelmiin uusia muutoksia, joilla on varmistettu niiden ennustettavuus, maltillisemmat vaikutukset verkonhaltijoille ja sujuva jatkumo vanhojen ja uusien valvontamenetelmien välille. Se, että toisella lausuntokierroksella kuulemisen kohteena ovat olleet vain aiemmin lausutettuun vahvistuspäätösluonnokseen tehdyt muutokset, on otettu huomioon asianmukaisesti kuulemisen määräajassa. Vaikka Energiavirasto ei ole implementoinut kaikkia verkkoyhtiöiden esittämiä muutoksia valvontamenetelmiin, ei se tarkoita sitä, että yhtiöiden tilannetta tai kantoja ei olisi kuultu tai ymmärretty päätöksenteossa.

Päätösten valmistelun aikataulun osalta prosessi on edennyt normaalin käytännön mukaisesti ja samoja periaatteita noudattaen kuin aiemmilla menetelmien laatimiskierroksilla, joissa suuntaviivat ja luonnokset käytännössä on laadittu vasta noin vuoden sisällä ennen lopullisten menetelmien julkaisua. Valvontamenetelmien tulee valvontalain mukaisesti olla valmiina ennen seuraavan menetelmäkauden alkua. On niin ikään täysin tavanomaista, että menetelmiin tehdään muutoksia kuulemisten perusteella.

Energiavirasto on toteuttanut muutoksista kattavan vaikutusten arvioinnin. Sähkön jakelu- ja kantaverkkotoimintaa sekä maakaasun jakelu- ja siirtoverkkotoimintaa koskevat päätökset on valmisteltu yhdessä. Valmistelussa on otettu huomioon tasapuolisuus eri valvottavien välillä. Energiavirasto on muun ohella julkaissut sektoritasoisia yhteenvetoja useaan otteeseen vuoden 2023 aikana tarkastellen muutosehdotusten ja lopullisten muutosten vaikutuksia hinnoitteluvaraan. Vahvistuspäätöksen yhteydessä Energiavirasto on julkaissut arvion sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoitteluvaran odotetusta kehityksestä vuosille 2024–2031, jota on verrattu skenaarioon, jossa kyseisen jakson kassavirta muodostuisi vanhojen menetelmien perusteella sillä havainnollistavalla erolla, että uudelleenarvotus olisi toteutettu valvontajaksojen välissä. Tässä arviossa on ollut mukana sähkön kantaverkkotoiminnan hinnoitteluvaran odotettu kehitys, koska kantaverkkomaksut peritään asiakkailta sähkön jakeluverkkoyhtiöiden kautta.

Vaikutusarvioinnissa on otettu huomioon muutosten olennaisuus menetelmäkokonaisuuden kannalta ja arvioitu näiden muutosten välittömiä vaikutuksia verkonhaltijoiden hinnoitteluvaraan. Energiavirasto on selvittänyt huolellisesti ja tarkkaan hinnoittelun kohtuullisuutta varmistavien toimenpiteiden seuraukset koskien verkonhaltijoiden investointi- ja rahoituskykyä. Energiavirasto on arvioinut vahvistuspäätöstä valmistellessaan tarkemmin etenkin verkko-omaisuuden arvostuksen menetelmämuutosten vaikutukset yhtiöiden taloudellisiin edellytyksiin ja vaikutusten tasapuolisuuden yhtiöiden viimeisimpien tilinpäätöstietojen sekä yhtiöiden toimittamien investointisuunnitelmien perusteella. Näitä analyyseja on peilattu verkonhaltijoiden toimittamiin vaikutusarviointeihin. Arvioinnissa on kuitenkin tullut suhteuttaa saatu selvitys niin, että jokaisen verkonhaltijan osalta harkinta on perustunut kaikkien asianosaisten kannalta yhdenmukaisiin oikeudellisiin perusteisiin ja saadun selvityksen yhdenmukaiseen arviointiin. Vaikutusten arvioinnin perusteella verkko-omaisuuden arvostusmenettelyä on muutettu useaan otteeseen, jotta lopputuloksesta on saatu riittävän tasapuolinen ja vaikutuksiltaan maltillisempi suhteessa vanhoihin menetelmiin.

Lisäksi on otettava huomioon, että vaikutusarviointi ei ole osa vahvistuspäätöstä. Vaikutusarvioinnin tarkoituksena on ollut havainnollistaa muutoksia ja valvontamenetelmien muodostamaa kokonaisuutta sekä verkonhaltijoille että muille sidosryhmille osana valvontamenetelmien valmisteluprosessia. Sitä on käytetty valmistelussa yhtiöiden vertailuun erityisesti tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Energiavirasto on perustellut valituksenalaiset päätökset ja menetelmämuutokset kattavasti menetelmissään ja perustelumuistiossaan. Näissä on ilmoitettu, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet annettuun päätökseen.

Energiavirasto ei ole menetellyt suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteiden vastaisesti, vaan on käyttänyt toimi- ja harkintavaltaansa lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Valvontamenetelmien kokonaisuudella ja ohjausvaikutuksilla on varmistettu muun ohella kannustimien kautta markkinatoimijoihin sovellettavien sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyn tavoitteiden toteutuminen. Energiavirasto on punninnut päätösten mukaiset muutokset sääntelyn, verkonhaltijan ja sen asiakkaiden oikeusturvan sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuuden kannalta ja katsonut muutokset yleisen edun kannalta tarpeellisiksi ja välttämättömiksi. Muutokset ovat olleet kaikilta osin oikeasuhtaisia tavoiteltuun päämäärään nähden ja ne on tehty siten, että ne vähiten rajoittavat valvottavien etuja. Varovaisuusperiaatetta ei voida soveltaa valvontamenetelmissä yksipuolisesti verkonhaltijoiden eduksi, vaan Energiaviraston tulee harkintaa tehdessään ottaa huomioon sekä verkonhaltijoiden näkökanta että verkonhaltijoiden asiakkaiden etu.

Energiavirasto ei ole rikkonut luottamuksensuojan periaatteen noudattamista. Kyseessä olevan kaltainen valvontakokonaisuus on ollut voimassa jo pitkään. Kaikille toimijoille on täysin selvää sääntelyn nojalla, että valvontamenetelmät vahvistetaan määräajaksi ja että niiden sisältöä tarkistetaan, kehitetään ja tarvittaessa muutetaan uusia menetelmiä vahvistettaessa, sillä näin on toimittu jo valvonnan alusta lähtien. Kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä on tarkasteltava lainsäädännön asettamissa yleisissä raameissa. Sääntely edellyttää, että Energiaviraston on kyettävä harkitsemaan, muuttamaan ja antamaan oma‑aloitteisesti verkkopalvelun ehtoja. Kyseessä on lainsäätäjän harkitsema poikkeus luottamuksensuojaan perustuen kyseessä olevan asiakokonaisuuden luonteeseen. Tässä sääntelykehikossa verkonhaltijalle ei voi muodostua oikeutettua odotusta siitä, että valvontamenetelmät säilyisivät muuttumattomina miltään osin. Energiavirasto ei ole antanut valittajille minkäänlaista lupausta valvontamenetelmiin liittyen. Sähköverkkoja ja verkkoyhtiöitä koskeva sääntely on ollut ja on edelleen jatkuvassa muutostilassa energiamarkkinoilla tapahtuvien muutosten vuoksi. Tällaisessa tilanteessa verkonhaltijat eivät voi vedota oikeutettuun odotukseen asiassa, jossa kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä on muutettu vastaamaan sääntelyn edellytyksiä.

Verkonhaltijoille on täytynyt olla selvää, ettei inflaatiota voida ottaa kohtuullisen hinnoittelun arvioinnissa huomioon kaksinkertaisena. Verkko‑omaisuuden arvostamistavan muutokset ovat olleet perusteltuja ja oikeutettuja, eivätkä väitteet luottamuksensuojaan liittyen ole näiltä osin perusteltuja. Edellisissä menetelmissä havaittuja puutteita on korjattu uusiin valvontamenetelmiin ennen kuin niiden vaikutukset olisivat muodostuneet kohtuullisen hinnoittelun valvonnan kannalta ongelmallisiksi. On täysin selvää, että laskentaperiaatteita korjataan, jos niissä havaitaan puutteita tai kehitettävää. Jos verkonhaltija tekee pitkälle tulevaisuuteen kohdistuvia oletuksia vastaavan toiminnan riskitasoa huomattavasti korkeammista tuotto-odotuksista, kyse on verkonhaltijan tiedostamasta riskistä. On myös virheellistä olettaa, että koko verkko-omaisuus tultaisiin aina uudelleenarvottamaan uusimmilla yksikköhinnoilla riippumatta tuottoasteen määrityksestä. Energiavirasto voi arvioida ja kehittää valvontamenetelmiä kahdeksan vuoden välein siten, että ne poikkeavat aiemmin sovelletusta. Energiavirasto ei ole todennut valittajien väittämin tavoin pitävänsä uusien valvontamenetelmien mukaista mallia mahdottomana. Näin ollen verkonhaltijoilla ei ole ollut perusteltua syytä luottaa siihen, ettei Energiavirasto poikkeaisi aiemmasta menetelmästä.

Valvontamenetelmiin tehdyt muutokset eivät ole olleet ennakoimattomia. Ennakoitavuutta on turvattu sillä, että valvontamenetelmät määritetään ennakkoon seuraavalle kahdeksalle vuodelle ja että tällä aikavälillä menetelmiin ei voi lähtökohtaisesti tulla muutoksia kuin erittäin painavista syistä tai lain muuttuessa. Ennakollisia valvontamenetelmiä koskevan vuodesta 2005 lähtien voimassa olleen sääntelyn mukaan Energiaviraston tulee vahvistaa uudet laskentamenetelmät ennen näiden voimaantuloa. Menettely ei ole valittajille uusi. Energiavirasto on tiedottanut laajasti menetelmäkehitystyön vaiheista sekä julkaissut etukäteen tietoja ja useita asiakirjoja siitä, mitä asioita se tulee arvioimaan ja painottamaan vahvistettavissa valvontamenetelmissä. Energiavirasto on jakanut tietoa tilaamiensa ulkopuolisten selvitysten aiheista ja tarkoituksesta jo ennen näiden valmistumista. Valittajilla on siten ollut hyvissä ajoin etukäteen tiedossa arvioinnin kohteena olevat menetelmäosiot, ja tämä on voitu ottaa huomioon valittajien toiminnassa jopa ennen muutosten voimaantuloa. Päätöksiin liittyvät, verkkoyhtiöille etukäteen tiedotetut ja Energiaviraston kuulemismenettelyyn perustuvat laskennalliset ja teknisluonteiset erityispiirteet ja niiden mahdolliset vaikutukset verkkoyhtiöiden omaisuudensuojaan ovat myös olleet pidemmän aikaa yhtiöiden tiedossa. Energiavirastolle ei ole asetettu laissa velvoitetta vahvistaa valvontamenetelmät tietyn aikamääreen puitteissa ennen valvontajakson alkua.

Se, että valvontajakson aikaisten investointien lopulliset yksikköhinnat ovat tiedossa vasta jakson loppupuolella, ei ole vastoin ennakollisen valvonnan periaatteita. Valvontajakson aikana tehtävien investointien osalta kyse on valvontaparametrien tarpeellisesta ja perustellusta päivittämisestä valvontajakson aikana, jotta laskennassa päästään kustannusvastaavaan ja tasapuoliseen lopputulemaan. Yksikköhintojen päivitystä on tehty ennakollisen valvonnan alusta lähtien. Lisäksi uudet menetelmät ovat yksikköhintojen päivittämisen osalta aiempaa ennakoitavammat, kun näiden hintojen päivitys tulee koskemaan vain jakson aikaisia investointeja. Menetelmillä turvataan sitä, että jakson aikaisiin investointeihin käytetään yksikköhintoja, jotka kuvaavat keskimäärin jakson aikaisten investointien kustannuksia. Komponenttijaottelun kehittäminen on osa menetelmien kehittämistä.

Valittajien vaatimilla muutoksilla vanhaa verkko-omaisuutta arvotettaisiin säännöllisesti aina uudemmalla yksikköhintaluettelon rakenteella ja näin ollen rakenne poikkeaisi aina vain enemmän siitä jaottelusta, jolla investoinnit on tehty. Jakson aikaisiin investointeihin käytettäisiin aina edellisen valvontajakson kustannuksiin perustuvaa yksikkökustannustietoa. Valittajien vaatima oikaisuperiaate on ongelmallinen juuri ennakoitavuuden osalta, koska verkko-omaisuuden yksikköhinnat olisivat tiedossa vasta seuraavalla valvontajaksolla ja tämänkin jälkeen ne muuttuisivat valvontajaksoittain. Yksikköhintojen päivitys vaikuttaisi aina koko verkko-omaisuuden oikaisuun, jolloin jokainen päivitys saattaisi aiheuttaa suuria heilahteluja verkko‑omaisuuden arvostuksessa. Valittajien vaatima uudelleenarvottaminen tulevaisuudessa johtaisi suuriin riskeihin verkon taannehtivassa arvottamisessa. Yksikköhintojen todellista kehitystä on mahdotonta arvioida pidemmällä aikavälillä, ja niiden muutoksella olisi aina suuri vaikutus verkonhaltijoiden hinnoitteluun. Jos koko verkko-omaisuus uudelleenarvotettaisiin yhdessä reaalisen tuottoasteen kanssa samoilla yksikköhinnoilla, johtaisi inflaatiota pienempi muutos verkonarvostuksessa verkonhaltijoiden näkökulmasta liian alhaiseen tuottoon ja vastaavasti inflaatiota suurempi muutos asiakkaiden näkökulmasta perusteettoman suureen tuottoon.

Valvontajakson aikana laadittavat kohtuullisen hinnoittelun laskelmat ovat aiemminkin olleet alustavia, kunnes lopullinen valvontapäätös on laadittu valvontajakson päätyttyä. Energiavirasto tekee arviolaskelmia vain auttaakseen verkonhaltijoita ja niiden asiakkaita seuraamaan hintakehitystä. Lainsäädäntö ei velvoita Energiavirastoa tähän. Alustavissa arviolaskelmissa sovellettavat yksikköhinnat valvontajakson aikaisille investoinneille antavat riittävän tarkan arvion suuruusluokasta, jolla kyseisiä investointeja tullaan arvioimaan, koska erot arviolaskelmien ja lopullisten yksikköhintoja välillä tulevat olemaan lähtökohtaisesti hyvin pieniä, varsinkin jos tätä suhteutetaan valvontajakson lopulla havaittujen valvontatietojen virheiden korjaamisiin. Jakson aikaisilla investoinneilla ei ole huomattavaa vaikutusta koko tuottopohjan arvottamiseen, koska verkonhaltija tietää jo merkittävimmälle verkko-omaisuuden muodostavalle osuudelle, eli ennen valvontajaksoa tehdyille investoinneille, jäädytetyt yksikköhinnat. Kyse on siitä, miten kustannukset ovat seuranneet jakson aikana kuluttajahintaindeksin kehitystä komponenttikohtaisesti. Vaikka yksittäisissä komponenteissa erot olisivatkin syystä tai toisesta suuria, tasoittuvat muutokset verkko-omaisuuden kokonaiskuvassa.

Valituksenalaisilla päätöksillä ei ole puututtu verkonhaltijoiden ja niiden omistajien omaisuudensuojaan lakiin perustumattomalla, erityisen vakavalla tai ennakoimattomalla tavalla eikä enempää kuin on välttämätöntä ottaen huomioon Energiaviraston tehtävä yleisen edun toteutumisesta huolehtimisessa sekä energian toimitusvarmuuden ja kohtuuhintaisuuden turvaamisessa niin yksilöiden kuin yritysten näkökulmasta. Omaisuudensuojaa voidaan sääntelyllä rajoittaa, jos rajoituksille säädetyt yleiset edellytykset täyttyvät. Luonnollisen monopolin valvonta kokonaisuudessaan perustuu omaisuudensuojaan kohdistuviin rajoituksiin, jotka ovat sekä unionin oikeudessa että kansallisessa lainsäädännössä tarkoin harkittuja. Päätösten mukaiset omaisuudenrajoitukset ovat tarkkarajaisia ja täsmällisesti määriteltyjä. Päätösten antaminen on ollut tarpeellinen ja yleisen edun kannalta välttämätön keino toteuttaa sähkö- ja maakaasumarkkinalakien taustalla olevat tavoitteet. Niillä on toteutettu laskentamenetelmien muutoksia, joiden sisältö on lähtökohtaisesti Energiaviraston harkintavallassa. Verkko-omaisuuden oikaisuperiaatteen muutos ei vaikuta aiemmasta lainkaan poiketen taannehtivasti verkonhaltijoiden verkko-omaisuuden arvostukseen, koska vanha verkko-omaisuus on päätetty lopullisissa menetelmissä oikaista samoin periaattein kuin aiemmin yhtenä verkko-omaisuutena, soveltaen uudempia menetelmäliitteen mukaisia yksikköhintoja. Päätöksillä ei ole muutoinkaan taannehtivaa vaikutusta eivätkä ne muuta verkonhaltijoiden toimintaympäristöä ennakoimattomasti. Verkonhaltijat eivät ole voineet perustellusti olettaa, että valvontamenetelmät pysyisivät muuttumattomana, sillä Energiaviraston tehtävä on arvioida ja kehittää valvontamenetelmiä kahdeksan vuoden välein. Verkonhaltijan omiin olettamuksiin perustuvien suunnitelmien tai ennusteiden muuttuminen menetelmien muutosten takia ei ole tehnyt päätöksistä ennakoimattomia.

Päätöksillä on turvattu myös erityistä yhteiskunnallista tarvetta. Energia on yhteiskunnalle välttämättömyyshyödyke ja sen toimitusvarmuus ja kohtuuhintaisuus ovat keskeisiä tekijöitä yhteiskunnassa sekä yritysten että yksilöiden kannalta. Sääntely velvoittaa Energiavirastoa valvomaan, että hinnoittelu on kohtuullista ja kustannusvastaavaa. Energian toimitusvarmuuden ja kohtuuhintaisuuden turvaaminen on siten perustuslaillisen suojan rajoittavallakin tavalla välttämätöntä. Sähkö- ja maakaasuverkkoliiketoimintojen elinkeinonharjoittajilla on yleensä huomattava varallisuus. Koska yhteiskunta kuluttaa energiaa poikkeuksetta tilanteessa kuin tilanteessa, on verkkoyhtiöiden liiketoimintakenttä vähäriskinen ja vakaa sekä kannattavuus hyvä. Verkonhaltijoiden tuottotaso on ollut korkealla tasolla viime vuosina, etenkin kun otetaan huomioon monopoliliiketoiminnan matalariskisyys. Päätösten vaikutus omaisuudensuojaan puuttumiseen on siten vähäistä. Verkon omistajat voivat valituksenalaisten päätösten antamisen myötä myös edelleen kattaa toiminnoistaan aiheutuvat kulut ja saavat toiminnalleen kohtuullista tuottoa kulujen kattamiseen.

Todistelu

Asiakirjatodistelu

Caruna Espoo Oy ja Caruna Oy

1. Vahvistuspäätös valvontamenetelmiksi kuudennella 1.1.2024–31.12.2027 ja seitsemännellä 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla, 29.12.2023 (diaarinumero 3171/040300/2023)
2. Valvontamenetelmät kuudennella 1.1.2024–31.12.2027 ja seitsemännellä 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla (diaarinumero 3171/040300/2023)
3. Valvontamenetelmien perustelumuistio kuudennella 1.1.2024–31.12.2027 ja seitsemännellä 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla (diaarinumero 3171/040300/2023)
4. Carunan alustava arvio valvontamenetelmämuutosten taloudellisista vaikutuksista (päivitetty versio) (salassa pidettävä)
5. S&P Global: Finnish Electricity Distributor Elenia Verkko 'BBB' Rating Placed On CreditWatch Negative On Regulatory Update, 10.1.2024
6. Energiaviraston esitys sähköverkkoliiketoiminnan ajankohtaispäivässä ”Uudet valvontamenetelmät 2024 alkaen”, 21.9.2023
7. Sidosryhmäneuvottelukunnan kokousmuistio ”Hinnoittelun valvontamenetelmien kehittäminen”, 20.6.2022
8. Energiaviraston muistio ”Verkkotoiminnan kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmien vaikutusarviointi: Sähkön jakeluverkkotoiminta”, 29.12.2023
9. Euroopan komissio ”Delivering the internal electricity market and making the most of public intervention, C(2013) 7243 final”, 5.11.2013
10. Sidosryhmäneuvottelukunnan kokousmuistio ”Hinnoittelun valvontamenetelmien kehittäminen”, 6.9.2022
11. Suuntaviivat valvontamenetelmiksi kuudennella 1.1.2024–31.12.2027 ja seitsemännellä 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla
12. Energiaviraston raportti ”Sähköverkkoliiketoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2022 – Tuloksellisuuden ja ohjausvaikutusten kehittyminen vuosina 2016–2021 lähtökohtana seuraavan menetelmäjakson menetelmien kehitystyölle”, 6.6.2023
13. DFC Economics S.r.l.:n selvitys ”Rate-base adjustment for inflation in energy networks regulation: A report for Energiavirasto”, 2.10.2023
14. Energiaviraston muistio ”Verkkotoiminnan kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmien vaikutusarviointi: Sähkön jakeluverkkotoiminta”, 20.10.2023
15. Energiaviraston esitys verkkotoiminnan ajankohtaispäivässä ”Verkko-omaisuuden oikaisu ja investointikannustin”, 9.5.2023
16. Carunan mediatiedote ”Caruna vähentää investointeja 60 miljoonalla eurolla – uusi valvontamalli vaatii sopeuttamista”, 21.2.2024
17. Fingridin tiedote ”Fitch Ratings on vahvistanut Fingrid Oyj:n luottoluokituksen 'A+'; tulevaisuuden näkymä muutettu negatiiviseksi”, 9.2.2024
18. Energiaviraston määräys jakeluverkon kehittämissuunnitelmasta, 8.12.2021
19. JP:n asiantuntijalausunto ”Energiaviraston määrittämä sähkönjakeluverkkoliiketoiminnan valvontamalli vuosille 2024–2031, Ohjausvaikutukset – yhteiskunta, asiakkaat, verkkoyhtiö”, 11.6.2024
20. Compass Lexeconin asiantuntijalausunto ”Economic analysis of the Energy Authority's new framework for setting electricity distribution network tariffs”, 11.6.2024
21. Energiaviraston julkaisu ”Sähköverkkoliiketoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2023 – Tuloksellisuuden ja ohjausvaikutusten kehittyminen vuoden 2022 valvontamenetelmien muutosten myötä”, 16.5.2024
22. Valvontamenetelmät neljännellä 1.1.2016–31.12.2019 ja viidennellä 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolla
23. Energiaviraston esitys ”TEM:n akateemisen työryhmän lausunnon purkaminen”, sidosryhmäneuvottelukunta 20.6.2022
24. Valtioneuvoston lainvalmistelun vaikutusarviointiohje, valtioneuvoston julkaisuja 2022:66
25. S&P Global ”Finnish Electricity Grid Operator Caruna Networks Affirmed At 'BBB'; Outlook Stable”, 14.2.2024
26. Caruna Oy:n ja Caruna Espoo Oy:n jakeluverkon kehittämissuunnitelmat 20.6.2024
27. Perustelumuistio suuntaviiva valvontamenetelmät kuudennella 1.1.2024–31.12.2027 ja viidennellä 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla
28. Energiaviraston selvitys sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun ja toimitusvarmuuden valvonnasta, 3.11.2020
29. Energiaviraston esitys koskien Energiaviraston asiantuntijalausuntoa eduskunnan talousvaliokunnalle, 19.2.2021
30. Energiaviraston raportti ”Sähköverkkoliiketoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2020 – Tuloksellisuuden ja ohjausvaikutusten kehittyminen vuosina 2016–2019 suhteessa aiempiin valvontajaksoihin”, 4.5.2021
31. Kuulemisasiakirja ”Valvontamenetelmät kuudennella 1.1.2024–31.12.2027 ja seitsemännellä 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla”, 1.12.2023
32. Professori TO:n asiantuntijalausunto, 30.9.2024
33. Brattlen asiantuntijalausunto, 27.9.2024 (salassa pidettävä)
34. JP:n täydentävä asiantuntijalausunto, 8.10.2024 (salassa pidettävä)
35. Valvontamenetelmät sähkön jakeluverkkotoiminnan ja suurjännitteisen jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimiseksi 1.1.2012 alkavalla ja 31.12.2015 päättyvällä kolmannella valvontajaksolla, 23.11.2011
36. Energiaviraston perustelumuistio ”Sähkömarkkinalain muutosten vaikutus yksikköhintoihin”, 4.10.2021

Elenia Verkko Oyj

1. S&P Global Ratings ”Finnish Electricity Distributor Elenia Verkko 'BBB' Rating Placed On CreditWatch Negative On Regulatory Update”, 10.1.2024
2. Sidosryhmäneuvottelukunnan kokousmuistio ”Hinnoittelun valvontamenetelmien kehittäminen”, 20.6.2022
3. Energiaviraston esitys sähköverkkoliiketoiminnan ajankohtaispäivässä ”Uudet valvontamenetelmät 2024 alkaen”, 21.9.2023
4. Compass Lexeconin asiantuntijalausunto ”Economic analysis of the Energy Authority’s new framework for setting electricity distribution network tariffs”, 11.6.2024 (salassa pidettävä)
5. Compass Lexeconin täydentävä asiantuntijalausunto ”Compass Lexecon's expert opinion on the Energy Authority's Additional Opinion: On the matter of Energy Authority’s new framework for setting electricity distribution network tariffs”, 8.10.2024 (salassa pidettävä)
6. IceCapital Securities Ltd:n analyysi ”The Impact of the 2024 Regulation Update on the Financeability of Elenia’s Network Investments”, lokakuu 2024 (salassa pidettävä)
7. Professori TO:n asiantuntijalausunto, 30.9.2024

Alajärven Sähkö Oy ym.

1. Energiaviraston raportti ”Yhteenvetoraportti vuoden 2022 sähkönjakeluverkon kehittämissuunnitelmista”, 19.6.2023
2. Sidosryhmäneuvottelukunnan kokousmuistio ”Hinnoittelun valvontamenetelmien kehittäminen”, 20.6.2022
3. Sidosryhmäneuvottelukunnan muistioluonnos ”Hinnoittelun valvontamenetelmien kehittäminen”, 6.9.2022
4. Energiaviraston raportti ”Sähköverkkoliiketoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2020 - Tuloksellisuuden ja ohjausvaikutusten kehittyminen vuosina 2016–2019 suhteessa aiempiin valvontajaksoihin”, 4.5.2021
5. Energiaviraston muistio ”Verkkotoiminnan kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmien vaikutusarviointi: Sähkön jakeluverkkotoiminta”, 29.12.2023
6. Energiaviraston esitys verkkotoiminnan ajankohtaispäivässä ”Verkko‑omaisuuden oikaisu ja investointikannustin”, 9.5.2023
7. Energiaviraston esitys sähköverkkoliiketoiminnan ajankohtaispäivässä ”Uudet valvontamenetelmät 2024 alkaen”, 21.9.2023
8. Energiaviraston esitys sähköverkon käyttöpäivässä ”Verkko-omaisuuden oikaisu ja investointikannustin”, 5.10.2023
9. Helen Sähköverkko Oy:n kehittämissuunnitelma, 29.4.2024
10. Kajave Oy:n kehittämissuunnitelma
11. PKS Sähkönsiirto Oy:n kehittämissuunnitelma, 11.6.2024
12. Pori Energia Sähköverkot Oy:n kehittämissuunnitelma 2024
13. Pori Energia Sähköverkot Oy:n selvitys ”Puhtaan siirtymän vaikutukset Pori Energia Sähköverkot Oy:n alueella”, 24.5.2024
14. Gaia Consulting Oy:n lausunto Kajave Oy:n edellytyksistä toteuttaa sähkömarkkinalain vaatimukset uusien valvontamenetelmien puitteissa, 24.5.2024 (salassa pidettävä)
15. JP:n asiantuntijalausunto ”Energiaviraston määrittämä sähkönjakeluverkkoliiketoiminnan valvontamalli vuosille 2024–2031, Ohjausvaikutukset – yhteiskunta, asiakkaat, verkkoyhtiö”, 11.6.2024
16. PKS Sähkönsiirto Oy:n tiivistelmä yhtiön verkonkehityssuunnitelmasta, 11.6.2024
17. JP:n täydentävä asiantuntijalausunto, 8.10.2024 (salassa pidettävä)
18. KPMG Oy Ab:n raportti ”Kajave Oy, Poistoeron käsittelyn muutos sähkön jakeluverkkotoiminnan valvontamallissa”, 8.10.2024

Auris Kaasunjakelu Oy ja Haminan Kaasuverkko Oy

1. Vahvistuspäätös valvontamenetelmiksi viidennellä 1.1.2024–31.12.2027 ja kuudennella 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla, 29.12.2023, diaarinumero 3174/040300/2023
2. Valvontamenetelmät viidennellä 1.1.2024–31.12.2027 ja kuudennella 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla
3. Valvontamenetelmien perustelumuistio viidennellä 1.1.2024–31.12.2027 ja kuudennella 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla
4. DFC Economics S.r.l.:n selvitys ”Rate-base adjustment for inflation in energy networks regulation: A report for Energiavirasto”, 2.10.2023
5. Sidosryhmäneuvottelukunnan muistio ”Hinnoittelun valvontamenetelmien kehittäminen”, 20.6.2022
6. Suuntaviivat valvontamenetelmiksi viidennellä 1.1.2024–31.12.2027 ja kuudennella 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla, maakaasun jakeluverkkotoiminta
7. Sidosryhmäneuvottelukunnan muistioluonnos ”Hinnoittelun valvontamenetelmien kehittäminen”, 6.9.2022
8. Energiaviraston muistio ”Verkkotoiminnan kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmien vaikutusarviointi: Maakaasun jakeluverkkotoiminta”, 29.12.2023
9. Energiaviraston esitys verkkotoiminnan ajankohtaispäivässä ”Verkko‑omaisuuden oikaisu ja investointikannustin”, 9.5.2023
10. Energiaviraston esitys sähköverkkoliiketoiminnan ajankohtaispäivässä ”Uudet valvontamenetelmät 2024 alkaen”, 21.9.2023
11. Gaia Consulting Oy:n Auris Kaasunjakelu Oy:tä ja Haminan Kaasuverkko Oy:tä koskeva vaikutusarvio, 22.5.2024 (salassa pidettävä)
12. Talouselämän artikkeli ”Carunan ryhtyi kapinaan, tulos näkyy sähkölaskussa”, 3.5.2024
13. Laskelmat valvontamenetelmämuutosten vaikutuksista, 23.5.2023 (salassa pidettävä)

Energiavirasto

1. Vahvistuspäätös valvontamenetelmiksi kuudennella 1.1.2024–31.12.207 ja seitsemännellä 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla, diaarinumero 3171/040300/2023, 29.12.2023
2. Vahvistuspäätös valvontamenetelmiksi viidennellä 1.1.2024–31.12.207 ja kuudennella 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolla, diaarinumero 3174/040300/2023, 29.12.2023
3. DFC Economics S.r.l.:n selvitys ”Rate-base adjustment for inflation in energy networks regulation: A report for Energiavirasto”, 2.10.2023
4. Energiaviraston esitys verkkotoiminnan ajankohtaispäivässä ”Verkko‑omaisuuden oikaisu ja investointikannustin”, 9.5.2023
5. Akateemisen työryhmän lausunto Energiavirastolle sähkönsiirron ja -jakelun tariffien laskentamenetelmistä, 31.5.2022
6. S&P Global ”Finnish Electricity Grid Operator Caruna Networks Affirmed At 'BBB'; Outlook Stable”, 14.2.2024
7. S&P Global ”Finnish Power Distributor Caruna Downgraded To ‘BBB’ On Regulatory Changes of Asset Value; Outlook Stable”, 27.1.2022
8. S&P Global, RatingsDirect ”Caruna Network Oy”, 17.3.2021
9. Energiaviraston esitys ”TEM:n akateemisen työryhmän lausunnon purkaminen”, sidosryhmäneuvottelukunta 20.6.2022
10. Artikkeli Collan, M., Savolainen, J. & Lilja, E. (2021) ”Analyzing the returns and rate of return regulation of Finnish electricity distribution system operators 2015–2019”
11. Energiaviraston esitys sähköverkon käyttöpäivässä ”Verkko-omaisuuden oikaisu ja investointikannustin”, 5.10.2023
12. Kymenlaakson Sähkö Oy:n esitys Energiavirastolle ”Vahvistuspäätösluonnos, Vaikutukset Kymenlaakson sähköverkolle ja Kaakon alueverkolle”, 15.11.2023 (salassa pidettävä)
13. J-PK:n asiantuntijalausunto, 30.10.2024

Muut asiakirjat

Energiavirasto

1. CEER Report on Regulatory Frameworks for European Energy Networks 2023, 21.2.2024

Henkilötodistelu

Caruna Espoo Oy ja Caruna Oy

1. NN-K, Caruna Oy:n ja Caruna Espoo Oy:n talous- ja varatoimitusjohtaja, todistajana
2. JP, asiantuntijana
3. FR, asiantuntijana
4. RC, asiantuntijana

Elenia Verkko Oyj

1. JM, Elenia Verkko Oyj:n toimitusjohtaja, yhtiön edustajana
2. FR, asiantuntijana
3. KK, asiantuntijana

Alajärven Sähkö Oy ym.

1. ML, Helen Sähköverkko Oy:n toimitusjohtaja, yhtiön edustajana
2. AK, Kajave Oy:n verkostopäällikkö, todistajana
3. JA, PKS Sähkönsiirto Oy:n verkkopäällikkö, todistajana
4. RV, EPV Alueverkko Oy:n toimitusjohtaja, yhtiön edustajana
5. PM, Pori Energia Sähköverkot Oy:n toimitusjohtaja, yhtiön edustajana
6. A, Kaakon Alueverkko Oy:n hallituksen jäsen, yhtiön edustajana
7. MP, asiantuntijana

Auris Kaasunjakelu Oy ja Haminan Kaasuverkko Oy

1. KL, Auris Energia-konsernin talousjohtaja, todistajana
2. JV, asiantuntijana

Energiavirasto

1. AP, asiantuntijana
2. MC, asiantuntijana
3. J-PK, asiantuntijana

Suullinen valmistelu

Asioita on 21.10.2024 valmisteltu markkinaoikeudessa suullisesti. Suullisessa valmistelussa asioita on käsitelty markkinaoikeuden laatiman kirjallisen yhteenvedon perusteella.

Suullinen käsittely markkinaoikeudessa

Markkinaoikeus on toimittanut 4.11., 5.11., 8.11., 21.11., 22.11., 29.11, 2.12., 3.12. ja 9.12.2024 suullisen käsittelyn, josta on laadittu erillinen pöytäkirja.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

1 Asian tausta ja kysymyksenasettelu

1. Energiavirasto on 29.12.2023 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä diaarinumero 3171/040300/2023 vahvistanut sähkön jakeluverkonhaltijoiden ja sähkön suurjännitteisten jakeluverkonhaltijoiden noudatettavaksi kyseisen päätöksen liitteessä 2 määrätyt menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi kuudennelle 1.1.2024–31.12.2027 ja seitsemännelle 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolle.

2. Energiavirasto on 29.12.2023 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä diaarinumero 3174/040300/2023 vahvistanut maakaasun jakeluverkonhaltijoiden noudatettavaksi kyseisen päätöksen liitteessä 2 määrätyt menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi viidennelle 1.1.2024–31.12.2027 ja kuudennelle 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolle.

3. Valittajat ovat saattaneet valituksenalaisilla päätöksillä vahvistetut menetelmät markkinaoikeuden arvioitavaksi siltä osin kuin niissä on muutettu sähkön jakelu- ja suurjännitteisen verkkotoiminnan osalta verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostustapaa, verkko-omaisuudesta tehtävien tasapoistojen laskentatapaa, korvausinvestointien purkukustannusten käsittelytapaa ja verkon hyödykkeistä kertyneen poistoeron käsittelytapaa verrattuna edellisillä neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla sovellettuihin menetelmiin sekä maakaasun jakeluverkkotoiminnan osalta verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostustapaa, verkko-omaisuudesta tehtävien tasapoistojen laskentatapaa ja korvausinvestointien purkukustannusten käsittelytapaa verrattuna edellisillä kolmannella ja neljännellä valvontajaksolla sovellettuihin menetelmiin.

4. Asioissa on ratkaistavana, ovatko vahvistetut menetelmät edellä mainituilta osin valituksissa esitetyillä perusteilla sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyn vastaisia ja onko Energiavirasto menetellyt lain vastaisesti vahvistaessaan kyseiset menetelmät.

2 Keskeiset oikeusohjeet

2.1 Euroopan unionin oikeus

2.1.1 Sähkökauppa-asetus

5. Sähkön sisämarkkinoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen, sellaisena kuin se on ollut voimassa valituksenalaisen päätöksen 3171/040300/2023 antamisajankohtana, (EU) 2019/943 (sähkökauppa-asetus) 18 artiklan 1 kohdan mukaan verkonhaltijoiden verkkoon pääsystä perimien maksujen, mukaan lukien verkkoon liittämisestä perittävät maksut, verkon käyttömaksut ja soveltuvin osin verkon vahvistamiseen liittyvät maksut, on oltava kustannuksia vastaavia ja avoimia, niissä on otettava huomioon tarve turvata verkon käyttövarmuus ja joustavuus, niiden on vastattava todellisia kustannuksia, sikäli kuin nämä ovat verrattavissa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin, ja niitä on sovellettava syrjimättömästi. Maksut eivät saa sisältää asiaan liittymättömiä kustannuksia, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita.

6. Mainitun artiklan 2 kohdan (asetus 2019/943) mukaan tariffeihin sovellettavien menetelmien on vastattava siirtoverkonhaltijoiden ja jakeluverkonhaltijoiden kiinteitä kustannuksia ja tarjottava siirtoverkonhaltijoille ja jakeluverkonhaltijoille asianmukaisia kannustimia sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä, jotta parannetaan tehokkuutta, mukaan lukien energiatehokkuus, edistetään markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta, tuetaan tehokkaita investointeja, tuetaan asiaan liittyvää tutkimustoimintaa ja helpotetaan kuluttajan edun mukaista innovointia esimerkiksi digitalisoinnin, joustopalvelujen ja yhteenliittämisen alalla.

2.1.2 Maakaasuverkkoasetus

7. Maakaasunsiirtoverkkoihin pääsyä koskevista edellytyksistä ja asetuksen, sellaisena kuin se on ollut voimassa valituksenalaisen päätöksen 3174/040300/2023 antamishetkellä, (EY) N:o 1775/2005 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 715/2009 (maakaasuverkkoasetus) 13 artiklan 1 kohdan mukaan sellaisten siirtoverkonhaltijoiden soveltamien tariffien tai niiden laskennassa käytettävien menetelmien, jotka sääntelyviranomaiset ovat hyväksyneet maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/73/EY 41 artiklan 6 kohdan mukaisesti, samoin kuin mainitun direktiivin 32 artiklan 1 kohdan mukaisesti julkaistujen tariffien on oltava avoimia, niissä on otettava huomioon järjestelmän toimivuuden ja parantamisen tarve ja niiden on vastattava todellisia kustannuksia sikäli kuin nämä ovat verrattavissa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin ja ne ovat avoimia. Samalla on otettava mukaan sijoitetun pääoman asianmukainen tuotto, ja niissä on tarvittaessa otettava huomioon sääntelyviranomaisten suorittama tariffien vertaileva arviointi. Tariffeja tai niiden laskentamenetelmiä on sovellettava syrjimättömästi.

2.1.3 Sähkömarkkinadirektiivi

8. Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 (sähkömarkkinadirektiivi) 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on yhdennettyjen markkinoiden etuja hyödyntäen turvata kuluttajille kohtuulliset ja avoimet energian hinnat ja kustannukset, korkeatasoinen toimitusvarmuus ja sujuva siirtyminen kestävään vähähiiliseen energiajärjestelmään.

9. Sähkömarkkinadirektiivin 31 artiklan 1 kohdan mukaan jakeluverkonhaltijan on vastattava sen varmistamisesta, että verkko pystyy täyttämään kohtuulliset sähkönjakeluvaatimukset pitkällä aikavälillä, sekä varman, luotettavan ja tehokkaan sähkönjakeluverkon käytöstä, ylläpidosta ja kehittämisestä taloudellisten edellytysten mukaisesti alueellaan ympäristö ja energiatehokkuus asianmukaisesti huomioon ottaen.

10. Sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi sääntelyviranomainen kansallisella tasolla. Artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisten riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti.

11. Sähkömarkkinadirektiivin 58 artiklan mukaan mainitussa direktiivissä määriteltyjä viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet muun ohella seuraavien tavoitteiden edistämiseksi 59 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa tiiviissä yhteydenpidossa muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten, mukaan lukien kilpailuviranomaiset, sekä tapauksen mukaan naapurina olevien jäsenvaltioiden ja naapurina olevien kolmansien maiden viranomaisten, myös sääntelyviranomaisten, kanssa ja rajoittamatta näiden toimivaltaa:

a) kilpailuun perustuvien, joustavien, varmojen ja ympäristön kannalta kestävien sähkön sisämarkkinoiden edistäminen unionin alueella ja markkinoiden tehokas avaaminen kaikille unionin asiakkaille ja toimittajille tiiviissä yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten, komission ja Energia-alan sääntelyviranomaisten yhteistyövirasto ACERin kanssa sekä asianmukaisten edellytysten varmistaminen sähköverkkojen tehokasta ja luotettavaa käyttöä varten pitkän aikavälin tavoitteet huomioon ottaen;

[– –]

d) kuluttajien tarpeisiin suuntautuneiden varmojen, luotettavien ja tehokkaiden sekä syrjimättömien verkkojen kehittämisen edistäminen mahdollisimman kustannustehokkaasti sekä verkon riittävyyden ja yleisten energiapoliittisten tavoitteiden mukaisesti energiatehokkuuden edistäminen sekä suuri- ja pienimuotoisen uusiutuviin lähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja hajautetun tuotannon integroiminen sekä siirto- että jakeluverkkoihin ja niiden käytön helpottaminen suhteessa muihin kaasun tai lämmön energiaverkkoihin;

e) uuden tuotantokapasiteetin ja energiavarastojen verkkoon pääsyn helpottaminen erityisesti poistamalla uusien tulokkaiden ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön markkinoille pääsyn mahdollisia esteitä;

f) sen varmistaminen, että verkonhaltijoille ja verkon käyttäjille tarjotaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia lisätä verkon suorituskykyä, erityisesti energiatehokkuutta, ja edistää markkinoiden yhdentymistä.

12. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 1 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on muun ohella vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät tai molemmat (a alakohta).

13. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 7 kohdan mukaan lukuun ottamatta ACERin toimivaltaan kuuluvia tapauksia sääntelyviranomaisilla on oltava velvollisuus vahvistaa tai hyväksyä riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa ainakin kansalliset menetelmät, joita käytetään muun ohella seuraavan seikan laskennassa tai siitä koskevien ehtojen vahvistamisessa: liittäminen ja pääsy kansallisiin verkkoihin, siirto- ja jakelutariffit tai niitä koskevat menetelmät mukaan lukien; näiden tariffien tai menetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien tekeminen verkkoihin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus (a alakohta).

2.1.4 Maakaasumarkkinadirektiivi

14. Valituksenalaisen päätöksen diaarinumero 3174/040300/2023 antamishetkellä voimassa olleen maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/73/EY (maakaasumarkkinadirektiivi) 25 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jakeluverkonhaltijan velvollisuutena on varmistaa verkon pitkän aikavälin valmiudet vastata kaasun jakelua koskevaan kohtuulliseen kysyntään sekä käyttää, ylläpitää ja kehittää taloudellisten edellytysten mukaisesti turvallista, luotettavaa ja tehokasta verkkoa alueellaan ottaen ympäristö ja energiatehokkuuden edistäminen asianmukaisesti huomioon.

15. Maakaasumarkkinadirektiivin 32 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kolmansien osapuolten siirto- ja jakeluverkkoihin ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksiin pääsyä varten luodaan julkaistuihin tariffeihin perustuva järjestelmä, jota voidaan soveltaa kaikkiin vaatimukset täyttäviin asiakkaisiin, maakaasun toimittajat mukaan lukien, ja jota sovelletaan puolueettomasti ja syrjimättömästi verkon käyttäjien välillä. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että direktiivin 39 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu sääntelyviranomainen hyväksyy nämä tariffit tai niiden laskentamenetelmät direktiivin 41 artiklan mukaisesti ennen niiden voimaantuloa ja että tariffit ja, jos ainoastaan menetelmät hyväksytään, menetelmät julkaistaan ennen niiden voimaantuloa.

16. Maakaasumarkkinadirektiivin 41 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien perusteella siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät.

17. Maakaasumarkkinadirektiivin 41 artiklan 6 kohdan mukaan sääntelyviranomaisilla on oltava velvollisuus vahvistaa tai hyväksyä riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa ainakin menetelmät, joita käytetään seuraavien seikkojen laskennassa tai niitä koskevien ehtojen ja edellytysten vahvistamisessa: liittäminen ja pääsy kansallisiin verkkoihin, mukaan luettuina siirto- ja jakelutariffit, sekä ehdot, edellytykset ja tariffit, jotka koskevat oikeutta käyttää nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksia. Tällaisten tariffien ja menetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien tekeminen verkkoihin ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitoksiin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitosten toimivuus (a alakohta).

18. Maakaasumarkkinadirektiivin 41 artiklan 8 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten on tariffeja tai menetelmiä sekä tasapainottamispalveluja määrittäessään tai hyväksyessään varmistettava, että siirto- ja jakeluverkonhaltijoille annetaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia parantaa tehokkuutta, edistää markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta sekä tukea asiaan liittyviä tutkimustoimia.

19. Maakaasumarkkinadirektiivin johdanto-osan 32 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on tariffeja tai niiden laskentamenetelmien asettaessaan tai hyväksyessään varmistettava, että siirto- ja jakelutariffit ovat syrjimättömiä ja vastaavat kustannuksia.

2.1.5 Euroopan unionin perusoikeuskirja

20. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.

21. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan mainitussa perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

2.2 Euroopan ihmisoikeussopimus

22. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

2.3 Kansallinen oikeus

2.3.1 Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta

23. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki) 1 §:n mukaan sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnan ja seurannan tavoitteena on sähkön ja maakaasun hyvän toimitusvarmuuden, kilpailukykyisen hinnan ja kohtuullisten palveluperiaatteiden turvaamiseksi energian käyttäjille edistää tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia kansallisia ja alueellisia sähkö- ja maakaasumarkkinoita sekä Euroopan unionin sähkön ja maakaasun sisämarkkinoita.

