MAO:657/2025
Päätös, josta valitetaan
Energiaviraston päätös 29.12.2023 diaarinumero 3172/040300/2023
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
Fingrid Oyj (jäljempänä Fingrid) on vaatinut, että markkinaoikeus
1) ensisijaisesti muuttaa valituksenalaista päätöstä siten, että
1.1) verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu omaisuus ja pääoma uudelleenarvostetaan valvontajaksoittain laskemalla verkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvo, nykykäyttöarvo ja tasapoisto valvontajakson keskimääräisillä päivitetyillä yksikköhinnoilla ja verkko-omaisuuden arvoa ei jäädytetä tehtyjen investointien osalta;
1.2) velattoman beeta-kertoimen päätöksessä vahvistettuun arvoon lisätään 0,15 vastaamaan kantaverkkotoiminnan erityispiirteitä ja liiketoimintariskejä sekä Energiaviraston käyttämästä verrokkiryhmästä poikkeavaa Fingridin toimintaympäristöriskiä;
1.3) markkinariskipreemion määrittämisessä riskittömänä korkona käytetään Saksan valtion kymmenen vuoden obligaation nimellistä korkoa;
1.4) pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit otetaan huomioon nykykäyttöarvossa tuottopohjassa ja niille saadaan WACC-malliin perustuva oman pääoman tuotto;
1.5) käyttämättömien pullonkaulatulojen ja kertyneen poistoeron laskennallista verovelkaa ei käsitellä korottomana vieraana pääomana oikaistua omaisuutta laskettaessa;
1.6) verkon rakentamiseen saaduilla tuilla rahoitetut komponentit otetaan huomioon nykykäyttöarvossa tuottopohjassa ja niille saadaan WACC‑malliin perustuva oman pääoman tuotto sekä jälleenhankinta‑arvosta laskettavat tasapoistot;
1.7) investointikannustimen hyötyleikkuri poistetaan kokonaisuudessaan;
1.8) verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset käsitellään oikaistussa tuloksessa läpilaskutuseränä ilman, että niitä otetaan huomioon tehostamiskannustimessa;
1.9) laatukannustimen vaikutusta alennetaan seitsemännellä valvontajaksolla siten, että laatukannustimen toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa huomioon otettavaa enimmäisvaikutusta alennetaan 1,5 prosenttiin verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta;
1.10) varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunut pääoma otetaan huomioon oikaistussa sähköverkko-omaisuudessa eriytetyn taseen mukaisessa kirjanpitoarvossa ja varastosta käyttöönotetuille komponenteille lasketaan verkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvo, nykykäyttöarvo ja tasapoistot;
1.11) tehostamiskannustinta muutetaan siten, että myös seitsemännellä valvontajaksolla yleisen tehostamistavoitteen arvo on 0 prosenttia, verkkovolyymin tarkastelussa otetaan huomioon verkkokomponenttimäärän kehityksen lisäksi jo päätettyjen hankkeiden asiakastarpeeseen suunnitellut voimajohdot ja asemat, verkkoon liitetyn puhtaan energiatuotannon installoitu teho ja tehdyt liittymissopimukset, olemassa olevan verkon siirtokapasiteetin kasvattaminen, asiakastyytyväisyyden kehitys sekä kustannusinflaatio, toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa otetaan huomioon eurooppalainen kantaverkonhaltijoiden tehokkuusselvityksen mukainen tehokkuusluku, jonka vaikutus voi olla enintään +/- 2 prosenttia verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta, ja tehostamiskannustimen enimmäisvaikutus rajataan +/- 5 prosenttiin sallitusta tuotosta; tai
2) toissijaisesti kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian Energiavirastoon sen muuttamiseksi valittajan kohdassa 1) vaatimin tavoin; ja
3) velvoittaa Energiaviraston korvaamaan valittajan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 479.431,41 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
1 Markkinaoikeuden toimivalta
Markkinaoikeudella on toimivalta muuttaa valituksenalaista päätöstä valituksessa vaadituin tavoin, tai jos asia palautetaan Energiaviraston käsiteltäväksi, rajoittaa Energiaviraston harkintavaltaa ohjeistamalla Energiavirastoa ottamaan huomioon markkinaoikeuden ratkaisu valituksen kohteena olevista yksittäisistä valvontamenetelmien osioista.
2 Päätöksen valmistelu ja perusteleminen
Energiaviraston valituksenalainen päätös on valmisteltu ja perusteltu puutteellisesti. Päätöksessä on tehty olennaisia muutoksia verkko-omaisuuden arvostamismenetelmiin Energiaviraston kykenemättä esittämään näille muutoksille ja niiden ohjausvaikutuksille riittäviä perusteita. Muutosten ilmeisenä tarkoituksena on ollut alentaa kantaverkkoyhtiölle lain mukaan kuuluvaa kohtuullista tuottoa.
Valittaja on saanut tietoonsa tehdyt olennaiset muutokset verkon arvon jäädyttämisestä vasta 13.10.2023, eli noin 2,5 kuukautta ennen uuden valvontajakson alkua. Tätä aiemmin valittajan tiedossa ei ole ollut, että verkko‑omaisuuden arvostamiseen olisi tulossa perustavanlaatuinen muutos. Päätös on annettu 29.12.2023 tuolloin voimassa olleen valvontajakson viimeisenä arkipäivänä, ja vain kaksi päivää ennen sen voimaantuloa. Koska päätös vaikuttaa olennaisesti jo tehtyjen sekä päätettyjen investointien kannattavuuteen niiden elinkaarella, viranomaistoiminnan äkkinäisiä ja näin suuren mittakaavan suunnanmuutoksia ei voida pitää hyväksyttävinä. Energiavirasto on aloittanut uusien valvontamenetelmien valmistelun viimeistään vuoden 2022 alussa, joten sillä olisi ollut hyvin aikaa valvontamenetelmien asianmukaiseen valmisteluun sekä vaikutusten arviointiin yhdessä sidosryhmien kanssa.
Energiaviraston tekemät vaikutusarvioinnit ovat olleet selvästi puutteellisia, eikä niissä ole otettu huomioon eri intressitasoihin kohdistuvia vaikutuksia lyhyellä tai pitkällä aikavälillä. Energiavirasto on 20.10.2023 julkaisemassaan vaikutusarvioinnissaan itse todennut, ettei arvioinnissa ole pystytty ottamaan huomioon verkon arvostukseen liittyviä menetelmämuutoksia, jotka tulevat alentamaan yhtiön hinnoitteluvaraa tuottopohjan sekä regulaatiopoistojen alenemisen myötä. Päätöksessä vahvistettuja valvontamenetelmiä ei siten voida pitää viranomaisen tarkkaan harkitsemana kokonaisuutena.
Energiavirasto ei ole myöhemminkään asianmukaisesti ja kattavasti selvittänyt sen valvontamalliin tekemiensä muutosten vaikutuksia valittajan toimintaan ja sen taloudelliseen asemaan. Odottamattomat ja olennaiset menetelmämuutokset päätöksen valmisteluprosessin viime hetkillä sekä täysin puutteellinen vaikuttavuusarvio osoittavat, ettei Energiavirastolla ole voinut olla asiaa valmistellessaan tiedossa päätöksen taloudellisia vaikutuksia verkonhaltijoille ja laajemmin koko yhteiskunnalle. Sähkömarkkinasäännöksissä ja niiden tavoitteissa edellytetään, että muutosten vaikutuksia ja niiden laillisuutta olisi tullut arvioida paitsi lyhyellä, myös pitkällä aikavälillä.
Päätöksestä taikka sen perustelumuistiosta ei ole ilmennyt, miten Energiavirasto on arvioinut tehdyn olennaisen menetelmämuutoksen vaikutuksia valittajan, asiakkaiden ja yhteiskunnan kannalta, eikä sitä, millä perusteella nämä vaikutukset ovat sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden mukaisia. Perusteluissa on sivuutettu kyseessä olevien valvontamenetelmien vaikutukset yhteiskunnalle, kuten vihreän siirtymän hidastumisen aiheuttamat ilmastovaikutukset ja investointiedellytysten heikkenemisen aiheuttamat kansantaloudelliset vaikutukset muun ohella huoltovarmuudelle, vaikka päätöksellä on pitkäkestoisia vaikutuksia sähkömarkkinalain tavoitteena olevaan toimitusvarmuuteen ja siten huoltovarmuuteen investointien mahdollistavan osaavan infrarakentamistoiminnan supistuessa.