24. Valvontalain 4 §:n mukaan Energiamarkkinaviraston (nykyisin Energiavirasto) tavoitteena on sen suorittaessa valvontalaissa tarkoitettuja tehtäviä muun ohella edistää tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia kansallisia sähkö- ja maakaasumarkkinoita sähkömarkkinalaissa ja maakaasumarkkinalaissa asetettujen tavoitteiden mukaisesti (1 kohta), edistää asianmukaisten edellytysten varmistamista sähkö- ja maakaasuverkkojen tehokkaalle ja luotettavalle käytölle pitkän aikavälin tavoitteet huomioon ottaen (3 kohta), edistää asiakkaiden tarpeisiin suuntautuneiden varmojen, luotettavien, tehokkaiden ja syrjimättömästi toimivien sähkö- ja maakaasuverkkojen kehitystä kustannustehokkailla tavoilla sekä edistää sähkö- ja maakaasuverkkojen riittävää siirtokykyä ja energiatehokkuutta sekä uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähkön ja kaasun tuotannon sekä hajautetun tuotannon liittämistä sähkö- ja maakaasuverkkoihin (6 kohta), pyrkiä varmistamaan, että sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijoille ja käyttäjille tarjotaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia lisätä verkon suorituskykyä ja edistää markkinoiden yhdentymistä (8 kohta) ja pyrkiä varmistamaan, että asiakkaat hyötyvät kansallisten sähkö- ja maakaasumarkkinoiden tehokkaasta toiminnasta sekä edistää tehokkaan kilpailun ja kuluttajansuojan varmistamista (9 kohta).

25. Valvontalain 6 §:n mukaan Euroopan unionin sähkö- ja maakaasualaa koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena toimiessaan Energiaviraston tehtävänä on erityisesti muun ohella vahvistaa valvontalaissa säädetyn menettelyn mukaisesti sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijoille siirron ja jakelun hinnoittelua koskevat menetelmät (1 kohta), seurata sähkön kantaverkonhaltijoiden ja maakaasun siirtoverkonhaltijoiden investointisuunnitelmia (6 kohta), seurata sähkö- ja maakaasuverkkojen varmuutta ja luotettavuutta koskevien sääntöjen noudattamista, arvioida verkkojen aiempaa toimivuutta sekä osallistua sähkö- ja maakaasuverkkojen palvelun sekä sähkön ja maakaasun toimituksen laatua koskevien vaatimusten valmisteluun (7 kohta), seurata sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden liittymien toimittamiseen ja korjausten suorittamiseen käyttämää aikaa (11 kohta) ja seurata sähköntuotantokapasiteettiin tehtäviä investointeja ja niiden vaikutusta sähkön toimitusvarmuuteen (17 kohta).

26. Valvontalain 8 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tehtävänä on yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa seurata sähkön sekä maakaasun tarjonnan ja kysynnän tasapainon kehitystä ja tuotanto- ja varastointikapasiteettiin tehtäviä investointeja suhteessa toimitusvarmuuteen, sähkö- ja maakaasuverkkojen laatua ja niiden ylläpidon tasoa sekä toimenpiteitä sähkön ja maakaasun kysyntähuippujen kattamiseksi ja toimittajien toimitusvajauksen hoitamiseksi.

27. Valvontalain 10 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa verkonhaltijan noudatettaviksi ennen niiden käyttöönottamista menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

28. Valvontalain 10 §:n 2 momentin mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä muun ohella verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteista (1 kohta), verkkotoimintaan tai palveluun sidotulle pääomalle taikka palvelulle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta (2 kohta), verkkotoiminnan tai palvelun tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta (3 kohta) sekä verkkotoiminnan tehostamiseen, markkinoiden yhdentymisen edistämiseen, verkon varmuuden parantamiseen sekä näihin liittyvän tutkimustoiminnan edistämiseen, verkon kehittämiseen ja verkon käyttäjien energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä edistävien järjestelmäpalvelujen saataville asettamiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa (4 kohta).

29. Valvontalain 10 §:n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jossa määrätään 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista menetelmistä, on voimassa kahden toisiaan seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.

30. Valvontalain 10 §:n 3 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 163) mukaan ennen uuden valvontajakson alkamista Energiamarkkinaviraston tulee valmistella uusi vahvistuspäätösluonnos, jossa päätöksen sisältämiä menetelmiä on tarpeen mukaan kehitetty valvonnasta saatujen kokemusten perusteella. Tämä luonnos viraston tulee saattaa riittävän julkisen keskustelun kohteeksi ennen seuraavaa valvontajaksoa koskevien uusien vahvistuspäätösten antamista.

31. Valvontalain 12 §:n 1 momentin mukaan sähköverkonhaltijaan kohdistuvan vahvistuspäätöksen tulee perustua niihin perusteisiin, joista säädetään muun ohella sähkömarkkinalaissa sekä sen nojalla annetuissa säännöksissä (1 kohta) ja sähkökauppa-asetuksessa sekä sen nojalla annetuissa täytäntöönpanosäädöksissä ja delegoiduissa säädöksissä (2 kohta). Pykälän 2 momentin mukaan maakaasuverkonhaltijaan kohdistuvan vahvistuspäätöksen tulee perustua niihin perusteisiin, joista säädetään muun ohella maakaasumarkkinalaissa sekä sen nojalla annetuissa säännöksissä (1 kohta) ja maakaasuverkkoasetuksessa sekä sen nojalla annetuissa, suuntaviivoja koskevissa komission asetuksissa ja päätöksissä (3 kohta) sekä maakaasumarkkinadirektiivin nojalla annetuissa, suuntaviivoja koskevissa komission asetuksissa ja päätöksissä (4 kohta).

32. Valvontalain 12 a §:n 2 momentin mukaan Energiaviraston on ennen lain 10 §:ssä tarkoitettujen vahvistuspäätösten antamista järjestettävä julkinen kuuleminen, jossa vahvistuspäätöksen kohteena oleville toiminnanharjoittajille, heidän asiakkailleen ja muille sidosryhmille varataan mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösten sekä niiden sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä.

2.3.2 Sähkömarkkinalaki

33. Sähkömarkkinalain 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille siten, että hyvä sähkön toimitusvarmuus, kilpailukykyinen sähkön hinta ja kohtuulliset palveluperiaatteet voidaan turvata loppukäyttäjille. Sen saavuttamisen ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sähkön tuotannossa ja toimituksessa sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpitäminen sähköverkkojen toiminnassa.

34. Sähkömarkkinalain 19 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee riittävän hyvälaatuisen sähkön saannin turvaamiseksi verkkonsa käyttäjille ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin sähköverkkojen toiminnalle säädettyjen vaatimusten ja verkon käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisesti.

35. Sähkömarkkinalain 20 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee pyynnöstä ja kohtuullista korvausta vastaan liittää sähköverkkoonsa tekniset vaatimukset täyttävät sähkönkäyttöpaikat, voimalaitokset ja energiavarastot toiminta-alueellaan.

36. Sähkömarkkinalain 21 §:n mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirto- ja jakelupalveluja niitä tarvitseville sähköverkkonsa siirtokyvyn rajoissa.

37. Sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Pykälän 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista.

38. Sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 82) mukaan monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida kokonaisuutena, jolloin varmistetaan sekä verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus että liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Hinnoittelun kustannusvastaavuutta arvioidaan siten kunkin verkonhaltijan kustannusten perusteella. Verkkotoiminnan hinnoitteluun ei kohdistu markkinoilta tulevaa painetta, jolloin verkonhaltijalla ei ole kannustinta tehostaa toimintaansa. Mahdollinen kustannustehottomuus voidaan kompensoida korkeammilla hinnoilla, joten monopolihinnoittelun arvioinnissa on arvioitava, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Hinnoittelun kohtuullisuuteen sisältyy sääntelyn kautta asetettu taloudellisesti tehokkaaseen toimintaan kannustava elementti, jonka avulla voidaan varmistaa, että verkonhaltijan toiminnan kustannustehokkuus toteutuu.

39. Edelleen esitöiden (HE 20/2013 vp s. 82) mukaan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonta perustuu yritysten sähköverkko-omaisuuden todelliseen käyttöarvoon, joka kuvaa yrityskohtaista markkina-arvoa, eikä esimerkiksi yritysjärjestelyiden perusteella määritettyihin kaupallisiin markkina-arvoihin, jotka voivat sisältää sähköverkkotoimintaan kuulumattomia arvostus- tai järjestelyeriä. Toisaalta verkonhaltijalle tulee turvata kohtuullinen korvaus verkkopalveluista omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymiseksi. Verkkopalveluiden hinnoittelun tulee turvata verkonhaltijalle kuuluvien tehtävien edellyttämä kohtuullinen tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saavat siten kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton. Kohtuullisen tuoton tulee puolestaan heijastaa sitä taloudellisen riskin tasoa, joka sähköverkon omistajan verkkotoimintaan sijoittamaan pääomaan kohdistuu toiminnan harjoittamisesta sekä ottaa huomioon alhaiset vieraan pääoman rahoituskulut ja laitteistojen pitkä käyttöikä. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit ja niiden rahoittaminen. Verkonhaltija saattaa tehtäviensä täyttämiseksi joutua investoimaan niin suuriin hankkeisiin, että sen tavanomaisen toiminnan rahoittamiseen riittävä tulorahoitus ei välttämättä riitä rahoittamaan kysymyksessä olevia hankkeita. Tällöin verkonhaltijan tulisi turvautua pääomarahoitukseen. Tämä on perusteltua, koska pääomarahoitus on rahoitusteoreettisesti tehokas tapa rahoittaa investointeja ja sähköverkkotoiminta on sen monopoliluonne huomioon ottaen vähäriskistä liiketoimintaa.

40. Eduskunnan talousvaliokunta on mietinnössään (TaVM 17/2013 vp s. 10) täydennyksenä sähkömarkkinalain 24 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin (s. 82) todennut, että verkonhaltijan tulonmuodostuksen tulee olla riittävä myös verkon kehittämisen rahoittamiseen. Koska investointihankkeet ovat pitkäaikaisia ja yksittäiset hankkeet kustannuksiltaan suuria, saattaa tulorahoituksen riittävyyttä olla aiheellista arvioida pidemmällä aikavälillä. Verkonhaltijan tulee täyttää koko toimintansa ajan sähkömarkkinalain 6 §:ssä säädetyt vaatimukset. Säännöksen mukaisesti verkonhaltijalla on muun muassa oltava taloudelliset edellytykset kannattavaan sähköverkkotoimintaan. Myös tämän vaatimuksen täyttäminen saattaa käytännössä edellyttää jopa oman pääoman lisäämistä.

2.3.3 Maakaasumarkkinalaki

41. Maakaasumarkkinalain 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville kansallisille ja alueellisille maakaasumarkkinoille sekä Euroopan unionin maakaasun sisämarkkinoille siten, että hyvä maakaasun toimitusvarmuus ja hinnaltaan kilpailukykyisen ja riittävän hyvälaatuisen maakaasun saanti voidaan turvata. Toimivien maakaasumarkkinoiden ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen maakaasun toimituksessa ja varastoinnissa sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpito maakaasuverkkojen ja nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteistojen toiminnassa.

42. Maakaasumarkkinalain 14 §:n mukaan verkonhaltijan tulee ylläpitää, käyttää ja kehittää maakaasuverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin asiakkaiden kohtuullisten tarpeiden mukaisesti ja turvata osaltaan maakaasun toimitukset asiakkaille.

43. Maakaasumarkkinalain 15 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee pyynnöstä ja kohtuullista korvausta vastaan liittää verkkoonsa tekniset vaatimukset täyttävät maakaasun käyttö- ja varastointikohteet, nesteytetyn maakaasun käsittelylaitteistot, uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan kaasun tuotantolaitokset ja erilliset linjat toiminta-alueellaan.

44. Maakaasumarkkinalain 16 §:n mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä maakaasun siirto- ja jakelupalveluja verkkonsa käyttäjille maakaasuverkkonsa siirtokyvyn rajoissa.

45. Maakaasumarkkinalain 20 §:n 1 momentin mukaan verkkopalveluiden myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Pykälän 2 momentin mukaan verkkopalveluiden hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista.

46. Maakaasumarkkinalain 20 §:n 2 momentin esitöiden (HE 50/2017 vp s. 79 ja 80) mukaan monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida kokonaisuutena, jolloin varmistetaan sekä verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus että liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Hinnoittelun kustannusvastaavuutta arvioidaan siten kunkin verkonhaltijan kustannusten perusteella. Verkkotoiminnan hinnoitteluun ei kohdistu markkinoilta tulevaa painetta, jolloin verkonhaltijalla ei ole kannustinta tehostaa toimintaansa. Mahdollinen kustannustehottomuus voidaan kompensoida korkeammilla hinnoilla, joten monopolihinnoittelun arvioinnissa on arvioitava, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Hinnoittelun kohtuullisuuteen sisältyy sääntelyn kautta asetettu taloudellisesti tehokkaaseen toimintaan kannustava elementti, jonka avulla voidaan varmistaa, että verkonhaltijan toiminnan kustannustehokkuus toteutuu.

47. Edelleen esitöiden (HE 50/2017 vp s. 80) mukaan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonta perustuu yritysten maakaasuverkko-omaisuuden todelliseen käyttöarvoon, joka kuvaa yrityskohtaista markkina-arvoa, eikä esimerkiksi yritysjärjestelyiden perusteella määritettyihin kaupallisiin markkina-arvoihin, jotka voivat sisältää maakaasuverkkotoimintaan kuulumattomia arvostus- tai järjestelyeriä. Toisaalta verkonhaltijalle tulee turvata kohtuullinen korvaus verkkopalveluista omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymiseksi. Verkkopalveluiden hinnoittelun tulee turvata verkonhaltijalle kuuluvien tehtävien edellyttämä kohtuullinen tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saavat siten kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton. Kohtuullisen tuoton tulee puolestaan heijastaa sitä taloudellisen riskin tasoa, joka maakaasuverkon omistajan verkkotoimintaan sijoittamaan pääomaan kohdistuu toiminnan harjoittamisesta sekä ottaa huomioon alhaiset vieraan pääoman rahoituskulut ja laitteistojen pitkä käyttöikä. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit ja niiden rahoittaminen. Verkonhaltija saattaa tehtäviensä täyttämiseksi joutua investoimaan niin suuriin hankkeisiin, että sen tavanomaisen toiminnan rahoittamiseen riittävä tulorahoitus ei välttämättä riitä rahoittamaan kysymyksessä olevia hankkeita. Tällöin verkonhaltijan tulisi turvautua pääomarahoitukseen. Tämä on perusteltua, koska pääomarahoitus on rahoitusteoreettisesti tehokas tapa rahoittaa investointeja ja maakaasuverkkotoiminta on sen monopoliluonne huomioon ottaen vähäriskisempää liiketoimintaa kuin kilpaillut liiketoiminnot. Verkonhaltijan tulonmuodostuksen tulee olla riittävä myös verkon kehittämisen rahoittamiseen. Koska maakaasuverkkojen investointihankkeet ovat pitkäaikaisia ja yksittäiset hankkeet kustannuksiltaan suuria, saattaa tulorahoituksen riittävyyttä olla aiheellista arvioida pidemmällä aikavälillä. Verkonhaltijan tulee täyttää koko toimintansa ajan maakaasumarkkinalain 6 §:ssä säädetyt vaatimukset. Säännöksen mukaisesti verkonhaltijalla on muun muassa oltava taloudelliset edellytykset kannattavaan maakaasuverkkotoimintaan. Myös tämän vaatimuksen täyttäminen saattaa käytännössä edellyttää jopa oman pääoman lisäämistä.

2.3.4 Muu kansallinen lainvalmisteluaineisto

48. Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalain ja markkinaoikeuslain muuttamisesta (HE 127/2004 vp) on esityksen yleisperusteluissa (s. 7) todettu, että luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan yhteiskunnan sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä. Tuottotaso ei saa olla liian korkea esimerkiksi suhteessa sellaisiin investointeihin, joita omistajat voisivat tehdä vastaavan riskitason liiketoimintoihin. Vastaavasti myös valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle. Riittävän toimitusvarmuuden turvaaminen on keskeinen tavoite energia-alan luonnollisten monopolien erityisvalvonnassa. Tehokkuus puolestaan tarkoittaa asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.

49. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi sähkömarkkinalain ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 14 §:n muuttamisesta (HE 265/2020 vp) on yleisperustelujen jaksossa 2.1 kuvattu muun ohella sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelun sääntelyn nykytilaa.

50. Mainituissa esitöissä (s. 7 ja 8) on todettu muun ohella, että Energiavirasto vahvistaa valvontalain 10 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksiensa nojalla ennen valvontajaksoa antamassaan päätöksessä verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavan, verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavan sekä sen edellyttämän tuloslaskelman ja taseen oikaisun. Laskentamenetelmissä sähköverkkoon sitoutunut pääoma määritellään verkonhaltijan sähköverkkoon investoimien verkostokomponenttien määrien ja yksikköhintojen kautta. Yksikköhinnat määritellään tietyllä ajanhetkellä keskimääräiseen rakentamiskustannukseen perustuen. Yksikköhinta on siten valtakunnalliseen keskiarvoon perustuva jälleenhankintahinta kullekin verkostokomponentille. Energiavirasto päivittää yksikköhinnat ennen seuraavan vahvistuspäätöksen antamista. Tietyn komponentin yksikköhinta voi siis muuttua teknisen kehityksen myötä. Verkonhaltijan kullekin verkostokomponentille muodostetaan pääoma-arvo vähentämällä yksikköhinnan mukaisesta verkostokomponentin arvosta sen ikään perustuvat tasapoistot, jotka lasketaan Energiaviraston verkostokomponenteille vahvistaman pitoajan mukaisesti. Sääntelypääomaksi muodostuu siten kunkin verkonhaltijan sähköverkkoon kuuluvien verkostokomponenttien yhteenlaskettu nykykäyttöarvo. Menetelmä perustuu tältä osin eduskunnan talousvaliokunnan jo vuoden 1995 sähkömarkkinalakia koskevaan kannanottoon (TaVM 56/1994 vp).

51. Mainituissa esitöissä on yleisperustelujen jaksossa 3.2 (s. 27) todettu muun ohella, että sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelusta on säädetty sähkömarkkinalaissa varsin yleisellä tasolla. Sähkömarkkinalain 24 §:n mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Yleisluonteisesta lainsäännöksestä huolimatta siirron ja jakelun kohtuullisen hinnoittelun keskeiset kriteerit on määritelty sähkömarkkinalain 24 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 20/2013 vp). Yksityiskohtaisissa perusteluissa määritellyt kriteerit puolestaan perustuvat taloustieteen teoriaan luonnollisten monopolien sääntelystä, rahoitusteoriaan sekä talousvaliokunnan ja perustuslakivaliokunnan kannanottoihin erityisesti vuoden 1995 sähkömarkkinalain eduskuntakäsittelyn yhteydessä (TaVM 56/1994 vp ja TaVM 17/2013 vp sekä PeVL 19/1994 vp).

52. Eduskunnan talousvaliokunta on lausunut edellä mainitussa mietinnössään (TaVM 56/1994 vp
s. 2–4) hallituksen esityksestä sähkömarkkinalaiksi muun ohella seuraavaa:

Sähköalan omistuspohjassa on viime vuosina tapahtunut muutoksia. Omistuksensiirtojen seurauksena osa alasta on muuttunut peruspalvelusta liiketaloudelliseksi toiminnaksi, jossa yritysten toiminnan tulosta mitataan tuottona sijoitetulle pääomalle. Yhteiskunnan kannalta on tärkeää, että nämä pääoma-arvot, joita on vuosikymmenten aikana rakennettu julkisin varoin tai tuin ja kuoletettu sähkönkäyttäjien käyttömaksujen avulla, eivät siirry riskittöminä sijoituksina uusille omistajille ilman riittävää rahallista ja sosiaalista vastiketta. Liiketaloudellinen ajattelu sähköalalla ei saa merkitä sitä, että sähkön käyttäjiltä vaaditaan toistamiseen korvausta ennestään olemassa olevan sähköverkon pääomakuluista. Joissakin viimeaikaisissa alan yrityskaupoissa maksetut hinnat eivät ilmeisestikään vastaa tervettä liiketaloudellista arvostusta ja on syytä pelätä, että näiden kauppojen maksumiehiksi joutuvat viime kädessä kuluttajat. Valiokunta pitää tärkeänä, että sähkömarkkinalain mukainen hinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu yritysten käyttöomaisuuden todellisiin markkina-arvoihin eikä mahdollisesti keinottelunomaisesti paisuteltuihin arvopaperiarvoihin.

[– –]

Sähköverkko on luonnollinen monopoli. Verkonhaltijalla ei ole kilpailusta johtuvaa kannustinta pitää hintojaan alhaisina ja toimintaansa tehokkaana. Mahdollista tehottomuutta voi maksattaa asiakkailla. Hallituksen esityksen mukaan kustannustehokkuutta turvataan hinnoittelun lakisääteisellä kohtuullisuusvaatimuksella. Hinnoittelun kohtuullisuuden määrittely on yksi lakiehdotuksen keskeisiä ongelmakohtia. Verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee ilmeisesti vastata verkkotoiminnan ja verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä verkon kehittämiseen; verkon kehittäminen on verkonhaltijalle lakisääteinen velvoite. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen sähköverkon tulonmuodostuksen tulee lopuksi riittää antamaan verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. Valiokunta lähtee siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioimisessa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut sekä laitteiston pitkä käyttöikä.

Kirjanpidossa tulos lasketaan käyttöomaisuuden suunnitelman mukaisia poistoja vastaavien hankintamenojäännösten (SUMU-poistojen) perusteella. Sovelletaan siis käyttöomaisuuden historiallista hankintahintaa eikä jälleenhankintahintaa. Kuten edellä ja myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa on esitetty, verkkoyhtiöllä on oikeus kohtuulliseen korvaukseen siirtopalveluista. Kohtuulliseen korvaukseen sisältyy myös verkon kehittämisvelvoitteen täyttämiseen riittävä tulonmuodostus.

Sähkömarkkinoiden kustannustehokkuuden toteutuminen on viime kädessä arvioitava kuluttajan sähkölaskun perusteella. Hallituksen esityksen perustelujen sekä edellä lausutun perusteella valiokunta katsoo, että sähkömarkkinalain toteuttaminen ei sinänsä johda eikä saa johtaa sähkönkäyttäjien kokonaiskulujen nousemiseen. Sähkölaskun hinnan nousu, joka ei johdu sähkömarkkinalaista riippumattomista syistä, osoittaisi luotavan järjestelmän virheelliseksi.

53. Talousvaliokunta on mietinnössään (s. 3) edellyttänyt, että sähkömarkkinaviranomainen verkkoyhtiöiden hinnoittelun kohtuullisuusvalvonnassa soveltaa laskentaperustetta, jolla käyttöomaisuuden historialliseen hankintahintaan perustuvan kohtuullisen pääoman tuoton rinnalla otetaan huomioon verkkojen ylläpito- ja kehittämisvelvoitteesta aiheutuva tulonmuodostumistarve.

2.3.5 Muu kansallinen lainsäädäntö

54. Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu.

55. Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

56. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

57. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

58. Hallintolain 6 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 54) mukaan tasapuolisen kohtelun vaatimus saa merkityssisältönsä lähinnä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Ratkaisutoiminnan tulee olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen on perustuttava tapauksen erityislaatuun. Säännös ei kuitenkaan estä viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy.

59. Esitöiden (HE 72/2002 vp s. 55) mukaan pykälästä ilmenevä tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää yleisen velvollisuuden käyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on lain mukaan määritelty tai tarkoitettu käytettäväksi. Viranomainen ei saa ryhtyä edistämään muita tarkoitusperiä kuin niitä, jotka kuuluvat sen tehtäväpiiriin ja sisältyvät tapaukseen sovellettavan lain tavoitteisiin.

60. Esitöiden (HE 72/2002 vp s. 55) mukaan viranomaisten harkintavaltaa ohjaaviin oikeusperiaatteisiin kuuluu myös suhteellisuusperiaate. Tämän periaatteen keskeisenä sisältönä on, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toisin sanoen viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Suhteellisuusperiaatteella on tärkeä merkitys erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen joutuu harkitsemaan hallinnon asiakkaan kannalta epäedullisia oikeudellisia seuraamuksia. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti toimen on oltava tarpeellinen ja välttämätön asetetun tavoitteen saavuttamiseksi.

61. Esitöissä (HE 72/2002 vp s. 55 ja 56) on lisäksi todettu, että pykälässä viimeksi mainittu luottamuksensuojaperiaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

62. Esitöissä (HE 72/2002 vp s. 56) on edelleen todettu, että luottamuksen suojaaminen rajoitetaan koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Yksityisen tietoinen lainvastainen menettely tai se, että oikeustilan muutos on ollut ennakoitavissa, eivät oikeuttaisi suojaamisen arvoiseen luottamukseen. Edellytyksenä siis on, ettei päätös perustu asianosaisen antamiin virheellisiin tai olennaisesti puutteellisiin tietoihin. Säännösehdotuksessa tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidetä myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia. Näin esimerkiksi viranomaisten esittämät käsitykset tai lupaukset hallinnon asiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, johon voitaisiin vedota. Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.

63. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

64. Hallintolain 31 §:n 1 momentin esitöiden (HE 72/2002 vp s. 86) mukaan ehdotuksen tarkoituksena on korostaa virallisperiaatteen noudattamista ja pyrkimystä aineellisen totuuden saavuttamiseen asettamalla viranomaisen velvollisuudeksi huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Asian riittävällä selvittämisellä tarkoitetaan sitä, että viranomainen hankkii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Selvittämisen asianmukaisuus puolestaan korostaa viranomaiselle kuuluvaa menettelyjohtovaltaa ja huolellisuutta selvitysten hankkimisessa. Viranomainen voi hankkia selvityksiä itse viran puolesta toisilta viranomaisilta tai se voi pyytää selvitystä asianosaiselta. Viranomainen voi myös pyytää ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä. Selvitysten laajuus ja tarve tulee harkita tapauskohtaisesti.

65. Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

66. Hallintolain 34 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 88 ja 89) mukaan kuulluksi tulemisen oikeutta on perinteisesti pidetty oikeusturvaa edistävänä periaatteena. Tämän ohella kuulemisen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta. Asianosaisen kuuleminen palvelee myös asian selvittämistä. Näin kuulemisvelvollisuus edistää viranomaistoiminnan tasapuolisuutta ja asioiden käsittelyn huolellisuutta.

67. Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

68. Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

3 Asioiden arviointi

3.1 Asioiden arvioinnin lähtökohdat

69. Asioissa on kysymys sähkön jakelu- ja suurjännitteisten verkonhaltijoiden sekä maakaasun jakeluverkonhaltijoiden verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan sisältyvistä menetelmistä, jotka Energiavirasto on valituksenalaisilla päätöksillään vahvistanut verkonhaltijoiden noudatettavaksi vuosille 2024–2031.

70. Sähkömarkkinadirektiiviin sisältyvässä sääntelyviranomaisen riippumattomuusvaatimuksessa ja siitä oikeuskäytännössä annetuissa tulkinnoissa (ks. esimerkiksi tuomio 6.3.2025, Alajärven Sähkö ym., C-48/23, EU:C:2025:144, tuomio 3.12.2020, komissio v. Belgian kuningaskunta,
C-767/19, EU:C:2020:984 ja tuomio 2.9.2021, komissio v. Saksa, C-718/18, EU:C:2021:662) on annettu Energiavirastolle laaja ja itsenäinen harkintavalta hinnoittelussa noudatettavien menetelmien määrittämisessä. Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston on kuitenkin menetelmistä määrätessään noudatettava niitä periaatteita ja sääntöjä, jotka on vahvistettu muun ohella sähkökauppa- ja maakaasuverkkoasetuksessa, sähkö- ja maakaasumarkkinalaissa sekä valvontalaissa.

71. Edellä oikeusohjeissa kuvatusti sähkökauppa- ja maakaasuverkkoasetuksen mukaan verkonhaltijoiden soveltamien tariffien tai niiden laskennassa käytettävien menetelmien on oltava kustannuksia vastaavia ja avoimia sekä otettava huomioon tarve turvata verkon käyttövarmuus ja järjestelmän toimivuus sekä parantaminen. Niiden on vastattava verkonhaltijoiden kiinteitä kustannuksia, ottaen huomioon muun ohella sijoitetun pääoman asianmukainen tuotto, mahdollistettava tarvittavien investointien tekeminen verkkoihin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus, ja tarjottava verkonhaltijoille asianmukaisia kannustimia sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä, jotta parannetaan muun ohella energiatehokkuutta, edistetään toimitusvarmuutta ja tuetaan tehokkaita investointeja. Sääntely myös edellyttää, että tariffeja tai niiden laskentamenetelmiä on sovellettava syrjimättömästi. Sääntelyn tavoitteena on muun ohella turvata loppuasiakkaille kohtuulliset energian hinnat, hyvä toimitusvarmuus ja edistää energiatehokkuutta.

72. Sähkö- tai maakaasumarkkinalaissa tai valvontalaissa ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä siitä, mitä seikkoja verkkopalvelujen hinnoittelua koskevien menetelmien vahvistamisessa on otettava huomioon ja millaisiksi menetelmät on laadittava. Lähtökohtana lainsäädännössä kuitenkin on, että hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista ja että sen tulee vastata toiminnan kustannuksia. Sähkö- ja maakaasumarkkinalakeja koskevissa esitöissä on korostettu, että hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida kokonaisuutena siten, että varmistetaan sekä verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus että liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Lainvalmisteluaineistosta käy ilmi, että verkonhaltijan tulojen tulee kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottava tuotto. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit ja niiden rahoittaminen.

73. Markkinaoikeus toteaa edellä esitetyn perusteella, että energiamarkkinasääntelyssä on jätetty Energiavirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä ja kehittämisessä. Valituksenalaisilla päätöksillä vahvistettujen menetelmien lainmukaisuuden arvioinnissa on siten ennen kaikkea kysymys siitä, onko Energiavirasto ylittänyt menetelmät vahvistaessaan sille energiamarkkinasääntelyssä annetun harkintavallan. Tähän arviointiin kuuluu ensinnäkin se, ovatko käyttöönotetut menetelmät sisältönsä ja vaikutustensa osalta sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyn vastaisia, ja toiseksi se, onko Energiaviraston päätösten antamiseen johtanut menettely ollut sitä ohjaavan sääntelyn vastaista. Asiaa on harkittava paitsi sähkön- ja maakaasunkäyttäjän näkökulmasta myös verkonhaltijan kannalta arvioiden, mahdollistavatko Energiaviraston päätöksillään vahvistamat menetelmät verkonhaltijalle kohtuullisen tuoton siirtopalveluista. Kysymystä arvioitaessa on pidettävä lähtökohtana sitä, että kohtuullinen tuotto arvioidaan mahdollisimman luotettavalla menetelmällä. Menetelmien luotettavuuden ja johdonmukaisuuden arvioinnissa voidaan ottaa huomioon muun ohella, miten muissa Euroopan unionin energiamarkkinasääntelyn piirissä olevissa maissa on määrätty kohtuullista hinnoittelua koskevista valvontamenetelmistä (ks. muiden jäsenvaltioiden käytäntöjen merkityksestä esimerkiksi KHO 2024:56, tuomion 18 kohta). Valittajien esittämän perusteella Energiaviraston päätöksiä ja vahvistettuja menetelmiä tulee arvioida myös perustuslaissa ja EU:n perusoikeuskirjassa turvatun omaisuudensuojan näkökulmasta.

74. Edellä todetusti Energiaviraston valituksenalaisilla päätöksillä on vahvistettu ennalta menetelmät (valvontamenetelmät) verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi vuosille 2024–2031. Valvontamenetelmissä vahvistetaan, miten verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvo lasketaan ja miten verkonhaltijoille sallittu kohtuullinen tuotto määritetään. Menetelmien perusteella määritetään verkkoyhtiöiden vuotuinen sallittu liikevaihto, johon perustuen verkkoyhtiöt määrittelevät itsenäisesti kullekin asiakasryhmälle siirtohinnat. Sallittuun liikevaihtoon vaikuttavat verkkoyhtiöille menetelmien mukaan sallittu tuotto, tasapoistot, operatiivisen toiminnan kustannukset sekä menetelmissä sovellettavat kannustimet. Energiavirasto valvoo verkkoyhtiöiden hinnoittelua kokonaisuutena neljän vuoden jaksoissa.

75. Valituksenalaisilla päätöksillä vahvistettujen menetelmien mukaan verkonhaltijoiden kohtuullinen tuotto lasketaan kertomalla verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu oma pääoma ja korollinen vieras pääoma menetelmissä määritellyllä kohtuullisella tuottoasteella. Verkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma koostuu menetelmien mukaan pääosin verkonhaltijan verkkokomponenteista muodostuvan verkko-omaisuuden arvosta. Kohtuullisen tuoton laskennan pohjana ei siten käytetä verkkotoiminnan eriytetyn taseen mukaista verkko-omaisuuden arvoa, vaan laskennan pohjana pääosin olevalle verkko-omaisuudelle lasketaan niin sanottu nykykäyttöarvo hyödyntäen verkkokomponenttien komponenttikohtaisia valtakunnalliseen keskiarvoon perustuvia yksikköhintoja, jotka perustuvat Energiaviraston säännöllisin väliajoin tekemiin kustannuskyselyihin verkonhaltijoiden toteutuneiden verkkoinvestointien kustannuksista.

76. Verkkokomponentit ja niiden määritysperiaatteet on määritelty valvontamenetelmien liitteenä olleessa yksikköhintaluettelossa. Yksikköhinta muodostaa verkkokomponentin jälleenhankinta-arvon. Tämän komponentin jälleenhankinta-arvon, iän ja pitoajan perusteella lasketaan edellä mainittu verkkokomponentin nykykäyttöarvo.

77. Verkkotoimintaan sitoutuneelle oikaistulle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittäminen perustuu puolestaan taloustieteen rahoitusteorioissa yleisesti käytettyyn painotetun keskimääräisen pääomakustannuksen malliin (Weighted Average Cost of Capital, WACC‑malli). WACC-mallissa verkkotoiminnan pääomakustannus lasketaan oman pääoman kustannuksen sekä vieraan pääoman kustannuksen painotettuna keskiarvona (ks. esimerkiksi Modigliani – Miller, The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment, The American Economic Review, 1958, Myers, Capital Structure, The Journal of Economic Perspectives, 2001, Leppiniemi – Puttonen, Yrityksen rahoitus, 2002 ja Puttonen – Knüpfer, Moderni rahoitus, 2024). Energiavirasto arvioi WACC-mallin avulla verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle kohtuullisen tuottoprosentin käyttämällä verkonhaltijakohtaisen todellisen pääomarakenteen sijaan toimialan yhteistä kiinteää pääomarakenneolettamaa, jonka määrittämisessä käytetään verrokkiyhtiöistä johdettua pääomarakenteen vaihteluvälin mediaania. Lisäksi kohtuullisen tuottoprosentin määrittelyyn sisältyy sovellettavan korkokannan sekä toiminnan riskitason määrittely, jota koskevat parametrit on kuvattu ja määritetty tarkemmin Energiaviraston valvontamenetelmissä. Kohtuullinen tuottoaste on määritetty vahvistetuissa valvontamenetelmissä nimellisenä, eli se sisältää inflaation.

78. Markkinaoikeus toteaa, että hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida edellä todetusti kokonaisuutena, joten yksittäiseen Energiaviraston vahvistuspäätöksen osaan kohdistuvan muutosvaatimuksen arvioinnissa on otettava huomioon kyseisen osan merkitys koko päätöksen kannalta sekä osan vaikutukset muihin päätöksen osiin. Valittajat ovat saattaneet valituksenalaisilla päätöksillä vahvistetut menetelmät markkinaoikeuden arvioitavaksi siltä osin kuin niissä on muutettu verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostustapaa, verkko-omaisuudesta tehtävien tasapoistojen laskentatapaa, korvausinvestointien purkukustannusten käsittelytapaa ja verkon hyödykkeistä kertyneen poistoeron käsittelytapaa verrattuna edellisiin valvontamenetelmiin sekä lisäksi esittäneet kyseisten muutosten yhdessä johtavan siihen, etteivät valvontamenetelmät mahdollista verkonhaltijoille lain edellyttämää kohtuullista tuottoa. Markkinaoikeus arvioi asioissa ensin kunkin edellä mainitun muutoksen osalta erikseen, onko Energiavirasto menetellyt lainvastaisesti muutoksen tehdessään, sekä tämän jälkeen, johtavatko valvontamenetelmät kokonaisuutena arvioiden sellaiseen hinnoitteluun, jota ei voida pitää verkonhaltijoiden kannalta kohtuullisena.

3.2 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden oikaiseminen

79. Energiavirasto on muuttanut valituksenalaisilla päätöksillä vahvistetuissa valvontamenetelmissä (Energiaviraston päätösten liite 2) verkkotoimintaan sidotun verkko-omaisuuden arvostusperiaatetta. Energiavirasto on määrännyt, että vuosina 2024–2031 sovellettavissa valvontamenetelmissä verkkotoimintaan sidotun verkko-omaisuuden arvostus perustuu verkko‑omaisuuden oikaistuun jäädytettyyn jälleenhankinta-arvoon, joka määritetään eri tavoin ennen vuotta 2024 tehtyjen ja vuodesta 2024 lähtien tehtyjen investointien osalta. Ennen vuotta 2024 investoidun verkon jäädytetty jälleenhankinta-arvo määritetään uudelleenarvottamalla vuoden 2023 lopussa tosiasiallisesti käytössä ollut verkko-omaisuus vahvistettujen menetelmien liitteinä 1 olleiden yksikköhintojen perusteella riippumatta investointivuosista. Liitteen yksikköhinnat on määritetty vuoden 2023 aikana tehdyn yksikköhintaselvityksen perusteella ja ne perustuvat pääosin komponenttien vuosien 2021 ja 2022 kustannustasoon indeksikorjattuna vuoden 2022 arvoon. Vuodesta 2024 tehtävien investointien osalta jäädytetty jälleenhankinta-arvo määritetään puolestaan investointivuosikohtaisten yksikköhintojen perusteella. Valvontajakson aikaisiin investointeihin sovellettavat yksikköhinnat, joita korjataan kuluttajahintaindeksin muutoksella eri vuosille, selvitetään kullekin jaksolle erikseen kunkin valvontajakson loppupuolella jakson investointikustannuksiin perustuen. Edellä todetusti vahvistetuissa menetelmissä kohtuullinen tuottoaste on määritelty nimellisenä, jolloin se sisältää inflaatio-odotuksen.

80. Energiavirasto on soveltanut edellisissä menetelmissään (Carunan todiste 22) vuosina 2016–2023 verkko-omaisuuden arvostamisessa laskentamenetelmää, jossa verkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvo on muodostettu oikaisemalla koko verkko-omaisuus viimeisimmän yksikköhintaluettelon mukaisesti, eli menetelmät ovat perustuneet verkko‑omaisuuden uudelleenarvottamiseen. Myös edellisissä menetelmissä kohtuullinen tuottoaste on määritelty nimellisenä, jolloin se on sisältänyt inflaatio-odotuksen.

81. Energiavirasto on perustellut valituksenalaisten päätösten liitteinä olleissa valvontamenetelmissä ja perustelumuistiossa (Energiaviraston päätösten liite 3) verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaatteen muutosta sillä, että menetelmät ovat kohtuullisen hinnoittelun ja kustannusvastaavuuden kannalta mahdollisimman perustellut ja että inflaatio otetaan menetelmissä huomioon oikein kohtuullisen tuoton ja tasapoiston laskennassa.

82. Energiavirasto on todennut valvontamenetelmien perusteluissa, että verkko‑omaisuuden oikaisu ja tasapoistot sekä tuottoasteen määrittäminen ovat sidoksissa toisiinsa. Tuottoasteen määrittämistapa asettaa kriteerit sille, miten verkko-omaisuuden oikaisu tulee tehdä, jotta inflaatio otetaan menetelmissä oikein huomioon kohtuullisen tuoton ja tasapoiston laskennassa. Koska kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävä nimellinen kohtuullinen tuottoaste sisältää inflaatio-odotuksen, ei verkkotoimintaan sitoutunutta verkko‑omaisuutta tule perustelujen mukaan uudelleenarvottaa, jotta inflaatiota ei oteta huomioon kahteen kertaan. Energiaviraston mukaan aikaisemmilla valvontajaksoilla sovelletut valvontamenetelmät ovat olleet virheellisiä inflaation käsittelyn osalta. Lisäksi Energiavirasto on perustellut muutosta sillä, että nimellisen tuottoasteen käyttö ja sen edellyttämä verkko-omaisuuden oikaisuperiaate investointivuosista riippuvilla jäädytetyillä yksikköhinnoilla johtaa merkittävästi aiempaa perustellumpaan, riskittömämpään ja kustannusvastaavampaan verkko-omaisuuden tuottoon. Edelleen muutetut menetelmät ovat ennustettavammat ja vakaammat markkinatilanteiden heilahteluille. Niillä on myös aiempaa riskittömämmät ja perustellummat ohjausvaikutukset erityisesti investointikannustimen osalta, eikä investointikannustimen hyötyleikkuri ole enää riski verkonhaltijoille. Jäädytyksen vuoksi verkonhaltijan on aina kannattavaa pyrkiä investoimaan mahdollisimman tehokkaasti, mikä hyödyttää asiakkaita, ja toisaalta kustannustehokkaiden verkonhaltijoiden saama tehokkuushyöty säilyy koko komponentin elinkaaren ajan. Perustelumuistioiden mukaan muutoksen mukaista verkkotoimintaan sidotun pääoman oikaisuperiaatetta tukee Energiaviraston DFC Economics S.r.l:ltä (jäljempänä DFC) tilaama selvitys (Energiaviraston todiste 3, Carunan todiste 13 ja Auris Kaasunjakelu Oy:n ja Haminan Kaasuverkko Oy:n todiste 4) sekä työ- ja elinkeinoministeriön muodostaman akateemisen työryhmän lausunto (Energiaviraston todiste 5).

3.2.1 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamisen peruste

83. Valittajat ovat esittäneet, että valituksenalaisten päätösten sisältämien vahvistettujen valvontamenetelmien mukainen verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaate on energiamarkkinasääntelyn vastainen, sillä se ei perustu lainsäädännön edellyttämällä tavalla verkon todelliseen käyttöarvoon, eli yrityskohtaiseen markkina-arvoon. Markkina-arvo kuvastaa sitä hintaa, jolla verkko olisi kussakin ajanhetkessä mahdollista rakentaa uudelleen. Todelliseen nykykäyttöarvoon ja siten markkina-arvoon perustuva sidotun pääoman arvostusmalli on ollut perustellusti ja lainsäädännön edellyttämällä tavalla käytössä koko nykyisen valvontamenetelmiin perustuvan valvonnan historian ajan. Energiavirasto on aiemmin nimenomaisesti vahvistanut tämän lain esitöistä ilmenevän näkemyksen ja katsonut sen muodostavan esteen jäädytetyn regulaatiotaseen käyttämiselle valvontamenetelmissä. Menetelmien muutosten jälkeen verkko-omaisuuden arvo ei enää vastaa markkina-arvoa, ja ero markkina- ja regulaatioarvon välillä kasvaa vuosi vuodelta, kun verkko‑omaisuuden arvoa ei enää päivitetä valvontajaksojen vaihtuessa.

84. Lisäksi valittajat ovat esittäneet, että verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaate on ristiriidassa valvontamenetelmissä käytettävän WACC-mallin vakiintuneiden rahoitusteoreettisten lähtökohtien kanssa. Verkkoliiketoiminnan sääntelyn ja Energiaviraston valvontamallin lähtökohtana on simuloida kilpailutilanteessa toimivan yrityksen kohtaamaa kilpailupainetta ja löytää se kohtuullinen tuottotaso, jota vastaavan riskitason liiketoimintaa harjoittava kilpailluilla markkinoilla toimiva yritys voisi odottaa omalle liiketoiminnalleen, mihin lähtökohtaan perustuvat kaikki valvontamallin sisältämät yksittäiset parametrit. Markkina-arvon käyttäminen WACC-mallissa on välttämätön lähtökohta, tarkastellaanpa asiaa sitten yrityksen, sen omistajien tai muiden tietoa hyväksi käyttävien tahojen, kuten regulaattorin, kannalta. WACC-mallia sovellettaessa oman pääoman määräksi tulee laskea markkina‑arvo, ei esimerkiksi kirjanpitoarvo, koska sijoittajat vaativat tuottoa nimenomaisesti markkina-arvolle. Markkina-arvo edustaa sitä pääomamäärää, joka yrityksessä tai tietyssä liiketoiminnassa on tarkasteluajankohtana kiinni. Pääomaa voitaisiin irrottaa yrityksestä tai liiketoiminnasta juuri sen markkina‑arvon verran ja käyttää sitä vaihtoehtoiseen tarkoitukseen, esimerkiksi vaihtoehtoiseen sijoituskohteeseen, jos toiminnasta luovuttaisiin. Ainoastaan markkina-arvoa käytettäessä pystytään WACC-mallissa määrittelemään oikein pääoman kustannus ja sitä kautta muun muassa kustannusvastaava hinnoittelu. Koska verkko-omaisuudelle ei ole olemassa pörssinoteerattua tai muuta varsinaista markkina-arvoa, markkina-arvon korvikkeena on käytetty verkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvosta verkkokomponenttien ikä- ja pitoaikojen perusteella laskettua ja säännöllisesti päivitettyä nykykäyttöarvoa.

85. Valittajat ovat edelleen esittäneet, että Energiavirasto on perustellut valvontamenetelmien muutoksia ulkopuoliselta taholta tilaamallaan selvityksellä, joka sisältää useita virheellisiä olettamia ja joka ei ole perustunut kokonaisnäkemykseen sovellettavasta valvontamallista. Energiaviraston näkemykset inflaation teoreettisesti oikeaoppisesta käsittelystä valvontamenetelmissä eivät ole hyväksyttävä peruste poiketa sähkömarkkinalain vaatimuksesta arvostaa sähköverkko-omaisuus sen todelliseen käyttöarvoon.