Energiaviraston toiminnan poikkeuksellisuutta lisää vallitseva yhteiskunnallinen ja geopoliittinen tilanne. Kantaverkon merkittävä kehittäminen on välttämätöntä Suomen ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi vuoteen 2035 mennessä sekä vihreän siirtymän mahdollistamiseksi. Sähkön kulutus tulee lähitulevaisuudessa kasvamaan merkittävästi pääosin tuulivoimatuotantoa lisäämällä, minkä välttämättömänä edellytyksenä on kantaverkon kehittäminen pitkäaikaisilla ja kustannuksiltaan huomattavan suurilla investoinneilla. Kantaverkon kautta on siirretty kaikkiaan 83,1 prosenttia Suomessa vuonna 2023 siirretystä sähköstä. Suomen huoltovarmuuden kannalta kantaverkon ylläpito ja kehittäminen ovat eräitä kriittisimpiä tekijöitä. Vallitsevassa tilanteessa valvontamalliin suunniteltujen ja tehtävien muutosten selvittäminen ja niiden vaikutusten arviointi on ollut tärkeämpää kuin koskaan aikaisemmin.
Olennaiset menetelmämuutokset päätöksen valmisteluprosessin viime hetkillä ovat rajoittaneet sidosryhmien mahdollisuutta lausua tehdyistä muutoksista ja niiden vaikutuksista. Energiaviraston valvontamenetelmissä tekemää keskeisintä muutosta, eli verkon arvon jäädyttämistä, ei ole valmisteltu sidosryhmäneuvottelukunnassa, taikka muutoin avoimesti eri sidosryhmien kanssa. Päinvastoin Energiavirasto on todennut vielä keväällä 2023, että verkko‑omaisuus tullaan oikaisemaan valvontajaksoittain päivitettävillä yksikköhinnoilla ja ettei verkon arvon jäädyttäminen ole sähkömarkkinalain mukaista. Valittaja ei ole asian aikaisemman valmistelun perusteella voinut varautua verkon arvostuksen osalta tehtyyn olennaiseen menetelmämuutokseen, eivätkä Energiaviraston loppuvuoden 2023 aikana määräämä aikataulu ja muuttuneet esitykset ole mahdollistaneet valittajalle tarvittavan selvityksen hankkimista ja esittämistä asetetuissa määräajoissa.
Energiaviraston toiminta päätöksen valmistelussa ei ole täyttänyt hyvän hallintotavan vaatimuksia, ja se on vaarantanut luottamuksen siihen, että viranomaisen toiminnan odottamattomilta muutoksilta suojataan. Energiavirasto ei ole puutteellisen valmistelun takia voinut asianmukaisesti arvioida sähkömarkkinasäännösten tavoitteiden toteutumista, minkä seurauksena päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.
3 Päätöksen lainvastaisuus
Energiavirasto on ylittänyt harkintavaltansa ja päätös on tarkoitussidonnaisuuden periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen vastainen. Päätös ei mahdollista valittajalle lainsäädännössä määritettyjen tehtävien ja tavoitteiden täysimittaista toteuttamista eikä täytä Energiaviraston valvonnalle lainsäädännössä asetettuja tavoitteita. Päätös johtaa kokonaisuutena kohtuuttomaan ja siten sääntelyn vastaiseen lopputulokseen. Päätökseen sisältyville olennaisille muutoksille ei ole esitetty lainmukaista syytä. Energiavirasto ei ole noudattanut varovaisuutta tehdessään muutoksia valvontamenetelmän metodologiaan ja parametreihin verrattuna aikaisemmilla valvontajaksoilla käytössä olleisiin menetelmiin, jotka mahdollistivat kantaverkon pitkäjänteisen kehittämisen ja korkean toimitusvarmuuden, turvasivat kantaverkkoyhtiön toimintaedellytykset sekä takasivat sille kohtuullisen tuoton samanaikaisesti kantaverkon siirtomaksujen pysyessä kohtuullisina. Energiavirasto on muuttanut valvontamallia olennaisesti, perusteettomasti ja lainvastaisesti.