86. Energiavirasto on esittänyt, että se on noudattanut vahvistuspäätöksiä tehdessään sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyä sekä ottanut huomioon säännöksiä koskevista lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevät perustelut. Valvontalain mukaan menetelmiä koskevassa päätöksessä Energiavirasto voi määrätä verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteista sekä verkkotoimintaan sidotulle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta. Sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentin esitöissä ja maakaasumarkkinalain 20 §:n 2 momentin esitöissä olevilla viittauksilla yrityskohtaiseen markkina‑arvoon ei tarkoiteta, että verkko-omaisuus tulisi aina uudelleenarvottaa, vaan viittauksilla on havainnollistettu sitä, että käyttöarvo ei saa kuvastaa kaupallista markkina-arvoa eikä sisältää verkkotoimintaan kuulumattomia arvostus- tai järjestelyeriä. Kohtuullisen tuoton valvonta perustuu aiheutuneiden kustannusten perusteella määritettyyn verkkoyhtiön säännellyn verkko‑omaisuuden käyttöarvoon, ottaen kuitenkin huomioon inflaation joko tuottopohjassa tai tuottoasteessa, mutta ei molemmissa, jotta säännellyn luonnollisen monopolin hinnoittelu olisi lain tavoitteiden mukaisesti kustannusvastaavaa. Energiaviraston määrättävissä on riippumattomana kansallisena sääntelyviranomaisena, miten kohtuullisen hinnoittelun menetelmien muodostama kokonaisuus muodostetaan.

87. Energiaviraston mukaan verkko-omaisuuden arvostusperiaate ei ole ristiriidassa rahoitusteorian ja valvontamenetelmissä käytettävän WACC-mallin kanssa. Sekä verkko-omaisuuden arvostusperiaate että valvonnassa sovellettu kohtuullinen tuottoaste voidaan säännellyssä liiketoiminnassa määritellä eri tavoin. Olennaista verkko-omaisuuden arvostamisen osalta ei siten ole se, että valvonnassa käytetään hinnoitteluun kohtuullisuuden määrittämiseksi WACC‑mallia, vaan se, määritelläänkö kohtuullinen tuottoaste (WACC%) nimellisenä vai reaalisena. Markkina-arvo säännellylle verkkotoiminnalle muodostuu valvontamenetelmien sallimien kassavirtojen pohjalta. Jos markkinaehtoiseen liiketoimintaan soveltuvaa ajatusta omistajien vaatimasta tuotosta markkina-arvolle sovellettaisiin sellaisenaan säänneltyyn verkkoliiketoimintaan, loisi menettely kierteen, jossa markkina-arvon kasvu tarkoittaisi menetelmien sallimien kassavirtojen kasvua, joka itsessään johtaisi uudelleen markkina-arvon kasvuun. Tämän vuoksi säännellyssä verkkotoiminnassa määritetään kohtuullinen tuotto verkkoon sidotulle pääomalle tavalla, joka ei pohjaudu omistajien tai potentiaalisten sijoittajien näkemykseen markkina-arvosta.

88. Energiavirasto on edelleen esittänyt, että menetelmien muutokset on tehty sen tilaaman asiantuntijaselvityksen perusteella ja ovat siinä esitetyn teorian mukaisia sekä yhteneviä suhteessa Euroopassa vallitsevaan käytäntöön inflaation käsittelystä kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmissä.

3.2.1.1 Asioissa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä asiantuntijoiden lausumat markkinaoikeudessa

89. Energiavirasto on kyseessä olevia valvontamenetelmiä valmistellessaan pyytänyt DFC:ltä selvityksen inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmien tuottoasteen, tuottopohjan ja tasapoiston määrittämisen kannalta. DFC on selvityksessään 2.10.2023 (Energiaviraston todiste 3, Carunan todiste 13 ja Auris Kaasunjakelu Oy:n ja Haminan Kaasuverkko Oy:n todiste 4) arvioinut muun ohella kohtuullisen hinnoittelun valvontamalleissa sovellettavan tuottoasteen ja verkko-omaisuuden arvostusperiaatteen välistä yhteyttä. Selvityksessä on todettu, että kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä on yleisesti eri sääntelymalleissa käytetty pääoman painotetun keskikustannuksen mallia (WACC). Selvityksen mukaan kohtuullinen tuottoaste voidaan määritellä joko nimellisenä tai reaalisena riippuen siitä, miten verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvo määritetään. Selvityksessä on todettu, että energia-alan sääntelyviranomaiset ympäri maailmaa ovat käyttäneet kohtuullisen tuoton määrittämiseen liittyvään verkko‑omaisuuden arvostamiseen lähtökohtaisesti kahta erilaista lähestymistapaa, taloudellista (”financial-type” approach) ja fyysistä (”physical-type” approach).

90. Taloudellisessa lähestymistavassa verkko-omaisuus arvostetaan historiallisiin kustannuksiin, mutta sovellettava tuottoaste voi olla reaalinen tai nimellinen riippuen siitä, sisältyykö historiallisiin kustannuksiin inflaatio. Taloudellisen lähestymistavan mukaisten menetelmien tavoitteena on korvata sijoittajille sijoitettu pääoma sekä riskisopeutettu tuotto omaisuuden taloudellisen käyttöiän aikana. Saadun tuoton määrä on sama, mutta sen profiili vaihtelee ajallisesti sen mukaan, onko tuottoaste määritelty reaalisena vai nimellisenä. Fyysinen lähestymistapa perustuu lähtökohtaisesti reaalisen tuottoasteen käyttöön ja verkko-omaisuuden uudelleenarvottamiseen. Fyysisen lähestymistavan mukaisten menetelmien tarkoituksena on varmistaa korvausinvestointien riittävä rahoitus siten, että verkonhaltija voi poistojen avulla korvata olemassa olevat verkon komponentit vastaavalle tasolle niiden käyttöiän lopussa. Selvityksen mukaan kustannusten kehitykseen liittyvät epävarmuudet heikentävät kuitenkin fyysisen lähestymistavan mukaisten menetelmien ennustettavuutta ja voivat vaikuttaa sijoitetulle pääomalle saatuun tuottoon.

91. DFC:n selvityksen laatimiseen osallistunut AP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut DFC:n selvityksen kanssa yhdenmukaisesti, että verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostamisessa voidaan käyttää eri menetelmiä riippuen menetelmien muodostamasta kokonaisuudesta ja erityisesti tuottoasteen valinnasta.

92. Compass Lexecon on laatinut Elenian toimeksiannosta asiantuntijalausunnon 11.6.2024 uusista valvontamenetelmistä ja valituksenalaisen päätöksen vaikutuksista Elenialle (Carunan todiste 20, Elenian todiste 4). Compass Lexeconin lausunnossa on todettu yhdenmukaisesti DFC:n selvityksessä esitetyn kanssa, että on olemassa kaksi keskeistä vaihtoehtoista menetelmää verkko-omaisuuden arvostamiseen. Omaisuus voidaan arvostaa sen hankintahintaan (cost of the initial investment) tai siihen hintaan, jonka sen uudelleenrakentaminen maksaisi (cost of re-building the facility at the present time). Lausunnon mukaan ensin mainitulla ja valituksenalaisissa päätöksissä omaksutulla menetelmällä pyritään varmistamaan, että aiemmin tehdyt investoinnit saavat tietyn riittävän tuoton, mutta se ei takaa, että verkonhaltijat pystyvät korvaamaan omaisuuttaan, jos omaisuuden markkina-arvo muuttuu ajan myötä. Jälkimmäisellä menetelmällä pyritään puolestaan varmistamaan verkonhaltijoiden verkon käyttäjille tarjoaman palvelun tason ylläpitäminen takaamalla, että niiden omaisuuden arvo kehittyy samalla tavalla kuin markkina-arvo sekä tarjoamaan verkon käyttäjille markkinahintainen hinnoittelu. Markkina-arvon käyttö verkko‑omaisuuden arvostamisessa tarkoittaa lisäksi, että verkonhaltijat voivat saada sääntelyyn perustuvaa odotettua tuottoa suurempaa tai pienempää tuottoa riippuen yksikköhintojen kehityksestä, verkonhaltijoiden tehokkuudesta ja inflaatiosta. Compass Lexeconin lausunnon mukaan sähkömarkkinalain esityöt edellyttävät omaisuuden todellisen käyttöarvon käyttämistä, mikä viittaa jälkimmäiseen uudelleenarvottamisen menetelmään ja tarkoittaa, että valvontamenetelmiin tehty muutos ei ole lain esitöiden mukainen.

93. Compass Lexeconin lausunnon laatimiseen osallistunut FR on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että taloustieteellisestä näkökulmasta sääntelyn hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnalle sähkömarkkinalain esitöissä asetettu vaatimus verkko-omaisuuden määrittämisestä sen todelliseen käyttöarvoon, joka kuvaa yrityskohtaista markkina-arvoa, tarkoittaa, että arvon perustana tulisi käyttää verkko‑omaisuuden jälleenhankinta-arvoa.

94. Oikeudenkäyntiaineistoon sisältyvästä Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten neuvoston (CEER) laatimasta Euroopan sähkö- ja kaasuverkkojen erilaisia sääntelyjärjestelmiä kuvaavasta vuoden 2023 raportista (CEER Report on Regulatory Frameworks for European Energy Networks 2023, 21.2.2024) käy ilmi, että Euroopan maissa on käytössä yksityiskohdiltaan useita erilaisia tapoja tuoton, tuottopohjan, poistojen ja kannustimien määrittelemiseksi valvontamenetelmien kokonaisuudessa. Raportin mukaan tuottopohjan sisältämien yksittäisten komponenttien rakenne ja niiden arvostus vaihtelevat merkittävästi maiden välillä, mutta lähtökohtaisesti verkko-omaisuuden arvo voidaan ilmaista joko historiallisiin kustannuksiin perustuen tai omaisuuden uudelleenarvioituina arvoina. Raportissa on todettu, että yleisin tapa Euroopassa arvostaa verkko-omaisuutta on ollut osin tai täysin historiallisiin kustannuksiin perustuva laskentatapa. Raportin mukaan useissa maissa on käytössä kohtuullisen tuoton määrittämisessä WACC-malli, mutta sen laskennassa käytetyt menetelmät ja parametrit poikkeavat ainakin jossain määrin eri maiden välillä muun ohella sen suhteen, miten muodostetaan kohtuullisen tuoton laskennan perustana oleva verkon arvo ja mille pääomalle tuottoa lasketaan. Raportissa on edelleen todettu, että tuottopohjan laskemisen valinta vaikuttaa tuottoasteen määrittämiseen ja käytetyn WACC-mallin muotoiluun.

95. RC on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut yhdenmukaisesti DFC:n raportissa todetun kanssa, että on olemassa kaksi erityyppistä sääntelymenetelmää, taloudellinen ja fyysinen, joilla on molemmilla hyviä ja huonoja puolia. Valinta menetelmien kesken riippuu poliittisesta harkinnasta kyseisessä maassa. Sääntelyn tavoitteena on yleisesti ottaen tarjota oikeanlaisia kannustimia verkonhaltijoille, tarjota yhteiskunnan vaatimia palveluita kohtuullisin kustannuksin ja antaa verkonhaltijoille mahdollisuudet toimia ja tehdä riittäviä investointeja kuitenkin siten, että kuluttajilta perittävät hinnat ovat oikeudenmukaisia ja kustannusvastaavia.

96. MP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että WACC-malli perustuu markkinaehtoiseen pääomarakenteeseen, joka kuvastaa markkinoiden yleisiä tuotto-odotuksia ja jossa käytetään markkinaehtoisia parametrejä, mistä syystä mallissa tulisi käyttää myös markkina-arvoista sitoutunutta pääomaa, jonka arvo olisi mahdollisimman ajantasainen. Pääoman erien jäädyttäminen historialliselle tasolle ei vastaa kyseisten erien ajankohtaisen arvonmääritysajankohdan markkina-arvoa. Käyttämällä markkina-arvoista sitoutunutta pääomaa saadaan lisäksi mallin piirissä olevat yhtiöt yhteismitallisiksi muun ohella niiden pääomarakenteen suhteen. MP:n mukaan kirjanpitoarvojen käyttö WACC-mallissa ei ole perusteltua kuin hyvin harvoissa tilanteissa, esimerkiksi pankkisektorilla, muun ohella yhtiöiden erilaisten kirjanpitokäytäntöjen vuoksi. MP on esittänyt markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä, että yhtiön verkkotoiminnan arvostuksen kannalta viime kädessä on kysymys siitä, minkälainen kassavirta menetelmillä on saavutettavissa.

97. Professori JP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että sähkömarkkinalain lainvalmisteluaineistoon sisältyvä kirjaus markkina-arvosta tarkoittaa verkko-omaisuuden arvostamista sen jälleenhankinta-arvoon, joka tarkoittaa sitä hintaa, jonka kyseisen verkon rakentaminen tällä hetkellä maksaisi.

3.2.1.2 Oikeudellinen arviointi

98. Arvioinnissa on tältä osin kysymys verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista, joista määrääminen kuuluu Energiaviraston toimivaltaan osana valvontamenetelmien vahvistamista.

99. Markkinaoikeus toteaa, että sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyssä ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä siitä, mitä laskentaperustetta verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostamisessa tulee käyttää. Sähkö- ja maakaasumarkkinalakeja koskevissa esitöissä (HE 20/2013 vp s. 82 ja HE 50/2017 s. 80) on todettu, että hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan tulee perustua yritysten sähköverkko-omaisuuden todelliseen käyttöarvoon, joka kuvaa yrityskohtaista markkina-arvoa. Eduskunnan talousvaliokunta on sähkömarkkinalakia koskevassa mietinnössään (TaVM 56/1994 vp s. 3) edellyttänyt, että sähkömarkkinaviranomainen verkkoyhtiöiden hinnoittelun kohtuullisuusvalvonnassa soveltaa laskentaperustetta, jolla käyttöomaisuuden historialliseen hankintahintaan perustuvan kohtuullisen pääoman tuoton rinnalla otetaan huomioon verkkojen ylläpito- ja kehittämisvelvoitteesta aiheutuva tulonmuodostumistarve. Lisäksi sekä esitöissä että talousvaliokunnan mietinnössä on pidetty tärkeänä, ettei hinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustu yritysjärjestelyiden perusteella määritettyihin arvopaperiarvoihin tai kaupallisiin markkina-arvoihin.

100. Edellä kuvatusta lainvalmisteluaineistosta ilmenee, että verkko-omaisuus tulisi hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa arvostaa sen todelliseen käyttöarvoon tai todelliseen markkina-arvoon. Talousvaliokunnan mietinnöstä ilmenevällä tavalla hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa voidaan soveltaa myös omaisuuden historialliseen hankintahintaan perustuvaa laskentaperustetta, kun otetaan huomioon hinnoittelun kohtuullisen valvonnalle asetetut muut edellytykset. Lainvalmisteluaineiston viittauksilla yrityskohtaiseen tai todelliseen markkina-arvoon on katsottava niiden sanamuodon ja käyttöyhteyden perusteella tarkoitetun estää sellainen keinotekoinen, esimerkiksi yritysjärjestelyihin perustuva omaisuuden arvostaminen, jossa kohtuullisen tuoton laskenta ei perustuisi omaisuuden todelliseen käyttöarvoon ja johtaisi mahdollisesti kohtuuttoman korkeisiin kuluttajilta perittäviin maksuihin.

101. Kun otetaan huomioon edellä mainittu talousvaliokunnan lausunnon viittaus historialliseen hankintahintaan perustuvaan laskentaperusteeseen ja vielä se, että valvontalaissa on jätetty Energiavirastolle harkintavaltaa määrätä verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteesta, edellä mainittua sähkö- ja maakaasumarkkinalain esitöiden viittausta yrityskohtaiseen tai todelliseen markkina-arvoon ei ole perusteltua tulkita siten, että verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteena olisi lain tai sen esitöiden mukaan sovellettava yksinomaan verkko-omaisuuden uudelleenarvottamista.

102. Mainittua tulkintaa voidaan katsoa tukevan myös se, että verkko‑omaisuuden arvostamiseen on CEERin vuoden 2024 raportin mukaan laajalti muissa Euroopan maissa ja myös markkinaoikeudelle esitetyissä asiantuntijoiden lausunnoissa katsottu voitavan käyttää historiallisiin kustannuksiin perustuvaa määritystapaa. Tässä määritystavassa lasketaan verkon arvo kulloisenkin investointiajankohdan yhteenlaskettujen kustannusten mukaan ja näin saatua koko verkon arvoa käytetään kohtuullisen tuoton laskemisen lähtökohtana. Menetelmän etuna on pidetty sen kustannusvastaavuutta ja sen avulla vältetään kustannusten uudelleenarvottaminen inflaatiolla tai muulla perusteella. Tätä menetelmää ei voida myöskään pitää virheellisenä yksinomaan sillä perusteella, että historialliset kustannukset eivät itsessään ole inflaatiokorjattuja tai vastaa kyseisen verkkokomponentin nykyistä hankintahintaa.

103. CEERin selvityksessä todetun mukaisesti useissa niissä maissa, joissa WACC-malli perustuu Suomen tavoin inflaation sisältävään nimelliseen tuottoasteeseen, verkon arvostusperiaatteena käytetään historiallisia kustannuksia niitä oikaisematta. Vastaavasti arvioitaessa uudelleen verkon arvo inflaatio huomioon ottaen on käytettävä arvostusperusteena reaalista tuottoastetta.

104. Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että Energiaviraston päätöksiä ei voida pitää virheellisinä yksin sillä perusteella, että niissä valittu verkko-omaisuuden historiallisiin kustannuksiin perustuva arvostusperiaate olisi itsessään sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyn vastainen.

105. Siltä osin kuin asioissa on esitetty, että valituksenalaisissa päätöksissä vahvistettu verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaate on ristiriidassa valvontamenetelmissä käytettävän WACC-mallin vakiintuneiden rahoitusteoreettisten lähtökohtien kanssa, markkinaoikeus toteaa seuraavaa.

106. Vaikka valituksenalaisissa päätöksissä vahvistetussa verkko-omaisuuden arvostusperiaatteessa verkkotoimintaan sitoutunut pääoma arvostetaan historiallisten kustannusten perusteella, kysymys ei ole kuitenkaan kirjanpidon tasearvojen käytöstä, sillä verkko-omaisuuden arvostus perustuu yksikköhintoihin ja nykykäyttöarvon laskennassa otetaan huomioon kirjanpidollisia poistoja pidemmät poistoajat.

107. Edellä oikeusohjeista ilmenevällä tavalla hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnalle lainvalmisteluaineistossa asetetut edellytykset perustuvat muun ohella taloustieteen tutkimuksessa kehitettyyn rahoitusteoriaan ja teoriaan luonnollisten monopolien sääntelystä. Arvioitaessa valittajien esittämien seikkojen merkitystä on otettava huomioon, että verkkopalvelujen hinnoittelu poikkeaa palvelujen monopoliluonteesta johtuen energiamarkkinasäännösten ulkopuolisilla markkinoilla tapahtuvasta markkinaehtoisesta hinnoittelusta. Verkkotoiminnan hinnoitteluun ei kohdistu markkinoilta tulevaa kilpailupainetta, jolloin verkonhaltijalla ei ilman sääntelyä lähtökohtaisesti ole kannustinta kustannustehokkuuteen ja kohtuulliseen hinnoitteluun. Rahoitusteoriaa ei hyödynnetä nyt esillä olevassa tarkastelussa esimerkiksi yrityksen varainhankintaa taikka yrityksen varallisuuden tai riskien hallintaa, vaan säännellyn verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton arvioimista varten. Näin ollen taloustieteen rahoitusteoriaa ja sen malleja ei voida tarkastella erillään energiamarkkinoiden soveltamisympäristöstä ja energiamarkkinalainsäädännön erityispiirteistä. Monin osin kilpailluille markkinoille kehitettyjä talous- ja rahoitusteorian malleja on usein muokattava hyödynnettäessä niitä monopolihinnoittelun sääntelymekanismissa, eikä malleja siten voida soveltaa tai arvioida täysin samoista lähtökohdista kuin kilpailluilla markkinoilla.

108. Luonnollisen monopolin sääntelyn ja valvonnan keskeisiä tavoitteita on muun ohella varmistaa, että verkkoyhtiöiden tuottotaso ei ole liian korkea suhteessa sellaisiin investointeihin, joita omistajat voisivat tehdä vastaavan riskitason liiketoimintoihin. Energiaviraston valituksenalaisten päätösten liitteinä olleiden perustelumuistioiden mukaan Energiavirasto on hyödyntänyt rahoitusteorian piirissä syntynyttä WACC-mallia verkkotoimintaan sitoutuneelle oikaistulle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä. Tässä yhteydessä Energiavirasto on käyttänyt yhtiökohtaisen pääomarakenteen sijaan toimialakohtaista kiinteää pääomarakenneolettamaa, jonka määrittämisessä käytetään verrokkiyhtiöistä johdettua pääomarakenteen vaihteluvälin mediaania. Edelleen perustelumuistioiden mukaan verrokkiyhtiöitä käyttämällä johdettu keskikustannus heijastaa vaihtoehtokustannuksen tasoa, joka kiinnitetylle pääomalle tulee sallia, kun verrataan vaihtoehtoiseen investointikohteeseen vastaavanlaisella pääomarakenteella ja riskitasolla, jotta verkkoyhtiöiden liiketoiminnalle taataan kohtuullinen, mutta riittävä tuotto liiketoimintaan sidotulle pääomalle.

109. Markkinaoikeus toteaa, että WACC-mallin käyttötarkoituksena Energiaviraston valvontamallissa on ennen kaikkea ollut toimia laskentamenetelmänä verkonhaltijan kohtuullisen tuottoasteen määrittelemiseksi verkkoliiketoimintaan liittyvät riskit huomioon ottaen. WACC-mallin tarkoitus valvontamenetelmissä ei sen sijaan ole ollut kuvata sitä pääomamäärää, joka on ollut sijoitettuna tarkasteluajankohtana kuhunkin verkkoyhtiöön, määritellä yhtiökohtaista pääoman kustannusta ja sen perusteella sijoittajien markkina-arvoon perustuvaa tuotto-odotusta eikä saada yhtiöitä yhteismitallisiksi niiden pääomarakenteen suhteen. Kuten asioissa esitetystä selvityksestä ilmenee, useat Euroopan maiden sääntelyviranomaiset hyödyntävät WACC-mallia, ja mallia on Energiaviraston tavoin hyödynnetty kohtuullisen hinnoittelun laskennassa erilaisten verkon arvostusperiaatteiden kanssa. Kun WACC-mallin käyttämistä tarkastellaan verkkoliiketoiminnassa ja otetaan huomioon energiamarkkinasääntelyn erityispiirteet, ei voida katsoa, että valittajien WACC-mallin teoreettisista lähtökohdista tai toimintaperiaatteista esittämän perusteella Energiaviraston soveltamat valvontamenetelmät olisivat epäjohdonmukaiset, ristiriitaiset tai muutoin virheelliset.

110. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiaviraston päätöksiä voida pitää virheellisinä myöskään sillä perusteella, että verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamisen peruste olisi ristiriidassa valvontamenetelmissä käytettävän WACC-mallin vakiintuneiden talous- ja rahoitusteoreettisten lähtökohtien kanssa.

3.2.2 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen peruste

111. Valittajat ovat esittäneet, ettei Energiaviraston tekemälle muutokselle verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaatteessa ole ollut perusteita. Valittajien mukaan inflaation teoreettinen huomioon ottaminen kahdessa menetelmien osassa ei tarkoita, että se kompensoitaisiin kaksinkertaisena hinnoittelussa. Suomessa on ollut monia vuosia käytössä nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden arvon säännöllisen oikaisun yhdistelmä, joka on ollut Energiavirastonkin aiemman näkemyksen mukaan lainsäädännön mukainen ja menetelmien toimivuuden kannalta toimiva ratkaisu, vaikka Energiavirasto onkin ollut jo pitkään tietoinen inflaation huomioon ottamisen teoreettisista ongelmista. Aiempi menettely ei ole johtanut käytännössä inflaation huomioon ottamiseen kahteen kertaan, kohtuuttomiin asiakashintoihin tai perusteettoman suuriin tuottoihin. Pitkällä aikavälillä verkonhaltijoiden tuotot ovat olleet kohtuullisia ja Energiaviraston hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnalle asettamien tavoitteiden mukaisia. Muutos ei myöskään paranna hinnoittelun kustannusvastaavuutta aiempiin menetelmiin nähden, vaan pikemminkin heikentää sitä, kun verkko-omaisuuden arvo ei enää vastaa kunakin ajanhetkenä palvelun tuottamisen todellisia kustannuksia.

112. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että valvontamenetelmiin tehdyt muutokset sähköverkko-omaisuuden arvottamisessa ovat perustuneet keskeisesti Energiaviraston ulkopuolisen konsultin raporttiin, jonka kysymyksenasettelu on käytännössä rajattu yksinomaan inflaation käsittelyyn valvontamenetelmissä. Raportti sisältää useita virheellisiä olettamia, eikä ota lainkaan huomioon valvontamenetelmien sääntelykokonaisuutta. Hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi on tehtävä kokonaisuutena, eikä sitä voi perustaa yksinomaan kustannusvastaavuuteen tai tiettyyn teoreettiseen malliin inflaation käsittelystä, jotka ovat vain osa menetelmien muodostamaa kokonaisuutta. Energiavirasto ei ole esittänyt mitään markkinassa, muissa olosuhteissa tai sähkömarkkinasääntelyssä tapahtunutta muutosta, jonka johdosta sen olisi ollut tarpeen tehdä näin merkittävä muutos valvontamenetelmiin.

113. Energiavirasto on esittänyt, että valvontamenetelmiin tehdyt muutokset verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaatteessa ovat olleet perusteltuja. Keskeinen peruste muutokselle on ollut inflaation huomioon ottaminen kohtuullisen tuoton laskennassa vain kertaalleen tuottopohjan ja tuottoasteen määrittelyssä sillä inflaation oikealla käsittelytavalla on hinnoittelun kohtuullisuuden kannalta olennainen merkitys. Inflaation vaikutus tulee kompensoida valvontamenetelmissä vain yhteen kertaan, jotta menetelmien muodostama kokonaisuus johtaa kohtuulliseen ja kustannusvastaavaan lopputulokseen sekä verkonhaltijoille että asiakkaille. Energiavirasto on kehittänyt inflaation käsittelyä jo useissa aiemmissa menetelmissä ja sen valmistellessa valituksenalaisia valvontamenetelmiä vuoden 2023 aikana on käynyt ilmi, että inflaation käsittelyä tulee kehittää entisestään, jotta inflaatio kompensoitaisiin ainoastaan kertaalleen verkko‑omaisuudessa myös menetelmäjaksojen yli. Koska aiempiin menetelmiin on sisältynyt mahdollisuus inflaatioon huomioon ottamiseen sekä tuottopohjassa että tuottoasteessa, on Energiaviraston ollut perusteltua kehittää menetelmiä siten, että inflaatio otetaan huomioon vain yhden kerran. Menetelmät ovat aiempaa kustannusvastaavammat ja vastaavat tarkemmin sitä tuottotasoa, joka kuuluu vähäriskiselle luonnollisen monopolin verkkotoiminnalle. Energiavirasto on lisäksi kehittänyt menetelmiä muun muassa päivittämällä tuottoasteen parametrejä, tehostamis- ja laatukannustimien laskentaa, lisäämällä menetelmiin investointikannustimen hyötyleikkurin sekä sähköverkkotoiminnalle joustokannustimen. Menetelmät on siten muodostettu niiden kokonaisuuden perusteella.

3.2.2.1 Asioissa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä asiantuntijoiden lausumat markkinaoikeudessa

114. Edellä todetusti Energiavirasto on kyseessä olevia valvontamenetelmiä valmistellessaan pyytänyt DFC:ltä selvityksen inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmien tuottoasteen, tuottopohjan ja tasapoiston määrittämisen kannalta.

115. DFC on selvityksessään 2.10.2023 (Energiaviraston todiste 3, Carunan todiste 13 ja Auris Kaasunjakelu Oy:n ja Haminan Kaasuverkko Oy:n todiste 4) katsonut, että verkko-omaisuuden arvostusperiaate, verkko-omaisuudesta laskettavat poistot sekä tuottoasteen määrittely ovat sallittua kohtuullista tuottoa määriteltäessä yhteydessä toisiinsa. Selvityksen mukaan inflaation käsittelyyn valvontamenetelmissä on useita erilaisia vaihtoehtoisia lähestymistapoja tuottoasteen määrittelemisen ja verkko-omaisuuden arvostamistapojen yhdistelemiseksi siten, että inflaatio tulee huomioon otetuksi kohtuullista tuottoa määritettäessä vain yhden kerran. Arvioitaessa vaihtoehtoja tuottoasteen määrittelyn osalta on olennaista, käytetäänkö nimellistä vai reaalista tuottoastetta. Verkko-omaisuuden arvostamisen osalta keskeisimmät erot ovat edellä todetulla tavalla puolestaan siinä, käytetäänkö arvon perustana investointien historiallisia kustannuksia vai verkko-omaisuuden uudelleenarvottamista. DFC:n selvityksessä lausutun mukaan vaihtoehtojen välillä on eroja muun ohella sen osalta, mahdollistavatko ne verkonhaltijan kannalta riittävän ja ennustettavan korvauksen tehdyille investoinneille ja liittyykö niihin ali- tai ylikompensaation mahdollisuus esimerkiksi inflaation kaksinkertaisen laskennan vuoksi.

116. DFC:n selvityksen mukaan Energiaviraston aiemmin soveltamaan menetelmään, jossa on ollut käytössä nimellinen tuottoaste ja verkon uudelleenarvottaminen yksikköhintaluettelon perusteella, on sisältynyt mahdollisuus sille, että verkkoyhtiöt saavat yli- tai alikorvauksen investointikustannuksistaan ​​riippuen siitä, nousevatko vai laskevatko yksikköhinnat ajan myötä ja ovatko ne korkeammat tai alhaisemmat kuin todelliset historialliset investointikustannukset. Selvityksen mukaan tämä luo epävarmuutta verkkoyhtiöille sijoitusnäkymiä arvioitaessa, mikä saattaa nostaa sijoittajien vaatimaa riskipreemiota ja siten verkkoyhtiöiden pääomakustannuksia.

117. DFC:n selvityksen laatimiseen osallistunut AP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että inflaation käsittelyssä valvontamenetelmissä on kyse inflaatioon liittyvän riskin kohdistamisesta. Verkkoyhtiöiden sääntelyn ensisijainen tarkoitus on suojella kuluttajien etuja ja toissijaisesti varmistaa ensin mainitun toteuttamiseksi verkkoyhtiöiden taloudellinen ja rahoituksellinen kelpoisuus. Säännellyn verkkoliiketoiminnan tärkeä periaate on myös se, ettei verkkoyhtiöitä tulisi altistaa sellaisille riskeille, joita ne eivät voi hallita. Koska verkkoyhtiöt eivät voi hallita inflaation liittyvää riskiä, on perusteltua, että kyseisen riskin kantavat kuluttajat osana verkkopalvelujen hinnoittelua. AP:n mukaan inflaatiota ei ole kuitenkaan perusteltua ottaa kuluttajien edun vuoksi huomioon kahteen kertaan, mihin Energiaviraston aiemmin käyttämä laskentamenetelmä on voinut johtaa.

118. Edelleen AP on lausunut, että Suomessa aiemmin käytetty malli, jossa on yhdistetty nimellinen tuottoaste ja verkko-omaisuuden uudelleenarvostus, on ollut ainutlaatuinen Euroopassa. AP on esittänyt kuulemisensa yhteydessä edelläkin todetusta Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten neuvoston laatimasta vuoden 2023 tilannetta kuvaavasta raportista taulukoidun koonnin Euroopan maissa käytössä olleista verkko‑omaisuuden arvostusperiaatetta ja tuottoastetta koskevista menetelmistä (lähde: CEER Report on Regulatory Frameworks for European Energy Networks 2023, 21.2.2024). Koonnin mukaan Suomen lisäksi vain kolme valtiota Euroopassa on käyttänyt uudelleenarvottamiseen perustuvaa verkko‑omaisuuden arvostamistapaa, mutta näissä kolmessa muussa maassa kyseinen arvostamistapa on yhdistetty reaalisen tuottoasteen käyttämiseen. Useimmissa tarkastelluissa maissa on ollut käytössä nimellinen tuottoaste, minkä lisäksi verkko-omaisuus on arvostettu historiallisten kustannusten mukaisesti. Uudelleenarvottamiseen perustuvan verkko-omaisuuden arvostamistavan yhdistäminen nimelliseen tuottoasteeseen saattaa inflaatiokehityksestä riippuen johtaa investoidun pääoman yli- tai alikorvaamiseen. Investoinnin ylikorvaaminen voi johtaa puolestaan siihen, että verkonkäyttäjät joutuvat maksamaan enemmän verkkotariffeista. AP tai DFC ei kuitenkaan ole arvioinut Energiaviraston aiempien valvontamenetelmien tosiasiallisia toteutuneita vaikutuksia esimerkiksi investointien yli- tai alikorvaamiseen.

119. AP:n viittaamassa Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten neuvoston laatimassa raportissa on korostettu tuottopohjan ja tuottoasteen määrittämisen välistä suhdetta. Raportin 8 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten käytäntöjen perusteella reaalista tuottoastetta käytetään, kun tuottopohja uudelleenarvotetaan verkko-omaisuuden arvostamiseksi ja nimellistä tuottoastetta käytetään, kun verkko-omaisuuden arvottamisen pohjana ovat historialliset hankintakustannukset.

120. Työ- ja elinkeinoministeriö asetti 28.1.2021 akateemisen työryhmän laatimaan lausunnon sähkönsiirron ja –jakelun tariffien laskentamenetelmissä käytettävän painotetun keskimääräisen pääomakustannuksen laskennassa käytettävästä pääomarakenteesta sekä mahdollisista muista laskentamenetelmien osatekijöistä vuonna 2024 alkavaa sähköverkonhaltijoiden valvontajaksoa varten. Akateeminen työryhmä antoi 31.5.2022 lausuntonsa Energiavirastolle (Energiaviraston todiste 5). Akateeminen työryhmä on lausunnossaan esittänyt useita erilaisia havaintoja tuolloin käytössä olleesta valvontamallista ja ehdottanut mahdollisia muutoksia sen kehittämiseksi. Lausunnossa on muun ohella todettu, että tuolloin käytössä ollut valvontamalli ei ole täysin vastannut valvontamenetelmiltä edellytettyä kustannusvastaavuuden vaatimusta. Lausunnon mukaan yksikköhintojen käyttöön perustuva verkon uudelleenarvostaminen voi aiheuttaa yksikköhintojen muuttuessa suuriakin muutoksia tuotto- ja poistotasoihin, mikä saattaa aiheuttaa ongelmia pitkäjänteiselle ja ennustettavalle liiketoiminnalle. Työryhmän mukaan on syytä suhtautua kriittisesti siihen, että koko verkko‑omaisuuden arvo päivitetään jokaisen yksikköhintojen päivityksen yhteydessä.

121. Akateemisen työryhmän raportin laatimiseen osallistunut professori MC on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että aiemmin sovelletuissa menetelmissä käytetty verkko-omaisuuden uudelleenarvottaminen uusimmilla yksikköhinnoilla on ollut ongelmallinen verkkoyhtiön asiakkaan kannalta, kun siihen on sisältynyt mahdollisuus inflaation laskuttamiseen asiakkaalta kahteen kertaan sekä WACC-koron laskennassa että yksikköhinnoilla tehtävän verkon uudelleenarvottamisen yhteydessä. MC:n mukaan Energiaviraston tekemä muutos arvostusperiaatteessa poistaa edellä mainitun riskin. Lisäksi aiemmin sovellettuihin menetelmiin on sisältynyt mahdollisuus verkko-omaisuuden yli- tai aliarvottamiseen, kun tietyllä hetkellä tehdyn investoinnin arvoa voidaan muuttaa jälkikäteen. Yliarvotettaessa verkko-omaisuutta kuluttaja voi joutua kantamaan riskin esimerkiksi materiaalikustannusten nousemisesta. MC on lausunut, että muutos, jossa verkko-omaisuuden arvo jäädytetään, johtaa pitkällä aikavälillä kustannusvastaavampaan lopputulokseen kuin Energiaviraston edellisten menetelmien mukainen verkko-omaisuuden arvostusperiaate. Muutos myös lisää vähäisempien muuttujien kautta kohtuullisen tuoton arvioinnin ennustettavuutta, mikä vaikuttaa verkonhaltijan liiketoiminnan riskeihin niitä vähentävästi. MC:n arvion mukaan useat verkkoyhtiöt ovat saaneet Energiaviraston edellisellä menetelmäkaudella erinomaista tuottoa suhteessa säännellyn verkkoliiketoiminnan riskeihin.

122. The Brattle Group Inc (jäljempänä Brattle) on laatinut Carunan toimeksiannosta asiantuntijalausunnon 27.9.2024 inflaation huomioon ottamisesta aiemmissa menetelmissä ja valituksenalaisen päätöksen vaikutuksista Carunalle (Carunan todiste 33). Brattlen lausunnossa on todettu, että Energiaviraston aiemmat valvontamenetelmät eivät ole todellisuudessa johtaneet inflaation kaksinkertaiseen kompensaatioon Carunalle. Brattlen lausunnon mukaan Energiaviraston asettamat ja Carunan verkon pääosin muodostamia komponentteja koskevat yksikköhinnat ovat kumulatiivisesti laskeneet vuosina 2016–2024, kun samaan aikaan kuluttajahintaindeksin mukainen kumulatiivinen inflaatio on ollut 21 prosenttia. Vuonna 2024 Carunan verkon pääosin muodostamia komponentteja koskevat yksikköhinnat ovat olleet selvästi matalammat kuin mitä ne olisivat olleet, jos ne olisivat seuranneet kuluttajahintaindeksin kehitystä vuosina 2016–2024.

123. Brattlen asiantuntijalausunnosta ilmenee lisäksi, että Energiaviraston uusissa valituksenalaisissa menetelmissä Carunan ennen vuotta 2024 tehdyt verkko-omaisuuden investoinnit eivät ole kannattavia eikä verkko‑omaisuudelle saada kohtuullista tuottoa. Lausunnon mukaan Energiaviraston uudet menetelmät johtavat investointien merkittävään kannattamattomuuteen Suomen verkkoliiketoiminnassa. Energiavirasto olisi voinut puuttua inflaatiopiikkeihin verkkoyhtiöihin vähemmän haitallisesti vaikuttavilla tavoilla esimerkiksi pysyttämällä aiemmat menetelmät tai ottamalla käyttöön menetelmät, joissa ne koskevat vain uusia eivätkä historiallisia investointeja (”grandfathering” historical investments).

124. Brattlen lausunnon laatimiseen osallistunut RC on markkinaoikeudessa häntä kuultaessa todennut, että Energiaviraston aiemmissa valvontamenetelmissä inflaatio olisi voinut teoriassa tulla otetuksi huomioon kahdessa eri paikassa, mutta näin ei ole Carunan osalta todellisuudessa käynyt. RC on viitannut tältä osin lausunnossa todettuun ja täsmentänyt, että Brattlen lausunnon arviot inflaation ja yksikköhintojen suhteesta perustuvat Energiaviraston yksikköhintaluetteloon eivätkä komponenteista tosiasiallisesti aiheutuneisiin kustannuksiin. Verkko-omaisuuden taloudellisessa arvostustavassa (financial-type regulation) pyritään käyttöikäisen nettonykyarvon nollatasoon eli kohtuulliseen tuottoon. RC:n mukaan siltä osin kuin tietoja on ollut saatavilla vuosien 2008–2016 osalta, Carunan investoitujen komponenttien yksikköhinnat ovat jääneet myös tuolloin alle inflaation kehityksen. Tietoja on ollut saatavilla vuosilta 2008–2016 suunnilleen noin puolesta verkon komponenteista. Tätä edeltävältä ajalta hyödynnettävää tietoa ei ole ollut saatavilla. Lisäksi investointien historiallisten kustannusten selvittäminen on ollut aineiston saatavuuden vuoksi hyvin haastavaa erityisesti ennen vuotta 2016 tehtyjen investointien osalta johtuen muun ohella yksikköhintaluetteloon tehdyistä muutoksista ja tarkennuksista. RC on lisäksi todennut, että Brattlen lausunnon johtopäätökset Carunaa koskevasta analyysistä voidaan yleistää koskemaan myös muita tehokkaita verkonhaltijoita, sillä yksikköhinnat ovat samat kaikille verkonhaltijoille ja myös muut jakeluverkonhaltijat tarvitsevat suunnilleen samanlaisia komponentteja suunnilleen samassa suhteessa kuin mihin Carunaa koskevat laskelmat perustuvat.

125. Elenian toimeksiannosta laaditussa Compass Lexeconin lausunnossa (Carunan todiste 20, Elenian todiste 4) on todettu, että Energiaviraston muutokselle esittämä peruste kaksinkertaiselle inflaatiolle on teoreettinen eikä inflaatiota ole käytännössä laskettu kahteen kertaan kahden edellisen valvontajakson aikana, sillä yksikköhinnat ovat laskeneet samalla kuin hintaindeksit ovat nousseet. Lisäksi sääntelyn painotettu keskimääräinen pääomakustannus on samaan aikaan laskenut, mikä tarkoittaa, että sallitut tuotot ovat laskeneet, kun inflaatio on ollut positiivinen. Compass Lexeconin lausunnon mukaan Elenia ei ole saanut edellisillä valvontajaksoilla suhteettoman suuria tuottoja. Sekä Elenian nettotulos että investointien keskimääräinen tuotto mitattuna sisäisellä korkokannalla ilman kannustinperusteisia palkkioita ovat olleet alle menetelmissä sallitun. Lausunnossa on korostettu sitä, että inflaation käsittelylle on useita erilaisia menetelmiä, joista kaikkiin sisältyy epävarmuuksia, sekä sitä, että inflaation käsittely on vain yksi menetelmien osatekijä ja hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida kokonaisuutena. Lausunnon mukaan valvontamenetelmiin tehdyt muutokset johtavat ennen vuotta 2024 investoidun verkko-omaisuuden pysyvään alikompensaatioon, koska vuonna 2024 tehty yksikköhintaluettelon päivitys on riittämätön kompensoimaan yksikköhintaluettelon negatiivista oikaisua vuonna 2022. Lausunnossa on muun ohella viitattu Eurelectricin tutkimukseen vuodelta 2020 (lähde: Eurelectric, Distribution Grids in Europe, 2020), jonka mukaan suomalaiset verkonhaltijat ovat menestyneet hyvin vertailussa muihin Euroopan maihin nähden sekä kustannustehokkuuden että laadun osalta.

126. Energiaviraston sähköverkkoliiketoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2023 -raportin 16.5.2024 (Carunan todiste 21) mukaan siirtomaksujen hintakehitys on ollut historiallisesti noususuuntaista ja ylittänyt yleisen hintakehityksen etenkin neljännellä valvontajaksolla. Vuodesta 2021 lähtien sähkön jakelun hintakehitys on ollut kuitenkin laskusuuntaista, jos otetaan yleinen inflaatiokehitys huomioon.

127. Carunan toimeksiannosta laaditussa professori JP:n asiantuntijalausunnossa 11.6.2024 (Carunan todiste 19, Alajärven Sähkö Oy:n ym. todiste 15) on muun ohella todettu, että kohtuullisen tuoton määrään vaikuttaa suoraan tuoton laskennan pohjana käytettävän verkko-omaisuuden arvon määritystapa eli tuottopohja. Olemassa olevalle verkko-omaisuudelle tuottopohja perustuu 2024 alkaneella valvontajaksolla vuoden 2022 tasolla olevien verkkokomponenttien yksikköhintojen jäädyttämiseen. Jakeluverkonhaltijan uusien investointien kassavirta on vuodesta toiseen kasvavasti negatiivinen jo tilanteessa, jossa verkkoyhtiö ainoastaan uusii verkkoaan ikääntymisen mukaan. Investointeihin liittyvä negatiivinen kassavirta (investoinnit vähennettynä tasapoistoilla) jatkuu kasvavana vuodesta toiseen ja alentaa verkonhaltijan todellista kohtuullista tuottoa. Ajan myötä verkonhaltijan kyky maksaa kohtuullista tuottoa omistajilleen, edes osaksi, loppuu kokonaan.

128. Professori JP on edellä mainitussa lausunnossaan 11.6.2024 todennut, että pääosin vuonna 2022 toteutettujen investointien pohjalta jäädytetyt yksikköhinnat ovat merkittävästi alhaisemmat kuin todelliset investointikustannukset vuonna 2024 ja monien komponenttien osalta myös alhaisempia kuin todelliset investointikustannukset olivat 2010-luvulla. JP:n arvio on perustunut Carunan todellisiin tehtyihin investointeihin ja urakkasopimusten hintatietoihin perustuvaan dataan. JP on lausunnossaan todennut, että useimpien verkkokomponenttien yksikköhinnat olivat vuoden 2022 valvontamallissa 15–20 prosenttia alemmat kuin vuosina 2013 ja 2014, kun samanaikaisesti yleinen rakennuskustannusindeksin kasvu on vuodesta 2015 vuoteen 2023 ollut 22–30 prosenttia riippuen toimialasta. JP:n mukaan investointien deflaatio vuosina 2014–2022 on ollut suuruusluokaltaan 30–40 prosenttia.

129. JP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut muun ohella, että verkkokomponenttien yksikköhintojen jäädyttämisen seurauksena komponenteilla ei ole enää jälleenhankinta-arvoa. Mitä pidemmälle tulevaisuuteen mennään, sen todennäköisemmin verkon todelliset rakentamiskustannukset erkanevat jäädytetyistä hinnoista ja sitä haasteellisempaa verkkoyhtiön on tehdä verkkoinvestointeja. JP on kuitenkin myöntänyt, että kustannukset eri komponenteille kehittyvät ajan kuluessa eri tavoin suhteessa yleiseen inflaation kehitykseen.

3.2.2.2 Oikeudellinen arviointi

130. Arvioinnissa on tältä osin kysymys siitä, onko kysymyksessä oleviin valvontamenetelmiin tehty verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamismenetelmää koskeva muutos ollut lainmukainen.

131. Edellä todetusti Energiavirasto on perustellut verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaatteen muutosta sillä, että muutoksen myötä menetelmät ovat kohtuullisen hinnoittelun ja kustannusvastaavuuden kannalta mahdollisimman perustellut ja inflaatio tulee otetuksi huomioon oikein kohtuullisen tuoton laskennassa. Energiaviraston mukaan inflaatio tulee ottaa huomioon vain kerran kohtuullisen tuoton laskennassa ja koska kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävä nimellinen kohtuullinen tuottoaste sisältää inflaatio-odotuksen, ei verkkotoimintaan sitoutunutta verkko-omaisuutta tule uudelleenarvottaa, jotta inflaatiota ei oteta huomioon menetelmissä kahteen kertaan.

132. Asioissa on riidatonta, että oikaistaessa verkko-omaisuuden arvo säännöllisesti yksikköhinnoilla ja käytettäessä samanaikaisesti nimellistä tuottoastetta otetaan inflaatio teoriassa huomioon kohtuullisen tuoton laskennassa kahdessa menetelmien eri komponentissa. Tätä tukevat myös asioissa esitetty kirjallinen selvitys ja lausunnot. Esimerkiksi RC, joka on sinänsä ollut kriittinen Energiaviraston uusia menetelmiä kohtaan, on markkinaoikeudessa lausunut, että Energiaviraston aiemmissa valvontamenetelmissä inflaatio on voinut teoriassa tulla otetuksi huomioon kahdessa eri paikassa. Sen sijaan riidanalaista on se, onko kysymyksessä oleva Energiaviraston valvontamenetelmiin tehty muutos ollut edellä mainitusta teoreettisesta lähtökohdasta huolimatta kuitenkaan perusteltu ottaen huomioon, että verkon arvon muutokset oikaistaessa verkko-omaisuuden arvo säännöllisesti yksikköhinnoilla eivät välttämättä seuraa inflaation kehitystä. Valittajat ovat vedonneet siihen ja esittäneet näyttöä siitä, ettei Energiaviraston edellinen valvontamenetelmä ole käytännössä johtanut inflaation huomioon ottamiseen kahteen kertaan.

133. DFC on selvityksessään todennut, että inflaatio tulisi ottaa kohtuullista tuottoa määritettäessä huomioon vain yhden kerran. AP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut perusteluna tälle kuluttajien edun turvaamisen. AP:n mukaan Energiaviraston aiemmin soveltamaan menetelmään on sisältynyt mahdollisuus sille, että inflaatio voi tulla otetuksi huomioon kahteen kertaan. Markkinaoikeus toteaa, että pyrkimystä ottaa inflaatio huomioon kohtuullista tuottoa määritettäessä vain yhden kerran Energiaviraston valituksenalaisissa valvontamenetelmissä tekemällä tavalla tukee myös CEERin laatimassa raportissa esitetty kansallisten sääntelyviranomaisten käytäntöihin perustuva toteamus verkko-omaisuuden arvottamisesta historiallisten hankintakustannusten mukaisesti, kun käytetään nimellistä tuottoastetta, sekä MC:n markkinaoikeudessa lausuma. MC:n mukaan aiempiin menetelmiin sisältynyt mahdollisuus inflaation kahteen kertaan huomioon ottamisesta on ollut ongelmallinen verkkoyhtiön asiakkaan kannalta, ja muutos Energiaviraston arvostusperiaatteissa on poistanut riskin tästä inflaation kahteen kertaan huomioon ottamisesta. Markkinaoikeus toteaa, että asioissa ei ole myöskään osoitettu, että inflaation kaksinkertaisen huomioon ottamisen riskin poistaminen kohtuullisen tuoton laskemisessa johtaisi automaattisesti siihen, että verkkoyhtiöt eivät voisi saada investoinneilleen kohtuullista tuottoa.

134. DFC on selvityksessään tuonut myös esiin, että verkon uudelleenarvottaminen yksikköhintaluettelon perusteella yhdistettynä nimellisen tuottoasteen käyttöön voi johtaa verkonhaltijoiden tuottojen ali- tai ylikompensaatioon riippuen inflaation ja yksikköhintojen kehityksestä. Vastaavasti on todettu myös akateemisen työryhmän lausunnossa, jonka mukaan mainittu yhdistelmä saattaa aiheuttaa ongelmia pitkäjänteiselle ja ennustettavalle liiketoiminnalle. Myös MC on lausunut markkinaoikeudessa vastaavasti ja tuonut tältä osin esiin, että muutos lisää verkonhaltijoiden kannalta menetelmien ennustettavuutta. Valittajat ovat omilla laskelmillaan esittäneet, että aiempien valvontamenetelmien mukainen verkko-omaisuuden arvon oikaisu saattaa pienentää tuottopohjaa ja johtaa alikompensaatioon verrattuna siihen, jos tuottopohja pysyisi vakiona tai jos se olisi jäädytetty, mutta esittäneet kyseisen riskin kuuluvan aiempaan Energiaviraston menetelmään ja olevan hyväksyttävä, koska se sisältää mahdollisuuden tulevaan arvonnousuun.

135. Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston aiemmissa valvontamenetelmissä, joissa verkon arvoa on säännöllisesti päivitetty, verkkokomponenttien yksikköhintaluettelon mukaisten yksikköhintakustannusten noustessa verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisen yhteydessä suhteessa aiempaan on verkonhaltijan verkko-omaisuuden arvo noussut, mikä on mahdollistanut tuottopohjan nousun myötä korkeampien siirtohintojen perimisen asiakkailta. Jos taas yksikköhintakustannukset ovat laskeneet suhteessa niiden aiempaan arvottamiseen, tämä on laskenut verkko-omaisuuden arvoa ja ollut omiaan johtamaan siirtohintojen laskuun. Verkkokomponenttien yksikköhintoihin tehtyjä muutoksia ei ole sidottu inflaatiota seuraaviin indekseihin kuten esimerkiksi kuluttajahintaindeksiin. Aiempiin Energiaviraston menetelmiin on siten yhtäältä sisältynyt mahdollisuus sille, että verkko-omaisuuden uudelleenarvostus on nostanut yksikköhintoja siten, että nousu on vastannut inflaation kehitystä. Toisaalta yksikköhinnat ovat voineet myös nousta tai laskea inflaatiosta poikkeavasti. Säännölliseen verkon uudelleenarvottamiseen on siis sisältynyt mahdollisuus sekä omaisuuden arvonnousuun että arvon laskemiseen seuraavan uudelleenarvottamisen yhteydessä.

136. Asioissa ei ole esitetty edellä Brattlen ja JP:n lausunnoissa esille tuotuja tarkempia laskelmia siitä, miten yksikköhinnat ovat kehittyneet verrattuna inflaatioon ennen vuotta 2013 tehtyjen investointien osalta. Brattlen lausunnon perusteella yksikköhinnat olisivat kumulatiivisesti laskeneet vuosina 2016–2024, kun samaan aikaan kuluttajahintaindeksin mukainen kumulatiivinen inflaatio on ollut 21 prosenttia. RC:n markkinaoikeudessa kertoman mukaan siltä osin kun tietoja on ollut saatavilla vuosien 2008–2016 osalta, Carunan investoitujen komponenttien yksikköhinnat ovat jääneet myös tuolloin alle inflaation kehityksen. JP:n lausunnon mukaan yksikköhinnat olivat vuoden 2022 valvontamallissa alhaisemmat kuin vuosina 2013 ja 2014, kun samanaikaisesti yleinen rakennuskustannusindeksin kasvu on vuodesta 2015 vuoteen 2023 ollut 22–30 prosenttia riippuen toimialasta. JP:n mukaan investointien deflaatio vuosina 2014–2022 on ollut suuruusluokaltaan 30–40 prosenttia. Kun siirtoverkot ovat tyypillisesti jopa usean vuosikymmenen ikäisiä, markkinaoikeus katsoo, ettei inflaation todellista vaikutusta yksikköhintoihin voida täsmällisesti arvioida koko verkko-omaisuuden osalta, vaikka Brattlen ja JP:n lausunnoissa esille tuoduin tavoin vuosien 2013–2024 yksikköhintojen kehitys olisi ollut huomattavasti kuluttajahintaindeksiä heikompi ja vaikka yksittäisten yhtiöiden komponenttien yksikköhinnat olisivat osittain jääneet vuosina 2008–2016 alle inflaation.

137. Markkinaoikeus toteaa, että valittajien asioissa esittämä selvitys on perustunut verkkojen arvon historiallista kehitystä koskevaan tietoon. Se, ettei inflaatiota ole tosiasiallisesti otettu valittajien esittämän selvityksen mukaan Energiaviraston edellisillä valvontajaksoilla huomioon kahteen kertaan, ei tarkoita, etteikö näin voisi käydä tulevilla valvontajaksoilla.

138. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että inflaation kahdenkertainen huomioon ottaminen verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmissä ei ole omiaan johtamaan sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyn tavoitteina olevaan hinnoittelun kustannusvastaavuuteen ja kuluttajien edun turvaamiseen. Inflaation kahteen kertaan huomioon ottamisen ehkäisemistä voidaan siten pitää perusteltuna tavoitteena kansallisten sääntelyviranomaisten määrätessä verkonhaltijoiden kohtuullisen tuoton laskentamenetelmistä.

139. Markkinaoikeudessa kuullut asiantuntijat ovat edellä todetusti katsoneet, että inflaation kahteen kertaan huomioon ottamisen ehkäisemiselle käyttämällä nimellistä tuottoastetta yhdistettynä verkkotoimintaan sitoutuneen verkko‑omaisuuden uudelleenarvottamatta jättämiseen on ollut olemassa teoreettiset perusteet. Markkinaoikeus toteaa, että valittajien vaatimilla valvontamenetelmillä jatkamiseen sisältyisi siten ainakin teoreettinen mahdollisuus kahdenkertaiseen inflaation huomioon ottamiseen, mitä ei voida pitää esitetyn selvityksen perusteella verkonhaltijoiden kohtuullisen hinnoittelun varmistamisen ja erityisesti kuluttajien edun turvaamisen näkökulmasta perusteltuna. Kysymys on kuluttajille haitallisten riskien ehkäisemisestä laskentamenetelmien lähtökohdissa. Tähän nähden Energiaviraston nyt esillä oleviin valvontamenetelmiin tekemää muutosta, jossa on siirrytty nimellistä tuottoastetta käytettäessä verkko-omaisuuden säännöllisestä uudelleenarvotuksesta jäädytettyyn jälleenhankinta-arvoon, ei voida pitää perusteiltaan virheellisenä.

140. Energiamarkkinasääntelyssä ei ole säännelty siitä, miten inflaatiota tulisi käsitellä valvontamenetelmissä. Energiavirastolle on annettu laaja harkintavalta määrätä valvontamenetelmien sisällöstä, muun ohella verkko-omaisuuden arvostusperiaatteista ja tuoton määrittämistavasta. Edellä todetusti tätä harkintavaltaa kuitenkin rajoittaa edellytys verkonhaltijoiden oikeudesta kohtuulliseen tuottoon. Kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä ei siten voida perustaa yksinomaan teoreettisesti oikeaan toteutustapaan, jos se johtaa menetelmien kokonaisuuden kannalta lainvastaiseen lopputulokseen.

141. Valittajat ovat esittäneet selvityksiä, joiden mukaan valituksenalaisissa päätöksissä asetettuja menetelmiä sovellettaessa verkkoyhtiöiden investoinnit eivät olisi kannattavia eikä niille saataisi energiamarkkinasääntelyssä edellytettyä kohtuullista tuottoa. Oikeudenkäynnin osapuolet ovat kuitenkin olleet erimielisiä näissä selvityksissä käytettyjen komponenttien, kuten verkkoyhtiön tarkastellun kassavirran sisällön, ja lukujen, kuten Energiaviraston aiempien vuosien yksikköhintaluetteloiden hintojen näyttöarvon, merkityksestä kohtuullista tuottoa arvioitaessa.

142. Asioissa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus toteaa, ettei Energiaviraston seuraavassa luvussa tarkemmin kuvattua näkemystä siitä, että aiempien vuosien yksikköhinnat ovat olleet pääosin tosiasiallisia kustannuksia korkeammat komponenttien pitkä käyttöikä huomioon ottaen, voida pitää perusteettomana. Kun otetaan vielä huomioon seuraavassa luvussa todettu, ei voida katsoa osoitetun, että valituksenalaisten päätösten sisältämällä verkko‑omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon käyttämisellä päätöstä aiempina vuosina tehdyille investoinneille ei voitaisi saada kohtuullista tuottoa.

143. Uusien investointien osalta niiden arvo lasketaan menetelmissä todellisiin kustannuksiin perustuvien yksikköhintojen avulla. Niille lasketaan kohtuullinen tuotto nimellisen WACC-mallin perusteella. Tässä mallissa inflaatio ja siten verkon arvon muutos otetaan huomioon mallin kertoimissa eikä sen voida esitetyn selvityksen perusteella katsoa johtavan siihen, ettei uuteen verkko‑omaisuuteen tehdyille investoinneille voitaisi saada kohtuullista tuottoa.

144. Markkinaoikeus toteaa, että edellä lausuttu huomioon ottaen asioissa ei ole osoitettu, että Energiaviraston valvontamenetelmissä käytetty nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon yhdistelmä johtaisi siihen, että verkkoinvestoinnille ei saataisi sääntelyssä tarkoitettua kohtuullista tuottoa. Tätä johtopäätöstä ei horjuta se, että tehdyt muutokset ovat ainakin joidenkin vuosien osalta voineet aiheuttaa joillekin verkkoyhtiöille negatiivisia seurauksia erityisesti vuosina 2013–2023 tehtyjen investointien osalta. Näitä tosiasiallisia seurauksia käsitellään laajemmin jäljempänä.

145. Esitetyn selvityksen ja edellä lausutun perusteella valituksenalaisissa päätöksissä tältä osin valvontamenetelmiin tehtyä muutosta voidaan lisäksi pitää kohtuullisen tuoton laskennan perustana olevan tuottopohjan arvon määrittämisen ja siten kohtuullisen tuoton laskennan kannalta myös aiempaa ennustettavampana, kun tuottopohjaan ei tehdä jatkuvasti muuttuvia tekijöitä sisältäviä uudelleenarvostuksia. Nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon yhdistelmän käyttämisen vaihtoehtoja on käsitelty seuraavassa luvussa.

146. Valittajien esittämällä seikalla, että inflaation käsittely valvontamenetelmissä on ollut esillä jo vuodesta 2011, ei ole annettava merkitystä arvioitaessa sitä, onko Energiavirastolla ollut perustetta muuttaa valvontamenetelmiä mainitulla perusteella valituksenalaisissa menetelmissä. Energiavirasto on aiemminkin pyrkinyt ottamaan inflaation käsittelyn huomioon, mutta on valituksenalaisista päätöksistä ilmenevin tavoin nykyisiä valvontamenetelmiä valmistellessaan havainnut aiemman menettelyn riittämättömäksi. Energiaviraston harkintavallan on katsottava sisältävän myös oikeuden kehittää ja muuttaa aiempia arviointiperiaatteita.

147. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut harkintavaltansa puitteissa määrätä valvontamenetelmissä sovellettavaksi nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon yhdistelmän inflaation kahdenkertaisen huomioon ottamisen estämiseksi. Tämän jälkeen on kuitenkin vielä arvioitava sitä tapaa, jolla Energiavirasto on toteuttanut verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen.

3.2.3 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen toteutustapa ja sen vaihtoehdot

148. Valittajat ovat esittäneet, että Energiavirasto ei ole asianmukaisesti ja kattavasti arvioinut erilaisia inflaation käsittelytapoja ja niiden vaikutuksia. Lisäksi valittajat ovat esittäneet, että Energiavirasto on jäädyttämällä yksikköhinnat vuoden 2022 kustannustasoon lukinnut näiden investointien yksikköhinnat pysyvästi alemmalle tasolle kuin niiden keskimääräinen investointikustannus on aikanaan ollut. Muutosten seurauksena kyseiset investoinnit menettävät merkittävän osan arvostaan ja niille ei enää saa kohtuullista tuottoa. Muutos on johtanut joidenkin verkonhaltijoiden osalta verkon arvon merkittävään alenemiseen. Lisäksi uusien vuodesta 2024 alkaen tehtävien investointien osalta niiden arvo jäädytetään jälkikäteen valvontajakson lopussa vahvistettavilla valvontajakson aikaisilla yksikköhinnoilla, mikä tarkoittaa, että jakeluverkonhaltijat joutuvat tekemään investointinsa ilman, että niillä on tietoa niistä yksikköhinnoista, joihin investoinnin arvo tullaan pysyvästi jäädyttämään. Menettelytapa ei ole ennakollisen valvonnan vaatimuksen sekä valvonnan ennakoitavuuden ja jatkuvuuden periaatteiden mukainen.

149. Energiavirasto on esittänyt, että uusissa valvontamenetelmissä vaihtoehtoina on ollut joko siirtyä reaalisen tuottoasteen käyttöön ja ottaa huomioon inflaatio verkko-omaisuuden puolella, pysyä nimellisen tuottoasteen soveltamisessa ja siirtyä verkko-omaisuuden oikaisussa kirjanpidon mukaisia historiallisia hankintakustannuksia simuloivaan yksikköhinnoilla tehtävään jäädytettyyn arvostusperiaatteeseen tai soveltaa negatiivista korjauserää yhdessä nimellisen tuottoasteen ja verkon uudelleenarvottamisen kanssa. Energiavirasto on punninnut erilaisia inflaation käsittelyn tapoja ja päätynyt kokonaisarvioinnin jälkeen soveltamaan valituksenalaisissa menetelmissä päätöksistä ja sen liitteistä ilmenevin perusteluin nimellistä tuottoastetta ja jäädyttämään verkko-omaisuutta määrittelevät investointivuosikohtaiset yksikköhinnat. Menetelmien muutokset on tehty Energiaviraston tilaaman DFC:n asiantuntijaselvityksen perusteella ja ovat siinä esitetyn teorian mukaisia sekä myös yhteneviä suhteessa Euroopassa vallitsevaan käytäntöön inflaation käsittelystä kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmissä. Muutoksen mukaista oikaisuperiaatetta tukee myös työ- ja elinkeinoministeriön muodostaman akateemisen työryhmän lausunto.

150. Energiavirasto on esittänyt, että verkko-omaisuuden oikaisua koskevan muutoksen keskeisenä perusteena on ollut varmistaa verkko-omaisuuden arvostamistavan kokonaismuutoksen tasapuolisuus erilaisten verkonhaltijoiden kesken, kustannusvastaavuus erilaisten verkkorakenteiden välillä sekä hinnoittelun tasapuolisuus ja toiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Energiaviraston mukaan jäädytyksen ajankohta on valittu muun ohella sidosryhmiltä tulleiden lausuntojen perusteella siten, että on saavutettu riittävä tasapuolisuus eri verkonhaltijoiden välillä sekä tasoitettu vaikutuksia siirryttäessä uudelle menetelmäjaksolle. Muutokset verkko-omaisuuden oikaisussa eivät ole johtaneet vanhojen investointien kannattavuuden tai verkon arvon merkittävään alenemiseen. Vanha verkko-omaisuus tullaan yliarvottamaan, kun niiden arvoksi tulkitaan huomattavasti korkeampi arvo kuin mitä hankintakustannukset ovat aikoinaan olleet ja mikä näiden investointien arvo verkkotoiminnan kirjanpidon taseessa on. Vuodesta 2024 lähtien tehtyjen investointien osalta keskeisenä perusteena muutokselle on ollut vähentää riskiä jakson aikaisten investointien yli- tai aliarvottamiseen ja saada jakson aikaisten investointien oikaisua aiempaa kustannusvastaavammaksi ja riskittömämmäksi tarkempien yksikköhintojen myötä. Yksikköhintoja ei tarvitse korjata kuluttajahintaindeksillä kuin enimmillään kaksi vuotta ja komponenttikohtaiset kustannusmuutokset pystytään ottamaan huomioon verkonarvoon paremmin toteutuman mukaan jakson investointien osalta ennen yksikköhintojen lopullista jäädyttämistä. Verkonhaltija saa riittävän tarkan tiedon verkonarvostuksesta ennakkoon jo vuosittaisissa arviolaskelmissa, vaikka jakson aikaisten investointien osalta arvostus tarkentuu jakson loppupuolella.

3.2.3.1 Asioissa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä asiantuntijoiden lausumat markkinaoikeudessa

151. Edellä todetusti Energiavirasto on kyseessä olevia valvontamenetelmiä valmistellessaan pyytänyt DFC:ltä selvityksen inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmien tuottoasteen, tuottopohjan ja tasapoiston määrittämisen kannalta.

152. DFC:n selvityksessä (Energiaviraston todiste 3, Carunan todiste 13 ja Auris Kaasunjakelu Oy:n ja Haminan Kaasuverkko Oy:n todiste 4) on tuotu esiin erilaisia vaihtoehtoja inflaation huomioon ottamiseksi kohtuullisen tuoton laskennassa. Selvityksen mukaan verkko-omaisuuden arvostus, tuottoasteen määrittäminen ja tasapoiston laskenta ovat sidoksissa toisiinsa. Tutkimuskirjallisuudessa inflaatiota on käsitelty yleensä verkko-omaisuuden arvostuksen ja tuottoasteen määrittämisen suhteen kautta. Tuottoaste voidaan lähtökohtaisesti määritellä joko nominaalisena, eli nimellisenä, tai reaalisena, joista ensin mainittuun sisältyy yleinen inflaatio. Tuottopohja voidaan määritellä perustuen verkko-omaisuuden historiallisiin kustannuksiin, jossa verkko-omaisuus arvostetaan sen hankintahintaan ja joka ei sisällä inflaatiota, indeksoituun tuottopohjaan, jossa tuottopohja päivitetään vuosittain indeksoimalla käyttäen sopivaa inflaatiota, tai uudelleenarvottamiseen, jossa tuottopohja uudelleenarvotetaan vuosittain arvioimalla, minkä verran nykyisen verkko-omaisuuden korvaaminen vastaavilla omaisuuserillä maksaisi nykyhetkessä. Kohtuullisen tuoton laskennassa inflaatio tulisi lähtökohtaisesti ottaa huomioon vain yhden kerran. Nimellistä tuottoastetta voidaan soveltaa, jos vanhan verkko-omaisuuden arvoa ei uudelleenarvoteta pitoajan aikana. Jos verkko-omaisuuden oikaisu sisältää inflaation, tulisi käyttää reaalista tuottoastetta, jolloin nimellisestä tuottoasteesta vähennetään inflaatio-odotus.

153. DFC on selvityksessään esittänyt, että Energiaviraston edellisillä kahdella valvontajaksolla sovelletut valvontamenetelmät, joissa on ollut käytössä sekä nimellinen tuottoaste että verkon uudelleenarvostus, eivät ole olleet inflaation käsittelyn kannalta perustellut, sillä valvontamenetelmiin on sisältynyt mahdollisuus verkonhaltijoille maksettavan korvauksen ali- tai ylikompensaatioon. Selvityksessä on ehdotettu, että mikäli Energiavirasto aikoo edelleen käyttää nimellistä tuottoastetta, se voisi kehittää menetelmiään vastaamaan sääntelyviranomaisten yleisesti käyttämiä periaatteita ja välttää mahdollisuuden verkko-omaisuuden ali- tai ylikompensaatioon poistamalla menetelmistä verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisen ja siirtymällä historiallisiin kustannuksiin sekä lopettamalla tasapoistojen vuotuisen indeksoinnin. DFC:n selvityksen mukaan vain arvostamalla koko verkko‑omaisuus historiallisiin kustannuksiin voidaan estää verkko‑omaisuuden ali- tai ylikompensaatio. Tällöin sijoittajat saavat kohtuullisen tuoton sijoittamalleen pääomalle sen taloudellisena pitoaikana, ja asiakkaat maksavat verkkoyhtiöille vain yhtiöiden todellisten kustannusten mukaisesti.

154. DFC on selvityksessään esittänyt nimellisen tuottoasteen ja historiallisten kustannusten käyttämisen toteuttamiseksi kaksi vaihtoehtoa. Ensimmäisen vaihtoehdon mukaan ennen vuotta 2024 tehdyt investoinnit voitaisiin arvottaa uudelleen investointien ikäkorjattuun historialliseen hankintahintaan, ja uudet investoinnit vuodesta 2024 eteenpäin voitaisiin arvottaa todellisten hankintakustannusten mukaan. Toisen vaihtoehdon mukaan ennen vuotta 2024 investoidun verkon arvoa ei enää uudelleenarvotettaisi, vaan niiden osalta arvon perustana käytettäisiin viimeisintä yksikköhintaluetteloa, ja vain uudet investoinnit vuodesta 2024 eteenpäin arvotettaisiin todellisten hankintakustannusten mukaan. Valinta näiden vaihtoehtojen välillä riippuu historiallisten kustannusten menetelmään siirtymistavasta ja sen nopeudesta. Mikäli Energiavirasto sen sijaan päättäisi jatkaa verkko-omaisuuden uudelleenarvottamista, tulisi tällöin ottaa käyttöön reaalinen tuottoaste, tai nimellistä tuottoastetta käytettäessä negatiivinen korjauserä. DFC:n mukaan nämä olisivat kuitenkin historiallisiin kustannuksiin perustuvaa menetelmää huonompia vaihtoehtoja, koska niihin sisältyisi epävarmuutta inflaatio‑odotuksessa käytettävästä inflaatioennusteesta ja yksikköhintojen ja inflaation välisestä kehityksestä, minkä vuoksi ne voisivat johtaa verkkotoiminnan tuoton ali- tai ylikompensaatioon.

155. DFC:n selvityksen mukaan muutoksella historiallisten kustannusten käyttämiseen voi olla merkittäviä vaikutuksia verkonhaltijoiden verkko‑omaisuuden arvoon ja investoinneista saatavaan korvaukseen, minkä vuoksi selvityksessä on suositeltu arvioimaan muutoksen vaikutuksia verkonhaltijoiden sallittuun tuottoon huolellisesti investointien koko elinkaaren ajalta. Lisäksi selvityksessä on todettu, että hyvin vanhojen omaisuuserien osalta historiallisia kustannuksia ei välttämättä ole saatavilla tai ne eivät ole täysin luotettavia, mikä voi luoda ongelmia menetelmien käyttöönottamisessa. Ongelmat voitaisiin ratkaista menetelmiin tehtävillä täsmennyksillä kuten esimerkiksi soveltamalla todellisten historiallisten kustannusten sijaan investointihetken yksikköhintaluetteloa, mikä selvityksen mukaan saattaisi kuitenkin heikentää menetelmien uskottavuutta.

156. Energiavirasto on osana valvontamenetelmien kehitystyötä toteuttanut vaikutusarvioinnin koskien menetelmämuutoksia. Energiaviraston sähkön jakeluverkkotoimintaa koskevan 20.10.2023 päivätyn vaikutusarvioinnin (Carunan todiste 14) mukaan se on toteutettu vertailemalla muutosten vaikutuksia yhtiöiden hinnoitteluvaraan viimeisimmän vahvistetun kohtuullisen hinnoittelun vuoden 2021 tietojen perusteella, kuitenkin ottaen huomioon vuonna 2022 voimaan tulleet menetelmämuutokset sekä vuoden 2023 vahvistettu riskitön korkokanta. Vaikutusarvioinnissa on todettu, että etenkin verkkoinvestointien arvon jäädyttäminen investointivuoden yksikköhinnan mukaiseen arvoon tulee laskemaan verkonarvoa ja täten tuottopohjaa ja regulaatiopoistoja verrattuna siihen, että koko verkko-omaisuus uudelleenarvotettaisiin vuoden 2024 mukaisilla yksikköhinnoilla. Toisaalta uudelleenarvottamisen yhteydessä tulisi soveltaa reaalista tuottoastetta, joka laskisi sallittua tuottoa. Vaikutusarvioinnissa on kiinnitetty huomiota siihen, että vaikutusten vertailussa tulisi ottaa huomioon, että teoreettisesti yhdenmukaisen vaihtoehtoisen menettelyn kanssa uudelleenarvostuksen yhteydessä olisi tullut soveltaa reaalista tuottoastetta, jolloin tuottoaste olisi ollut korkean inflaation aikaan merkittävästi matalampi. Vaikutus kohtuulliseen tuottoon ja regulaatiopoistoihin on eritoten merkittävä, jos verrataan vuoden 2021 hinnoitteluvaraan ilman, että otetaan huomioon vuoden 2022 yksikköhintapäivitystä.

157. Vaikutusarvioinnin mukaan oikaistaessa verkko-omaisuus päätösluonnoksen 13.10.2023 mukaisesti investointivuosikohtaisilla jäädytetyillä yksikköhinnoilla investointivuoden arvoon muutokset verkon arvostuksen osalta pitävät jakeluverkkoyhtiöiden hinnoittelumahdollisuuden koko verkkomassan osalta karkean arvion mukaan keskimäärin vastaavalla tasolla kuin viidennen valvontajakson vuoden 2022 mukainen tuottotaso. Arvioon sisältyy merkittävää epävarmuutta liittyen yhtiöiden todelliseen investointitoimintaan ja verkon ikähajontaan. Menetelmämuutos vaikuttaa enemmän hinnoitteluvaraa alentavasti niihin yhtiöihin, joilla on keskimäärin vanhempaa verkkoa. Vanhojen investointien osalta 95 prosentilla yhtiöistä verkon arvon aleneminen verrattuna vuoden 2021 nykykäyttöarvoon on välillä -37 prosenttia ja -3 prosenttia. Lopullinen vaikutus riippuu verkon komponenttirakenteesta ja siitä, minä vuonna ja minkä verran näitä komponentteja on hankittu. Vuodesta 2024 lähtien tehdyille investoinneille sovellettavat yksikköhinnat tulevat nousemaan huomattavasti vuoden 2022 yksikköhintoihin nähden. Keskimääräistä arviota yksikköhintojen noususta on kuitenkin mahdotonta tehdä, sillä yksikköhintaluettelon rakenne on tarkentunut huomattavasti edellisiin luetteloihin verrattuna. Vaikutusarvioinnin mukaan, koska verkkokomponenttien investointien valmistumisvuosilla ja investointivuosien hajonnoilla on merkittävä yhtiökohtainen vaikutus lopputulokseen, on jokaisen verkonhaltijan vastuulla tarvittaessa tehdä itse yhtiötä koskeva vaikutusarviointi. Energiavirasto on todennut, että Energiavirasto ei sovella yhtiökohtaisia valvontamenetelmiä, vaan menetelmät valmistellaan verkkotoimintotasolla, eikä verkko-omaisuuden oikaisun muutoksen vaikutusarvioinneista tulla siten julkaisemaan yhtiökohtaisia tietoja. Energiaviraston mukaan se on kuitenkin pyrkinyt sähkön jakeluverkkotoiminnan tietojen perusteella selvittämään yleistä keskimääräistä tilannekuvaa muutoksen vaikutuksista. Vaikutusarvioinnin mukaan suurjännitteisen jakeluverkkotoimintaan kohdistuvia vaikutuksia ei ole arvioinnissa erikseen esitetty. Eri menetelmämuutosten vaikutukset kyseisille yhtiöille ovat saman suuntaiset kuin sähkön jakeluverkonhaltijoille, mutta mittaluokaltaan pienemmät.

158. Muun ohella päätösluonnoksesta saatujen lausuntojen perusteella Energiavirasto on päätynyt muuttamaan verkko-omaisuuden arvostusperiaatetta 13.10.2023 luonnoksessa esitetystä ja järjestänyt tämän jälkeen uuden lausuntokierroksen muutoksista. Uutta kuulemiskierrosta koskevassa 1.12.2023 päivätyssä kuulemisasiakirjassa (Carunan todiste 31) on todettu, että Energiavirasto on tehnyt sisäistä analyysiä saaduista lausunnoista. Analyysin perusteella erityisesti verkonhaltijat ovat esittäneet huolen rahoituksen riittävyydestä verkkotoiminnan investointeihin 2024–2031 esitettyjen verkon yksikköhintojen jäädyttämiseen ja inflaation käsittelyyn liittyvien muutosten johdosta. Asiakirjan mukaan vanhan verkko-omaisuuden laskentaa on katsottu tarpeelliseksi muuttaa luonnoksessa 13.10.2023 esitetystä mallista. Sen sijaan, että ennen vuotta 2024 investoidulle massalle verkko-omaisuus oikaistaisiin suoraan nimellisen tuottoasteen mukaisella oikaisuperiaatteella, jossa investoinnit arvostettaisiin aina hankintavuoden arvoon, ennen vuotta 2024 investoidun verkon nykykäyttöarvo ja jäädytetty jälleenhankinta-arvo sekä tasapoistot lasketaan käyttämällä vuoden 2023 yksikköhintajaottelua ja sen viimeisimpiä käytettävissä olevia yksikköhintoja verkon iästä riippumatta. Energiavirasto on perustellut muutosta sillä, että elinkustannusindeksin käyttö vanhan verkkomassan verkonarvon määrittämiseen vanhojen keskimääräisten hankintakustannuksien simuloimiseksi sisältää sen arvion mukaan ainakin pitkällä aikavälillä kauas taaksepäin katsoen riskiä verkon yli- tai aliarvottamiseen. Energiavirasto on selvittänyt lähihistorian todellista komponenttikohtaista kustannuskehitystä ja verrannut tätä kuluttajahintaindeksin kehitykseen. Näiden perusteella on nähtävissä, että komponenttiryhmäkohtaisesti muutokset voivat osin poiketa suurestikin kuluttajahintaindeksistä. Näin ollen toimenpide, jossa jouduttaisiin deflatoimaan varsin pitkä ajanjakso yksikköhintoja taaksepäin elinkustannusindeksin perusteella, on katsottu tasapuolisuuden sekä kustannusvastaavuuden osalta liian epävarmaksi toimenpiteeksi, varsinkin kun kustannustietoa investoinneista on saatavilla vain ennakollisen valvonnan alusta lähtien.

159. Kuulemisasiakirjan mukaan keskeisenä perusteena muutokselle on ollut riittävä tasapuolisuus eri yhtiöiden verkkojen ikäprofiilien välillä muutoksen ajankohdan suhteen. Muutos tulee asettamaan paljon vanhaa verkkoa omistavat verkonhaltijat tasapuolisempaan asemaan suhteessa uudempaa verkkoa omistavien kanssa. Lisäksi esitetty muutos tulee olemaan ennustettavampi ja muutosvaikutuksiltaan yhtiökohtaisesti tarkastellen aiempaa luonnoksen periaatetta keskimäärin maltillisempi ja luo näin paremman jatkumon menetelmän vaihdokseen. Energiaviraston mukaan sähkönjakeluverkkojen ja suurjännitteiseen jakeluverkkojen osalta keskeinen lisäperuste muutokselle on ollut myös se, että sähkönjakeluverkon vuoden 2023 yksikköhintakustannuksiin päivittynyt kustannusten lasku vähentää inflaation kaksinkertaista vaikutusta vanhan verkkomassan oikaisussa.

160. Energiavirasto on valituksenalaisten päätösten kanssa samana päivänä 29.12.2023 julkaisemassaan sähkön jakeluverkkotoimintaa koskevassa vaikutusarvioinnissa (Alajärven Sähkö Oy:n ym. todiste 5 ja Carunan todiste 8) todennut, että lokakuussa 2023 julkaistuun menetelmäluonnosversioon verrattuna, vahvistuspäätöksen menetelmäliitteessä kuvatut verkonarvostusperiaatteetta koskettavat muutokset sekä tuottoasteen määrittelyssä sovellettavan relevanttiuskriteerin pois jättäminen tulevat hiukan nostamaan yhtiöiden hinnoitteluvaraa suhteessa lokakuussa 2023 julkaistuun vaikutusarviointiin. Lopullinen vanhan, eli ennen vuotta 2024 investoidun, verkon arvostusmenettely lisää yhtiöiden hinnoitteluvaraa 96 miljoonaa euroa tuottopohjan kautta ja 72 miljoonaa euroa regulaatiopoistojen kautta, verrattuna vuoden 2022 vertailutasoon. Vaikutusarviossa on oletettu, että yksikköhintajäädytyksellä on 15 prosentin nostava vaikutus vuoden 2022 verkon arvoon, mutta arvion mukaan tämä tulee tarkentumaan myöhemmin, kun yhtiöt toimittavat verkon rakennetiedot uudella komponenttijaottelulla. Vaikutusarvioinnissa on todettu, että Energiavirasto tulee jatkamaan vaikutusten arviointia yhtiöiltä kerättävien lisätietojen avulla ja julkaisee myöhemmin vuonna 2024 päivitettyä vaikutustenarviointia.

161. Energiavirasto on laatinut myös maakaasun jakeluverkkotoimintaa koskevan 29.12.2023 päivätyn vaikutusarvioinnin (Auris Kaasunjakelu Oy:n ja Haminan Kaasuverkko Oy:n todiste 8), jonka arviot vastaavat pääosin edellä lainattua ja sähkön jakeluverkkotoiminnan vaikutusarvioinnissa 29.12.2023 esitettyä.

162. Työ- ja elinkeinoministeriön perustaman akateemisen työryhmän lausunnossa Energiavirastolle (Energiaviraston todiste 5) on esitetty kolme tuolloin käytössä olleelle laskentamallille vaihtoehtoista ja suuntaa antavaa verkkoliiketoiminnan kohtuullisen tuoton laskentatapaa. Esitetyistä vaihtoehtoisista malleista kaksi on pohjautunut oman pääoman pohjalta määritettävään ja yksi sallittujen kustannusten kautta laskettavaan sallittuun tuottoon. Esitetyissä vaihtoehtoisissa oman pääoman pohjalta laskettavissa malleissa verkon arvon määritys tapahtuisi joko puhtaasti kustannusperusteisesti todellisten investointikustannusten mukaisesti tai perustuen lausunnon tekoajankohtana käytössä olleesta yksikköhintoihin pohjautuvasta mallista muokattuun laskentatapaan, jossa laskennallinen verkon arvo määriteltäisiin siten, että ensin vuoden 2021 aikana määritetty verkon arvo jäädytettäisiin nykyisen verkon arvoksi, ja uuden rakennettavan verkon arvo muodostettaisiin joko rakennuskustannusindeksin tai yksikköhintapäivityksen perusteella. Vain uuden verkon arvo lisättäisiin olemassa olevaan regulaatiotaseeseen investointiajanhetken yksikköhintojen määrittämällä arvolla. Lausunnossa on arvioitu kunkin esitetyn vaihtoehdon osalta sen potentiaalisia etuja ja haittoja.

163. Professori JP on antamassaan lausunnossa 11.6.2024 (Carunan todiste 19, Alajärven Sähkö Oy:n ym. todiste 15) todennut, että pääosin vuonna 2022 toteutettujen investointien pohjalta jäädytetyt yksikköhinnat ovat merkittävästi alhaisemmat kuin todelliset investointikustannukset vuonna 2024 ja monien komponenttien osalta myös alhaisempia kuin todelliset investointikustannukset olivat 2010-luvulla. JP:n arvio on perustunut Carunan todellisiin tehtyihin investointeihin ja urakkasopimusten hintatietoihin perustuvaan dataan. JP on lausunnossaan todennut, että useimpien verkkokomponenttien yksikköhinnat olivat vuoden 2022 valvontamallissa alemmat kuin vuosina 2013 ja 2014, kun samanaikaisesti yleinen rakennuskustannusindeksin kasvu on vuodesta 2015 vuoteen 2023 ollut 22–30 prosenttia riippuen toimialasta. JP:n mukaan investointien deflaatio vuosina 2014–2022 on ollut suuruusluokaltaan 30–40 prosenttia. JP on esittänyt lausuntonsa 11.6.2024 liitteessä 2 vertailun uudessa valvontamallissa käytettävien jäädytettyjen yksikköhintojen eräiden verkkokomponenttien yksikköhinnoista verrattuna valvontajaksoilla 2011–2015 ja 2016–2022 käytettyihin verkkokomponenttien yksikköhintoihin. JP:n mukaan listauksen komponentit edustavat noin puolta verkkoyhtiöiden verkko-omaisuuden nykykäyttöarvosta.

164. Lausunnon 11.6.2024 liitteenä 2 olleesta listauksesta käy ilmi, että hintakehityksessä on ollut suuria komponenttikohtaisia eroja.

165. Brattlen lausunnon (Carunan todiste 33) mukaan vuonna 2023 Carunan verkkoinvestoinnit ovat jääneet jälkeen aiempiin valvontamenetelmiin perustuvasta tuotosta, ja Energiaviraston valituksenalainen Carunaa koskeva päätös on poistanut mahdollisuudet kuroa kyseinen tuottovaje umpeen. Valituksenalainen päätös johtaa Carunan verkkoinvestointien keskimääräiseen kumulatiiviseen arvonalenemaan vuosien 2016 ja 2024 välillä, mikä puolestaan johtaa ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien alikompensaatioon. Lausunnossa esitetyn arvion mukaan uudet valvontamenetelmät  johtaisivat Carunan kannalta merkittävään alikompensaation sen verkko-omaisuudelle. Vuosittain tarkasteltuna ennen vuotta 2022 tehdyt investoinnit ovat johtaneet uusilla menetelmillä alikompensaatioon ja vuosina 2022 ja 2023 tehdyt investoinnit ylikompensaatioon. Lausunnon mukaan Carunan vuoden 2023 lopussa ollut verkko-omaisuus ei koskaan saavuta nettonykyarvoa nolla. Lausunnossa esitetyt laskelmat ovat perustuneet yksikköhintaluetteloiden mukaisiin investointikustannuksiin. Brattle on lausuntonsa päätelmänä todennut, että siirtyminen aikaisemmin sovelletuista valvontamenetelmistä uusiin valvontamenetelmiin estää Carunaa saavuttamasta ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien osalta menetelmien WACC:n mukaista tuottoa. Brattlen lausunnon mukaan Energiavirastolla olisi ollut vaihtoehto jatkaa aikaisempien menetelmien soveltamista historiallisiin investointeihin ja rajoittaa uusissa menetelmissä käyttöön otetut muutokset koskemaan vain uusia investointeja (”grandfathering” historical investment), mikä olisi rajoittanut jakeluverkonhaltijoihin kohdistuvia kielteisiä vaikutuksia.

166. Brattlen lausunnon laatimiseen osallistunut RC on markkinaoikeudessa lausunut, että sen lisäksi, että alikompensaation haittoja olisi voitu rajoittaa soveltamalla uutta arvostusmenetelmää vain uusiin investointeihin, olisi myös esimerkiksi vuoden 2016 yksikköhintojen soveltaminen historiallisten investointien uudelleenarvottamisessa ratkaissut hyvin suuren osan alikompensaatioon johtaneesta tilanteesta. RC:n mukaan siirtyminen yhdestä menetelmästä toiseen on sinänsä mahdollista, mutta se tulee tehdä huolella. Kun viranomainen haluaa siirtyä nyt vahvistetun menetelmän kaltaiseen menetelmään, jossa nettonykyarvossa pyritään nollaan, sen tulisi varmistua siitä, että näin todella tapahtuu. Nyt menetelmät kuitenkin johtavat Brattlen lausunnossa esitetyn mukaisesti merkittävään investointien alikompensaatioon.

167. Compass Lexeconin lausunnossa (Carunan todiste 20, Elenian todiste 4) on todettu, että valvontamenetelmiin tehdyt muutokset johtavat ennen vuotta 2024 investoidun verkko-omaisuuden pysyvään alikompensaatioon, koska vuonna 2024 tehty yksikköhintaluettelon päivitys on riittämätön kompensoimaan yksikköhintaluettelon negatiivista oikaisua vuonna 2022. Lausunnon mukaan ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien jäädyttämisessä vuoden 2022 hintatasoon ei oteta huomioon sitä kustannuskehitystä, joka on nostanut hintoja vuodesta 2022 vuoteen 2023. Lausunnossa tehty analyysi on perustunut verkonhaltijan keskimääräiseen standardoituun investointiin, joka on tehty vuonna 2016, ja sen pitoaika on 15 vuotta. Analyysi on toteutettu arvioimalla standardoidun investoinnin kannattavuutta vertaamalla sen odotettua sisäistä korkoa sen pääomakustannuksiin. Lausunnon mukaan käytännön syistä ei ole ollut mahdollista arvioida valvontamenetelmiin tehtyjen muutoksia vaikutuksia jokaisen yksittäisen investoinnin osalta.

168. Compass Lexeconin täydentävän asiantuntijalausunnon (Elenian todiste 5) mukaan vahvistetuissa menetelmissä käyttöön otetut muutokset ja verkko‑omaisuuden jäädytyksen ajankohta ovat molemmat vaikuttaneet siihen, että verkonhaltijoilla ei ole mahdollisuutta saada investoinneilleen kohtuullista tuottoa.

169. Compass Lexeconin lausunnon laatimiseen osallistunut FR on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa todennut, että jäädytyksen toteutustapa ja ennen kaikkea sen ajoitus on ollut hyvin merkityksellinen menetelmien vaikutusten kannalta. Jäädytys on toteutettu ajankohtana, jossa yksikköhintojen päivitys ei ole ollut riittävä korvaamaan sitä edeltävää yksikköhintojen dramaattista laskua ja jäädytyksessä omaisuuden arvo on jäädytetty sellaiselle tasolle, ettei investointikustannuksia ole enää mahdollista saada takaisin täysimääräisesti. FR:n mukaan on vältettävä takautuvia sääntelyhaittoja, jotka syntyvät, kun aiempi sääntelykehikko johtaa investointeihin, joita ei uuden sääntelykehikon aikana saadakaan korvattua ja johon uponneita varoja ei voida käyttää muihin tarkoituksiin. Jos valvontamenetelmiin tehdään perustavanlaatuisia muutoksia, niiden pitäisi perustua yksityiskohtaiseen vaikutusarviointiin.

170. FR on markkinaoikeudessa lausunut, että teoreettisessa tarkastelussa nimellinen tuottoaste yhdessä jäädytetyn verkko-omaisuuden arvon kanssa tuottaa saman diskontatun kassavirran nettonykyarvon kuin reaalinen tuottoaste yhdistettynä verkko-omaisuuden uudelleenarvotukseen, mutta niiden tuottamien kassavirtojen aikataulut poikkeavat toisistaan.

3.2.3.2 Oikeudellinen arviointi

171. Arvioinnissa on tältä osin kysymys siitä, onko Energiaviraston verkkotoimintaan sitoutuneen verkko-omaisuuden arvostusperiaatetta koskevan muutoksen toteutustapa ollut lainvastainen. Valittajien esittämän perusteella kyse on ennen kaikkea siitä, onko Energiavirasto arvioinut riittävästi menetelmiin tehtävän inflaation käsittelyä koskevan muutoksen toteuttamistapaa ja sen suhdetta vaihtoehtoisiin toteuttamistapoihin ja onko menetelmissä sovellettu vanhojen ja uusien investointien jäädytystapa ollut lainmukainen.

172. Energiavirasto on perustellut menetelmissä sovellettavan kohtuullisen tuottoasteen ja verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostustavan valintaa yksityiskohtaisemmin valvontamenetelmien liitteinä olleissa perustelumuistioissa. Perustelumuistioiden mukaan Energiaviraston DFC:ltä tilaaman selvityksen arviot ja suositukset ovat toimineet keskeisenä lähteenä tuottoasteeseen ja verkon arvostukseen liittyviä menetelmämuutoksia arvioitaessa.