Valittajan taloudellinen asema muuttuu päätöksessä vahvistetuilla valvontamenetelmillä merkittävästi, mikä muodostaa kohtuuttoman epäjatkuvuuskohdan pitkäjänteistä toimintaa edellyttävässä kantaverkkoliiketoiminnassa. Sääntelyn ennakoitavuus on keskeistä valittajalle, sen asiakkaille, palvelutoimittajille, vieraan pääoman rahoittajille ja omistajille. Lisäksi äkillisillä ja ennakoimattomilla muutoksilla valvontamenetelmissä on yhteiskunnallinen vaikutus. Energiavirasto ei ole oikeutettu tekemään menetelmiin olennaisia, valvottavan kannalta negatiivisia muutoksia, joiden tekemiseen toimintaympäristön, regulaation tai olosuhteiden muutokset eivät oikeuta tai joiden soveltaminen johtaa päinvastaiseen lopputulokseen lain tavoitteiden ja toimintaympäristön muutosten kanssa.
Vahvistettu valvontamalli ei varmista kantaverkonhaltijalle lainsäädännön edellyttämää kohtuullista tuottoa verkko-omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle, eikä turvaa kantaverkkotoiminnan jatkuvuutta ja elinvoimaisuutta pitkällä tähtäimellä. Malli leikkaa kantaverkkoyhtiölle lain mukaan kuuluvan kohtuullisen tuoton tasolle, jota ei voida pitää kohtuullisena. Sähkömarkkinasäännösten mukaan sähköverkko-omaisuus tulee arvostaa sen todelliseen käyttöarvoon, jolle kohtuullinen tuotto lasketaan. Päätöksessä tehty mainitun omaisuuden jäädyttäminen, pullonkaulatuloilla sekä verkon rakentamiseen saaduilla tuilla rahoitettujen komponenttien ja verkon toimintavarmuutta varmistavan ja verkko-omaisuutta varten hankitun varaosa- ja polttoainevaraston sulkeminen sähköverkko-omaisuuden oikaistun nykykäyttöarvon ulkopuolelle ja käyttämättömien pullonkaulatulojen laskennallisen verovelan käsittely eivät vastaa sähköverkko-omaisuuden arvostamista sähkömarkkinasäännösten edellyttämin tavoin todelliseen käyttöarvoon. Vahvistettu kohtuullisen tuottoasteen määrittävä beeta-kerroin ei myöskään vastaa valittajan kantaverkkotoiminnan todellista riskisyyttä.
Valvontamallissa vahvistettu tuottotaso ei vastaa kantaverkkotoiminnan riskitasoa. Kantaverkonhaltijan lakisääteiset tehtävät, joihin kuuluvat valtakunnallinen järjestelmävastuu, tasehallintavastuu sekä taseselvitysvastuu, altistavat sen huomattaville taloudellisille riskeille, jotka ovat selvästi korkeampia kuin jakeluverkkotoiminnassa. Valvontamenetelmien tulee ottaa huomioon kantaverkonhaltijan erityispiirteet ja niiden on mahdollistettava kantaverkonhaltijan erityistehtävien hoito ja taattava koko kantaverkkoon sitoutuneelle pääomalle kohtuullinen tuotto. Tämän vaatimuksen täyttäminen edellyttää mallin vaikutusten arviointia nimenomaan kantaverkonhaltijan kannalta ja eriyttää kantaverkonhaltijan kohtuullisen tuoton valvontamenetelmät jakeluverkonhaltijoiden menetelmistä. Valittaja on ainoa kantaverkonhaltija Suomessa, joten verkonhaltijoiden tasapuolisuus ei voi olla kantaverkonhaltijan valvontamenetelmille asetettu vaatimus. Suomessa kantaverkkotoiminta on sen erityispiirteiden vuoksi muihin Euroopan maiden kantaverkkoyhtiöihin nähden korkeariskisempää. Lisäksi sääriippuvaisen tuotannon määrä ja vaihtelut sähköjärjestelmässä ovat kasvaneet ja kasvavat tulevaisuudessa huomattavasti nostaen kantaverkkotoiminnan riskisyyden nykyistäkin korkeammalle tasolle.