173. Energiavirasto on perustelumuistioissaan yhdenmukaisesti arvioinut DFC:n esittämiä vaihtoehtoisia menetelmiä ja todennut, että teorian kannalta nimellisen tuottoasteen ja sen edellyttämä yksikköhinnoilla tehtävä historiallisiin kustannuksiin pohjautuvan verkko-omaisuuden oikaisu on reaalista tuottoastetta ja yksikköhinnoilla tehtävää uudelleenarvottamista perustellumpi vaihtoehto. Energiavirasto on perustanut näkemyksensä DFC:n selvityksessä esitettyihin seikkoihin inflaatioennusteiden epävarmuudesta reaalista tuottoastetta käytettäessä sekä sektorikohtaisen inflaation ja yleisen inflaation välisistä eroista ja niihin liittyvästä riskistä verkko-omaisuuden yli- tai alituottoon verkko-omaisuutta uudelleenarvotettaessa. Energiaviraston perusteluiden mukaan reaalinen tuottoaste yhdessä yksikköhinnoilla tehtävän koko verkon uudelleenarvottamisen kanssa ei ole yhtä kustannusvastaava kohtuullisen tuoton määrittämisperiaate kuin nimellinen tuottoaste ja sen edellyttämä verkko-omaisuuden arvostusperiaate. Energiavirasto on lisäksi perustellut valittua menetelmää sillä, että käytettäessä oikaisuperiaatteena koko verkkomassan uudelleenarvottamista reaalisen tuottoasteen edellyttämällä tavalla saattavat yksikköhintojen heilahtelut sotkea investointikannustimen ohjausvaikutuksia investoida kustannustehokkaasti, minkä vuoksi nimellisen tuottoasteen edellyttämä jäädytettyihin vuosikohtaisiin yksikköhintoihin perustuva oikaisu on asiakkaiden ja verkonhaltijoiden näkökulmasta kustannusvastaavampi vaihtoehto ja sen ohjausvaikutus on lähtökohtaisesti riskittömämpi ja perustellumpi, koska kustannustehokkaiden verkonhaltijoiden aiempi tehokkuushyöty säilyy koko komponentin elinkaaren ajan eikä mahdollisesti uusien yksikköhintojen alempi taso käännä aiempaa kustannustehokkuushyötyä sanktioksi.

174. Energiavirasto on perusteluissaan lausunut, ettei se näe perusteltuna luopua DFC:n selvityksessä esitetystä huolimatta uusissa valvontamenetelmissä yksikköhintojen käytöstä ja siirtyä kokonaan todellisiin hankintakustannuksiin lainsäädännön tehokkaille investoinneille asettamien tavoitteiden takia.

175. Energiavirasto on edelleen perustelumuistiossaan perustellut muun ohella verkko-omaisuuden oikaisutavan lopullista valintaa. Perusteluiden mukaan Energiavirasto on lokakuussa 2023 julkaistussa päätösluonnoksessa esittänyt, että olemassa oleva verkko-omaisuus deflatoitaisiin elinkustannusindeksillä sen keskimääräiseen hankinta-arvoon. Energiavirasto on kuitenkin tämän jälkeen katsonut, että kyseinen periaate johtaisi liian syrjivään ja äkilliseen muutokseen, jossa eri verkostorakenteet eivät tulisi huomioon otetuksi riittävän tarkasti, eikä periaate siten olisi riittävän tasapuolinen ja kustannusvastaava eri ikärakenteen ja pitoaikojen omaaville verkonhaltijoille ja aiheuttaisi osalle verkonhaltijoista huomattavan ja äkillisen kassavirran laskun siten, että kassavirta saattaisi olla huomattavasti pienempi kuin vaihtoehtoinen teorian kannalta perusteltavissa oleva reaalisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden oikaisun puolella inflaation huomioon ottava periaate. Energiavirasto on varmistaakseen kustannusvastaavan ja tasapuolisen verkon arvostamisen päätynyt vahvistetuissa menetelmissä siihen, että vanhan ennen vuotta 2024 investoidun verkko-omaisuuden arvottaminen tehdään uudella valvontamenetelmien liitteen 1 mukaisella komponenttijaottelulla ja yksikköhinnoilla, jotka perustuvat lähtökohtaisesti vuosien 2021 ja 2022 kustannustasoon. Energiaviraston perusteluiden mukaan verkko-omaisuuden oikaisussa ei ole ollut perusteltua käyttää vuoden 2016 yksikköhintaluetteloa, sillä erityisesti sähkönjakeluverkoissa sen on havaittu olleen liian epätarkalla tasolla ja voivan johtaa perusteettomaan verkon arvon ali- tai yliarvottamiseen. Perusteluiden mukaan muutoksen mukaista oikaisuperiaatetta tukee myös työ- ja elinkeinoministeriön muodostaman akateemisen työryhmän lausunto sekä DFC:n selvitys, joissa molemmissa on käytännössä ehdotettu, että vanhan verkko-omaisuuden voisi menetelmämuutoksen yhteydessä jäädyttää vanhalla oikaisuperiaatteella yhtenä massana käyttäen samoja yksikköhintoja investointivuodesta riippumatta.

176. Edellä todetusti Energiavirasto on hankkinut DFC:ltä selvityksen inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmissä ja lisäksi Energiavirastolla on ollut käytettävissään työ- ja elinkeinoministeriön asettaman akateemisen työryhmän lausunto valituksenalaisia valvontamenetelmiä laatiessaan. DFC:n selvityksessä on käsitelty useita vaihtoehtoja inflaatiokorjauksen tekemiselle. Energiaviraston on katsottava riittävällä tavalla selvittäneen inflaation käsittelyä, inflaation kahdenkertaisen huomioon ottamisen ehkäisemistä ja tämän toteuttamisvaihtoehtoja valituksenalaisia päätöksiä tehdessään. Kuten korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2015:105 todennut, Energiavirasto ei kuitenkaan ole sidottu sille annetuissa asiantuntijalausunnoissa esitettyihin kannanottoihin, vaan se voi kaikkea hankkimaansa selvitystä arvioituaan vahvistaa inflaation käsittelyyn menetelmän, joka sen harkinnan perusteella parhaiten toteuttaa sääntelyn vaatimusta hinnoittelun kohtuullisuudesta.

177. Energiavirasto on myös edellä jaksossa 3.2.3.1 selostetuin tavoin tehnyt valittajien sinänsä puutteellisina pitämät vaikutusarvioinnit. Näistä ensimmäisestä eli 20.10.2023 tehdystä arvioinnista on myös kuultu asianosaisia. Näissä arvioinneissa on muun ohella esitetty laskelmia siitä, miten tehdyt muutokset vaikuttavat sähkön jakelun liikevaihdon kehitykseen ja hinnoitteluvaraan osa-alueittain verrattuna vuoden 2022 toteutumaan (osa‑alueina tuottoaste, tuottopohja, investointikannustin, laatukannustin ja tehostamiskannustin). Vaikutusarviointi 29.12.2023 sisältää yhteenvedon kaikista menetelmämuutosten arvioiduista vaikutuksista.

178. Markkinaoikeus toteaa edellä esitetystä ilmenevän, että Energiavirasto on lopullisten valvontamenetelmien vahvistamista edeltävässä prosessissa pohtinut eri vaihtoehtoja verkon arvostusperiaatetta koskevan muutoksen osalta ja varannut verkonhaltijoille tilaisuuden lausua eri vaihtoehdoista. Energiavirasto on myös pyrkinyt arvioimaan erilaisten vaihtoehtojen vaikutuksia verkonhaltijoille ottaen huomioon verkonhaltijoiden väliset eroavaisuudet ja investointien elinkaaren.

179. Esitetyn perusteella voidaan todeta, että verkko-omaisuuden arvostusmenetelmillä on erilaisia vaikutuksia yksittäisille verkonhaltijoille riippuen muun ohella siitä, millainen on verkonhaltijan verkon ikärakenne ja mikä on jäädytyksen ajankohta. Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirastolla ei voida katsoa olevan valvontamenetelmiä vahvistaessaan velvollisuutta tehdä ennen niiden vahvistamista menetelmien osista tai niiden kokonaisuudesta verkonhaltijakohtaista vaikutusarviointia. Valvontamenetelmät kohdistuvat erittäin suureen määrään erilaisia verkonhaltijoita, joiden taloudelliset taustatiedot ovat laajoja ja joiden asemaan valvontamenetelmien vaikutuspiirissä vaikuttavat niiden omat strategiat. Tällaisessa tilanteessa verkonhaltijakohtaisten vaikutusarviointien tekemistä ei voida valvontamenetelmien yleinen luonne huomioon ottaen pitää perusteltuna. Verkonhaltijoille on lisäksi järjestettävä valvontalain 12 a §:n 2 momentin mukaisesti julkinen kuuleminen, jossa niille on varattava tilaisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätöksen ja sen sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä. Tässä yhteydessä verkonhaltijan on mahdollista lausua myös menetelmien yhtiökohtaisista vaikutuksista. Energiavirasto on menetellyt tältä osin sääntelyn edellyttämällä tavalla ja nyt kyseessä olevassa tilanteessa tehnyt muun ohella kuulemisten perusteella muutoksia verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevaan laskentamenetelmään.

180. Esitetyn selvityksen perusteella inflaation käsittelyyn valvontamenetelmissä on useita erilaisia vaihtoehtoja. Edelleen esitetyn perusteella esille tulleet erilaiset vaihtoehdot pääomapohjaisissa malleissa tuottoasteen ja tuottopohjan määrittämiseksi inflaation huomioon ottamiseksi teoreettisesti oikein johtavat lähtökohtaisesti diskontattujen kassavirtojen osalta samaan lopputulokseen. Kassavirtojen ajoittuminen sekä mallien soveltamiseen liittyvien parametrien valinnat sen sijaan poikkeavat toisistaan ja voivat aiheuttaa muun ohella edellä todettuja saaduista selvityksistä ilmeneviä ongelmia.

181. Markkinaoikeus toteaa, että asioissa ei ole tullut osoitetuksi, että jokin lukuisten eri asiantuntijoiden selvityksissä esiin nousseista vaihtoehdoista inflaation käsittelemiseksi kohtuullisen tuoton laskennassa vain kerran olisi energiamarkkinasääntelyn valossa Energiaviraston valitsemaa menetelmää parempi.

182. Arvioitaessa Energiaviraston valvontamenetelmiin sisältyvää verkko‑omaisuuden arvostusperiaatteeseen tehtyä muutosta voidaan todeta, että Energiaviraston soveltama menetelmä vastaa pääpiirteissään sekä DFC:n selvityksen että työ- ja elinkeinoministeriön perustaman akateemisen työryhmän esittämää mallia. Toisin kuin DFC on selvityksessään esittänyt, Energiavirasto ei ole kuitenkaan päätynyt soveltamaan verkko-omaisuuden arvostamisessa todellisia historiallisia kustannuksia vaan jatkamaan yksikköhintojen käyttöä, jotta verkonhaltijoita ohjataan ja kannustetaan toimimaan kustannustehokkaasti. AP on markkinaoikeudessa häntä kuultaessa tuonut esiin, että siirtyminen uuteen jäädytettyyn verkko‑omaisuuteen perustuvaan menetelmään saattaa johtaa ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien alikorvaukseen, jos käytetyn yksikköhintaluettelon mukainen komponentin hinta, jolla vanhan verkko-omaisuuden uudelleenarvostus tapahtuu uusissa menetelmissä, on alhaisempi kuin komponentin todellinen historiallinen hankintahinta on ollut.

183. Edellä todetusti Energiavirasto on harkinnassaan päätynyt lopulta siihen, että ennen vuotta 2024 investoidun verkon jäädytetty jälleenhankinta-arvo on määritetty uudelleenarvottamalla vuoden 2023 lopussa tosiasiallisesti käytössä ollut verkko-omaisuus valitustenalaisten päätösten liitteinä olleiden yksikköhintaluetteloiden mukaisilla yksikköhinnoilla, jotka perustuvat pääosin vuosien 2021 ja 2022 kustannustasoon indeksitarkistettuina vuoden 2022 arvoon.

184. Valittajat ovat kohtuullisen tuoton saamatta jäämistä koskevien väitteiden esittämisen yhteydessä esittäneet, että ennen vuotta 2024 investoidun verkko‑omaisuuden jäädyttäminen vuoden 2022 kustannustason johtaa valittajien investointien merkittävään alikompensaatioon ja siihen, ettei kyseisille investoinneille ole mahdollisuutta saada kohtuullista tuottoa. Valittajat ovat viitanneet selvitykseen, jonka mukaan vuonna 2022 toteutettujen investointien mukaisesti vahvistetut yksikköhinnat ovat olleet merkittävästi alhaisemmat kuin vuosina 2016–2022 tehtyjen investointien yksikköhintojen mukainen investointikustannus on investointihetkellä ollut. Valittajien mukaan kyse on ollut ennen kaikkea menetelmien mukaisen jäädytyshetken ajoittamiseen liittyvästä seikasta.

185. Energiavirasto on esittänyt, että kun tarkastellaan kokonaisuudessaan ennen vuotta 2024 investoitua verkko-omaisuutta, tullaan verkko-omaisuutta yliarvottamaan uusilla menetelmillä, kun niiden arvoksi tulkitaan huomattavasti korkeampi arvo kuin mikä näiden investointien todellinen kustannus ja arvo verkkotoiminnan kirjanpidon taseessa on ollut. Energiavirasto on esittänyt markkinaoikeudessa vertailun sähköverkkotoiminnan investointikustannusten ja yksikköhintojen välisestä suhteesta vuosina 2008–2023 vertaamalla toimialan keskimääräisiä investointien tasearvoja yksikköhintoihin ja sitä johtaako siirtyminen uuteen menetelmään ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien osalta valittajien väittämällä tavalla investointien alikompensaatioon (Energiaviraston lisälausunto s. 55–57). Energiaviraston vertailun mukaan toisella valvontajaksolla (2008–2011) yksikköhinnat ovat keskimäärin vastanneet tehtyjä investointeja suhteessa niiden arvoon taseessa. Kolmannella valvontajaksolla (2012–2015) yksikköhinnat ovat olleet keskimäärin noin 11 prosenttia suuremmat, neljännellä valvontajaksolla (2016–2019) noin 41 prosenttia suuremmat ja viidennellä valvontajaksolla (2020–2023) vuoteen 2021 saakka noin 32 prosenttia suuremmat kuin tehtyjen investointien todellinen kustannustaso taseiden perusteella. Energiaviraston mukaan kesken viidennen valvontajakson tehdyn yksikköhintapäivityksen takia kustannusvastaavuus on parantunut ja vuonna 2022 yksikköhinnat ovat olleet keskimäärin lähes kustannusvastaavia. Jakson viimeisenä vuonna 2023 todelliset investointikustannukset ovat olleet noin 13 prosenttia yksikköhinnoilla laskettuja investointeja suuremmat. Koko viidennen valvontajakson osalta yksikköhinnat ovat olleet keskimäärin noin 13 prosenttia suuremmat. Energiavirasto on todennut, että jos vanha verkko-omaisuus oikaistaisiin vuoden 2016 yksikköhinnoilla verkonarvo olisi vuosina 2016–2023 tehtyjen investointien osalta noin 34 prosenttia suurempi kuin todelliset kustannukset ovat olleet. Energiaviraston mukaan vanhaa verkkoa tullaan siten muutoksen myötä yliarvottamaan kolmannen, neljännen ja viidennen valvontajakson investointien osalta suhteessa niiden todellisiin kustannuksiin. Edelleen Energiaviraston mukaan on selvää, että mitä pidemmälle historiaan mennään, sitä suurempi ero todellisilla kustannuksilla on Energiaviraston mukaan verrattuna vuoden 2022 kustannustasoon, koska verkon rakentamisen kustannukset komponentteineen ovat kallistuneet inflaation mukana vaikka komponenttien välillä onkin poikkeamia joillakin jaksoilla. Energiavirasto on lausunut, että suurjänniteverkkokomponenttien osalta tilanne on ollut vastaava.

186. Markkinaoikeus toteaa, että verkkoliiketoiminnan investoinnit ovat hyvin pitkäaikaisia, mikä ilmenee yksikköhintaluetteloiden komponenttikohtaisista pitoajoista. Pitoajat vaihtelevat 10–60 vuoden välillä ja ovat keskimäärin noin 30–50 vuotta. Asioissa ei ole esitetty selvitystä, jossa olisi arvioitu verkonarvostusperiaatteeseen tehdyn muutoksen vaikutusta koko verkkoyhtiöiden käytössä olevaan verkko-omaisuuteen koko niiden käyttöiän ajalta. Esitetyn perusteella tällaista historiatietoa ei ole ollut luotettavasti saatavilla, minkä lisäksi yksikköhintaluettelon rakenteellisten erojen vuoksi kustannusten vertailu eri ajankohtien välillä on vaikeaa. Carunan asiassaan esittämä selvitys on perustunut yksikköhintojen kehitystä kuvaaviin laskelmiin vuosina 2016–2024 tehtyjen investointien osalta. Kyseisten selvitysten perusteella on sinänsä todettavissa, että verkkokomponenttien arvon jäädyttämisen toteuttaminen vuoden 2022 kustannustasoon on voinut tarkoittaa ainakin tiettyjen vuosina 2016–2024 tehtyjen Carunan investointien osalta niiden arvostamista investointihetken yksikköhintaa alemmalla tasolla.

187. Energiaviraston markkinaoikeudelle toimittaman sähköverkkotoiminnan investointikustannusten ja yksikköhintojen välisen vertailun perusteella todelliset investointikustannukset ovat keskimäärin toimialalla jääneet alle yksikköhintakustannusten tason. Näin ollen valittajien esittämistä pääsääntöisesti vuosien 2016–2024 yksikköhintoihin perustuvista laskelmista ei yksistään voida päätellä Energiaviraston verkonarvostusperiaatteen johtavan tosiasiallisesti verkonhaltijan koko verkko-omaisuuden osalta tehtyjen investointien alikompensaatioon. Näin ollen asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole suoraan todettavissa, että siirtyminen aikaisemmin sovelletuista valvontamenetelmistä uusiin valvontamenetelmiin jäädyttämällä ennen vuotta 2024 investoidun verkko-omaisuuden arvo yksikköhintaluetteloiden mukaisiin yksikköhintoihin vuosilta 2021 ja 2022 estäisi tosiasiallisesti Carunaa tai muita verkkoyhtiöitä saavuttamasta ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien osalta energiamarkkinasääntelyssä edellytettyä kohtuullista tuottoa.

188. Kun otetaan huomioon, että tarkempia laskelmia historiallisista hankintahinnoista ei ole voitu tehdä ja ettei Energiaviraston näkemystä siitä, että aiempien vuosien yksikköhinnat ovat olleet pääosin tosiasiallisia kustannuksia korkeammat voida pitää perusteettomana, markkinaoikeus katsoo, ettei AP:n esille tuomaa joihinkin verkon komponentteihin kohdistuvaa alikorvauksen mahdollisuutta voida pitää sillä tavoin merkittävänä, että Energiaviraston valvontamenetelmien muutostapaa voitaisiin jo tällä perusteella pitää energiamarkkinasäännösten vastaisena.

189. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että verkkoliiketoiminnan investointien pitkien pitoaikojen vuoksi niihin kohdistuu tyypillisesti useita kansallisen sääntelyviranomaisen asettamia valvontamenetelmiä ja -kausia. Samoihin investointeihin kohdistuvilta useilta valvontamenetelmiltä voidaan odottaa keskinäistä johdonmukaisuutta, ennakoitavuutta ja luotettavuutta, jotta tiettyjen valvontamenetelmien aikana tehdyt ja kannustetut investoinnit eivät muodostu myöhempien valvontamenetelmien soveltamisen johdosta energiamarkkinasääntelyn vastaisesti kannattamattomiksi tai luo FR:n mainitsemalla tavalla takautuvia sääntelyhaittoja. Energiaviraston menettelyn suhdetta luottamuksensuojaperiaatteeseen ja omaisuudensuojaan on arvioitu jäljempänä. Toisaalta energiamarkkina-alalla toimivien verkkoyhtiöiden on otettava huomioon investointiensa ylikautisuus suhteessa eri valvontamenetelmiin ja se, että kansallisella valvontaviranomaisella on harkintavaltaa ja oikeus muuttaa valvontamenetelmiään. Aiemmissa valvontamenetelmissä tehdyt linjaukset eivät voi muuttua ylikautisiksi esteiksi valvontamenetelmien, niiden komponenttien tai laskentatapojen päivittämiselle perustelluista syistä. Edellä esitetyistä syistä markkinaoikeus katsoo, että Energiaviraston valituksenalaisissa päätöksissään tekemät muutokset verkko‑omaisuuden arvostuksessa ovat olleet perusteltuja. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että Energiaviraston valituksenalaisissa menetelmissä on otettu riittävästi huomioon verkkoyhtiöiden aiempien investointien tekotilanteet, kun investoinnit on arvotettu vuosien 2021 ja 2022 yksikköhintaluetteloiden mukaisilla yksikköhinnoilla ja yhdistetty tähän arvoon nimellinen tuottoaste. Edelleen Energiaviraston valituksenalaisissa päätöksissään tehdyn verkko‑omaisuuden jäädytyksen yhtenä julkilausuttuna ja perustelluksi katsottavana tarkoituksena on nimenomaan ollut vähentää usein muuttuvien ja vaikeasti ennakoitavien kohtuullisen tuoton laskentakomponenttien määrää.

190. Kun otetaan huomioon edellä todettu sekä Energiaviraston laaja harkintavalta valvontamenetelmien yksityiskohdista määrätessään, Energiaviraston ei voida katsoa ylittäneen harkintavaltaansa päättäessään verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen toteutustavasta ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien osalta. Valittajien esittämän selvityksen perusteella ei kokonaisuutenakaan arvioituna voida todeta, että valituksenalaisissa valvontamenetelmissä tehty verkko-omaisuuden jäädyttäminen vuoden 2022 kustannustasolle johtaisi valittajien investointien sellaiseen alikompensaatioon, jonka perusteella valittajat eivät saisi investoinneilleen kohtuullista tuottoa ja jonka perusteella valituksenalaiset päätökset olisivat energiamarkkinasäännösten vastaisia.

191. Siltä osin kuin valittajat ovat esittäneet, että vuodesta 2024 alkaen tehtävien investointien jäädytystapa vasta valvontajakson lopussa ei ole ennakollisen valvonnan vaatimuksen, valvonnan ennakoitavuuden ja jatkuvuuden periaatteiden mukainen, markkinaoikeus toteaa seuraavaa. Energiavirasto on ensinnäkin vahvistanut myös vuodesta 2024 alkaen tehtävien investointien osalta verkon arvostuksessa sovellettavat menetelmät sääntelyn edellyttämällä tavalla ennen niiden käyttöönottamista. Valituksenalaiset valvontamenetelmät eroavat tältä osin aiemmista menetelmistä siten, että aiemmissa valvontamenetelmissä valvontajakson ajalle sovellettavat yksikköhinnat ovat olleet tiedossa jo valvontajakson alkaessa, jolloin verkonhaltija on voinut ottaa tämän huomioon investointia suunnitellessaan ja tehokkuuteen pyrkiessään. Koska aiemmissa valvontamenetelmissä verkon arvo on arvostettu uudelleen jaksoittain vahvistetun uuden yksikköhintaluettelon mukaisesti, on kuitenkin myös aiemmin tehtyjen investointien arvo voinut tässä yhteydessä muuttua. Näin ollen, vaikka kyseiselle jaksolle sovellettavat yksikköhinnat ovat olleet tiedossa ennen jakson alkua, on niiden arvo tulevilla valvontajaksoilla voinut muuttua verkon arvoa oikaistaessa. Nyt vahvistetuissa valvontamenetelmissä valvontajakson aikaisiin investointeihin sovellettavat yksikköhinnat vahvistetaan vasta valvontajakson lopussa. Valvontajakson aikaisten investointien arviolaskelmat perustuvat viimeisimpiin päivitettyihin yksikköhintoihin, jotka antavat verkonhaltijalle vastaavalla tavalla kuin aiemmin viimeisimmän tiedon siitä, kuinka kustannustehokkaasti yhtiö on toiminut suhteessa muihin verkonhaltijoihin. Näin ollen verkkoyhtiöillä on katsottava olevan uusien menetelmien perusteella aiempaa vastaavat tiedot eri komponenttien kustannuskehityksestä ja edellytykset tehostaa toimintaansa. Uusien valvontamenetelmien mukaisen menetelmän on lisäksi katsottava johtavan jakson aikaisten investointien ja niitä koskevan jäädytyksen osalta aiempaa kustannusvastaavampaan hinnoitteluun. Edellä todetun huomioon ottaen ei voida katsoa, että Energiaviraston vuodesta 2024 alkaen tehtävien investointien jäädytystapa olisi lainvastainen.

192. Ottaen huomioon, että markkinaoikeus on edellä katsonut inflaatiokorjauksen olevan perusteltu, ettei asioissa ole osoitettu, että Energiaviraston käytettävissä olevista vaihtoehdoista jokin toinen menetelmä olisi ollut parempi ja ettei asioissa ole esitetty sellaisia perusteita, joiden johdosta verkonhaltijoiden oikeus koko verkkotoiminnan sijoitetun pääoman kohtuulliseen tuottoon olisi verkko-omaisuuden valvontamenetelmien mukaisen arvostamistavan myötä tosiasiallisesti vaarantunut, markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut harkintavaltansa perusteella valita inflaation käsittelyn korjaamiseksi valvontamenetelmissä mallin, jossa mahdollinen aiempiin menetelmiin sisältynyt mahdollisuus kaksinkertaiseen inflaatioon on poistettu muuttamalla verkko-omaisuuden arvostusperiaatetta sen jaksoittaisesta uudelleenarvotuksesta jäädytettyihin yksikkökustannuksiin perustuvaan malliin. Edelleen markkinaoikeus katsoo esitetyn selvityksen perusteella, että Energiavirastolla on ollut perusteltu syy ennen vuotta 2024 investoidun verkko-omaisuuden jäädyttämiselle valitustenalaisten päätösten liitteinä olleiden yksikköhintaluetteloiden mukaisilla yksikköhinnoilla.

3.2.4 Tasapoiston laskentamenetelmä

193. Energiavirasto on muuttanut vuosina 2024–2031 sovellettavissa valvontamenetelmissä tasapoiston laskentaa siten, että verkko-omaisuuden oikaistut tasapoistot lasketaan verkko-omaisuuden oikaistusta jäädytetystä jälleenhankinta-arvosta jakamalla määritetty jäädytetty jälleenhankinta-arvo verkkokomponentin pitoajalla. Muutos on tarkoittanut edellisissä menetelmissä vuosina 2016–2023 sovelletun tasapoistojen erillisen vuosittaisen inflaatiokorjauksen poistamista.

194. Energiavirasto on perustellut päätösten perustelumuistioissa tasapoiston erillisen inflaatiokorjauksen poistamista sillä, että tasapoiston määritys riippuu tuottoasteen määrityksestä ja sen edellyttämästä verkko-omaisuuden oikaisuperiaatteesta, jolla jälleenhankinta-arvo on laskettu. Koska menetelmissä käytetään nimellistä tuottoastetta, tasapoiston laskennassa ei ole perusteita ottaa inflaatiota erikseen verkko-omaisuuteen tai poistotasoon, vaan laskennan tulee perustua suoraan pitoajalla jaettuun jäädytettyyn jälleenhankinta-arvoon, joka on määritetty nimellisen tuottoasteen edellyttämällä periaatteella. Valvontamenetelmien mukaan, kun pitoaika on valittu keskimäärin oikein ja verkonhaltija on investoinut keskimäärin yksikköhintojen mukaisella kohtuullisella kustannustasolla, tasapoistot kattavat keskimäärin komponenttien investointikustannukset niiden pitoajan aikana.

195. Valittajat ovat esittäneet, että muutosten myötä tasapoistojen tuottama kassavirta ei enää mahdollista riittävien korvausinvestointien toteutusta, sillä poistot tarvitaan aiemmin tehtyjen investointien pääoma- ja rahoituskustannusten takaisin maksamiseen. Valittajien mukaan tämä on merkinnyt muutosta aiempiin valvontamenetelmiin, joissa tasapoistojen tuottaman kassavirran nimenomaisena tarkoituksena on ollut kattaa korvausinvestointien kustannukset. Korvausinvestointien toteuttaminen on mahdollista ainoastaan lisäämällä olennaisesti velkarahoituksen osuutta, mikä ei kuitenkaan erityisesti pitkällä aikavälillä tarkasteltuna ole jakeluverkonhaltijan kannalta liiketaloudellisesti kestävä ratkaisu. Vaikka investointien rahoittaminen tulevien poistojen kautta on sinänsä tavanomainen takaisinmaksumalli liiketoiminnassa, se ei kuitenkaan sovellu jakeluverkkotoimintaan, joka edellyttää jatkuvia, mittavia investointeja, joiden takaisinmaksuajat ovat todella pitkiä investointien pitkien pitoaikojen vuoksi.

196. Energiavirasto on esittänyt, että tasapoiston laskennan tulee aina noudattaa verkonarvostusperiaatetta inflaation huomioon ottamisen suhteen. Tasapoistojen käsittely on ollut puutteellista edellisellä menetelmäkaudella, kun inflaation vaikutus on otettu huomioon samanaikaisesti tasapoistoissa ja nimellisessä tuottoasteessa. Energiaviraston mukaan vaikka muutoksella on vaikutusta investointien elinkaaren muodostamaan kassavirtakertymään, siltä osin, kun vanhemman verkko-omaisuuden tasapoistoja ei enää korjata inflaatiolla, kassavirta pysyy kuitenkin myös uusissa menetelmissä kohtuullisella tasolla suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin. Lisäksi on otettava huomioon, että kassavirta ei varsinaisesti määritä investointikykyä, vaan se asettaa yhdessä sähkö- ja maakaasumarkkinalain velvoitteista juontavien investointitarpeiden kanssa verkonhaltijalle raamit, joiden puitteissa verkonhaltijan on arvioitava, miten se tulee tarpeelliset investoinnit rahoittamaan. Arvioitaessa yhtiöiden toimintaedellytyksiä, on otettava huomioon, että etenkin pääomaintensiivistä liiketoimintaa rahoitetaan lähtökohtaisesti tulorahoituksen lisäksi omalla ja vieraalla pääomalla. Menetelmien periaatteiden mukainen etupainotteinen kassavirta nimenomaan tukee investointien rahoittamista, myös ulkopuolisella rahalla. Verkonhaltijoilla on edelleen riittävät edellytykset rahoittaa toimintaansa, koska ne saavat perittyä aiheutuneet rahoituskustannukset sekä verkon rakentamisen ja ylläpidon kustannukset asiakkailta ja saavat tähän sijoitetulle pääomalle tuottoa.

3.2.4.1 Asioissa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä asiantuntijoiden lausumat markkinaoikeudessa

197. DFC on selvityksessään edellä todetusti esittänyt, että verkko-omaisuuden arvostus, tuottoasteen määrittäminen ja tasapoiston laskenta ovat sidoksissa toisiinsa. DFC:n mukaan, mikäli Energiavirasto aikoo edelleen käyttää nimellistä tuottoastetta, tulisi tasapoistojen vuotuinen inflaatiokorjaus lopettaa, sillä se voi johtaa inflaation ali- tai ylikompensaatioon verkonhaltijoille kuluttajahintojen kehityksestä riippuen.

198. Professori JP:n on antamassaan lausunnossa 11.6.2024 (Carunan todiste 19, Alajärven Sähkö Oy:n ym. todiste 15) todennut, että toimintamalli, jossa jälleenhankinta-arvoista laskettavista tasapoistoista syntyvää kassavirtaa käytetään kyseisen investoinnin rahoittamiseen vuosittain vain kyseisen investoinnin tasapoiston verran, on tavanomainen investointien takaisinmaksumalli liiketoiminnasta. JP:n arvion mukaan verkkoliiketoiminta eroaa kuitenkin muusta liiketoiminnasta, koska verkkoliiketoiminnassa pitoajat ovat huomattavan paljon tavanomaista pidempiä, tasapoisto lasketaan yksikköhinnoilla määritetystä jälleenhankinta‑arvosta todellisen investoinnin sijaan ja verkkoliiketoiminta edellyttää jatkuvia investointeja. JP:n mukaan verkkoliiketoiminnassa tasapoistojen tarkoitus on ollut myös rahoittaa osaksi vanhenevan verkko‑omaisuuden uusimista, joten Energiaviraston uusissa valvontamenetelmissä tehty oletus tasapoistojen tarkoituksesta vain kyseisen investoinnin korvaamiseen poikkeaa vakiintuneesta mallista. JP on esittänyt, että uudet menetelmät johtavat merkittävään lisäpääomatarpeeseen vanhoihin menetelmiin verrattuna, kun tasapoisto ei riitä jatkossa kattamaan edes verkon ikääntymisestä johtuvaa uusimista nykytekniikalla. JP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut edellä esitettyyn nähden yhdenmukaisesti.

199. Professori MC on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että tasapoistossa on kyse sellaisesta erästä, jonka verkonhaltija saa vuosittain laskuttaa asiakkailta korvauksena verkon kulumisesta. Tasapoisto ei vaikuta sallitun tuoton määrään, vaan verkkoyhtiö saa laskuttaa sen asiakkaalta kohtuullisen tuoton lisäksi. MC:n mukaan tasapoistojen laskentamenetelmää koskeva muutos laskee tasapoistojen arvoja, mutta kyse ei ole dramaattisesta muutoksesta. Rahoitusteorian lähtökohdista tarkasteltuna muutos tasapoiston laskennassa on tuonut varmuutta ja laskenut liiketoiminnan riskitasoa, kun tasapoiston määrä on jatkossa ennalta tiedossa. MC:n näkemyksen mukaan markkinoilta on saatavilla verkkoyhtiöille vieraan pääoman ehtoista rahoitusta.

200. AP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että sääntelyn tarkoituksena ei ole, että menetelmät takaisivat varat uusille investoinneille, vaan sääntelyn tarkoitus on mahdollistaa riittävä korvaus toteutetuista investoinneista. Kassavirtojen tuottama etukäteisrahoitus ei ole ainoa investointien rahoituksen lähde, sillä lähtökohtaisesti niin kauan, kun monopoliliiketoiminnassa yhtiöille maksetaan investoinneista kohtuullinen tuotto, voivat yhtiöt houkutella uutta pääomaa markkinoilta. AP:n mukaan olisi epäreilua kuluttajille, jos niiden tulisi maksaa ennalta verkkoyhtiöiden tulevista investoinneista.

3.2.4.2 Oikeudellinen arviointi

201. Edellä todetusti Energiavirasto on muuttanut kysymyksessä olevissa valvontamenetelmissä tasapoiston laskentaa siten, että se perustuu verkko‑omaisuuden jäädytettyyn jälleenhankinta-arvoon. Energiaviraston mukaan tasapoistojen käsittely on ollut edellisissä menetelmissä virheellistä inflaation käsittelyn osalta ja että sovellettaessa nimellistä tuottoastetta tasapoistoja ei tule enää korjata inflaatiolla. Tätä näkemystä tukee myös esitetty DFC:n selvitys. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että inflaation käsittelyä koskevalle muutokselle edellisiin valvontamenetelmiin nähden on ollut perusteltu syy eivätkä Energiaviraston päätökset ole olleet verkko-omaisuuden arvostusperiaatteeseen tehdyn muutoksen osalta virheellisiä. Tähän nähden Energiavirastolla on katsottava olleen perusteltu syy myös tasapoistojen inflaatiokorjauksen poistamiseen samoilla perusteilla. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että valittajien mukaan verkkoyhtiöiden investointitarve on jatkuva. Edellisissä valvontamenetelmissä sovelletussa tasapoiston vuosittaisessa kuluttajahintaindeksiin perustuvassa inflaatiokorjauksessa on lisäksi ollut kysymys investointikannustimesta. Ottaen huomioon, että Energiavirastolla on harkintavalta päättää myös menetelmissään sovellettavista kannustimista, muutoksen ei voida katsoa olevan myöskään tällä perusteella lainvastainen.

202. Asioissa on riidatonta, että tasapoistojen laskentaa koskevalla muutoksella on laskeva vaikutus investointien elinkaaren muodostamaan kassavirtakertymään siltä osin, kun verkko-omaisuuden tasapoistoja ei enää korjata inflaatiolla. Edellä todetusti lainvalmisteluaineistossa on korostettu sitä, että verkonhaltijan tulonmuodostuksen tulee olla riittävä verkonhaltijan lakisääteisenä velvoitteena olevaan verkon kehittämiseen ja että täyttääkseen kyseiset velvoitteet verkonhaltijan tulee tarvittaessa turvautua pääomarahoitukseen, sillä se on rahoitusteoreettisesti tehokas tapa rahoittaa investointeja ja verkkoliiketoiminta on sen monopoliluonne huomioon ottaen vähäriskistä liiketoimintaa. Lainvalmisteluaineistossa on myös korostettu kohtuullisen hinnoittelun valvonnan perusperiaatetta, jonka mukaan hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Energiaviraston markkinaoikeudessa esittämän mukaan verkonhaltijat saavat perittyä muun ohella aiheutuneet rahoituskustannukset asiakkaalta ja saavat menetelmien puitteissa investoidulle pääomalle nimellisen tuottoasteen mukaista kohtuullista tuottoa.

203. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto ei ole ylittänyt harkintavaltaansa määrätessään tasapoistojen laskentamenetelmästä vahvistamissaan valvontamenetelmissä esitetyllä tavalla. Vaikka tasapoistojen laskentamenetelmään tehdyllä muutoksella on vaikutusta valittajien investointien tuottamaan kassavirtaan, asioissa ei ole osoitettu, että muutos vaarantaisi verkonhaltijoiden mahdollisuudet verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvien investointien toteuttamiseen ja niiden oikeuden energiamarkkinasääntelyssä tarkoitettuun kohtuulliseen tuottoon.

3.3 Verkonhyödykkeistä kertyneen poistoeron verovelan käsittely

204. Energiavirasto on muuttanut vuosina 2024–2031 sovellettavissa valvontamenetelmissä verkon hyödykkeistä kertyneen poistoeron käsittelyä oikaistussa taseessa siten, että poistoeron laskennallinen verovelka käsitellään osana vierasta korotonta pääomaa. Muutoksen seurauksena laskennallisen verovelan osuus ei ole enää osana tuottopohjaa. Energiaviraston edellisissä valvontamenetelmissä vuosina 2016–2023 verkonhaltijoiden verkon hyödykkeistä kertynyt poistoero on eliminoitu oikaistulta taseelta, jolloin tämä poistoero on sisältynyt kokonaisuudessaan taseen tasauserään ja siten kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävään verkkotoimintaan sidottuun oikaistuun pääomaan. Edellisten valvontamenetelmien mukaisen poistoeron käsittelyn tavoitteena on Energiaviraston asiakirjan ”Sähköverkkotoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2022 – Tuloksellisuuden ja ohjausvaikutusten kehittyminen vuosina 2016–2021 lähtökohtana seuraavan menetelmäjakson menetelmien kehitystyölle” (Carunan todiste 12) mukaan ollut kannustaa verkonhaltijoita verkkotoiminnan investointeihin.

205. Energiavirasto on valituksenalaisten päätösten liitteinä olleissa perustelumuistioissa perustellut tehtyä muutosta sillä, että poistoerossa verkon hyödykkeistä on kyse verkonhaltijan verosuunnittelusta, jolla verotusta lykätään. Laskennallisen verovelan osuus on käytännössä korotonta lainaa, jolle ei ole perusteltua saada tuottoa. Koska valvontamenetelmät rakentuvat WACC‑mallille, jossa kohtuullinen tuotto lasketaan omalle pääomalle ja korolliselle vieraalle pääomalle, ei korottomalle vieraalle pääomalle lähtökohtaisesti lasketa mallissa tuottoa. Korottoman vieraan pääoman erien hyväksyminen osaksi tuottopohjaa aiheuttaisi sellaisen kohtuullisen tuoton tason, jota WACC-mallilla ei ole tarkoitus tuottaa. Energiaviraston mukaan aikaisemmilla valvontajaksoilla sovelletut valvontamenetelmät ovat olleet perustavanlaatuisesti WACC-mallin ja valvontamenetelmien kokonaisuuden vastaiset. Perusteluiden mukaan poistoeroon liittyvät mahdolliset muut tavoitteet eivät tarkoita, että poistoeroa tulisi käsitellä menetelmissä kohtuullisen tuoton valvonnan periaatteista ja kokonaisuudesta poiketen.

206. Valittajat ovat esittäneet, ettei WACC-malli edellytä verkon hyödykkeiden poistoeron jakamista korottomaan vieraaseen pääomaan ja omaan pääomaan. Verkkoliiketoiminnassa poistoeroon liittyvä laskennallinen verovelka poikkeaa taloudelliselta luonteeltaan muusta korottomasta vieraasta pääomasta. Toisin kuin tavanomaisissa lainoissa verkkoon tehtävistä investoinneista kertynyt poistoeron laskennallinen verovelka ei tosiasiallisesti koskaan eräänny maksettavaksi, koska verkkoon investoidaan jatkuvasti. Verkon hyödykkeistä syntynyttä poistoeroa on perusteltua tarkastella kokonaisuutena, ei hyödykekohtaisesti. Verkonhaltijoiden investointien taso ylittää yleensä poistojen tason, mikä johtaa laskennallisen verovelan nettonykyarvoon nolla yli ajan. Sen vuoksi poistoeron laskennallinen verovelka ei ole taloudelliselta luonteeltaan vierasta pääomaa, vaan pikemminkin vastaa omaa pääomaa. Siten se on perusteltua ottaa huomioon osana tuottopohjaa myös WACC-pohjaista mallia käytettäessä.

207. Lisäksi valittajat ovat esittäneet, että muutos on verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastainen ja vaikutuksiltaan syrjivä. Uudet valvontamenetelmät asettavat verkonhaltijoiden eri liiketoimintamallit sekä rahoitus- ja yhtiörakenteet eriarvoiseen asemaan ja johtavat verkonhaltijoiden eriarvoiseen kohteluun sen perusteella, millainen niiden konsernirakenne on ja minkä verran kertynyttä poistoeroa on verkonhaltijan taseessa. Muutos vähentää valvontamenetelmien veroneutraaliuutta poistoeron ja konserniavustuksen kesken. Lisäksi se asettaa verkkoyhtiöt eriarvoiseen asemaan verotuksen näkökulmasta suhteessa muihin pääomavaltaisiin, kilpailluilla markkinoilla toimiviin yrityksiin. Muutos on edelleen luonteeltaan taannehtiva. On lainsäädännön valvontamenetelmien kehittämistä koskevien edellytysten vastaista ja jakeluverkonhaltijoiden oikeusturvan kannalta kestämätöntä, että Energiavirasto peruuttaa investointien mahdollistamiseksi nimenomaisesti luodut kannustimet välittömästi sen jälkeen, kun investointeja on tehty. Tällainen valvontamenetelmien edestakainen ja vaikutuksiltaan merkittävä muuttaminen ei vastaa valvonnalta edellytettyä ennakoitavuutta, jatkuvuutta ja pitkäjänteisyyttä.

208. Energiavirasto on esittänyt kuten valitustenalaisten päätöstensä perusteluissa, että korottoman vieraan pääoman erien hyväksyminen osaksi tuottopohjaa aiheuttaisi sellaisen tuoton tason, jota WACC-mallilla ei ole tarkoitus tuottaa ja olisi näin ollen kohtuuton. Korottomasta vieraasta pääomasta ei aiheudu verkonhaltijalle kustannuksia, jotka sen tulisi kattaa, joten sille ei tule saada kohtuullista tuottoa. Laskennallista verovelkaa tulee kohdella menetelmissä yhdenmukaisesti kuten muutakin korotonta vierasta pääomaa, jotta käytetyllä laskentamallilla saadaan sen laskentaperiaatteiden mukainen oikea kohtuullinen tuotto. Poistoeroa tulee tarkastella hyödykekohtaisesti. Yksittäiseen hyödykkeeseen liittyvä laskennallinen verovelka tulee käytännössä ajan saatossa aina maksuun, eikä sillä, että tuloslaskelmassa poistoeron muutos netotetaan uusista investoinneista kerrytettävällä poistoerolla, ole merkitystä tältä osin. Poistoeron kokonaismäärän laskiessa poistoeron laskennallinen verovelka voi myös nettona tarkastellen tulla maksuun.

209. Lisäksi Energiavirasto on esittänyt, että uudet valvontamenetelmät eivät estä verkonhaltijaa käyttämästä poistoeroa verotuksessa. Poistoeroa koskeva menettely on myös sama kaikille verkonhaltijoille, eikä konsernirakenteella ole merkitystä poistoeron käsittelyn osalta. Poistoero ja konserniavustus eivät ole identtisiä, vaikka niitä kohdellaan oikaistussa tuloslaskelmassa samalla tavalla. Poistoerolla lykätään yhtiön tuloveroa, ja konserniavustuksella tasataan verotusta konsernin sisällä. Vahvistetut menetelmät ovat täysin veroneutraalit, sillä verkon hyödykkeiden poistoeron käsittely uusissa valvontamenetelmissä vastaa käsittelyä, jota muiden hyödykkeiden poistoeroon on sovellettu koko ajan. Valvontamenetelmäjaksolla 2024–2031 kannusteet investointeihin toteutetaan valvontamenetelmien kokonaisuudessa muutoin kuin poistoeron käsittelyn kautta.

3.3.1 Asioissa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä asiantuntijoiden lausumat markkinaoikeudessa

210. Professori J-PK on asiantuntijalausunnossaan 30.10.2024 poistoeron jakamisesta omaan pääomaan ja laskennalliseen verovelkaan (Energiaviraston todiste 13) todennut, että taloudelliselta luonteeltaan yhteisöverokannan suuruinen osuus poistoerosta on korotonta lainaa, jonka yritys on saanut verottajalta siirtäessään verorasitusta käyttöomaisuushyödykkeen hankintahetkeltä pitoajan loppuun ja jonka yritys joutuu lopulta maksamaan takaisin verottajalle. J-PK on lausunnossaan katsonut, että kertyneen poistoeron jakaminen oman pääoman ja korottoman vieraan pääoman osuuksiin valvontamenetelmissä on perusteltua. Menettely vastaa paremmin kertyneen poistoeron taloudellista luonnetta kuin poistoeron sisällyttäminen kokonaisuudessaan omaan pääomaan. J-PK on lausunnossaan viitannut Yritystutkimus ry:n vuonna 2017 tekemään suositukseen, jonka mukaan oikaistua omaa pääomaa laskettaessa poistoerosta tulee vähentää laskennallinen verovelka.

211. Professori J-PK on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa korostanut, että kirjanpitoasetuksessa esitetyssä taseen kaavassa poistoero ei miltään osin kuulu omaan pääomaan, vaan se on oma vastuueränsä. Tämä johtuu siitä, että oman pääoman pitäisi lähtökohtaisesti olla sellaista, johon ei liity vastuita. Verovelkaan sisältyy kuitenkin yrityksen näkökulmasta selkeä vastuu, koska se tulee maksuun eli palautuu verottajalle korkeampana verona tietyn ajan kuluessa. J-PK:n mukaan kirjanpidossa poistoeroa tarkastellaan hyödykekohtaisesti ja verohyöty palautuu verottajalle hyödykekohtaisesti, kuitenkin siten, että lopullisessa verotuspäätöksessä vanha ja uusi verohyöty netotetaan. Aiempi verohyöty tällöinkin pienentää uuden investoinnin mahdollisesti tuomaa verohyötyä verrattuna esimerkiksi tilanteeseen, että tehdään vain uusi investointi, josta saadaan täysimääräinen verohyöty. Lisäksi vanhan poistoeron purkaminen nostaa maksettavaa tuloveroa riippumatta siitä, että on kerrytetty uutta poistoeroa. J-PK on myöntänyt, että verkkotoiminnan sääntelykehyksessä verkkoliiketoiminnan kassavirrat muodostuvat menetelmien muodostamasta kokonaisuudesta.

212. KPMG Oy Ab:n Kajave Oy:lle laatimassa raportissa 8.10.2024 (Alajärven Sähkö Oy:n ym. todiste 18) on arvioitu sähköverkkohyödykkeiden poistoeroon liittyvän verovelan käsittelyä valvontamenetelmissä. Raportin mukaan poistoeron laskennallisen verovelan käsittely osana vierasta korotonta pääomaa ei ota huomioon kyseisen verovelan taloudellista luonnetta jakeluverkkotoiminnassa tai muussa jatkuvia investointeja vaativassa liiketoiminnassa. Raportissa on todettu, että poistoeron verovelan taloudellista luonnetta voidaan tarkastella verovelan nettonykyarvon kautta. Poistoero on seurausta kirjanpidollisen tasapoiston ja verotuksellisen menojäännöspoiston erosta, joka pitkän poistoajan sisältävien hyödykkeiden, kuten sähköverkkohyödykkeiden, osalta tasoittuu vasta aivan poistoajan lopussa. Menojäännösjärjestelmään kuuluvaa omaisuutta käsitellään verotuksessa kokonaisuutena, jossa uudet investoinnit kasvattavat menojäännöstä ja näin tuottavat uutta verosuojaa myös vanhemmille hyödykkeille. Jakeluverkkotoiminnassa, jossa investoidaan jatkuvasti kirjanpidollisen poistotason ylittävästi, kirjanpidollinen tasapoisto ei tavoita eksponentiaalisesti laskevaa verotuksen menojäännöspoistoa. Poistoeroon liittyvä laskennallinen verovelka ei siten eräänny maksettavaksi, jolloin sen nettonykyarvo pitkällä aikavälillä tarkasteltuna on nolla. Raportin mukaan, vaikka investointiohjelmat eivät välttämättä allokoidu tasaisesti eri vuosille, se ei muuta poistoeron laskennallisen verovelan nollaa lähestyvää nykyarvoa. Kun poistoero tuloutuu tuloslaskelman kautta, erä on taloudelliselta luonteeltaan omaa pääomaa, kuten muukin tulos verojen jälkeen. Jakeluverkkotoimialalla poistoeron verovelka ei siten ole taloudelliselta luonteeltaan velkaan verrattava taloudellinen rasite, vaan pikemminkin sitoutunutta omaa pääomaa tai taseen varojen puolelta tarkasteltuna yhtiön käytössä tai hallussa olevaa sähköverkkohyödykettä vastaava omaisuuserä. Yleisen rahoitusteorian mukaisesti sitoutuneelle pääomalle on odotettava kohtuullista taloudellista tuottoa, joten myös poistoeron laskennallisen verovelan osuudelle on perusteltua laskea tuotto WACC-pohjaista Energiaviraston sallitun tuoton mallia sovellettaessa. Laskennallinen verovelka on siten perusteltua ottaa huomioon osana omaa pääomaa sekä tuottopohjaa, samoin kuin muukin osa poistoeroa. Poistoeron laskennalliselle verovelalle kertyvä kumulatiivinen tuotto on lisäksi merkittävä tekijä yli ajan, koska se nousee eksponentiaalisesti.

213. KPMG Oy Ab:n raportissa on arvioitu muutoksen vaikutuksia verkonhaltijoille. Raportin mukaan verovelan muuttunut käsittely tuo epävarmuutta jakeluverkkotoimijoiden investointien suunnitteluun, alentaa tuottopohjaa ja siten investointien tuottoa, ja näin ollen periaatteellisesti vaikuttaa toimijoiden taloudellisiin kannustimiin sekä mahdollisuuksiin investoida. Muutoksen jälkeen verolainsäädännön mukaiset verotuksellisen tuloksen tasauskeinot, poistoeroon liittyvä verovelka ja konserniavustus, eivät ole taloudellisesti neutraaleja verotuksellisen tuloksen tasauskeinoja. Raportin mukaan muutos voi myös asettaa jakeluverkkotoimijoiden erilaiset liiketoimintamallit sekä konserni- ja rahoitusrakenteet eriarvoiseen asemaan. Verkonhaltijoiden välillä on merkittäviä eroja siinä, kuinka paljon poistoeroa taseeseen on kertynyt. Muutos poistoeron laskennallisen verovelan käsittelyssä vaikuttaa tuottopohjaan takautuvasti ja kumulatiivisesti, ja on yhtiökohtaista, voiko jakeluverkkotoimija purkaa liiketoiminnan sen tulontuottamiskyvyn kannalta vahingolliseksi muuttunutta poistoeroa jälkikäteisesti veroneutraalisti. Poistoeron laskennallisen verovelan muuttunut käsittely vaikeuttaa myös jakeluverkkotoimijoilta vaadittavaa pitkäjänteistä investointien suunnittelua, ja se voi olla vaikutuksiltaan vastakkainen niille asetettujen investointitavoitteiden ja -kannustimien kanssa. Kysymys poistoeron vähentämisestä ei ole teoreettinen vaan konkreettinen ja yhtiöiden tulontuottamiskykyyn sekä viime kädessä verkkoinfrastruktuurin ylläpitoon ja kehittämisen kannustimiin pitkällä aikavälillä liittyvä asia.

214. KPMG Oy Ab:n raportin laatimiseen osallistunut MP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että laskennallinen verovelka on oman pääoman erään verrattavaa sitoutunutta pääomaa, jolle kuuluu saada markkinaperusteisesti tuottoa. MP:n arvion mukaan Energiaviraston muutokselle käyttämä perustelu on liian teoreettinen eikä se ota huomioon, miten kyseinen erä taloudellisesti käyttäytyy. MP:n mukaan professori J-PK:n tulkinta verkkohyödykkeen laskennallisen verovelan käsittelystä ei ota huomioon verkkoliiketoiminnan investointien jatkuvaa luonnetta, jossa laskennallinen verovelka ei tule tosiasiassa koskaan maksuun. Verovelka on ainoastaan laskennallinen erä, jolla ei ole maksuaikaa. MP on korostanut sitä, että poistoero tuloutuu kokonaisena tuloslaskelmaeränä taseeseen ja kasvaa investoidessa edelleen. MP:n mukaan kirjanpidollinen hyödykekohtainen tarkastelu ei ole olennaista tarkasteltaessa kyseistä erää markkinaehtoisesti tai taloudellisesti, mihin valvontamenetelmien tarkastelu perustuu. MP:n mukaan poistoero on yleisen käsityksen mukaan investointikannustin.

215. Brattlen lausunnossa (Carunan todiste 33) on todettu, että poistoero mahdollistaa verojen maksamisen lykkäämisen omaisuuserän pitoajan myöhempään ajankohtaan vähentäen maksettavia veroja omaisuuserän pitoajan alkuvuosina. Poistoero ei vähennä verkon komponentin kokonaisverorasitusta sen elinkaaren aikana, vaan se lykkää verojen maksua tulevaisuuteen tuoden nykyarvohyötyä ja kannustaen investointeihin. Lausunnon mukaan ei ole WACC-mallin tai valvontamenetelmien kanssa ristiriidassa, että kohtuullista tuottoastetta on täydennetty aiemmissa menetelmissä poistoeron verovelan käsittelyn kaltaisella investointikannustimella. Uusissa menetelmissä poistoeron verovelka on poistettu tuottopohjasta, minkä vuoksi se ei toimi enää investointikannustimena. Menetelmämuutos on tältä osin myös taannehtiva ja siirtää investointihyödyt verkkoyhtiöiden asiakkaille alempien tariffien muodossa.

3.3.2 Oikeudellinen arviointi

216. Arvioinnissa on tältä osin kysymys verkonhyödykkeestä kertyneen poistoeron verovelan käsittelystä kohtuullisen tuoton valvontamallissa.

217. Asioissa esitetyn selvityksen perusteella poistoerolla tarkoitetaan kirjanpidossa tehtyjen suunnitelman mukaisten poistojen ja verotuksessa tehtyjen poistojen välistä eroa. Poistoero syntyy yrityksen kirjatessa tuloslaskelmassa suuremman poiston kuin käyttöomaisuushyödykkeen hankintahetkellä määritetty suunnitelman mukainen poisto on. Poistoeron avulla yritys voi siirtää verojen maksamista hyödykkeen hankintahetkeltä sen pitoajan loppuun ja kyse on siten ennen kaikkea yrityksen verosuunnittelusta. Kirjanpidon suunnitelman mukaisten poistojen ja elinkeinoverolain mukaisten poistojen välinen erotus kirjataan tuloslaskelmaan ja taseeseen, jolloin taseeseen muodostuu poistoero ja tuloslaskelmaan poistoeron muutos tilikauden aikana. Poistoeron lisäys pienentää yhtiön tilikauden tulosta, eli vähentää yhtiön maksettavien verojen määrää, ja sen vähennys parantaa tilikauden tulosta, eli kasvattaa yhtiön maksettavien verojen määrää. Taseeseen kirjattavaan poistoeroon sisältyy yhteisöverokannan suuruinen osuus, joka kuvaa sitä verosäästöä, jonka yritys on saanut kirjaamalla suunnitelman mukaisia poistoja suuremmat poistot. Taloudelliselta luonteeltaan kyseinen osuus poistoerosta on laskennallista verovelkaa, josta yrityksen ei kuitenkaan tarvitse maksaa korkoa verottajalle. Poistoeroa seurataan kirjanpidossa hyödykekohtaisesti, mutta kaikkiin verkkoon kuuluvien, eri hyödykkeiden välistä negatiivista ja positiivista poistoeroa on mahdollista kirjanpidollisesti netottaa.

218. Valvontamenetelmissä sovelletussa WACC-mallissa kohtuullinen tuotto lasketaan verkkotoimintaan sidotulle omalle pääomalle sekä korolliselle vieraalle pääomalle. Valituksenalaisilla päätöksillä vahvistetuissa valvontamenetelmissä poistoeron laskennallisen verovelan osuus on katsottu korottomaksi vieraaksi pääomaksi, jolle ei kuulu sen vuoksi WACC-mallin mukaan maksaa tuottoa.

219. Professori J-PK on lausunnossaan katsonut poistoeron laskennallisen verovelan käsittelyn korottamana vieraana pääomana olevan perusteltua ja menettelyn vastaavan kertyneen poistoeron taloudellista luonnetta ottaen huomioon, että verovelkaan sisältyy selkeä vastuu verottajalle. J-PK on lausunnossaan todennut, että huolimatta siitä, että poistoeroa on mahdollista kirjanpidollisesti netottaa, tilanteessa, jossa yrityksellä on kertynyttä poistoeroa, vanhan poistoeron purkaminen nostaa maksettavaa tuloveroa aina verrattuna tilanteeseen, jossa yritys kirjaisi vain uutta poistoeroa.

220. KPMG:n lausunnon ja MP:n markkinaoikeudessa lausuman mukaan poistoeron verovelka verkkoliiketoiminnassa ei ole taloudelliselta luonteeltaan velkaan verrattava rasite, koska verkkoliiketoiminnassa investoidaan jatkuvasti ja uudet investoinnit kasvattavat poistoeroa siten, ettei laskennallinen verovelka pitkällä aikavälillä tosiasiassa eräänny maksettavaksi. Siten erä on pikemminkin sitoutunutta omaa pääomaa tai yhtiön käytössä tai hallussa olevaa sähköverkkohyödykettä vastaava omaisuuserä. Yleisen rahoitusteorian mukaisesti sitoutuneelle pääomalle on odotettava kohtuullista taloudellista tuottoa, joten myös poistoeron laskennallisen verovelan osuudelle on siten perusteltua laskea tuotto.

221. Markkinaoikeus toteaa, että edellä todetusti yhteisöverokannan suuruinen osuus poistoerosta on luonteeltaan laskennallista korotonta verovelkaa, joka hyödykekohtaisesti tarkasteltuna tulee maksuun hyödykkeen pitoajan loppuun mennessä. Näin ollen siihen liittyy selkeä vastuu sen poismaksamisesta. Ottaen huomioon, että WACC-mallissa kohtuullinen tuotto lasketaan ainoastaan verkkotoimintaan sidotulle omalle pääomalle sekä korolliselle vieraalle pääomalle, ei poistoeron laskennalliselle verovelalle ole lähtökohtaisesti perusteltua saada menetelmien mukaista kohtuullista tuottoa.

222. Valittajat ovat esittäneet, että huolimatta laskennallisen verovelan taloudellisesta velkaluonteesta, poistoeroa ei tulisi kuitenkaan käsitellä valvontamenetelmissä korottomana vieraana pääomana, koska se ei tosiasiassa koskaan eräänny maksettavaksi verkkotoiminnan edellyttämien jatkuvien investointien takia. Markkinaoikeus toteaa, että valittajien näkemys perustuu lähtökohtaisesti oletukselle, jonka mukaan poistoeron kokonaismäärä pysyy suhteellisen vakiona. Esitetyn selvityksen mukaan poistoeron laskennallista verovelkaa tarkastellaan hyödykekohtaisesti, mutta verotuksellisesti yritykselle merkityksellistä on kyseisen verovelan nettomäärä. Yrityksen kerryttämän poistoeron kokonaismäärä ja verottajalle nettona maksettava osuus voi kuitenkin vaihdella investoinneista riippuen vuosittain, ja tilanteessa, jossa verkkoyhtiön investointimäärä vähenee, ei uudella poistoerolla voida välttämättä kattaa purkautuvaa poistoeroa, jolloin poistoeroon liittyvää laskennallista verovelkaa tulee käytännössä sen kertymää enemmän maksuun. Tällaisessa tilanteessa ei poistoeron laskennallisen verovelan määrä pysy valittajien esittämin tavoin jatkuvista investoinneista huolimatta vakiona. Näin ollen sen, että verkkotoiminnassa investoinnit ovat jatkuvia ja että aiemmin kertyneen poistoeron veronmaksu mahdollisesti uusien investointien myötä siirtyy myöhäisempään ajankohtaan, ei ole katsottava muuttavan poistoeron laskennallisen verovelan taloudellista luonnetta korottomana velkana. Edellä todettuun nähden asioissa ei ole katsottava tulleen esille sellaisia seikkoja, joiden vuoksi poistoeron laskennallista verovelkaa olisi perusteltua käsitellä verkkotoimintaan sitoutuneena omana pääomana.

223. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että valvontamenetelmiin tehdyn muutoksen jälkeenkin verkonhaltijoilla on edelleen mahdollisuus hyödyntää liiketoiminnassaan poistoeroa, ja siltä osin, kun poistoerosta saatavaa verohyötyä hyödynnetään uusien investointien tekemiseen, lisää sitä vastaava osuus verkkotoimintaan sitoutunutta omaa pääomaa ja tulee siten otetuksi huomioon tuottopohjassa.

224. Laki konserniavustuksesta verotuksessa mahdollistaa konsernissa toimivien yhtiöiden välisen tulojen tasaamisen tietyin edellytyksin. Konserniavustuksella voidaan pienentää konserniavustusta antavan voitollisen yhteisön verotettavaa elinkeinotoiminnan tuloa ja vastaavasti saatu konserniavustus kasvattaa konserniavustusta saavan yhteisön elinkeinotoiminnan tuloa tai pienentää mahdollista elinkeinotoiminnan tappiota (Verohallinnon konserniavustusta koskeva syventävä vero-ohje diaarinumero VH/1714/00.01.00/2024).

225. Markkinaoikeus toteaa, että konserniavustus ja poistoero ovat molemmat kirjanpidollisia ja verotuksellisia keinoja yrityksen tuloksen tasaamiseen, mutta niiden tarkoitus ja käyttötapa eroavat toisistaan. Konserniavustus on tarkoitettu käytettäväksi konsernin sisäisen voiton tasaamiseen ja poistoero yksittäisen yhtiön tuloksen tasaamiseen eri vuosien välillä. Konserniavustus on siten verovaikutukseltaan tulonsiirto yhtiöiden välillä, kun taas poistoero on poistojen ajoitukseen liittyvä verosuunnittelun väline. Siltä osin kuin verkkoyhtiö ei toimi osana konsernia, sen käytettävissä on edellä mainituista vain poistoeron hyödyntäminen. Sillä, minkä yhtiörakenteen verkkoyhtiö on valinnut ja mitä vaihtoehtoja sillä on verosuunnitteluun tällä perusteella käytettävissä, ei ole katsottava olevan merkitystä valvontamenetelmien lainmukaisuutta arvioitaessa, eikä menetelmiin tehty verkonhyödykkeen kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittelyä koskeva muutos ole tällä perusteella syrjivä tai tasapuolisen kohtelun vastainen.

226. Valituksenalaisissa valvontamenetelmissä on todettu annetun konserniavustuksen osalta, että verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman oikaisussa omaan pääomaan palautetaan konserniavustuksen määrä vähennettynä laskennallisen verovelan määrällä. Saadun konserniavustuksen osalta on puolestaan todettu, että verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman oikaisussa saadun konserniavustuksen määrä vähennettynä laskennallisen verovelan määrällä vähennetään omasta pääomasta. Valvontamenetelmissä konserniavustusvelka jaetaan oman pääoman osuuteen sekä laskennalliseen verovelkaan. Koska konserniavustusvelka voi olla korollista tai korotonta velkaa, käsitellään laskennallisen verovelan osuus luonteensa mukaan korollisena tai korottomana velkana. Oikaistaessa omaa pääomaa sekä konserniavustusten että poistoeron laskennallinen verovelka vähennetään pois oikaistusta pääomasta. Edelleen valvontamenetelmien mukaan korottoman konserniavustusvelan ja poistoeron laskennallisen verovelan osuus katsotaan korottomaksi vieraaksi pääomaksi. Esitetyn selvityksen perusteella poistoeron laskennallista verovelkaa käsitellään menetelmissä siten samoin periaattein kuin konserniavustusvelkaa. Markkinaoikeus katsoo, että valituksenalaiset menetelmät eivät ole tältäkään osin valittajien väittämällä tavalla lainvastaiset.

227. Asioissa ei ole esitetty, että Energiavirasto olisi muuttanut taannehtivasti edellisten valvontajaksojen vahvistuspäätöksiä tai niiden voimassaolon aikana sovellettuja laskentaperiaatteita. Siltä osin, kun on kyse uusien vahvistettujen valvontamenetelmien soveltamisesta ennen niiden voimaantuloa tehtyihin investointeihin, markkinaoikeus toteaa, että investoinnit toimialalla ovat pitkäaikaisia, mihin nähden valvontamenetelmiin tehdyillä muutoksilla voi olla vaikutuksia myös aiemmin tehtyihin investointeihin. Verkonhaltija on saanut kerryttämästään poistoerosta aiemmin hyötyä, eikä menetelmiin tehty muutos vaikuta kertyneen poistoeron verovelan määrään ja sen takaisinmaksuun. Ottaen huomioon, että Energiavirastolla on toimivalta muuttaa menetelmiä ja myös harkintavalta päättää menetelmissä sovellettavista kannustimista, valituksenalaisten päätösten ei voida katsoa olleen tältäkään osin lainvastaisia. Siltä osin kuin konsernissa toimiva yhtiö on aiemmin kerryttänyt poistoeroa mahdollisen konserniavustuksen sijaan, yhtiöillä on kirjanpidossaan mahdollisuus purkaa poistoeroa ja maksaa vastaava summa konserniavustusta konserniyritykselle. Tällöin tilikauden tulos ei muutu ja poistoeron muutoksen verran poistoeroa voidaan tilikausittain muuttaa konserniavustukseksi.

228. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole ylittänyt harkintavaltaansa määrätessään verkonhyödykkeistä kertyneen poistoeron verovelan käsittelystä vahvistamissaan valvontamenetelmissä esitetyllä tavalla.

3.4 Korvausinvestointien purkukustannusten käsittely

229. Energiavirasto on muuttanut vuosina 2024–2031 sovellettavissa valvontamenetelmissä verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannusten käsittelytapaa siten, että taseeseen aktivoidut verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset korjataan kohtuullisen tuoton laskelmalla kuin ne olisi kirjattu kuluksi. Taseeseen aktivoidut korvausinvestointien purkukustannukset eivät siten sisälly enää verkko‑omaisuuden oikaistuun jälleenhankinta-arvoon tai oikaistuun nykykäyttöarvoon. Tilikaudella taseeseen aktivoidut verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset vähennetään liikevoitosta ja otetaan huomioon kontrolloitavissa olevina operatiivisina kustannuksina (KOPEX) sekä tehostamiskannustimen vertailutasossa (SKOPEX). Ennen vuotta 2024 aktivoidut purkukustannukset otetaan huomioon ei-kontrolloitavissa olevina operatiivisina kustannuksina. Kuluksi kirjatut verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset käsitellään kuluna kuten ennenkin. Edellisissä valvontamenetelmissä vuosina 2016–2023 taseeseen aktivoidut korvausinvestointien purkukustannukset on voitu ottaa huomioon verkkotoimintaan sitoutuneessa oikaistussa omaisuudessa eriytetyn taseen mukaisessa arvossaan. Kuluksi kirjattu komponentti on otettu huomioon eriytetyn tuloslaskelman liikevoitossa (liiketappiossa).

230. Energiavirasto on perustellut korvausinvestointien purkukustannusten käsittelytavan muutosta valituksenalaisissa päätöksissään sillä, että aktivoitujen purkukustannusten huomioon ottaminen tasearvossaan on johtanut siihen, ettei niihin ole kohdistunut kannustinta kulujen minimointiin tehostamiskannustimen osalta. Kuluksi kirjattuihin purkukustannuksiin on sen sijaan kohdistunut tehostamiskannustin, sillä ne on huomioitu osana kontrolloitavissa olevia operatiivisia kustannuksia sekä niiden vertailutasossa. Menettely ei ole kohdellut verkonhaltijoita tasapuolisesti, sillä purkukustannukset aktivoineet verkonhaltijat ovat saaneet tasearvosta lasketun kohtuullisen tuoton lisäksi hyötyä tehostamiskannustimen vertailutasossa muiden yhtiöiden kuluiksi kirjaamista purkukustannuksista. Lisäksi Energiavirasto on perusteluissaan katsonut, ettei purkukustannuksille lähtökohtaisesti ole perusteltua sallia kohtuullista tuottoa ja poistoja.

231. Valittajat ovat esittäneet, että korvausinvestointien purkukustannusten muuttunut käsittely johtaa siihen, ettei verkonhaltijoilla ole mahdollisuutta saada sähkö- ja maakaasumarkkinalain mukaista kohtuullista tuottoa tekemilleen investoinneille korvausinvestointeihin kuuluvien purkukustannusten osalta. Purkukustannukset ovat olennainen osa investointia verkkoa uusittaessa tai korvattaessa. Aiemmilla valvontajaksoilla sovelletut valvontamenetelmät ja niihin sisältynyt mahdollisuus kirjata purkukustannukset joko kuluksi tai aktivoida ne taseelle on ollut tasavertaisesti käytettävissä kaikille verkonhaltijoille eikä se siten ole vaarantanut verkonhaltijoiden tasavertaista kohtelua. Muutoksella on negatiivinen vaikutus myös takautuvasti aiemmin toteutettujen purkujen osalta.

232. Energiavirasto on esittänyt, että purkukustannusten käsittelyn muutoksella on pyritty aiempaa tasapuolisempaan ja perustellumpaan kustannusten käsittelyyn eri verkonhaltijoiden välillä. Purkukustannusten huomioon ottaminen verkkotoimintaan sitoutuneessa oikaistussa omaisuudessa eriytetyn taseen mukaisessa arvossaan ei kannustaisi verkonhaltijoita kustannustehokkuuteen, kun aktivoituihin kustannuksiin ei kohdistuisi minkäänlaista tehokkuuteen ohjaavaa kannustinta. Menettely mahdollistaisi korkeamman hinnoittelun tehottomien kustannusten kautta. Purkukustannusten osalta verkonhaltijalla on samat edellytykset tehostaa toimintaansa kuin muidenkin tehostamistavoitteen alaisten operatiivisten kustannusten osalta. Aktivoitujen ja kuluksi kirjattujen purkukustannusten eriävä kohtelu johtaisi myös verkonhaltijoiden epätasapuoliseen kohteluun, kun tehostamistavoite kohdistuisi ainoastaan purkunsa kuluksi kirjanneisiin yhtiöihin ja purkukustannukset kuluiksi kirjanneet yhtiöt nostaisivat kustannusrintaman mukaista vertailutasoa koko toimialan osalta, jolloin purkukustannuksia aktivoineet yhtiöt hyötyisivät tehostamiskannustimen korkeammasta vertailutasosta. Vanhojen aktivointien käsittelyn muutos ei rankaise purkunsa aktivoineita yhtiöitä, sillä valituksenalaisissa menetelmissä vanhojen aktivointien tasearvo korjataan menetelmäjakson aikana ei-kontrolloitavaksi operatiiviseksi kuluksi.

233. Lisäksi Energiavirasto on esittänyt, että verkkotoimintaan kuulumattomille komponenteille ja omaisuuserille ei ole perusteltua saada kohtuullista tuottoa. Purkukustannuksilla ei ole suoraa ja välitöntä yhteyttä uuden verkon rakentamiseen. Puruissa on kyse kertaluontoisesta työstä, jolla aiemmin investoitu vanha verkkohyödyke poistetaan käytöstä, eikä purku ole edellytys uuden korvaavan investoinnin toteuttamiselle. Vanhan verkon purkaminen tehdään uuden verkon rakentamisesta erillään, vaikkakin tyypillisesti samanaikaisesti. Vanhan verkon purulla ei ole uuden verkon suorituskykyä nostavaa tai muuta vastaava vaikutusta, minkä vuoksi sen voisi katsoa liittyvän välittömästi uuden verkon rakentamiseen. Purkutyö ei myöskään tuota asiakkaille minkäänlaista lisäarvoa eikä todellisuudessa muodosta verkonhaltijalle mitään tulevaisuuden tuotto-odotusta. Mikäli verkon kulueriä käsiteltäisiin osana verkko-omaisuutta ja näille sallittaisiin tuottoa, kannattaisi verkon kuluja määrällisesti nostaa, mikä ei ole sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyn tavoitteiden mukaista.

234. Markkinaoikeus toteaa, että arvioinnissa on tältä osin kysymys tilikaudelle aktivoitujen verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannusten käsittelystä verkonhaltijalle sallittavan kohtuullisen tuoton laskennassa. Purkukustannuksia syntyy, kun verkonhaltija purkaa sen vanhaa, aiemmin käytössä ollutta verkkoa.

235. Asioissa ei ole esitetty selvitystä korvausinvestointien purkukustannusten käsittelyä koskevan muutoksen osalta.

236. Kirjanpitolain nojalla kirjanpitovelvollinen voi merkitä kirjanpidossaan menoja joko kuluiksi tai aktivoida ne taseeseen sen mukaan kuin kirjanpitolain 5 luvussa säädetään. Kirjanpitolain periaatteellisena lähtökohtana on, että taseen vastaaviin saadaan aktivoida kirjanpitovelvollisen menosta se osa, josta odotetaan tuloa seuraavien tilikausien aikana, ja loppuosa menosta on kirjattava tuloslaskelmaan tilikaudelle kuuluvia tuloja pienentäväksi kuluksi (HE 89/2015 vp s. 75). Energiaviraston valvontamenetelmissä ei ole määrittetty tai rajoitettu sitä, kirjaavatko verkonhaltijat kirjanpidossaan purkukustannukset kuluiksi vai aktivoidaanko ne taseelle, vaan tämä tehdään kirjanpitolain säännösten ja periaatteiden mukaan. Menetelmät vaikuttavat sen sijaan siihen, miten purkukustannuksia käsitellään kohtuullisen hinnoittelun laskelmissa. Tähän liittyy yhtäältä se, tulisiko purkukustannukset ottaa huomioon tehostamiskannustimessa ja toisaalta se, tulisiko ne ottaa huomioon tuottopohjassa.

237. Markkinaoikeus toteaa, että purkukustannuksissa on asioissa esitetyn perusteella kyse verkonhaltijan kontrolloitavissa olevista operatiivisista kuluista, jolloin verkonhaltijalla on katsottava olevan edellytykset pyrkiä tehostamaan toimintaansa niiden osalta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että purkukustannusten saattaminen myös kirjanpidossa taseeseen aktivoitujen purkukustannusten osalta tehostamiskannustimessa huomioon otettaviksi kuluiksi on ollut verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun kannalta perusteltua.

238. Edellä kuvatusti verkonhaltijalla on oikeus kohtuulliseen tuottoon sen verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle. Valittajien mukaan verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset ovat olennainen osa investointia verkkoa uusittaessa tai korvattaessa, joten myös niiden osalta verkonhaltijalla on oikeus kohtuulliseen tuottoon.

239. Sähkömarkkinalain 3 §:n 1 kohdan mukaan sähköverkolla tarkoitetaan toisiinsa liitetyistä sähköjohdoista, sähköasemista sekä sähköverkon käyttöä ja sähköverkkopalveluiden tuottamista palvelevista muista sähkölaitteista ja sähkölaitteistoista, järjestelmistä ja ohjelmistoista muodostettua kokonaisuutta, joka on tarkoitettu sähkön siirtoon tai jakeluun. Pykälän 6 kohdan mukaan sähköverkkotoiminnalla tarkoitetaan sähköverkon asettamista vastiketta vastaan sähkön siirtoa tai jakelua ja muita sähköverkon palveluja tarvitsevien käyttöön. Kohdan mukaan sähköverkkotoimintaan kuuluvat verkonhaltijan harjoittama sähköverkon suunnittelu, rakentaminen, ylläpito ja käyttö, verkon käyttäjien sähkölaitteiden liittäminen sähköverkkoon, sähkön mittaus, asiakaspalvelu sekä muut sähkön siirtoon tai jakeluun liittyvät toimenpiteet, jotka ovat tarpeen verkonhaltijan sähköverkossa tapahtuvaa sähkön siirtoa tai jakelua ja muita verkon palveluja varten. Sähkömarkkinalain 3 §:n 1 kohdan esitöiden (HE 20/2013 vp s. 68) mukaan sähköverkkoon katsotaan kuuluviksi ne verkkokomponentit, jotka on liitetty kyseiseen sähköverkkoon ja joita tosiasiallisesti käytetään sähkön siirtoon tai jakeluun.

240. Vastaavasti maakaasumarkkinalain 3 §:n 1 kohdan mukaan maakaasuverkolla tarkoitetaan toisiinsa liitetyistä maakaasuputkista ja -putkistoista sekä kaikista niihin kuuluvista säiliöistä, laitteista ja laitteistoista, joiden sisältönä on maakaasu, muodostettua kokonaisuutta, joka on tarkoitettu maakaasun siirtoon tai jakeluun. Kyseisen kohdan esitöiden (HE 50/2017 vp s. 68) mukaan maakaasuverkkoon katsotaan kuuluviksi ne verkkokomponentit, jotka on liitetty kyseiseen maakaasuverkkoon ja joita tosiasiallisesti käytetään maakaasun siirtoon tai jakeluun.

241. Markkinaoikeus toteaa, että valvontamenetelmien muodostama kohtuullisen hinnoittelun valvonta perustuu kohtuullisen tuoton sallimiseen verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle. Edellä selostetusta sääntelystä ilmenee, että verkonhaltijan sähkö- tai maakaasuverkko muodostuu sellaisista verkkokomponenteista, joita tosiasiallisesti käytetään sähkön tai maakaasuun siirtoon tai jakeluun. Näiden lisäksi on verkkokomponentteja, jotka on purettu pois verkosta ja joita ei ole enää liitetty sähkö- tai maakaasuverkkoon. Tällaisia komponentteja ei enää käytetä verkkotoiminnassa eivätkä ne siten enää liity välittömästi varsinaiseen verkkoliiketoimintaan, joten niille ei ole lähtökohtaisesti perusteltua saada tuottoa. Energiaviraston markkinaoikeudessa esittämän mukaan siltä osin kun verkon hyödykkeen purku liittyy välittömästi uuden komponentin rakentamiseen, esimerkiksi komponentin perustuksien tekeminen tai muu vastaava toimenpide, on purkukustannukset kuitenkin otettu huomioon yksikköhinnoissa ja sitä kautta osana investointikustannuksia (Energiaviraston lisälausunto s. 34 ja 78).

242. Markkinaoikeus toteaa, että edellä esitetyn perusteella purkukustannukset voivat tulla kirjatuksi kuluna tai ne voidaan ottaa huomioon osana uuden verkon investointikustannuksia ja siten osana tuottopohjaa, mutta se edellyttää, että kyseisellä purulla on välitön liityntä uuden verkon rakentamiseen. Tältä osin valvontamenetelmiin tehty muutos tarkoittaa siten sitä, että kulun huomioon ottaminen tuottopohjassa ei perustu verkonhaltijan harkintavaltaan siinä, onko verkonhaltija kirjannut kyseisen purkukustannuksen kirjanpidossaan kuluksi vai aktivoinut sen taseeseen, vaan siihen, onko kyseinen kustannus otettu huomioon yksikköhinnoissa.

243. Kun otetaan lisäksi huomioon luonnollisen monopolin valvonnan keskeisenä tavoitteena oleva tasapuolisuus sekä edellä sääntelystä ilmenevät lähtökohdat kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle, markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut harkintavaltansa puitteissa muuttaa valvontamenetelmiä siten, ettei taseeseen aktivoituja purkukustannuksia oteta Energviraston edellisistä valvontamenetelmistä poiketen huomioon tuottopohjassa. Kokonaisuutena arvioiden ei voida katsoa, että Energiavirasto olisi tältä osin menetellyt lainvastaisesti ja että verkonhaltijoiden oikeus kohtuulliseen tuottoon olisi muutoksen johdosta vaarantunut.

244. Siltä osin kuin valittajat ovat esittäneet, että muutos purkukustannusten käsittelyssä on ollut luonteeltaan takautuva, markkinaoikeus toteaa, että kuudennella (2024–2027) ja seitsemännellä (2028–2031) valvontajaksolla liikevoitosta vähennetään vuosittain kahdeksasosa vuoden 2023 tilinpäätöksen mukaisten aktivoitujen verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannusten tasearvosta siten, että valvontajakson alkuun mennessä taseelle aktivoidut purkukustannukset tulevat otetuksi huomioon kuluna vuoden 2031 loppuun mennessä. Ennen vuotta 2024 aktivoidut purkukustannukset otetaan kuitenkin huomioon ei-kontrolloitavissa olevina operatiivisina kustannuksina, jolloin niitä ei oteta huomioon tehostamiskannustimen toteutuneissa operatiivisissa kustannuksissa. Siltä osin, kun muutos on muuttanut purkukustannusten käsittelyä osana tuottopohjaa, markkinaoikeus viittaa edellä todettuun muutoksen tasapuolisuudesta ja siitä, ettei kyseisille kuluille ole perusteltua saada tuottoa siltä osin kuin niillä ei ole valvontamenetelmissä määriteltyä välitöntä liityntää uuden verkon rakentamiseen. Energiavirastolla on lisäksi edellä esitetyllä tavalla oikeus muuttaa valvontamenetelmiensä komponentteja ja laskentatapoja perustellusta syystä, ja purkukustannusten käsittelyn muuttamiselle on katsottava olleen asioissa perusteltu syy.

3.5 Hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisarviointi

245. Markkinaoikeus on edellä arvioinut yksittäisten valituksenalaisten päätösten liitteinä olleissa valvontamenetelmissä tehtyjen muutosten energiamarkkinasääntelyn mukaisuutta. Asioissa on kuitenkin vielä arvioitava muutosten ja niiden vaikutusten lainmukaisuutta kokonaisuutena.

246. Valittajat ovat esittäneet, että valituksenalaiset päätökset ovat maakaasu- ja sähkömarkkinalain vastaisia, koska valvontamenetelmät eivät menetelmiin tehtyjen valituksenalaisten muutosten johdosta turvaa verkonhaltijoille lain edellyttämää kohtuullista tulorahoitusta ja vakavaraisuutta eivätkä menetelmien mukaiset tulot kata verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuullisia kustannuksia ja anna sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavaa tuottoa. Valvontamenetelmiin tehdyt muutokset pienentävät erityisesti pitkällä aikavälillä verkkoyhtiöiden sallittua liikevaihtoa merkittävästi, heikentävät investointien kannattavuutta, nostavat rahoituskustannuksia, heikentävät verkonhaltijoiden luottoluokitusta, johtavat verkkoyhtiöiden jatkuvaan velkaantumiseen ja heikentävät siten erittäin olennaisella tavalla niiden investointikykyä ja toimintaedellytyksiä. Valituksenalaisten muutosten johdosta verkonhaltijat ovat pakotettuja vähentämään investointejaan merkittävästi. Valittajien mukaan menetelmät eivät mahdollista edes verkonhaltijoiden lakisääteisten velvoitteiden täyttämistä ja ne heikentävät kokonaisuutena arvioiden olennaisesti koko suomalaisen energiaverkkotoiminnan toimintaedellytyksiä tulevilla valvontajaksoilla. Uudet menetelmät myös vaarantavat puhtaan siirtymän edellyttämän verkkojen kehittämisen.

247. Energiavirasto on esittänyt, että käyttöön otetut uudet valvontamenetelmät eivät vaaranna verkonhaltijoiden toimintaedellytyksiä ja toiminnan jatkuvuutta eivätkä johda miltään osin kohtuuttomaan lopputulokseen. Energiavirasto on varmistanut valvontamenetelmien tarkkaan harkitulla kokonaisuudella ja ohjausvaikutuksilla sääntelyn tavoitteiden toteutumisen. Menetelmät mahdollistavat verkkopalvelun hinnoittelun, jolla voidaan kattaa verkkotoiminnan kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavaa tuottoa. Menetelmät eivät tule johtamaan investoinneista saatavien kassavirtojen osalta edelliseen menetelmäkauteen verrattuna juurikaan erilaiseen lopputulemaan seuraavan kahdeksan vuoden aikana. Kassavirta pysyy myös uusissa menetelmissä kohtuullisella tasolla suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin. Tarkasteltaessa koko vanhaa verkko-omaisuutta keskimäärin verkkoa yliarvotetaan menetelmäliitteen yksikköhinnoilla tehtävällä verkko‑omaisuuden uudelleenarvottamisella. Investoinnit eivät siten kokonaisuutena muutu kannattamattomiksi, mutta jo tehtyjen investointien kannattavuus laskee, koska valituksenalaiset menetelmät eivät salli perusteetonta tuottoa, joka muodostuisi pidemmällä aikavälillä inflaation kaksinkertaisesta huomioon ottamisesta. Menetelmät mahdollistavat kuitenkin edelleen tarpeelliset investoinnit ja muun verkon kehittämisen riittävän toimitusvarmuuden turvaamiseksi sekä verkonhaltijoiden liiketoiminnan asianmukaisen kehittämisen ja elinvoimaisuuden pitkällä tähtäimellä. Puhtaan siirtymän edistäminen voi lisätä joidenkin verkonhaltijoiden investointitarpeita, mutta näiden merkitys on huomattavasti pienempi verrattuna jo pääosin toteutettuihin toimitusvarmuusinvestointeihin.

3.5.1 Asioissa esitetyt selvitykset ja asiantuntijoiden lausunnot sekä asiantuntijoiden ja yhtiöiden edustajien sekä todistajien lausumat markkinaoikeudessa

248. Valittajat ovat esittäneet markkinaoikeudessa yhtiökohtaisia arviolaskelmia menetelmämuutosten taloudellisista vaikutuksista (Alajärven Sähkö Oy:n ym. todiste 14, 15 ja 17, Auris Kaasunjakelu Oy:n ja Haminan Kaasuverkko Oy:n todiste 11 ja 13, Carunan todiste 4, 19, 20, 33 ja 34 ja Elenian todiste 4–6). Laskelmissa on muun ohella verrattu sallitun liikevaihdon ja tuoton määrän, verkko-omaisuuden jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon sekä tasapoistojen, kassavirtojen, poistoeron laskennallisen verovelan ja purkukustannusten käsittelyn, investointien määrän ja kannattavuuden sekä omistajille maksettavien tuottojen kehitystä uusissa ja edellisissä valvontamenetelmissä. Yhtiöiden laskelmien mukaan uusilla menetelmillä on yhtiöille negatiivisia taloudellisia vaikutuksia kaikkien edellä mainittujen laskelmissa arvioitujen seikkojen osalta suhteessa edelliseen menetelmiin. Laskelmista yhtiöiden selvityksissä tehtyjen johtopäätösten mukaan muutosten johdosta yhtiöt muun ohella joutuvat sopeuttamaan investointejaan merkittävästi aiemmin suunniteltuun nähden, niiden mahdollisuudet parantaa verkkojen käyttövarmuutta ja edistää vihreän siirtymän toteutumista heikkenevät olennaisesti ja menetelmät johtavat yhtiöiden merkittävään velkaantumiseen ja osinkojen leikkaamiseen. Negatiiviset vaikutukset perustuvat selvitysten ja tehtyjen laskelmien perusteella ennen kaikkea verkon arvon jäädyttämiseen, jonka seurauksena myös investointeihin rahoittamiseen käytettävien tasapoistojen määrä laskee. Esitetyissä selvityksissä on lisäksi muun ohella lausuttu, että investointien määrä vaikuttaa verkon arvon kehittymiseen, joka puolestaan vaikuttaa omistajien saamaan tuottoon ja asiakashinnoitteluun.

249. Markkinaoikeudessa kuultujen yhtiöiden edustajien ja todistajien kertoman mukaan menetelmämuutokset romahduttavat yhtiöiden investointikyvyn ja omaisuuden arvon, alentavat yhtiöiden sallittua liikevaihtoa ja kassavirtaa, heikentävät yhtiöiden rahoitusasemaa ja johtavat siihen, etteivät yhtiöt saa niille kuuluvaa lainmukaista kohtuullista tuottoa. Kyseiset henkilöt ovat yhdenmukaisesti kertoneet, että valvontamenetelmät vaikeuttavat niiden investointiohjelman toteuttamista ja vaikuttavat muun ohella puhtaan siirtymän, toimitusvarmuusinvestointien ja muiden kehitysinvestointien toteuttamisen määrään ja aikatauluun. Kassavirran merkittävä kumulatiivinen lasku johtaa yhtiöiden mukaan merkittävään velkaantumisen kasvuun ja investointien vähentämiseen. Yhtiöiden mukaan tällä on pidemmällä aikavälillä vaikutuksia huoltovarmuuteen, kilpailukykykyyn, työvoiman saatavuuteen ja asiakkaille tuotettavaan palveluun, kuten liittymien toimitusaikaan. Erään verkkoyhtiön osalta on tuotu suullisessa käsittelyssä esiin yhtiölle myönnetyn uuden vieraan pääoman ehtoisen rahoituksen hinnan kohonneen ja ehtojen tiukentuneen menetelmiin tehtyjen muutosten myötä.

250. Kansainvälinen luottoluokittaja Standard & Poor’s (S&P) on tammikuussa 2024 ilmoittanut asettaneensa Elenian joukkovelkakirjojen luottoluokituksen Negative CreditWatch -tarkkailuun uusien valvontamenetelmien muutosten seurauksena (Elenian todiste 1, Carunan todiste 5). S&P:n ilmoituksen mukaan luottoluokitus ratkaistaan sen jälkeen, kun selviää, mihin korjaustoimenpiteisiin Elenia ryhtyy pitääkseen kassavirran ennen käyttöpääoman muutosta (FFO) luottoluokituksen edellyttämällä tasolla myös uuden valvontajakson aikana. S&P:n helmikuussa 2024 julkaiseman arvion mukaan Carunan näkymät ovat sääntelyn muutoksista huolimatta vakaat seuraavina vuosina, mutta luottoluokituksen pysyttäminen jatkossa edellyttää Carunalta toimenpiteitä investointitason ja omistajille tuloutettavan voitonjaon suhteen sekä aiemmalta valvontajaksolta kertyneen hinnoitteluvaran hyödyntämistä (Carunan todiste 25, Energiaviraston todiste 6).

251. Professori JP on lausunnossaan 11.6.2024 (Carunan todiste 19, Alajärven Sähkö Oy:n ym. todiste 15) esittänyt, että Energiaviraston sähkön jakeluverkkotoimintaa koskevat valvontamenetelmät kuudennelle ja seitsemännelle valvontajaksolle eivät mahdollista jakeluverkonhaltijoille lain mukaista kohtuullista tuottoa. Valvontamalli alentaa verkkoyhtiöille sallittua tuottoa ja tasapoistoja ja näiden vaikutuksesta sallittua liikevaihtoa merkittävästi. Jakeluverkonhaltijan investointien kassavirta, kun tasapoistoista vähennetään investoinnit, on vuodesta toiseen kasvavasti negatiivinen. Sallitun liikevaihdon alentumiset ovat JP:n mukaan jo alkuvaiheessa keskimäärin 10–15 prosenttia. Ajan myötä verkonhaltijan kyky maksaa kohtuullista tuottoa omistajilleen, edes osaksi, loppuu kokonaan. Samalla myös investointeihin tarvittavan vieraan pääoman saanti vaikeutuu, tulee kalliimmaksi ja osalla verkkoyhtiöitä voi lopulta päättyä kokonaan. JP:n arvion mukaan investointitarpeet sähköverkkoihin ovat edelleen tulevina vuosikymmeninä merkittävät. JP on lausunnossaan tehnyt laskelman verkkoliiketoiminnan investointien kassavirtojen kehityksestä muutoksen jälkeen. Laskelmat on tehty sillä oletuksella, että investoinnit pyritään rahoittamaan olemassa olevan verkon ja uusien investointien tuottamalla kassavirralla eikä lisäpääomaa tarvita. JP:n laskelmien mukaan kassavirta on jatkuvasti negatiivinen eikä riitä kattamaan edes verkon ikääntymisen aikaansaamaa investointitarvetta. JP:n näkemyksen mukaan tarvittavien investointimäärien kattaminen pelkällä uudella lainalla tai oman pääoman lisäämisellä ei ole pitkällä ajanjaksolla mahdollista.

252. Compass Lexeconin Elenian toimeksiannosta laatiman asiantuntijalausunnon (Carunan todiste 20, Elenian todiste 4) mukaan valituksenalaisiin menetelmiin tehtyjen muutosten vaikutus Elenialle on merkittävä. Compass Lexecon on arvioinut muutosten vaikutusta Elenialle muun ohella sen kustannusten, pääomasijoitusten ja rahoitustarpeiden perusteella vertaamalla Elenian sallittua tuottoa ja arvioimalla sen suunniteltuja investointeja ennen ja jälkeen valituksenalaisten menetelmämuutosten. Lausunnon mukaan muutokset alentavat Elenian tulevaisuudessa sallittua tuottoja ja siten aiempien investointien odotettua tuottoa merkittävästi sekä vähentävät tai viivästyttävät tulevia investointeja ja aiemmin tehtyjen investointien tuottoa. Lausunnon mukaan muutokset voivat heikentää verkonhaltijoiden mahdollisuuksia täyttää niiden velvoitteet ja saavuttaa poliittisia tavoitteita, jotka liittyvät hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen, toimitusvarmuuteen ja sähköntoimitusten kohtuuhintaisuuteen. Compass Lexeconin lausuntoa on selostettu myös edellä valvontamenetelmien osien arvioinnissa.