Vahvistetut valvontamenetelmät eivät mahdollista kantaverkonhaltijan lakimääräisiin tehtäviin kuuluvien kantaverkkojen toimivuuden varmistamiseksi ja verkon kehittämiseksi tarvittavien investointien tekemistä kannattavasti ja taloudellisesti kestävällä tavalla. Valvontamalli vaarantaa ja vaikeuttaa näiden kustannuksiltaan merkittävien investointien rahoittamista sekä nostaa rahoituskustannuksia.
Suomen huoltovarmuus sekä energia- ja ilmastopolitiikan täytäntöönpano edellyttävät tulevina vuosina huomattavan suuria kantaverkkoinvestointeja, jotka tulee tehdä etupainotteisesti, jotta kantaverkkoyhtiön asiakkaiden investoinnit uusiutuvan sähkön tuotantoon ja kulutukseen olisivat ylipäätään mahdollisia. Voimakkaasti kasvavan sähkönkulutuksen takia myös ulkomaan yhteyksien siirtokapasiteettia on vahvistettava merkittävillä investoinneilla. Lainsäädännön ja yhteiskunnallisten tavoitteiden toteuttamiseksi valittajan on suoriuduttava laajasta, vuosille 2024–2033 päivitetystä kantaverkon kehittämissuunnitelmasta, jonka mukaiset investoinnit ovat suuruudeltaan noin neljä miljardia euroa, eli keskimäärin 400 miljoonaa euroa vuosittain. Seuraavan kymmenen vuoden aikana investoinnit kantaverkkoon koostuvat rajasiirtoyhteyksien ja Suomen sisäisen pääsiirtoverkon kehittämisestä, uuden sähköntuotannon ja teollisuuden verkkoliitynnöistä sekä olemassa olevan verkon uusimisesta ja perusparannuksista.
Päätös vaikuttaa jo tehtyjen investointien kannattavuuteen ja johtaa uusien investointien kannattamattomuuteen. Uutta kantaverkkoa rakennetaan olemassa olevan verkon yhteyteen, mikä väistämättä johtaa vanhan verkon purkamiseen, jolloin se poistuu tuottopohjasta ennenaikaisesti eikä kerrytä kohtuullista tuottoa. Korvausinvestointiin sisältyy useissa tilanteissa ei vielä käyttöikänsä päässä olevien verkkokomponenttien purkua. Lisäksi korvausinvestointeihin sitoutunutta pääomaa ei oteta huomioon tuottopohjan laskennassa silloin, kun sitä vastaava laite tai komponentti ei sisälly yksikköhintaluetteloon. Verkkoinvestoinnille käytettävä yksikköhinta ei läheskään aina vastaa täysin sen hankintahintaa. Päätöksen mukainen verkko-omaisuuden uudelleenarvotuksesta luopuminen johtaa ajan kuluessa investointien rahoituksen perusteena olevan sääntelytaseen rapautumiseen. Valittajan kyky rahoittaa uusia investointeja ja selviytyä verkon kehittämistehtävästä heikkenee merkittävästi, jos suuri osa verkko-omaisuuden sääntelytaseessa huomioon otettavasta arvosta ei vastaa sen markkina-arvoa,
Päätöksellä on verkon kehittämisen ja investointien kannalta useita tehokkaasta ja taloudellisesta yritystoiminnasta poikkeavia ohjausvaikutuksia. Verkko‑omaisuuden arvon jäädyttämien ei luo kannustinta teknistaloudellisiin ja vastuullisiin ratkaisuihin, joilla pidennetään omaisuuden elinikää ja minimoidaan investointien ympäristövaikutuksia, vaan ohjaa vanhan mutta vielä käyttöarvoa omaavan omaisuuden romuttamiseen ja uuden rakentamiseen.
Valvontamenetelmiin tehdyt muutokset eivät ole perusteltavissa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välisen tasapuolisuustavoitteen näkökulmasta. Uusiutuvan tuulituotannon verkkoon pääsyn mahdollistamat kantaverkkoinvestoinnit ovat tuoneet edullisen, kotimaisen ja ympäristöystävällisen tuotannon loppukäyttäjien saataville. Loppukäyttäjät ovat tehtyjen investointien seurauksena hyötyneet ajoittain hyvin alhaisista ja jopa negatiivisista sähkön hinnoista. Mikäli sähkön kantaverkkoon syntyy merkittäviä siirtorajoitteita tai uuden tuotannon ja kysynnän verkkoon liittämistä joudutaan lykkäämään merkittävästi, tämä korottaa suoraan kantaverkkoasiakkaiden yksikköhintoja. Kokonaisuus huomioon ottaen sähkön kulutuksen kasvun mahdollistamilla kantaverkon investoinneilla ja siirtokapasiteetin ylläpidolla on merkittävä kuluttajien sähkölaskua alentava vaikutus. Sähkön hinnan voimakkaat vaihtelut lisäävät tarvetta verkkoon liitetyn säätövoiman kasvattamiselle, jota varten investointitarpeet käsittävät myös erilaiset sähkön varastointi- ja joustoratkaisut. Loppukäyttäjiä ja kuluttajia hyödyttävillä investoinneilla on edelleen positiivisia kerrannaisvaikutuksia yhteiskuntaan työllisuusvaikutuksen ja verotulojen kautta. Investointien kannattavuuden mahdollistava valvontamenetelmä ei ole vastoin loppukäyttäjän tai kuluttajan intressejä, vaan se on kaikkien osapuolten ja yhteiskunnan intressien mukainen.
Vahvistettu valvontamalli ei ole yhteiskunnan edun mukainen. Kantaverkon ylläpito ja kehittäminen ovat Suomen huoltovarmuuden kannalta kriittisiä tekijöitä. Lisäksi Suomen ympäristövelvoitteet, mukaan lukien ilmastolain edellyttämä hiilineutraalisuuden tavoite vuoteen 2035 mennessä, sekä energia- ja ilmastopolitiikan muut keskeiset tavoitteet edellyttävät huomattavaa kantaverkon kehittämistä uusiutuvan energiatuotannon liittämiseksi kantaverkkoon ja sitä koskevaa kantaverkon rakentamista. Käynnissä olevan energiamurroksen vaikutuksesta Suomen sähkönkulutus tulee kasvamaan tulevina vuosina merkittävästi. Pääosa kasvavasta energiantarpeesta katetaan uusiutuvalla energialla, mikä välttämättä edellyttää kantaverkon merkittävää kehittämistä. Valvontamalli luo riskin kantaverkon muodostumisesta esteeksi Suomen energia- ja ilmastopolitiikan velvoitteiden ja tavoitteiden täyttämiselle.
Päätös ei ole sääntelyssä Energiavirastolle asetettujen yleistavoitteiden mukainen. Näihin tavoitteisiin kuuluu muun ohella asiakkaiden tarpeisiin suuntautuneiden varmojen, luotettavien, tehokkaiden ja syrjimättömästi toimivien sähköverkkojen kehityksen edistäminen, uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähkön tuotannon liittäminen verkkoon ja markkinoillepääsyn mahdollisten esteiden poistaminen. Energiaviraston tulee noudattaa näitä tavoitteita suorittaessaan valvontalaissa asetettuja tehtäviä kuten vahvistaessaan hinnoittelun valvontamenetelmät. Lainsäädännön yleistavoitteet velvoittavat Energiaviraston ottamaan huomioon verkkopalvelun hinnoittelun ehtoja ja menetelmiä asettaessaan vihreän siirtymän ja ilmastolakien kanssa yhteneväiset valittajalle asetetut velvoitteet verkon kehittämisessä ja uusiutuvan energian verkkoon pääsyn mahdollistavien investointien turvaamisessa.