253. IceCapital Securities Ltd (jäljempänä IceCapital) on arvioinut lausunnossaan (Elenian todiste 6) valituksenalaisella päätöksellä vahvistettujen valvontamenetelmien vaikutuksia Elenian edellytyksiin rahoittaa sen tulevia verkkoinvestointeja. IceCapitalin lausunnon mukaan sähkön jakeluverkon arvo perustuu yhtiön tuleviin kassavirtoihin, joten lausunnossa on arvioitu Elenian rahoituskykyä valvontamenetelmien mukaisilla oletuksilla Elenian investointisuunnitelmaan perustuvalla kassavirtamallilla vuosille 2024–2031. Lausunnossa on katsottu, että Elenian ei ole vahvistetuilla valvontamenetelmillä mahdollista samanaikaisesti saada WACC:n mukaista kohtuullista tuottoa ja tehdä sen investointisuunnitelman mukaisia tarvittavia investointeja menetelmien mukaisella pääomarakenteella. Lausunnon mukaan ongelmaksi muodostuu ennen kaikkea Elenian rahoitus. IceCapitalin lausunnossa on todettu, että yhtiön yritysrahoitukseen perustuvan kokemuksen mukaan lisäpääomaa investointien rahoittamiselle ei olisi saatavilla uusien valvontamenetelmien perusteella ennustetuilla tuloilla.

254. IceCapitalin lausunnon laatimiseen osallistunut KK on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa korostanut liiketoiminnan ennakoitavuuden merkitystä sijoittajien ja omistajien tekemien arvioiden kannalta. KK:n näkemyksen mukaan tulevaisuuden kassavirtojen ennustaminen on sekä yhtiölle itselleen että sijoittajille kriittinen elementti investointien rahoituskyvyn kannalta. Tulevaisuuden kassavirrat määrittävät sen, minkälaisia investointeja yhtiö pystyy tekemään ja rahoittamaan suhteessa muun ohella yhtiön olemassa olevaan pääomarakenteeseen. KK:n arvion mukaan Elenia pystyy edelleen tekemään investointeja, mutta niiden määrää on vähennettävä huomattavasti. KK on lausunut, että ennakoitavuuden ongelma valvontamenetelmissä aiheutuu verkonarvostusperiaatteen muutoksen vaikutuksista kassavirtoihin. KK:n mukaan verkko-omaisuuden uudelleenarvottamiseen ei sisälly ennustettavuuden ongelmaa, koska sijoittajat ymmärtävät kyseisen ennuste-epävarmuuden riskin olevan markkinalähtöinen.

255. Aiemmin jaksossa 3.2.3.1 todetusti Brattlen Carunan toimeksiannosta laatiman asiantuntijalausunnon (Carunan todiste 33) mukaan valituksenalainen päätös johtaa Carunan osalta verkko-omaisuuden keskimääräiseen kumulatiiviseen arvonalenemaan vuosien 2016 ja 2024 välillä, mikä puolestaan johtaa ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien alikompensaatioon. Lausunnossa esitetyn arvion mukaan uudet valvontamenetelmät johtaisivat Carunan kannalta merkittävään alikompensaation sen verkko‑omaisuudelle. Lausunnon mukaan Carunan vuoden 2023 lopussa ollut verkko-omaisuus ei koskaan saavuta nollatason nettonykyarvoa, joten siirtyminen aikaisemmin sovelletuista valvontamenetelmistä uusiin valvontamenetelmiin estää Carunaa saavuttamasta ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien osalta menetelmien WACC:n mukaista tuottoa.

256. Markkinaoikeudessa kuullun professori MC:n arvion mukaan muutos menetelmissä ei ole ollut verkonhaltijoiden kannalta dramaattinen. MC:n mukaan pitkällä aikavälillä tuotot tulevat hieman laskemaan, mutta taso tulee edelleen pysymään hyvänä. Muutos ei myöskään vaaranna investointeja tai estä vieraan pääoman ehtoisen rahoituksen saamista. Menetelmät mahdollistavat tuleville investoinneille kohtuullisen tuoton. MC:n mukaan se, että valittajat saisivat vaatimillaan menetelmillä enemmän tuottoja, ei takaa sitä, että yhtiöt käyttäisivät tuotot investointeihin.

257. Energiavirasto on arvioinut valituksenalaisten menetelmien vaikutuksia sähkön jakeluverkkotoiminnan verkonhaltijoille 29.12.2023 päivätyssä vaikutusarvioinnissaan (Alajärven Sähkö Oy:n ym. todiste 5, Carunan todiste 8). Vaikutusarviointi on toteutettu arvioimalla menetelmämuutosten vaikutuksia yhtiöiden hinnoitteluvaraan viimeisimmän vahvistetun kohtuullisen hinnoittelun vuoden 2022 tietojen perusteella ottaen huomioon vuoden 2023 vahvistettu riskitön korkokanta. Vaikutusarvioinnin mukaan hinnoitteluvaraa nostavat menetelmämuutokset ovat yhteensä 423 miljoonaa euroa ja hinnoitteluvaraa alentavat muutokset ovat yhteensä 213 miljoonaa euroa, eli nettovaikutus on 210 miljoonaa euroa hinnoitteluvaraa nostava, mikä on noin kymmenen prosenttia verkkoyhtiöiden vuoden 2022 liikevaihdosta. Vaikutusarvioinnin mukaan ennen vuotta 2024 investoidun verkon arvostusmenettely menetelmien mukaisesti lisää yhtiöiden hinnoitteluvaraa 96 miljoonaa euroa tuottopohjan kautta ja 72 miljoonaa euroa regulaatiopoistojen kautta verrattuna vuoden 2022 vertailutasoon. Arviossa on oletettu, että yksikköhintajäädytyksellä on 15 prosentin nostava vaikutus vuoden 2022 verkon arvoon, mutta arvio tulee tarkentumaan myöhemmin, kun yhtiöt toimittavat verkon rakennetiedot uudella komponenttijaottelulla.

258. Vaikutusarvioinnissa on otettu huomioon tuottoasteeseen ja tuottopohjaan tehdyt muutokset mukaan lukien vanhan verkon menetelmien mukaisen jäädyttämisen vaikutus tuottoon, purkukustannukset ja poistoeron korollisen velan osuuden käsittelyä koskeva menetelmämuutos sekä investointi-, laatu- ja tehostamiskannustimeen tehdyt muutokset. Vaikutusarvioinnin mukaan verkon arvostuksen lisäksi merkittävimmät muutokset ja päivitykset yhtiöiden hinnoittelumahdollisuuksiin liittyvät kohtuullisen tuottoasteen laskennassa sovellettavaan riskittömään korkokantaan, velattomaan beetaan ja pääomarakenteeseen, markkinariskipreemioon sekä tasauserään tehtäviin muutoksiin. Vaikutusarvioinnin mukaan taseen oikaisuihin liittyvien menetelmämuutosten vaikutusarviossa on käytetty vuoden 2022 tilinpäätöstietoja. Vaikutusarvioinnissa on todettu, että suurjännitteisen jakeluverkkotoimintaan kohdistuvia vaikutuksia ei ole arvioinnissa erikseen esitetty. Eri menetelmämuutosten vaikutukset kyseisille yhtiöille ovat Energiaviraston arvion mukaan saman suuntaiset kuin sähkön jakeluverkonhaltijoille, mutta mittaluokaltaan pienemmät.

259. Vaikutusarvioinnissa on edelleen todettu, että keskeinen pidemmän aikavälin vaikutus on sillä, että ennen vuotta 2024 investoidun verkon arvoa ei uudelleenarvoteta valvontajaksojen välissä seuraavan menetelmäjakson aikana, jolloin pidemmän aikavälin kustannuskehitys ei siirry vanhan verkon arvoon. Mainittua muutosta on arvioitu vaikutusarvioinnissa tarkastelemalla arviota sektoritason liikevaihdon kehityksestä vuosina 2020–2031. Oletettu investointitaso on pohjautunut kesällä 2022 toimitettuihin kehittämissuunnitelmiin. Liikevaihdon kehityksen arvioimiseksi on oletettu, että yhtiöt hyödyntävät siirtyneen ja valvontajaksoilla muodostuvan hinnoitteluvaran täysimääräisenä korotuskattolain puitteissa. Vaikutusarvioinnista ilmenevän kuvan 1 perusteella sähkön jakeluverkonhaltijoiden sallittu enimmäisliikevaihto uusilla valvontamenetelmillä on vuodesta 2028 alkaen noin 500 miljoonaa alhaisempi kuin sallittu enimmäisliikevaihto vanhoilla vuoden 2023 loppuun asti käytössä olleilla valvontamenetelmillä ja vuosina 2024–2028 alle puolet tästä. Vuoteen 2028 asti vaikutus sallittuun enimmäisliikevaihtoon on selvästi alle 500 miljoonaa euroa.

260. Energiaviraston toteuttaman maakaasun jakeluverkkotoiminnan vaikutusarvioinnin 29.12.2023 (Auris Kaasunjakelu Oy:n ja Haminan Kaasuverkko Oy:n todiste 8) mukaan hinnoitteluvaraa alentavat menetelmämuutokset ovat yhteensä 3,2 miljoonaa euroa ja hinnoitteluvaraa nostavat muutokset ovat yhteensä 6,6 miljoonaa euroa, eli nettovaikutus on 3,4 miljoonaa euroa hinnoitteluvaraa nostava, mikä on noin viisi prosenttia verkkoyhtiöiden vuoden 2022 liikevaihdosta. Vaikutusarviointi on toteutettu vertailemalla vaikutuksia yhtiöiden hinnoitteluvaraan viimeisimmän vahvistetun kohtuullisen hinnoittelun vuoden 2022 tietojen perusteella ottaen huomioon vuoden 2023 vahvistettu riskitön korkokanta. Vaikutusarvioinnin mukaan ennen vuotta 2024 investoidun verkon arvostusmenettely menetelmien mukaisesti lisää yhtiöiden hinnoitteluvaraa 1,6 miljoonaa euroa tuottopohjan kautta ja 1,2 miljoonaa euroa regulaatiopoistojen kautta verrattuna vuoden 2022 vertailutasoon. Arviossa on oletettu, että yksikköhintajäädytyksellä on 15 prosentin nostava vaikutus vuoden 2022 verkon arvoon, mutta arvio tulee tarkentumaan myöhemmin, kun yhtiöt toimittavat verkon rakennetiedot uudella komponenttijaottelulla. Vaikutusarvioinnissa on otettu huomioon tuottoasteeseen ja -pohjaan tehdyt muutokset mukaan lukien vanhan verkon menetelmien mukaisen jäädyttämisen vaikutus tuottoon, purkukustannukset ja poistoeron korollisen velan osuuden käsittelyä koskeva menetelmämuutos sekä investointi- ja tehostamiskannustimeen tehdyt muutokset. Vaikutusarvioinnin mukaan taseen oikaisuihin liittyvien menetelmämuutosten vaikutusarviossa on käytetty vuoden 2022 tilinpäätöstietoja. Vaikutusarvioinnissa on todettu, että keskeinen pidemmän aikavälin vaikutus on sillä, että ennen vuotta 2024 investoidun verkon arvoa ei uudelleenarvoteta valvontajaksojen välissä seuraavan menetelmäjakson aikana, jolloin pidemmän aikavälin kustannuskehitys ei siirry vanhan verkon arvoon. Vaikutusarvioinnin mukaan verkon arvostuksen lisäksi merkittävimmät muutokset ja päivitykset yhtiöiden hinnoittelumahdollisuuksiin liittyvät kohtuullisen tuottoasteen laskennassa sovellettavaan riskittömään korkokantaan, velattomaan beetaan ja pääomarakenteeseen, vieraan pääoman velkapreemioon sekä tehostamiskannustimen tuomiseen osaksi menetelmiä.

261. Energiaviraston sähköverkkoliiketoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2022 -raportin 6.6.2023 (Carunan todiste 12) mukaan sähkönjakeluverkon toiminnalle laissa asetetut laatuvaatimukset täyttyvät 85 prosentilla kaikista käyttöpaikoista ja asemakaava-alueilla 95 prosentilla käyttöpaikoista. Raportin mukaan verkonhaltijakohtaisesti vaatimusten täyttämisessä on kuitenkin merkittäviä eroja. Edelleen raportin mukaan uusiutuvan energian kasvu tulee vaikuttamaan erityisesti kaupunki- ja taajamamaisissa olosuhteissa toimivien jakeluverkonhaltijoiden siirretyn energian ja uusien käyttöpaikkojen määrään. Raportissa on esitetty, että yleisesti voidaan todeta verkonhaltijoiden investointien jatkuvan kokonaisuudessaan tasaisena, mutta merkittäviä eroavaisuuksia on verkonhaltijoiden välillä niin laatuvaatimusten täyttämisen aikataulun kuin maantieteellisten eroavaisuuksien vuoksi. Suunnitelmat eivät ole sisältäneet verkonhaltijoiden laajennusinvestointeja. Raportissa on arvioitu investointeja verkonhaltijoiden vuosien 2022 ja 2023 kehittämissuunnitelmien perusteella, jotka eivät ole vielä sisältäneet tarkempia tietoja ja suunnitelmia joustopalveluiden ja muiden vaihtoehtoisten resurssien käyttämisestä vaihtoehtona jakeluverkon siirtokapasiteetin laajentamiselle.

262. Energiaviraston vuoden 2022 sähkönjakeluverkon kehittämissuunnitelmista laaditun yhteenvetoraportin 19.6.2023 (Alajärven Sähkö Oy:n ym. todiste 1) mukaan suurin osa asemakaava-alueen käyttöpaikoista on laatuvaatimusten piirissä, mutta iso osa haja-asutusalueella ei vielä ole. Näiden käyttöpaikkojen saaminen laatuvaatimusten piiriin on huomattavasti hitaampaa haja-asutusalueen pidempien etäisyyksien myötä ja vaatii edelleen merkittäviä investointeja. Raportissa on todettu muun ohella, että kokonaisuudessaan kehittämissuunnitelmissa esitettyjen investointien määrä toiminnan laatuvaatimuksien täyttämiseksi ja ylläpitämiseksi sekä kapasiteettitarpeiden täyttämiseksi on kasvanut aikahorisontin kasvaessa vuoden 2036 loppuun saakka aiemmasta noin 9 miljardista noin 13 miljardiin. Raportin mukaan pelkästään uuden tuotannon ja kuormien liittämiseksi tehtävät merkittävät investoinnit ovat selvästi pienemmässä roolissa kehittämissuunnitelmissa.

263. Energiaviraston sähköverkkoliiketoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2023 -raportin 16.5.2024 (Carunan todiste 21) mukaan investointitarpeita on lähivuosina enemmän kuin vuosittaisen poiston määrä.

3.5.2 Oikeudellinen arviointi

264. Energiamarkkinasääntelyn ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnan edellä todettuna tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville sähkö- ja maakaasumarkkinoille siten, että hyvä sähkön ja maakaasun toimitusvarmuus, kilpailukykyinen hinta ja kohtuulliset palveluperiaatteet voidaan turvata loppukäyttäjille. Verkonhaltijoille on asetettu energiamarkkinasääntelyssä velvollisuuksia, jotka niiden tulee täyttää edellä mainittujen edellytysten täyttymisen varmistamiseksi. Energiavirastolle on puolestaan asetettu tavoitteeksi pyrkiä edistämään ja varmistamaan näiden edellytysten täyttyminen sen suorittaessa sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvontaa. Energiaviraston tulee muun ohella edistää verkkojen kustannustehokasta kehitystä sekä sähkö- ja maakaasuverkkojen riittävää siirtokykyä ja energiatehokkuutta sekä uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähkön ja kaasun tuotannon sekä hajautetun tuotannon liittämistä sähkö- ja maakaasuverkkoihin, sekä seurata sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden liittymien toimittamiseen ja korjausten suorittamiseen käyttämää aikaa ja sähköntuotantokapasiteettiin tehtäviä investointeja ja niiden vaikutusta sähkön toimitusvarmuuteen.

265. Energiaviraston tehtävänä on edellä mainittujen ohella vahvistaa sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijoille siirron ja jakelun hinnoittelua koskevat menetelmät. Kuten asioiden arvioinnin lähtökohdissa on todettu, Energiavirastolla on laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä ja kehittämisessä. Lähtökohtana tulee olla verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus sekä hinnoittelun ja liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Verkonhaltijalle tulee turvata kohtuullinen korvaus verkkopalveluista sekä niille kuuluvien tehtävien edellyttämä kohtuullinen tulorahoitus ja vakavaraisuus. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit ja niiden rahoittaminen. Tuoton kohtuullisuuden arvioimisessa tulee ottaa huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut sekä verkkokomponenttien pitkä käyttöikä.

266. Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa hinnoittelussa noudatettavia menetelmiä kokonaisuutena on pidettävä lähtökohtana sitä, että kohtuullinen tuotto arvioidaan mahdollisimman luotettavalla menetelmällä. Energiaviraston on valvontamenetelmiä vahvistaessaan tarkasteltava menetelmiä ja niiden vaikutuksia kokonaisuutena ottaen huomioon niiden tasapuolisuuden sekä eri verkonhaltijoiden että verkonhaltijoiden ja loppukäyttäjien välillä. Näin ollen yksittäisen verkonhaltijan taloudellisilla eduilla tai investointisuunnitelmilla ei voi olla ratkaisevaa merkitystä hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisarvioinnissa.

267. Esitetyn selvityksen perusteella Energiavirasto on arvioinut valituksenalaisten menetelmien vaikutuksia verkonhaltijoille 29.12.2023 laatimissaan vaikutusarvioinneissa. Vaikutusarvioinneissa on tarkasteltu menetelmien vaikutuksia jakeluverkonhaltijoiden hinnoitteluvaraan perustuen vuoden 2022 tietoihin. Vaikutusarvioinneissa on otettu huomioon keskeisimmät muutokset menetelmiin sekä menetelmäpäivitykset. Kyseisistä vaikutusarvioinneista käy ilmi, että menetelmämuutokset ovat kokonaisuudessaan verkonhaltijoiden hinnoitteluvaraa nostavia vuoteen 2022 verrattuna. Liikevaihdon kehityksen osalta sähkön jakeluverkon vaikutusarvioinnista käy ilmi, että jakeluverkonhaltijoiden sallittu enimmäisliikevaihto uusilla valvontamenetelmillä on vuodesta 2028 alkaen noin 500 miljoonaa alhaisempi kuin sallittu enimmäisliikevaihto vanhoilla vuoden 2023 loppuun asti käytössä olleilla valvontamenetelmillä. Energiaviraston mukaan tätä selittää ennen kaikkea se, ettei ennen vuotta 2024 investoidun verkon arvoa enää uudelleenarvoteta valvontajaksojen välissä. Arvioinnit perustuvat osin oletuksille, jotka tarkentuvat vasta menetelmäjakson kuluessa. Markkinaoikeus toteaa, että tällaisia seikkoja koskevat perustellut selvitykset ja syyt voivat myöhemmissä vahvistuspäätöksissä muodostaa perusteen nyt vahvistettujen menetelmien muuttamiselle. Menetelmiä on mahdollista muuttaa myös niiden voimassa ollessa valvontalain 13 §:n nojalla.

268. Edellä todetusti Energiavirasto on sähkön jakeluverkkotoiminnan vaikutusarvioinnin mukaan ottanut huomioon liikevaihdon kehitystä laskiessaan verkonhaltijoiden investoinnit niiden vuonna 2022 toimittamien kehittämissuunnitelmien perusteella. Vaikutusarvioinnissa ei ole muutoin kuin hinnoitteluvaran osalta tarkasteltu verkonhaltijoiden edellytyksiä toteuttaa kyseisiä investointeja. Energiavirasto on tarkastellut verkonhaltijoiden investointitarpeita vaikutusarvioinneista erillisissä kesäkuussa 2023 julkaistuissa raporteissa. Kyseisistä raporteista käy ilmi, että suurin osa asemakaava-alueen käyttöpaikoista on jo toimitusvarmuutta koskevien laatuvaatimusten piirissä, mutta iso osa haja-asutusalueella olevista käyttöpaikoista ei vielä ole, mikä vaatii edelleen kyseisten yhtiöiden osalta merkittäviä investointeja toimitusvarmuusvaatimusten täyttämiseksi. Asioissa on riidatonta, että sähkön jakeluverkonhaltijoilla on kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksolla verkkoonsa kohdistuvia investointitarpeita sekä sääntelyn edellyttämiin toimitusvarmuusvaatimuksiin että puhtaaseen siirtymään liittyen, mikä ilmenee myös edellä mainituista raporteista. Toukokuussa 2024 julkaistun raportin mukaan investointitarpeet ylittävät lähivuosina vuosittaisten poistojen määrän.

269. Lisäksi jaksossa 3.2.3 tarkemmin kuvatusta selvityksestä ilmenee, että Energiavirasto on jo menetelmiä valmistellessaan arvioinut erityisesti verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteesta päätettäessä eri vaihtoehtojen vaikutuksia verkonhaltijoiden välillä ja suhteessa hinnoittelun kustannusvastaavuuteen.

270. Markkinaoikeus toteaa, että sääntelykehys on keskeinen tekijä, joka vaikuttaa verkon kehittämiseen tehtävien investointien tasoon. Koska verkot ovat säänneltyjä omaisuuseriä ja investoinnit maksetaan kuluttajilta perittävillä maksuilla, verkon kehittämisinvestointien kasvu johtaa yleensä kuluttajahintojen nousuun. Koska valvonnan lähtökohtana on, että kuluttajahintojen on kuitenkin pysyttävä kohtuullisina, edellytetään menetelmiltä oikeasuhtaista tasapainoa investointien tason ja hintojen kohtuullisuuden välillä. Tämä voi edellyttää, että verkonhaltijan on sopeutettava suunniteltujen investointien määrää suhteessa edelliseen valvontamenetelmiin, kuitenkin siten, että se pystyy varmistamaan sille laissa säädettyjen edellytysten täyttämisen.

271. Saadun selvityksen perusteella vahvistetut valvontamenetelmät johtavat erilaisiin vaikutuksiin eri verkonhaltijoiden osalta riippuen muun ohella verkonhaltijan verkkoon tehtyjen investointien laadusta, määrästä ja ajankohdista, tulevista investointitarpeista ja kertyneen poistoeron määrästä. Edelleen esitetyn selvityksen mukaan verkonhaltijoiden investointitarpeet poikkeavat erityisesti toimitusvarmuusinvestointien osalta. Markkinaoikeus toteaa menetelmien vaikutuksista esitettyjen selvitysten perusteella, että menetelmiin tehtyjen valituksenalaisten muutosten kokonaisvaikutus voi olla verkonhaltijoille taloudellisesti jopa merkittävästi negatiivinen suhteessa edellisiin valvontamenetelmiin. Mainitut muutokset on tehty yhdellä kertaa, siirryttäessä aiemmista valvontamenetelmistä uusiin, mikä korostaa niiden kokonaisvaikutusta.

272. Markkinaoikeus toteaa kuitenkin edellä esitetyn mukaisesti, että energiamarkkina-alalla toimivien verkkoyhtiöiden on otettava huomioon investointiensa ylikautisuus suhteessa valvontaviranomaisen eri valvontamenetelmiin ja se, että kansallisella valvontaviranomaisella on harkintavaltaa ja oikeus muuttaa valvontamenetelmiään. Aiemmissa valvontamenetelmissä tehdyt linjaukset eivät voi muuttua esteeksi valvontamenetelmien, niiden komponenttien tai laskentatapojen päivittämiselle perustelluista syistä uusille valvontakausille.

273. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että valituksenalaisiin valvontamenetelmiin tehdyt muutokset ovat olleet muun ohella kustannusvastaavuuden ja kuluttajien edun turvaamisen kannalta perusteltuja. Näin ollen valituksenalaisten menetelmien lainmukaisuuden arvioimisen perustaminen vahvasti vertailuun valituksenalaisten ja aiemmin voimassa olleiden menetelmien vaikutusten eroihin ei ole perusteltua, sillä edellä esitetyllä tavalla Energiaviraston aiemmissa valvontamenetelmissä käytetyn verkon uudelleenarvottamisen yhteydessä tulisi soveltaa reaalista tuottoastetta, joka laskisi sallittua tuottoa. Valittajien esittämissä vaikutusselvityksissä ei ole käytetty reaalista tuottoastetta. Valittajien vaatimien menetelmien ja laskelmien osalta on myös otettava huomioon, että verkko-omaisuuden uudelleenarvostus ei välttämättä aina johda korkeampaan tuottopohjaan, minkä riskin valittajat ovat itsekin tunnistaneet. Verkon arvostusperiaatteeseen tehdyn muutoksen voidaan sen sijaan katsoa lisäävän liiketoiminnan ja sen kassavirtojen ennustettavuutta.

274. Markkinaoikeus on niin ikään edellä katsonut, että asioissa ei ole osoitettu Energiaviraston valvontamenetelmissä käytettävän nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon yhdistelmän itsessään johtavan vaikutuksiltaan sääntelyn vastaiseen lopputulokseen. Kun tarkastellaan uusien, vuodesta 2024 eteenpäin tehtyjen investointien kannattavuutta uusilla valvontamenetelmillä, ovat investoinnit lähtökohtaisesti keskimääräiseen tehokkuuteen pääseville tai sen ylittäville verkonhaltijoille kannattavia, koska niiden nettonykyarvo on menetelmien laskentaperiaatteiden mukaisesti nolla tai enemmän. Jokaiselle uudelle investoinnille saa menetelmien mukaan kohtuullisen tuottoasteen mukaisen tuoton sekä sen pitoajalle laskettavan tasapoiston. Verkonhaltijoiden tehokkuus ja investointien lisääminen nostavat verkonhaltijan sallittua kohtuullista tuottoa. Valittuun verkonarvostamisperiaatteeseen sisältyvä etupainotteinen kassavirta tukee investointien tekemistä. Valittajat eivät ole esittäneet selvitystä siitä, ettei niiden olisi mahdollista saada investointeihin rahoitusta, eikä yhtä poikkeusta lukuun ottamatta selvitystä siitä, että niiden rahoituksen hinta olisi noussut. Kuten lainvalmisteluasiakirjoistakin ilmenee, tarvittaessa verkonhaltijan tulee turvautua pääomarahoitukseen.

275. Edellä esitetyillä perusteluilla markkinaoikeus katsoo, että valittajat eivät ole esittäneet riittävää selvitystä siitä, etteivät ne pystyisi rahoittamaan liiketoimintaansa Energiaviraston kyseessä oleville valvontajaksoille vahvistamien valvontamenetelmien nojalla ja niiden salliman kohtuullisen tuoton mukaisesti eikä siitä, että verkonhaltijoiden oikeus verkkotoimintaan sijoitetun pääoman kohtuulliseen tuottoon olisi vaarantunut. Valittajat eivät ole esittäneet riittävää selvitystä myöskään siitä, että menetelmämuutokset vaarantaisivat niiden toimintaedellytykset ja estäisivät niitä täyttämästä niiden lakisääteiset velvoitteet. Tätä tukee myös luottoluokittajien esittämät arviot uusien valvontamenetelmien vaikutuksista Carunalle ja Elenialle.

276. Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella ja ottaen vielä huomioon Energiaviraston mahdollisuuden muuttaa vahvistuspäätöksiä valvontalain 13 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla, jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta, ettei asioissa ole osoitettu valituksenalaisten valvontamenetelmien johtavan sellaiseen hinnoitteluun, jota ei voitaisi pitää verkonhaltijoiden kannalta kohtuullisena eivätkä valittajien esittämät perustelut valvontamallia kokonaisuutena arvioiden anna siten aihetta valituksenalaisten päätösten muuttamiselle vaadituin tavoin.

3.5.3 Omaisuudensuoja

277. Valittajat ovat esittäneet, että Energiavirasto on valituksenalaisilla päätöksillä loukannut verkonhaltijoiden ja niiden omistajien perustuslailla turvattua omaisuudensuojaa lakiin perustumattomalla, kohtuuttomalla sekä hyväksyttävyys- ja suhteellisuusvaatimuksen vastaisella tavalla. Valittajien mukaan menetelmämuutokset merkitsevät lainvastaista taannehtivaa puuttumista jakeluverkonhaltijoiden omaisuudensuojaan. Ottaen huomioon, että Energiavirasto ei ole päätöksen perusteluissa eritellyt riittävällä seikkaperäisyydellä niitä syitä, joiden johdosta se on katsonut päätöksen täyttävän perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset, päätös on ollut tältä osin myös puutteellisesti perusteltu.

278. Energiavirasto on esittänyt, että valituksenalaisilla päätöksillä ei ole puututtu verkonhaltijoiden ja niiden omistajien omaisuudensuojaan lakiin perustumattomalla tai erityisen vakavalla tai ennakoimattomalla tavalla eikä enempää kuin on välttämätöntä ottaen huomioon, että energian toimitusvarmuuden ja kohtuuhintaisuuden turvaaminen on perustuslaillisen suojan rajoittavallakin toiminnalla välttämätöntä. Luonnollisen monopolin valvonta kokonaisuudessaan perustuu omaisuudensuojaan kohdistuviin rajoituksiin, jotka ovat sekä unionin oikeudessa että kansallisessa lainsäädännössä tarkoin harkittu. Päätösten mukaiset omaisuudenrajoitukset ovat tarkkarajaisia ja täsmällisesti määriteltyjä. Niiden antaminen on ollut tarpeellinen, yleisen edun kannalta välttämätön keino toteuttaa sähkö- ja maakaasumarkkinalakien taustalla olevat tavoitteet. Päätöksillä ei ole taannehtivia vaikutuksia eivätkä ne muuta verkonhaltijoiden toimintaympäristöä ennakoimattomasti. Verkonhaltijat eivät ole voineet myöskään perustellusti olettaa, että valvontamenetelmät pysyisivät muuttumattomana, sillä Energiaviraston tehtävä on arvioida ja kehittää valvontamenetelmiä kahdeksan vuoden välein. Lisäksi päätösten vaikutus omaisuudensuojaan puuttumiseen on vähäistä, koska sähkö- ja maakaasuverkkoliiketoimintojen elinkeinonharjoittajilla on yleensä huomattava varallisuus ja niiden liiketoiminta on lähtökohtaisesti vähäriskistä ja vakaata sekä niiden kannattavuus on hyvä.

279. Markkinaoikeus toteaa, että arvioinnissa on tältä osin kysymys siitä, miten Energiaviraston valituksenalaisia päätöksiä on arvioitava suhteessa perustuslain 15 §:ssä, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 13 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklassa (viimeksi mainittujen suhteesta ks. unionin tuomioistuimen tuomio 5.5.2022, BPC Lux 2 ym.,
C-83/20, EU:C:2022:346, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) turvattuun omaisuuden suojaan.

280. Asioissa on riidatonta, että valituksenalaiset päätökset merkitsevät verkonhaltijoiden ja niiden omistajien perusoikeutena turvatun omaisuudensuojan rajoittamista. Energiaviraston esittämän mukaan luonnollisten monopolien valvonta perustuu välttämättä verkonhaltijoiden ja niiden omistajien omaisuuteen kohdistuviin rajoituksiin ja omaisuudensuojaa koskevien rajoitusten arviointi kytkeytyy siihen, onko Energiavirasto menetellyt sääntelyssä sille annetun harkintavallan puitteissa valituksenalaiset päätökset vahvistaessaan (Energiaviraston lisälausuma s. 79–82). Energiaviraston mukaan riittävä perustelu omaisuudensuojan turvaamisen osalta on ollut sen päätöksissä toteama seikka, että se on valvontamenetelmiä kehittäessään ottanut huomioon perusoikeuksien asettamat rajat harkintavallan käytölleen. Asioissa on riidatonta, että Energiavirasto ei ole valituksenalaisissa päätöksissään muutoin perustellut nimenomaisesti omaisuudensuojan rajoituksia.

281. Perusoikeuksien yleisten rajoitusperiaatteiden (PeVM 25/1994 vp s. 5) mukaan perusoikeuksien rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin. Perusoikeusrajoituksen tulee olla laissa tarkkarajainen ja riittävän täsmällisesti määritetty. Rajoituksen olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Perusteen, jolla perusoikeutta rajoitetaan, tulee olla hyväksyttävä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Perusoikeusrajoituksen tulee olla välttämätön hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi ja muutenkin suhteellisuusvaatimuksen mukainen. Perusoikeuden rajoitus on sallittu vain, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.

282. Edellä todetusti sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnan kannalta on keskeistä, että sähkö- ja maakaasuverkot ovat niin sanottuja luonnollisia monopoleja, koska rinnakkaisten kilpailevien verkkojen rakentaminen ei ole yleensä taloudellisesti mahdollista, ja samalla sähköverkkojen toimivuus on yhteiskunnallisesti ratkaisevan tärkeää. Sähkö- ja maakaasumarkkinalakiin sisältyy lukuisia verkonhaltijoiden verkko-omaisuuden käyttöön kohdistuvia velvollisuuksia ja rajoituksia. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioinut perustuslain 15 §:n omaisuuden suojan näkökulmasta useita sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyä koskevia lakiehdotuksia, joissa sähkö- ja maakaasuyritysten omistajille on asetettu omaisuuden käyttöön kohdistuvia velvollisuuksia tai rajoituksia kilpailuedellytysten luomiseksi tai turvaamiseksi. Perustuslakivaliokunta on näissä yhteyksissä lähtenyt vakiintuneesti siitä, että velvoitteet ja rajoitukset ovat kulloinkin kysymyksessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen perustuslain mukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia (esimerkiksi PeVL 19/2021 vp s. 3 siinä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen). Hinnoittelun sääntelyn osalta valiokunta on katsonut kohtuullisuuden edellyttävän elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, että säänneltävien hintojen tai korvausten tulee turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus (PeVL 4/2000 vp s. 2). Lisäksi valiokunta on katsonut lausuntokäytännössään säänneltyjen hintojen kohtuullisuuden edellyttävän elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, että säänneltäviin hintoihin sisältyy kohtuullinen voitto tai pääomalle laskettava kohtuullinen tuotto (esimerkiksi PeVL 31/2006 vp s. 4, PeVL 10/2007 s. 2 ja PeVL 46/2016 vp s. 4 ja 5).

283. Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinotoiminnan sääntelyä luonnolliseen monopoliin perustuvassa markkinatilanteessa lähtökohtaisesti tarpeellisena ja hyväksyttävänä (esimerkiksi PeVL 36/2004 vp s. 2 ja PeVL 19/2021 vp s. 3 niissä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen) ja tällaisessa tilanteessa on perustuslakivaliokunnan mielestä perusteltua pyrkiä edistämään kilpailua ja suojaamaan asiakkaiden varallisuusarvoisia oikeuksia tavanomaista tehokkaammilla sääntelykeinoilla. Edelleen perustuslakivaliokunta on katsonut, että sääntelyn riittävää täsmällisyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon päätettäviin seikkoihin liittyvät osin laskennalliset ja siten teknisluonteiset erityispiirteet samoin kuin sääntelyn kohdistuminen - yksilön asemesta - ensi sijassa sähköliiketoimintaa harjoittaviin yrityksiin (esimerkiksi PeVL 36/2004 vp s. 2 siinä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen). Perustuslakivaliokunta on pitänyt sähkömarkkinoiden sääntelyä kuluttajien suojaamiseksi mahdollisena tietyin edellytyksin myös sopimuksiin kohdistuvin taannehtivin vaikutuksin (PeVL 36/2004 vp s. 2 ja 3 ja PeVL 63/2002 vp s. 2 ja 3), ja valiokunnan mukaan lainsäätäjällä on luonnollisten monopolien sääntelyssä hinnoitteluperusteiden osalta, mukaan lukien sääntelyn taannehtivuus, laaja liikkumavara (esimerkiksi PeVL 19/2021 vp s. 3). Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan painavien yleisten etujen vuoksi vahvasti säännellyillä markkinoilla toimivat yritykset eivät voi perustellusti odottaa lainsäädännön pysyvän kaikissa oloissa muuttumattomana (esimerkiksi PeVL 17/2021 vp s. 32 siinä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen).

284. Carunan ja Elenian toimeksiannosta laaditussa professori TO:n asiantuntijalausunnossa (Carunan todiste 32, Elenian todiste 7) on arvioitu Energiaviraston sähköverkonhaltijoita koskevaa valituksenalaista päätöstä muun ohella suhteessa perustuslaissa, Euroopan unionin perusoikeuskirjassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa turvattuun omaisuudensuojaan. TO on lausunnossaan perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön viitaten todennut, että perustuslain 15 §:ssä turvattu omaisuudensuoja edellyttää sähkömarkkinalain 24 §:n mukaiselta verkkopalvelujen hinnoittelulta sitä, että hinnoittelu on kokonaisuutena arvioiden kohtuullista, koska verkonhaltijoilla on perustuslain 15 §:n turvaama oikeus käyttää omistamiaan sähköverkkoja kohtuullista hyötyä ja tuottoa tuottavalla tavalla. TO:n mukaan ottaen huomioon sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentin avoimen ja väljän hinnoittelusääntelyn, joka jättää huomattavassa määrin verkkopalvelujen hinnoittelun Energiaviraston harkintavaltaan eikä säännösperusteisesti turvaa sitä, että valvontamenetelmät käytännössä johtavat kokonaisuutena arvioiden kohtuulliseen lopputulokseen myös verkonhaltijan kannalta, tuomioistuimilla ja viranomaisilla on velvollisuus tulkita säännöstä perusoikeusmyönteisesti valiten perusteltavissa olevista lain tulkintavaihtoehdoista sellainen, joka parhaiten edistää perusoikeuksien tarkoituksen toteutumista ja eliminoi perustuslain kanssa ristiriitaisiksi katsottavat vaihtoehdot.

285. TO on edelleen todennut, että varsinkin valvontamenetelmien taannehtiville vaikutuksille pitäisi olla erityisen painavia perusteluja verkonhaltijoiden omaisuudensuojan takia. TO on kuitenkin lausunut, että hänellä ei ole perustuslain ja EU-oikeuden asiantuntijana riittävää asiantuntemusta arvioida Energiaviraston päätöksessä ja sen liitteissä esitettyjen kohtuullisen tuoton laskelmien sekä parametrien oikeellisuutta tai uusien valvontamenetelmien vaikutuksia verkonhaltijoiden perustuslaissa turvattuun omaisuudensuojaan. TO:n mukaan Energiaviraston valituksenalaista päätöstä on kuitenkin pidettävä perustuslain 15 §:n ja 21 §:n 2 momentin ja hallintolain 6 §:n, 31 §:n 1 momentin ja 45 §:n vastaisena siltä osin, kun Energiaviraston päätöksestä ja sen liitteistä puuttuvat perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin ja verkonhaltijoiden omaisuudensuojaan liittyvät merkitykselliset perustelut.

286. Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut (tuomio 30.4.2025, Genzyński, C-278/24, EU:C:2025:299, 98 ja 99 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), että omaisuudensuojaan liittyvä oikeus ei ole ehdoton ja sen käyttöä voidaan rajoittaa unionin yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kuitenkin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä niiden keskeistä sisältöä kunnioittaen, ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoitusten on oltava välttämättömiä ja vastattava tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.

287. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, jotta puuttuminen omaisuudensuojaan olisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaista, siinä on säilytettävä oikeudenmukainen tasapaino yleistä etua koskevien vaatimusten ja yksilön perusoikeuksien suojelua koskevien pakottavien vaatimusten välillä (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 5.1.2000, Beyeler v. Italia, 107 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 6.7.2014, Ališić ym. v. Bosnia ja Hertsegovina, Kroatia, Serbia, Slovenia ja entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, 108 kohta).

288. Markkinaoikeus toteaa, että verkonhaltijan kohtuullisen hinnoittelun laskentaperusteista ei ole mahdollista säätää lailla kovinkaan täsmällisesti ja tarkkarajaisesti johtuen kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden vaatimuksesta (ks. TaVM 19/2021 vp s. 10–14 sekä edellä mainittu unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-48/23). Suomen energiamarkkinasääntelyssä on annettu Energiavirastolle oikeus puuttua verkkoyhtiöiden omaisuudensuojaan muun ohella valvontamenetelmissään. Näin ollen kysymystä omaisuudensuojasta on arvioitava ennen kaikkea sen perusteella, onko omaisuudensuojaan verkkoyhtiöiden hinnoittelun valvonnassa kohdistuvien ja Energiaviraston asettamien rajoitusten katsottava Energiaviraston asema ja asioiden sääntelykonteksti huomioon ottaen täyttäneen perusoikeuksien rajoitusedellytykset ja edellä kuvatut unionin oikeuden ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimukset omaisuudensuojan rajoittamiselle.

289. Markkinaoikeus on edellä arvioinut valituksenalaisilla päätöksillä vahvistettuihin valvontamenetelmiin tehtyjä valituksenalaisia muutoksia sekä yksittäin että valvontamenetelmien kokonaisuuden kannalta ja todennut, että valvontamenetelmiin tehdyille muutoksille on esitetty hyväksyttävät perusteet eikä Energiaviraston ole katsottu menetelleen kyseiset valvontamenetelmät vahvistaessaan sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyn vastaisesti. Valvontamenetelmien on katsottu täyttävän lain kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat vaatimukset ja olevan valituksenalaisilta osin verkonhaltijoiden ja niiden omistajien kannalta kohtuulliset. Asioissa ei ole osoitettu Energiaviraston ylittäneen harkintavaltaansa tai valinneen menetelmissä valituksenalaisilta osin sellaista toteutusvaihtoehtoa, joka olisi ylittänyt sen, mikä on ollut välttämätöntä tavoiteltujen muutosten tekemiseksi. Ottaen huomioon edellä todetun, valvontamenetelmiin tehdyille muutoksille esitetyt perusteet ja Energiaviraston laajan harkintavallan, markkinaoikeus katsoo, ettei valvontamenetelmiä voida pitää perustuslain oikeasuhtaisuusvaatimuksen tai Euroopan unionin suhteellisuusperiaatteen vastaisina.

290. Asioissa ei ole osoitettu, että Energiavirasto olisi muuttanut taannehtivasti edellisten valvontajaksojen vahvistuspäätöksiä tai niiden voimassaolon aikana sovellettuja laskentaperiaatteita. Siltä osin, kun on kyse uusien vahvistettujen valvontamenetelmien soveltamisesta ennen niiden voimaantuloa tehtyihin investointeihin, markkinaoikeus toteaa kuten edellä, että investoinnit toimialalla ovat pitkäaikaisia, mihin nähden valvontamenetelmiin tehdyillä muutoksilla voi olla vaikutuksia myös aiemmin tehtyihin investointeihin. Aiemmissa valvontamenetelmissä tehdyt linjaukset eivät voi muuttua ylikautisiksi esteiksi valvontamenetelmien, niiden komponenttien tai laskentatapojen päivittämiselle perustelluista syistä. Ottaen huomioon, että Energiavirastolla on toimivalta muuttaa menetelmiä ja ettei virasto ole ylittänyt harkintavaltaansa valituksenalaiset muutokset tehdessään, valituksenalaisten päätösten ei voida katsoa rikkoneen omaisuudensuojaa.

291. Siltä osin kuin valittajat ovat esittäneet Energiaviraston selvittäneen ja perustelleen puutteellisesti omaisuudensuojaan kohdistuvia rajoituksia, markkinaoikeus toteaa seuraavaa. Päätösten perusteleminen on perustuslakiin pohjautuva viranomaisen velvollisuus, ja asianosaisella on oikeus saada perustelut päätökseensä. Hallintolain päätöksen perusteluja koskeva säännös antaa kuitenkin viranomaiselle valtaa harkita perustelujen esittämistapaa ja laajuutta. Edellä todetusti luonnollisten monopolien hinnoittelun valvontaa koskeva sääntely sisältää lähtökohtaisesti verkonhaltijoiden verkko‑omaisuuden käyttöön kohdistuvia perustuslakivaliokunnan perusoikeusvalvonnassa laajasti arvioituja velvollisuuksia ja rajoituksia, joiden yksittäistapauksellinen perustuslain ja sen omaisuudensuojaa koskevien vaatimusten mukaisuuden arviointi on vahvasti kytköksissä siihen, johtavatko valituksenalaisilla päätöksillä vahvistetut valvontamenetelmät energiamarkkinasääntelyn edellyttämällä tavalla kokonaisuutena arvioiden verkonhaltijoiden kannalta kohtuulliseen lopputulokseen.

292. Energiavirasto on perustellut valvontamenetelmiin tekemiään muutoksia edellä jaksoissa 3.2–3.5 kuvatulla tavalla ja edellä markkinaoikeus on katsonut, että kyseiset muutokset ovat olleet perusteltuja päätöksissä esitetyin perustein sekä katsonut vahvistettujen valvontamenetelmien täyttävän valituksenalaisilta osin sääntelyn kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat edellytykset. Markkinaoikeus katsoo, että näissä olosuhteissa verkkoyhtiöiden omaisuudensuojanäkökohtia ei voida perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä esitetty huomioon ottaen pitää niin painavina, että Energiavirastolla olisi ollut velvollisuus esittää omaisuudensuojan rajoituksista erillinen perustelu valituksenalaisissa päätöksissä. Energiavirasto on siten tältä osin perustellut päätökset riittävästi todetessaan, että se on valvontamenetelmiä kehittäessään ottanut huomioon perusoikeuksien asettamat rajat harkintavallan käytölleen.

3.6 Energiaviraston menettelyn arviointi

293. Valittajat ovat esittäneet, että valituksenalaiset päätökset ovat myös hallintolain selvittämis-, kuulemis- ja perusteluvelvollisuuden sekä suhteellisuus-, luottamuksensuoja-, tarkoituksenmukaisuus ja yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisia. Uudet valvontamenetelmät myös loukkaavat valvonnan ennakoitavuuden ja jatkuvuuden periaatteita.

294. Energiavirasto on esittänyt, että valituksenalaiset päätökset on valmisteltu avoimesti ja huolellisesti ottaen huomioon sääntelyssä asetetut tavoitteet sekä hallintolain vaatimukset ja hyvän hallinnon periaatteet. Valvontamenetelmiin toteutetut muutokset eivät ole olleet ennakoimattomia ja menetelmät turvaavat valvonnan jatkuvuuden.

295. Markkinaoikeus arvioi seuraavaksi, onko päätöksissä tai niiden valmistelussa ilmennyt sellaisia menettelyvirheitä, joiden johdosta Energiaviraston päätökset olisi kumottava.

3.6.1 Selvittämis- ja kuulemisvelvollisuus

296. Valittajat ovat esittäneet, että Energiavirasto ei ole täyttänyt sille viranomaisena kuuluvaa selvittämisvelvollisuutta, kun se ei ole valituksenalaisia päätöksiä tehdessään laatinut asianmukaista arviota uusien valvontamenetelmien vaikutuksista verkonhaltijoiden toimintaedellytyksiin ja energiamarkkinasääntelyn tavoitteiden toteutumiseen. Valittajien mukaan Energiaviraston vaikutusarvioinnit ovat olleet sisällöltään puutteellisia ja perustuneet osin virheellisiin tietoihin. Energiaviraston on ollut ilman yhtiökohtaisia vaikutusarviointeja mahdotonta varmistaa, että valvontamenetelmät kohtelevat jakeluverkonhaltijoita lain edellyttämällä tavalla tasapuolisesti ja turvaavat kaikille yhtäläiset mahdollisuudet lakisääteisistä velvoitteista suoriutumiseen sekä lain vaatiman kohtuullisen tuoton ja kyvyn rahoittaa investointeja. Valittajien mukaan Energiavirasto ei ole myöskään kuullut verkonhaltijoita hallintolain edellyttämällä tavalla. Verkonhaltijoilla ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta lausua näkemystään valvontamenetelmiin tehdyistä keskeisistä muutoksista eikä lainkaan mahdollisuutta lausua lopulta voimaantulleista valituksenalaisista valvontamenetelmistä.

297. Energiavirasto on esittänyt, että se on laatinut valituksenalaiset päätökset perusteellisen selvittämis- ja analyysityön pohjalta. Energiavirasto on osallistanut verkonhaltijoita ja muita sidosryhmiä menetelmien valmistelussa sekä varannut niille mahdollisuuden lausua näkemyksensä menetelmien sisällöstä. Energiavirasto on analysoinut annetut lausunnot, tehnyt niiden johdosta tarpeellisia muutoksia sekä varannut tämän jälkeen uuden tilaisuuden lausua muutoksista. Saatujen lausuntojen perusteella Energiavirasto on tehnyt valittajien näkökulmasta selvästi lieventäviä muutoksia lopullisiin valvontamenetelmiin. Energiavirastolla on ollut verkkotoiminnan valvontaa varten keräämiensä valvontatietojen kautta kattavasti tietoa yhtiöiden toiminnasta, kuten niiden eriytetyt verkkotoiminnan tilinpäätöstiedot, taloudelliset ja tekniset tunnusluvut sekä verkon kehittämissuunnitelmat, jotka se on voinut ottaa valvontamenetelmien valmistelussa huomioon. Energiavirasto on edelleen selvittänyt vaikutuksia yhtiöiden oma-aloitteisesti toimittamien materiaalien sekä yhtiökohtaisten palaverien kautta. Energiavirasto on myös avoimesti tuonut esille verkonhaltijoiden eriävät kannat sekä keskustellut niistä verkonhaltijoiden kanssa. Vaikka Energiavirasto ei ole toteuttanut kaikkia verkkoyhtiöiden esittämiä muutoksia valvontamenetelmiin, ei se tarkoita sitä, että yhtiöiden kantoja ei olisi kuultu tai ymmärretty päätöksenteossa. Lisäksi Energiavirasto on päätöksentekonsa tueksi tilannut ulkopuolista ja riippumatonta selvitystä.

298. Lisäksi Energiavirasto on esittänyt, että se on toteuttanut kattavaa vaikutusten arviointia menetelmämuutoksiin liittyen. Energiavirasto on muun ohella julkaissut sektoritasoisia yhteenvetoja vuoden 2023 aikana tarkastellen muutosehdotusten ja lopullisten muutosten vaikutuksia hinnoitteluvaraan. Lisäksi vahvistuspäätöksen yhteydessä se on julkaissut arvion sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoitteluvaran odotetusta kehityksestä vuosille 2024–2031. Energiavirasto on selvittänyt huolellisesti ja tarkkaan muutosten seuraukset koskien verkonhaltijoiden investointi- ja rahoituskykyä. Energiavirasto on arvioinut vahvistuspäätöstä valmistellessaan tarkemmin etenkin verkko-omaisuuden arvostukseen liittyvien menetelmämuutosten vaikutuksia yhtiöiden taloudellisiin edellytyksiin ja vaikutusten tasapuolisuuteen yhtiöiden viimeisimpien tilinpäätöstietojen sekä yhtiöiden toimittamien investointisuunnitelmien perusteella. Lisäksi Energiavirasto on peilannut näitä analyyseja verkonhaltijoiden toimittamiin vaikutusarviointeihin.

299. Edellä todetusti hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Hallintolain 34 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 89) mukaan kuulemisen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta ja palvelevan asian selvittämistä. Esitöiden mukaan oikeus tulla omassa asiassaan kuulluksi on yksi perustuslain 21 §:ssä lausutuista hallinnon keskeisistä oikeusturvaperiaatteista, jotka edellytetään turvattavan lailla. Valvontalain 12 a §:n 2 momentin mukaan Energiaviraston on ennen 10 §:ssä tarkoitettujen vahvistuspäätösten antamista järjestettävä julkinen kuuleminen, jossa vahvistuspäätöksen kohteena oleville toiminnanharjoittajille, heidän asiakkailleen ja muille sidosryhmille varataan mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösten sekä niiden sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä. Valvontalain 10 §:n 3 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 163) mukaan ennen uuden valvontajakson alkamista Energiamarkkinaviraston tulee valmistella uusi vahvistuspäätösluonnos, joka tulee saattaa riittävän julkisen keskustelun kohteeksi ennen seuraavaa valvontajaksoa koskevien uusien vahvistuspäätösten antamista.

300. Valituksenalaisista päätöksistä käy ilmi, että Energiavirasto on 13.10.2023 julkaissut kyseessä olevaa valvontajaksoa koskevat vahvistuspäätösluonnokset ja järjestänyt niistä 13.10.–10.11.2023 julkisen kuulemisen, jossa sidosryhmille on varattu mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösluonnoksista liitteineen. Kuulemisen yhteydessä saatujen lausuntojen perusteella Energiavirasto on tehnyt julkaistuihin vahvistuspäätösluonnoksiin muutoksia muun ohella verkko-omaisuuden arvostamismenetelmään ja järjestänyt menetelmiin tehdyistä muutoksista toisen julkisen kuulemisen ajalla 1.–15.12.2023. Energiavirasto on vielä tämän jälkeen tehnyt valituksenalaisilla päätöksillä 29.12.2023 vahvistettuihin valvontamenetelmiin joitakin muutoksia, joiden Energiavirasto on esittänyt olleen verkkoyhtiöiden asemaa aiempaan luonnokseen nähden parantavia. Energiavirasto ei ole varannut verkonhaltijoille tilaisuutta lausua vahvistetuista menetelmistä niihin joulukuun kuulemisen jälkeen tehtyjen muutosten osalta. Valituksenalaisilla päätöksillä vahvistetut valvontamenetelmät ovat tulleet voimaan 1.1.2024 alkaen. Päätöksistä ilmenevällä tavalla sekä loka-marraskuun että joulukuun 2023 kuulemismenettelyissä on saatu runsaasti lausuntoja sekä verkonhaltijoilta että niiden asiakkailta.

301. Markkinaoikeus toteaa, että energiamarkkinasääntelyssä ei ole asetettu erityistä määräaikaa valvontamenetelmien laatimista koskevan kuulemisen ajankohdalle tai riittävälle kestolle. Kuulemisessa on kuitenkin tullut ottaa huomioon hallintolaista ilmenevät hyvän hallinnon perusteet ja asianosaisten oikeusturvaan liittyvät perusoikeudet. Asioissa esitetyn selvityksen perusteella valittajille on asianmukaisesti ja sääntelyn edellyttämällä tavalla varattu mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösluonnosten sekä niiden sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä.

302. Edellä todetusti verkonhaltijoille ei ole kuitenkaan varattu tilaisuutta lausua enää joulukuun 2023 kuulemisen jälkeen tehdyistä muutoksista valvontamenetelmien luonnoksiin. Markkinaoikeus toteaa, ettei Energiavirastolla ole kuitenkaan velvollisuutta kuulla asianosaisia omasta päätösharkinnastaan (vrt. hallintolainkäytön osalta KHO 2015:151). Ottaen lisäksi huomioon vahvistettuihin valvontamenetelmiin joulukuun 2023 kuulemisen jälkeen tehtyjen muutosten luonteen, ei muutoksia voida pitää asioiden luonnetta niin merkittävästi muuttaneina, että ne olisi tullut vielä kerran saattaa asianosaisten lausuttaviksi esimerkiksi menetelmien luonnoksina ennen valvontamenetelmien vahvistamista.

303. Edellä lausutun perusteella valitustenalaisten päätösten valmisteluun liittyvän Energiaviraston joulukuun 2023 menettelyn ei ole katsottava olleen tältäkään osin siten virheellistä, että valituksenalaiset päätökset olisi tällä perusteella kumottava. Edellä todetusti sekä verkonhaltijat että verkon käyttäjät ovat antaneet kuulemisten yhteydessä lausuntoja, jotka ovat esitetyn perusteella ainakin osin vaikuttaneet vahvistettujen valvontamenetelmien sisältöön. Näin ollen markkinaoikeus katsoo kokonaisuutena arvioiden, ettei Energiaviraston menettely ole ollut valvontalain 12 a §:n 2 momentin, hallintolain 34 §:n tai hallinnon oikeusturvaperiaatteiden vastaista.

304. Siltä osin kuin valittajat ovat esittäneet, että Energiavirasto ei ole täyttänyt sille viranomaisena kuuluvaa selvittämisvelvollisuutta, kun se ei ole valituksenalaisia päätöksiä tehdessään laatinut asianmukaista arviota uusien valvontamenetelmien yhtiökohtaisista vaikutuksista verkonhaltijoiden toimintaedellytyksiin ja yleisemmin energiamarkkinasääntelyn tavoitteiden toteutumiseen, markkinaoikeus toteaa seuraavaa.

305. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Säännöksen esitöiden (HE 72/2002 vp s. 86) mukaan asian riittävällä selvittämisellä tarkoitetaan sitä, että viranomainen hankkii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Viranomainen voi hankkia selvityksiä itse viran puolesta toisilta viranomaisilta tai se voi pyytää selvitystä asianosaiselta. Viranomainen voi myös pyytää ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä. Selvitysten laajuus ja tarve tulee harkita tapauskohtaisesti. Edellä todetusti myös hallintolain 34 §:n mukaisen kuulemisperiaatteen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta ja palvelevan asian selvittämistä. Markkinaoikeus toteaa, että energiamarkkinasääntelyssä ei ole nimenomaista säännöstä, joka velvoittaisi kansallisen sääntelyviranomaisen tekemään vaikutusarvioinnin ennen valvontalain 10 §:n mukaisen vahvistuspäätöksen tekemistä. Verkonhaltijoille on kuitenkin järjestettävä valvontalain 12 a §:n 2 momentin mukaisesti julkinen kuuleminen, jossa niille on varattava tilaisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätöksen ja sen sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä.

306. Markkinaoikeudessa kuullut asiantuntijat AP, RC, JP, FR ja KK ovat kaikki todenneet, että vaikutusarvioinnin tekeminen kuuluu hyvään valvontakäytäntöön. Professori TO on lausunnossaan (Carunan todiste 32 ja Elenian todiste 7) todennut, että vaikutusarvioinnilla on keskeinen merkitys myös perusoikeuksien rajoitusedellytysten täyttymisen arvioinnissa. Vaikutusarviointi saa erityistä merkitystä perusoikeuksien rajoitusedellytyksiin kuuluvan välttämättömyys- ja suhteellisuusvaatimusten täyttymisen arvioinnissa ja sen merkitys korostuu etenkin päätöksenteossa, jonka odotettavissa olevat oikeudellistaloudellis-yhteiskunnalliset vaikutukset ovat merkittäviä. DFC:n selvityksessä (Energiaviraston todiste 3, Carunan todiste 13 ja Auris Kaasunjakelu Oy:n ja Haminan Kaasuverkko Oy:n todiste 4) on todettu, että verkonarvostusperiaatteeseen tehtävällä muutoksella voi olla merkittäviäkin vaikutuksia investoinneista saataviin korvauksiin, minkä vuoksi mahdollista muutosta tulisi harkita huolellisesti.

307. Edellä todetusti Energiavirasto on järjestänyt ennen valvontamenetelmien vahvistamista vahvistuspäätösluonnoksesta kaksi julkista kuulemista, joiden yhteydessä verkonhaltijoilla on ollut tilaisuus lausua näkemyksensä menetelmien ja ehtojen sisällöstä sekä mahdollisista yhtiökohtaisista vaikutuksista. Esitetyn selvityksen mukaan Energiavirasto on saatujen lausuntojen perusteella muuttanut osin menetelmiä ennen niiden vahvistamista. Edellä jaksoissa 3.2.3.2 ja 3.5.1 todetusti Energiavirasto on julkaissut kaksi valvontamenetelmien vaikutusarviointia koskevaa muistiota, joista ensimmäinen on päivätty 20.10.2023 (Carunan todiste 14) ja toinen 29.12.2023 (Alajärven Sähkö Oy:n ym. todiste 5, Carunan todiste 8 ja Auris Kaasunjakelu Oy:n ja Haminan Kaasuverkko Oy:n todiste 8). Energiaviraston julkaisemissa vaikutusarvioinneissa on tarkasteltu menetelmien vaikutuksia jakeluverkonhaltijoiden ja kantaverkonhaltijan hinnoitteluvaraan perustuen vuoden 2022 tietoihin. Markkinaoikeus on edellä jaksoissa 3.2.3 ja 3.5 kuvannut ja arvioinut tarkemmin toteutettuja vaikutusarviointeja osana hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisarviointia. Edellä todetusti Energiavirasto on valmistelun kuluessa myös pyytänyt ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmien tuottoasteen, tuottopohjan ja tasapoiston määrittämisen kannalta. Energiavirastolla on muun ohella ollut käytettävissään työ- ja elinkeinoministeriön asettaman akateemisen työryhmän lausunto (Energiaviraston todiste 5) ja valituksenalaisten päätösten lähdeluetteloista ilmenevät muut selvitykset sekä verkonhaltijoiden sille aiemmin verkkotoiminnan valvontaa varten toimittamia tietoja muun ohella niiden eriytetyt verkkotoiminnan tilinpäätöstiedot, taloudelliset ja tekniset tunnusluvut sekä verkon kehittämissuunnitelmat, jotka se on voinut ottaa vaikutusarvioinneissa ja valvontamenetelmien valmistelussa huomioon.

308. Markkinaoikeus on edellä jaksossa 3.2.3.2 todennut, ettei Energiavirastolla voida katsoa olevan valvontamenetelmiä vahvistaessaan velvollisuutta tehdä ennen niiden vahvistamista menetelmien osista tai niiden kokonaisuudesta verkonhaltijakohtaista vaikutusarviointia. Niin ikään markkinaoikeus on edellä jaksossa 3.5.2 katsonut valvontamenetelmien täyttävän lain kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat vaatimukset ja olevan valituksenalaisilta osin verkonhaltijoiden ja niiden omistajien kannalta kohtuulliset. Ottaen huomioon Energiaviraston harkintavallan selvitysten hankkimisen laajuuden osalta sekä Energiaviraston kyseessä olevissa asioissa hankkimat ja käytettävissä olleet selvitykset sekä toteutetut vaikutusarvioinnit, markkinaoikeus katsoo, ettei Energiaviraston menettely ole ollut myöskään hallintolain 31 §:n vastaista.

309. Siltä osin kuin Energiavirasto on vaikutusarvioinnissaan 29.12.2023 todennut jatkavansa vaikutusten arviointia yhtiöiltä kerättävien lisätietojen avulla ja julkaisevansa myöhemmin vuonna 2024 päivitetyn vaikutusarvioinnin, markkinaoikeus toteaa, että mainitut tulevat selvitykset voivat myöhemmissä vahvistuspäätöksissä muodostaa perusteen nyt vahvistettujen menetelmien muuttamiselle. Kyseessä olevia vahvistuspäätöksiä on mahdollista valvontalain 13 §:n nojalla muuttaa myös ennen niiden voimassaoloajan päättymistä muun ohella, mikäli muutokseen on olemassa painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta.

3.6.2 Luottamuksensuojaperiaate ja valvonnan ennakoitavuus sekä jatkuvuus

310. Valittajat ovat esittäneet, että valituksenalaiset päätökset loukkaavat vakavalla tavalla luottamuksensuojaperiaatetta. Valittajien mukaan uudet valvontamenetelmät poikkeavat merkittävästi aiemmin sovelletuista valvontamenetelmistä ja Energiaviraston aiemmin esittämistä tulkinnoista kohtuullisen hinnoittelun valvontaan liittyen. Menetelmiin tehdyillä muutoksilla on merkittäviä taannehtivia negatiivisia vaikutuksia ja niissä on poikettu olennaisesti niistä oletuksista, joihin verkonhaltijat ovat perustaneet jo tekemiensä investointien kannattavuutta koskevat arviot investointipäätöksiä tehdessään. Verkonhaltijoiden on tullut voida luottaa sääntelyn vakauteen ja vähintäänkin Energiaviraston toimien, tulkintojen ja sääntelyn ennakoitavuuteen. Energiavirasto ei ole osoittanut mitään sellaista olennaista muutosta olosuhteissa tai sovellettavassa sääntelyssä tai aikaisemmin vuosikausia sovellettujen menetelmien lainmukaisuudessa, joka perustelisi verkko-omaisuuden määrittelytavan poikkeuksellista muuttamista ja siten, luottamuksensuojaperiaatteesta poikkeamista. Uudet valvontamenetelmät loukkaavat edellä todettuun nähden myös valvonnan ennakoitavuuden ja jatkuvuuden periaatteita. Valvontamallin keskeisten rakenteellisten osatekijöiden ei tulisi muuttua valvontajaksosta toiseen sääntelyn ennakoitavuuden turvaamiseksi.

311. Energiavirasto on esittänyt, että se ei ole rikkonut luottamuksensuojan periaatetta eivätkä valvontamenetelmiin toteutetut muutokset ole olleet ennakoimattomia. Asiakokonaisuudessa ei voida perustellusti vedota luottamuksensuojaan valittajien esittämällä tavalla. Kyseessä olevan kaltainen valvontakokonaisuus on ollut voimassa jo pitkään ja kaikille toimijoille on sääntelyn nojalla selvää, että valvontamenetelmät vahvistetaan määräajaksi, ja että menetelmien sisältöä tarkistetaan, kehitetään ja tarvittaessa muutetaan uusia menetelmiä vahvistettaessa. Energiavirasto on kehittänyt menetelmiä niiden alusta alkaen ja niitä on muutettu jokaisella vahvistuskerralla. Menetelmiin on tehty lukuisia muun ohella inflaation käsittelyyn liittyviä merkittäviä muutoksia ennakollisen valvonnan alusta saakka. Tässä sääntelykehikossa verkonhaltijalle ei voi muodostua oikeutettua odotusta siitä, että valvontamenetelmät säilyisivät muuttumattomina miltään osin. Energiavirasto on menetelmien valmistelun kuluessa viestinyt verkonhaltijoille, että inflaation käsittelyä valvontamenetelmissä selvitetään ja siitä on pyydetty myös ulkopuolista selvitystä. Verkonhaltijat eivät voi vedota oikeutettuun odotukseen asioissa, joissa edellisissä menetelmissä havaittuja puutteita on korjattu uusiin valvontamenetelmiin ja kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä on muutettu vastaamaan sääntelyn edellytyksiä. Verkko-omaisuuden arvostamistavan muutokset ovat olleet perusteltuja ja täysin oikeutettuja. Energiavirasto ei ole myöskään antanut valittajille minkäänlaista lupausta valvontamenetelmiin liittyen. Valvonnan jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnalla varmistetaan tarpeelliset investoinnit ja muu verkon kehittäminen riittävän toimitusvarmuuden turvaamiseksi sekä valvonnan kohteena olevien yhtiöiden liiketoiminnan asianmukainen kehittäminen ja elinvoimaisuus pitkällä tähtäimellä, mikä toteutuu nyt kyseessä olevissa menetelmissä.

312. Professori TO on Carunan ja Elenian toimeksiannoista antamassaan asiantuntijalausunnossa (Carunan todiste 32, Elenian todiste 7) todennut, että luottamuksensuoja edellyttää viranomaiselta pidättyvyyttä varsinkin taannehtivasta, takautuvasti vaikuttavasta päätöksenteosta. Luottamuksensuojaan liittyy läheisesti oikeusvarmuuden periaate, ja oikeusvarmuus sekä luottamuksensuoja täydentävät ja vahvistavat toisiaan. Luottamuksensuoja liittyy myös omaisuudensuojaan, jonka tavoitteena ja tarkoituksena on suojata yksityisten oikeussubjektien luottamusta ja perusteltuja odotuksia taloudellisissa asioissa. Omaisuudensuojasta, luottamuksensuojasta ja oikeusvarmuuden periaatteesta johtuu samanlaisia ennakoitavuuden ja johdonmukaisuuden vaatimuksia viranomaisen päätöksenteolle ja muulle toiminnalle. Energiaviraston päätöksen oikeudellisessa arvioinnissa luottamuksensuojan näkökulmasta merkitystä tulee erityisesti antaa viraston omalle toiminnalle uusien valvontamenetelmien valmistelun aikana sekä aiemmalle sähkömarkkinalain tulkinta- ja soveltamiskäytännölle. Edelleen luottamuksensuojaa koskevan arvion kannalta on merkitystä verkonhaltijoiden omaisuuden sillä ominaispiirteellä, että verkonhaltijoille on säädetty sähkömarkkinalaissa nimenomaisia kehittämiseen ja laatuun liittyviä velvollisuuksia, joiden täyttämiseksi verkonhaltijoiden on tehtävä verkkoihinsa suuruudeltaan huomattavankin mittavia ja usein pääomarahoitusta edellyttäviä investointeja suhteellisen pitkällä, useiden vuosikymmenten aikaperspektiivillä. Lisäksi sähkömarkkinalaissa on säädetty verkonhaltijoiden korvausvelvollisuuksista loppukäyttäjiä kohtaan erilaisissa virhetilanteissa. Nämä seikat korostavat valvontamenetelmiin liittyvän Energiaviraston päätöksenteon ennakoitavuuden, johdonmukaisuuden ja jatkuvuuden merkitystä samoin kuin sitä, ettei verkonhaltijoiden verkko-omaisuuden arvoa, sallittua liikevaihtoa ja kassavirtoja sääntelevä Energiaviraston päätöksenteko äkillisesti ja odottamattomasti merkittävästi muutu varsinkaan taannehtivin vaikutuksin.

313. TO:n asiantuntijalausunnon mukaan on sinänsä selvää, että verkonhaltijat eivät voi odottaa elinkeinotoimintaansa sääntelevien valvontamenetelmien pysyvän muuttumattomina ja tietyin verraten tiukoin edellytyksin vahvistetuilla valvontamenetelmillä voi olla taannehtiviakin vaikutuksia. Uudet valvontamenetelmät merkitsevät kuitenkin tuntuvaa ja äkillisesti sekä odottamattomasti toteutettua muutosta aiempiin valvontamenetelmiin verrattuna. Energiaviraston päätöksentekoa uusista valvontamenetelmistä ei voida pitää luottamuksensuojaperiaatteen mukaisena.

314. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan periaate kuuluu unionin perusperiaatteisiin (tuomio 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja paitsi unionin toimielinten myös jäsenvaltioiden on noudatettava sitä, kun ne käyttävät niille unionin direktiiveissä annettua toimivaltaa (tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

315. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille hallintoviranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat hallintoviranomaisen antamiin täsmällisiin vakuutteluihin (tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vakuutteluja, jotka voivat synnyttää tällaisia odotuksia riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, ovat täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä (tuomio 17.3.2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

316. Markkinaoikeus toteaa, että luottamuksensuojan periaatteen soveltaminen korostuu etenkin silloin, kun viranomaisella on toimivaltansa rajoissa harkintavaltaa valita erilaisten vaihtoehtojen välillä. Luottamuksensuoja antaa vilpittömässä mielessä toimivalle yksityiselle oikeuden luottaa siihen, ettei yksityisen oikeuteen tai etuun rajoittavasti tai muutoin negatiivisesti vaikuttava viranomaisen päätöksenteko tai muu toiminta äkillisesti ja odottamattomasti muutu. Luottamuksensuoja edellyttää viranomaiselta pidättäytymistä etenkin taannehtivasta, takautuvasti vaikuttavasta päätöksenteosta.

317. Luottamuksensuojaan liittyy muun ohella se, että viranomainen noudattaa tekemiään päätöksiä ja antamiaan lupauksia sekä omaksumaansa tulkinta- ja soveltamiskäytäntöä, ellei sen muuttamiselle ole lainmukaisia perusteita. (Mäenpää, Hallinto-oikeus, 2023, s. 172–175) Markkinaoikeus toteaa, että luottamuksensuojaperiaatteen tavoitteena ei ole kuitenkaan muodostaa saavutettuja oikeuksia sen paremmin kuin pysyttää kerran tehtyä päätöstä täysin muuttumattomaksi käytännöksi. Oikeutettuna odotuksena ei pidetä myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia (ks. HE 72/2002 vp s. 56). Jos viranomaisella on toimivalta puuttua tietyllä tavalla taloudellisiin suhteisiin ja se toimii harkintavaltaansa asianmukaisesti käyttäen, markkinaoikeus toteaa, että päätöksenteon kohteena olevat eivät voi oikeudellisesti tehokkaalla tavalla vedota luottamuksensuojan periaatteeseen.

318. Kuten korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2015:105 todennut, vahvistettaessa hinnoittelua koskevia menetelmiä seuraavalle valvontajaksolle aikaisemmasta soveltamiskäytännöstä saadut kokemukset ja valvontamenetelmissä havaitut virheet, markkinatilanteen muutokset sekä valvontamenetelmien kehittäminen voivat aiheuttaa tarpeen muuttaa aikaisemmin sovellettuja menetelmiä. Hinnoittelun valvontaa koskevan sääntelyn luonteeseen kuuluu siten se, että valvontamenetelmät voivat muuttua seuraavilla valvontajaksoilla. Vaikka Energiavirasto olisi aiemmin omaksunut jonkin tulkintalinjan tai soveltanut tiettyä käytäntöä, sillä ei ole velvollisuutta noudattaa sitä, jos sen muuttamiselle on perusteltu syy. On myös mahdollista, että menetelmät poikkeavat merkittävästikin aiemmin sovelletuista valvontamenetelmistä ja että muutoksesta seuraa myös negatiivisia taloudellisia vaikutuksia. Markkinaoikeus toteaa, että pelkästään verkonhaltijan taloudellisilla eduilla ei kuitenkaan ole ratkaisevaa merkitystä siihen, kuinka Energiaviraston on mahdollista kehittää valvontamenetelmiään.

319. Edellä todetusti valituksenalaisilla päätöksillä vahvistetut valvontamenetelmät poikkeavat aikaisemmista. Markkinaoikeus on edellä jaksoissa 3.2–3.5 katsonut, että menetelmiin tehdyt valituksenalaiset muutokset ovat olleet perusteltuja eikä Energiaviraston valituksenalaiset päätökset ole olleet näiltä osin lainvastaisia.

320. Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että aiemmin sovelletut valvontamenetelmät eivät ole voineet muodostaa valittajille sellaisia oikeudellisesti perusteltuja odotuksia, joiden perusteella valittajat olisi voineet perustellusti odottaa Energiaviraston määräävän menetelmistä tietyllä tavalla. Näin ollen pelkästään se seikka, että Energiavirasto on muuttanut aikaisempia valvontamenetelmiä, ei tee Energiaviraston valituksenalaisia päätöksiä lainvastaisiksi. Ottaen huomioon, että kyseiset valituksenalaiset muutokset ovat olleet perusteltuja, Energiaviraston ei voida katsoa loukanneen luottamuksensuojaperiaatetta tai valvonnan ennakoitavuuden periaatetta muutokset tehdessään.

321. Valituksenalaiset valvontamenetelmät niihin sisältyvine muutoksineen ovat voimassa kahden toisiaan seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan vuosina 2024–2031. Asioissa on siten kysymys vain kyseisiä valvontajaksoja koskevista menetelmistä ja kyseisenä ajankohtana sovellettavista kohtuullisen hinnoittelun valvonnan laskentaperiaatteista. Asioissa ei ole esitetty, että Energiavirasto olisi muuttanut taannehtivasti edellisten valvontajaksojen vahvistuspäätöksiä tai niiden voimassaolon aikana sovellettuja laskentaperiaatteita. Siltä osin, kun on kyse uusien vahvistettujen valvontamenetelmien soveltamisesta ennen niiden voimaantuloa tehtyihin investointeihin, markkinaoikeus toteaa, että kohtuullisen hinnoittelun valvonta perustuu verkkoyhtiön verkko-omaisuuden koko arvoon ja investoinnit toimialalla ovat pitkäaikaisia, mihin nähden valvontamenetelmiin tehdyillä muutoksilla voi olla vaikutuksia myös jo tehtyjen investointien perusteella määräytyvään tuottoon. Ottaen huomioon, että Energiavirastolla on toimivalta muuttaa menetelmiä, myös verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatetta ja että Energiavirasto ei ole ylittänyt harkintavaltaansa valituksenalaiset muutokset tehdessään, valituksenalaisten päätösten ei voida katsoa olleen tältäkään osin lainvastaisia.

322. Kuten Energiavirasto on tuonut esiin, luonnollisen monopolin valvonnassa jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle (HE 127/2004 vp s. 7). Markkinaoikeus on edellä jaksossa 3.5 katsonut, etteivät valittajat ole tuoneet esiin seikkoja, jotka osoittaisivat, että valituksenalaiset päätökset eivät mahdollista tarpeellisten investointien tekemistä. Näin ollen valvontamenetelmien on katsottava turvaavan myös valvonnan jatkuvuudelle asetetun tavoitteen.

323. Edellä todettuun nähden Energiaviraston valituksenalaisia päätöksiä ei ole pidettävänä lainvastaisina sen johdosta, että niissä olisi rikottu luottamuksensuojan tai valvonnan ennakoitavuuden ja jatkuvuuden periaatteita.

3.6.3 Suhteellisuus- ja yhdenvertaisuusperiaate sekä tarkoitussidonnaisuuden periaate

324. Valittajat ovat esittäneet, että Energiavirasto on loukannut suhteellisuus-, yhdenvertaisuus- ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteita. Energiavirasto on ylittänyt sille sovellettavan lainsäädännön nojalla kuuluvan harkintavallan, kun se on valituksenalaisilla päätöksillä vahvistanut osana uusia valvontamenetelmiä sellaisen verkko-omaisuuden arvostamistavan, joka on sekä sisältönsä että synnyttämiensä vaikutusten osalta ilmeisessä ristiriidassa sovellettavan sääntelyn ja sen keskeisten tavoitteiden kanssa. Päätökset eivät ole oikeassa suhteessa niillä tavoiteltuun päämäärään nähden. Energiavirasto ei ole esittänyt hallintolain edellyttämällä tavalla valvontamenetelmillä tavoiteltavan mitään sellaista perusteltua ja oikeutettua päämäärää, jonka saavuttamiseksi tehdyt muutokset olisivat oikeasuhtaisia ja vähimmällä mahdollisella tavalla verkonhaltijoiden oikeuksiin kajoavia. Energiavirasto on painottanut valvontamenetelmissä hinnoittelun kohtuullisuutta lain muiden tavoitteiden kustannuksella. Lisäksi koska päätökset asettavat eri verkonhaltijat erilaiseen asemaan menetelmiin tehtyjen muutosten osalta, ei Energiavirasto ole kohdellut verkonhaltijoita valvontalain ja hallintolain edellyttämällä tavalla tasapuolisesti.

325. Energiavirasto on esittänyt, että se ei ole menetellyt suhteellisuus-, yhdenvertaisuus ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteiden vastaisesti, vaan on käyttänyt toimi- ja harkintavaltaansa lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Energiavirasto on varmistanut valvontamenetelmien kokonaisuudella ja ohjausvaikutuksilla muun ohella kannustimien kautta sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyn tavoitteiden toteutumisen. Energiavirasto on punninnut valituksenalaisten päätösten mukaiset muutokset sääntelyn, verkonhaltijan ja sen asiakkaiden oikeusturvan sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuuden kannalta ja katsonut muutokset yleisen edun kannalta tarpeellisiksi ja välttämättömiksi. Muutokset ovat olleet kaikilta osin oikeasuhtaisia tavoiteltuun päämäärään nähden ja ne on tehty siten, että ne vähiten rajoittavat valvottavien etuja. Vahvistetut valvontamenetelmät ovat kaikille verkonhaltijoille samanlaiset ja Energiavirasto on päätöksiä valmistellessaan kiinnittänyt huomiota siihen, että menetelmät olisivat riittävän tasapuoliset eri verkonhaltijoille muun ohella niiden verkon ikärakenteen ja pitoajan perusteella. Sovellettavissa säännöksissä ei ole kuitenkaan edellytetty, että vahvistuspäätösten vaikutukset tulisi olla täsmälleen samanlaiset kaikille yhtiöille johtuen yhtiöiden välisistä eroista.

326. Hallintolain 6 §:stä ilmenee edellä esitetyllä tavalla muun ohella, että viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Hallinnon yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluva tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää muun ohella, että viranomainen ei harkintavaltaansa käyttäessään perusta päätöstään asiaankuulumattomiin syihin tai aseta päätökselleen asiaan liittymättömiä ehtoja (KHO 2011:112). Tasapuolisuus- tai yhdenvertaisuusperiaate edellyttää puolestaan hallintolain 6 §:n esitöistä (HE 72/2002 vp s. 54 ja 55) ilmenevällä tavalla, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee ja että viranomaisen ratkaisutoiminta on johdonmukaista. Edelleen suhteellisuusperiaatteen keskeisenä sisältönä on hallintolain esitöiden mukaan, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.

327. Markkinaoikeus on edellä arvioinut valituksenalaisilla päätöksillä vahvistettuihin valvontamenetelmiin tehtyjä valituksenalaisia muutoksia sekä yksittäin että valvontamenetelmien kokonaisuuden kannalta ja todennut, että valvontamenetelmiin tehdyille muutoksille on esitetty hyväksyttävät perusteet, eikä Energiavirasto ole menetellyt kyseisiä valvontamenetelmiä vahvistaessaan sähkö- ja maakaasumarkkinasääntelyn vastaisesti. Valvontamenetelmien on katsottu täyttävän lain kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat vaatimukset ja olevan verkonhaltijoiden ja niiden omistajien kannalta kohtuulliset. Valvontamenetelmien on katsottu turvaavan riittävän tulorahoituksen ja vakavaraisuuden ja mahdollistavan verkkojen toimivuuden varmistamiseksi tarvittavien verkkoinvestointien tekemisen.

328. Edellä lausutun perusteella Energiaviraston ei ole osoitettu ylittäneen harkintavaltaansa tai käyttäneen valvontatoimivaltaansa muuhun kuin sille energiamarkkinasääntelyssä määrättyyn tarkoitukseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Energiavirasto ei myöskään ole valinnut menetelmissä valituksenalaisilta osin sellaista vaihtoehtoa, joka olisi ylittänyt sen, mikä on ollut tarpeen ja välttämätöntä tavoiteltujen muun ohella aiempaa parempaa kustannusvastaavuutta, menetelmien ylikautista ennakoitavuutta ja tasapuolisuutta koskevien muutosten tekemiseksi.

329. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että vaikka uudet valvontamenetelmät tulevat kokonaisuudessaan vaikuttamaan suhteessa edellisiin menetelmiin verkonhaltijoiden kassavirtoihin laskevasti, menetelmiin tehtyjen muutosten sallittavuuden arviointi suhteellisuusperiaatteen kannalta ei edellä lausuttuun nähden voi perustua pelkästään sen punnintaan, mikä on verkonhaltijoiden mahdollisesti saamatta jääneen tuoton suuruus verrattuna aiempiin menetelmiin ja mikä olisi ollut aiempien menetelmien mahdollistama investointien taso suhteessa uusiin menetelmiin. Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valituksenalaiset päätökset vahvistaessaan suhteellisuusperiaatteen tai tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisesti.

330. Valvonnan tasapuolisuus edellyttää luonnollisten monopolien valvonnassa tasapuolisuutta sekä valvottavien yritysten asiakkaiden että omistajien välillä, mutta myös valvottavien yritysten kesken (HE 127/2004 vp s. 7). Valvontalain 10 §:n esitöiden (HE 20/2013 vp s. 162) mukaan muun ohella sen vuoksi, että eri verkonhaltijoiden välillä on erilaisesta yrityshistoriasta johtuen huomattavia eroja, tulee verkonhaltijoihin kohdistuvissa vahvistuspäätöksissä eri verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi soveltaa hinnoittelun perusteena yhtenäisiä laskentamenetelmiä. Ottaen huomioon edellä todetun yksittäisen verkonhaltijan taloudellisilla eduilla ei voi olla suoraa eikä ratkaisevaa merkitystä siihen, kuinka Energiaviraston on mahdollista kehittää valvontamenetelmiään.

331. Esitetyn selvityksen perusteella Energiavirasto on pyrkinyt ottamaan huomioon erilaiset verkko- ja yhtiörakenteet menetelmistä ja erityisesti verkon arvostusperiaatteesta määrätessään. Koska muun ohella yhtiörakenteet, tehtyjen investointien määrä ja ajankohta sekä valitut pitoajat vaihtelevat yhtiöiden välillä, ei menetelmien vaikutuksista ole lähtökohtaisesti mahdollista saada täysin tasapuolisia verkkoyhtiöiden kesken. Markkinaoikeus katsoo, ettei asioissa ole osoitettu valituksenalaisten päätösten asettavan eri verkonhaltijoita sellaiseen asemaan toisiinsa nähden, että Energiaviraston olisi katsottava rikkoneen tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

3.6.4 Päätösten perusteleminen

332. Valittajat ovat esittäneet, että Energiavirasto on rikkonut valituksenalaisissa päätöksissään hallintolain mukaista perusteluvelvollisuuttaan. Päätösten perusteluista ei ilmene, millä perusteella valvontamenetelmiin tehdyt muutokset on tehty. Edelleen valittajien mukaan päätökset ovat olleet puutteellisesti perusteltuja siltä osin kuin niissä ei ole tarkasteltu asianmukaisesti uusien valvontamenetelmien suhdetta hallinnon yleisiin oikeusperiaatteisiin.

333. Energiavirasto on esittänyt, että se on perustellut valituksenalaiset päätökset ja menetelmämuutokset kattavasti menetelmissään ja perustelumuistiossaan. Näissä on ilmoitettu, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet annettuihin päätöksiin.

334. Markkinaoikeus toteaa, että oikeus saada perusteltu päätös kuuluu oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, jotka perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan turvataan lailla. Kuten edellä on todettu, hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava ja perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun, sekä mainittava sovelletut säännökset. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksessään KHO 2019:128 esittämällä tavalla hallintolain 45 §:n 1 momenttia on tulkittava hallinnon lainalaisuutta koskevasta perustuslain 2 §:n
3 momentista ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevasta perustuslain 21 §:stä ilmenevät vaatimukset huomioon ottaen.

335. Edellä todetusti hallintolain päätöksen perusteluja koskeva säännös antaa viranomaiselle valtaa harkita perustelujen esittämistapaa ja laajuutta. Energiavirasto on perustellut menetelmiin tekemiään muutoksia valituksenalaisten päätösten lisäksi niiden liitteinä olleissa valvontamenetelmissä ja perustelumuistiossa. Energiaviraston valvontamenetelmiin tehtyjen valituksenalaisten muutosten keskeiset perustelut käyvät ilmi edellä kunkin muutosvaatimuksen käsittelyn yhteydestä. Energiaviraston edellä mainituista asiakirjoista ilmenevät muun ohella sovelletut säännökset. Energiaviraston valvontamenetelmien jaksosta 1 ”Yhteenveto” ja valvontamenetelmien sekä perustelumuistioiden lähdeluetteloista ilmenee kootusti ne seikat ja selvitykset, joita Energiavirasto on käyttänyt perusteina vahvistuspäätöksissään. Energiavirasto on lisäksi valvontamenetelmissään ja perustelumuistioissaan perustellut varsin laajasti eri valvontamenetelmien osien osalta sekä tekemiään valintoja että mahdollisia aiempiin valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten perusteita ja siten ottanut perusteluissaan huomioon päätöksen aiempaa oikeustilaa muuttavan vaikutuksen. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että kyseiset muutokset ovat olleet perusteltuja.

336. Hallintolain 6 §:n mukaisten hallinnon oikeusperiaatteiden tarkoitus on ohjata viranomaisen harkintavallan käyttöä ja niiden noudattaminen kuuluu viranomaisen yleisiin velvollisuuksiin. Energiavirasto on siten ollut menettelyssään velvoitettu ottamaan huomioon hallinnon oikeusperiaatteet kaikessa toiminnassaan mukaan lukien vahvistuspäätöksiä koskevassa harkinnassaan. Monien hallinnon oikeusperiaatteiden kuten tasapuolisen kohtelun ja suhteellisuusperiaatteen voidaan katsoa olevan yhdenmukaisia myös energiamarkkinasääntelyssä asetettujen Energiavirastoa, sen päätöksentekoa ja valvontaa koskevien velvoitteiden ja säännösten kanssa, jolloin energiamarkkinasääntelyn noudattaminen tarkoittaa ainakin osin myös hallinnon oikeusperiaatteiden huomioon ottamista. Edellä esitetyn valossa Energiavirastolla ei voida katsoa olleen nimenomaista velvollisuutta selostaa päätöstensä perusteluissa erikseen ja tehtyä laajemmin, miten eri hallinnon oikeusperiaatteet on otettu huomioon vahvistuspäätöksissä, niiden valmistelussa tai päätösten liitteinä olleissa valvontamenetelmissä. Asioissa esitetyn selvityksen perusteella hallinnon oikeusperiaatteiden ei myöskään voida katsoa korostuneen näissä asioissa energiamarkkinasääntelystä erillisinä ja itsenäisinä velvoitteina siten, että niistä olisi tullut esittää valituksenalaisiin päätöksiin nähden enemmän perusteluja.

337. Markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on edellä mainitut seikat huomioon ottaen perustellut päätöksensä riittävästi perustuslain ja hallintolain edellyttämällä tavalla. Valituksenalaisilla päätöksillä on turvattu valittajien oikeudet saada perustellut päätökset ja hakea niihin tehokkaasti muutosta.

3.6.5 Valvontamenetelmien vahvistamisen ajankohta

338. Valittajat ovat esittäneet, että Energiavirasto ei ole vahvistanut valvontamenetelmiä sähkömarkkinadirektiivin edellyttämällä tavalla riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa.

339. Energiavirasto on esittänyt, että menetelmät on vahvistettu valvontalain edellyttämällä tavalla ennen seuraavan menetelmäkauden alkua.

340. Valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee vahvistaa valvontamenetelmät ennen niiden käyttöönottamista. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 7 kohdan ja maakaasumarkkinadirektiivin 41 artiklan 6 kohdan mukaan valvontamenetelmät tulee vahvistaa tai hyväksyä riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa.

341. Energiavirasto on vahvistanut kyseessä olevat menetelmät 29.12.2023 ja ne ovat tulleet voimaan 1.1.2024 alkaen. Edellä todetusti Energiavirasto on ennen menetelmien vahvistamista varannut tilaisuuden lausua julkisen kuulemisen kautta vahvistuspäätösluonnoksista liitteineen 13.10.2023 ja tämän jälkeen luonnoksiin tehdyistä menetelmämuutoksista 1.12.2023.

342. Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainituissa säännöksissä on kysymys kansalliselle sääntelyviranomaiselle asetetusta velvollisuudesta vahvistaa muun ohella menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi ennalta ennen niiden käyttöönottoa. Kyseisissä säännöksissä lähdetään siitä, että verkkotoiminnan hinnoittelun sääntely tapahtuu etukäteisesti, jotta verkonhaltijoilla on menetelmäkauden alkaessa tiedossa menetelmäkaudella sovellettavat tariffien laskentamenetelmät verkonhaltijoiden tasapuolisten toimintaedellytysten turvaamiseksi ja hinnoittelun valvontaan kyseisellä menetelmäkaudella liittyvien epävarmuuksien vähentämiseksi. Etukäteisen sääntelyn tarkoituksena on varmistaa, että verkonhaltija on tietoinen niistä perusteista, joiden perusteella sääntelyviranomainen arvioi valvontajakson päätyttyä verkonhaltijan hinnoittelun kohtuullisuutta. Kyseisissä säännöksissä ei ole säädetty nimenomaisesta määräajasta, johon mennessä valvontamenetelmät tulee vahvistaa ennen niiden voimaantuloa.

343. Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että Energiaviraston vahvistamispäätösten ja niiden sisältämien menetelmien voimaantulon välinen aika on ollut sähkö- ja maakaasumarkkinadirektiivin edellytettyyn riittävän aikaiseen vahvistamiseen nähden lyhyt. Mainitun lyhyen ajan haitallisia vaikutuksia päätösten ennakoitavuudelle ja uusiin päätöksiin varautumiselle ovat kuitenkin osaltaan vähentäneet edellä mainitut kaksi kuulemiskierrosta, joiden yhteydessä tulevia vahvistettuja menetelmiä pääosin vastaavat luonnokset on annettu julkisesti nähtäviksi. Uusien menetelmien ei siten voida katsoa tulleen verkonhaltijoille syksyn 2023 kuulemiskierroksessa esitettyyn nähden yllätyksenä, vaikka menetelmät ovat tulleet voimaan pian niiden vahvistamisen jälkeen.

344. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että vaikka valitustenalaisten menetelmien vahvistamisen ja menetelmien voimaantulon välinen aika on ollut sähkö- ja maakaasumarkkinadirektiivissä edellytettyyn nähden lyhyt, ei tällä perusteella voida katsoa olevan syytä kumota valituksenalaisia päätöksiä, palauttaa asioita Energiaviraston valmisteltaviksi tai muuttaa päätöksiä.

3.7 Johtopäätös

345. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valittajien esittämällä tavalla sähkö- ja maakaasumarkkinoita koskevien oikeusohjeiden vastaisesti vahvistaessaan valituksenalaisilla päätöksillään sähkön ja maakaasun jakeluverkkotoiminnan sekä suurjännitteisen verkkotoiminnan verkonhaltijoiden noudatettavaksi valituksenalaisten päätösten liitteenä olleet valvontamenetelmät vuosille 2024–2031. Valitukset on näin ollen hylättävä.

4 Oikeudenkäyntikulut

346. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

347. Asioissa annetut ratkaisut huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valitukset.

Muutoksenhaku

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 36 §:n 4 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Jenni Poropudas sekä asiantuntijajäsen Matti Engelberg.

Huomaa

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.