Valvontamalli tulee vahvistaa sähkömarkkinasäännösten velvoittavan sisällön ja tavoitteiden mukaiseksi, eikä sitä saa vahvistaa sääntelyn muiden tavoitteiden kustannuksella pelkästään kantaverkon siirtomaksuhintojen alentamista tavoittelevaksi. Kohtuullista hinnoittelua sekä kohtuullisen tuoton tasoa ei siten saa arvioida yksinomaan asiakkaan näkökulmasta käsin, kuten Energiavirasto on tehnyt. Päätöksen lainvastaisuutta korostaa se, että kantaverkon siirtomaksut ovat jo entuudestaan kohtuullisella tasolla ja että valittaja on jatkuvasti ollut yksi Euroopan kustannustehokkaimmista kantaverkkoyhtiöistä samaan aikaan, kun kantaverkon toimintavarmuuden kymmenen vuoden keskiarvo on ollut liki 100 prosenttia. Kantaverkon toimintavarmuus on asiakkaiden ja sähkönkäyttäjien näkökulmasta aivan keskeinen tekijä ja jopa tärkeämpi kuin tarve saada kantaverkon siirtomaksuja alennetuksi kohtuullista tasoa alhaisemmiksi.
Päätöksen seurauksena syntyvä kohtuullisen tuoton leikkaaminen, investointien muuttuminen kannattamattomiksi tai niiden kannattavuuden olennainen heikentyminen sekä elinkelpoisen liiketoiminnan vaarantaminen pitkällä aikavälillä ei ole hyväksyttävää omaisuudensuojan näkökulmasta. Vahvistetulla valvontamallilla on lisäksi taannehtivia negatiivisia vaikutuksia kantaverkkoon jo tehtyjen sekä päätettyjen investointien kannattavuuteen niiden elinkaarella, mikä loukkaa kantaverkkoyhtiön omaisuudensuojaa. Kun otetaan huomioon, että sähkön keskimääräiset verottomat siirtohinnat kotitalouksille Suomessa ovat lähellä EU:n keskiarvoa ja valittaja on kansainvälisten vertailututkimusten perusteella Euroopan kustannustehokkaimpia kantaverkkoyhtiöitä, Energiaviraston vetoama erityinen yhteiskunnallinen tarve ei ole edellyttänyt Energiaviraston valvontamalliin tekemiä muutoksia perustuslaillisen suojan rajoittavalla toiminnalla.
3.1 Verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu omaisuus ja pääoma
Valituksenalainen päätös on verkko-omaisuuden arvostuksen osalta sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden vastainen. Päätöksen perusteena oleva historiallisten jäädytettävien kustannusten käyttäminen omaisuuden tuottopohjan arvostuksessa ei vastaa sähkömarkkinalain ja sen esitöiden vaatimusta verkko-omaisuuden arvostamisesta todelliseen käyttöarvoon, joka kuvaa sen markkina-arvoa.
Päätöksessä esitetty jäädytettyjen historiallisten investointikustannusten malli palauttaa investoinnit lähelle niiden kirjanpidollista arvoa, joka ei vastaa niiden todellista käyttö- tai markkina-arvoa. Sitoutuneen pääoman arvonmääritys tulee tehdä aina eteenpäin katsoen, eikä takautuvasti. Verkko-omaisuudelle on ominaista erityisen pitkä käyttöikä, jolloin kirjanpitoarvo ei kuvaa omaisuuden todellista arvoa tai yrityksen arvoa sen omistajille sekä se, että sen arvo pitää määritellä tuottoarvona, koska sen osilla ei ole korkeampaa itsenäistä markkina‑arvoa, jos niitä myytäisiin erikseen. Kun sallitun tuoton määrä on regulaatiomallin mukaisesti rajoitettu oman pääoman laskennalliseen tuottovaatimukseen, tuotto tulee laskea sellaiselle sitoutuneelle pääomalle, joka on arvostettu mahdollisimman lähelle omaisuuden tuottoarvoa. Sekä tuottopohjan arvostus että menetelmäjaksolta laskettava tuotto on ilmaistava saman ajanhetken rahanarvoa käyttäen. Kun verkko-omaisuuden arvostaminen tehdään sen komponenttien viimeisimpien hintojen mukaan, otetaan samalla huomioon teknologian kehityksen tehokkuusvaikutukset, mikä johtaa oikeaan ja tehokkaaseen lopputulokseen. Jos tuotto lasketaan alhaisemmalle kirjanpitoarvolle, verkko-omaisuudelle ja sitoutuneelle pääomalle saatava tuotto ei ole enää vertailukelpoinen vapailla markkinoilla toimivien sijoituskohteiden kanssa.
Arvon jäädyttäminen historiallisiin investointiarvoihin siten, ettei verkko‑omaisuutta enää oikaista vastaamaan markkina-arvoa, on valvottavan kannalta perustavanlaatuinen muutos aikaisemmin sovellettuihin valvontamenetelmiin ja johtaa verkko-omaisuuden alempaan ja ajan myötä jatkuvasti alenevaan arvoon sääntelytaseessa. Päätöksen mukaisissa menetelmissä ei ole otettu huomioon tuottopohjaa edes vuoden 2024 kustannustasolla, vaan ne perustuvat vuoden 2022 yksikköhintakustannuksiin.
Verkon arvostusta koskeva valvontamenetelmien muutos on puhtaasti talousteoreettinen, eikä siinä ole huomioitu sähkömarkkinasäännösten sisältöä ja tavoitteita. Energiavirasto on perustellut muutosta ulkopuolisen konsultin laatimalla talousteoreettisella selvityksellä analysoimatta lainkaan selvityksessä esitetyn mallin lyhyt- ja pitkäaikaisia vaikutuksia erityisesti Suomen kantaverkkotoiminnalle sekä suomalaisille asiakkaille ja yhteiskunnalle taikka sen vaikutuksia laajemmin eurooppalaisessa kantaverkkotoiminnassa. Vaikka käytetty laskentamalli olisi talousteoreettisesti oikein tehty, tämä ei tee mallista sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden mukaista. Energiavirastolla ei ole harkintavaltansa puitteissa oikeutta perustaa valvontamallia laskentamalliin, joka voi olla tietyn talousteorian mukaisesti perusteltavissa, mutta johtaa lain ja sen tavoitteiden vastaiseen lopputulokseen. Sääntelyssä ei ole asetettu vaatimuksia inflaation käsittelyn teoreettisesta oikeellisuudesta tai tavasta, jolla inflaation vaikutus tulee kohtuullisen tuoton valvonnassa ottaa huomioon eikä siinä tunnisteta Energiaviraston päätöksessä esitettyä todellista kohtuullista käyttöarvoa verkko-omaisuuden todellisen käyttöarvon määrittelemisen perusteena. Ulkopuolisen konsultinkin laatimassa selvityksessä on tunnistettu useita tapoja inflaation käsittelyyn. Päätöksen pitkään kestäneen valmistelun aikana Energiavirasto ei ole antanut painoarvoa akateemisen työryhmän raportille, jossa omaisuuden jäädyttäminen on esitetty mahdollisena kustannusvastaavuutta lisäävänä tekijänä.
Verkon uudelleenarvottaminen ei johda teoreettisesti inflaation kahdenkertaiseen huomioon ottamiseen. Määriteltäessä tietyn sijoituksen nettonykyarvoa tai sen tuottoprosenttia periaatteena on, että kaikki tulevat kassavirrat diskontataan diskonttokorolla nykyhetken arvoonsa. Tällöin tuottolaskelmassa investoinnin arvo on nykyhetken rahassa.
Energiaviraston aikaisemman valvontamenetelmäpäätöksen verkonhaltijoiden kannalta myönteinen tuottototeuma ei ole johtunut menetelmissä olevasta inflaation käsittelytavasta, vaan aikaisemmalla valvontajaksolla tuotto on määräytynyt kymmenen vuoden riskittömän koron keskiarvon mukaan, kun taas verkkoyhtiöt ovat maksaneet lainoista huomattavasti tätä korkoa alhaisempaa markkinahintaa. Menetelmän korkoa huomattavasti alemman tosiasiallisen markkinakoron vaikutus on jäänyt Energiavirastolta huomiotta sen teettämissä analyyseissä, vaikka tämä seikka on vaikuttanut huomattavasti tuottoihin. Markkinakoron noustessa tätä etua ei enää tulevalla jaksolla ole ja edellisen kauden valvontamenetelmät niissä sovellettuine periaatteineen johtaisivat nykytilanteessa joka tapauksessa alhaisempiin tuottoihin.
Kustannusvastaavuustavoitteet eivät tue Energiaviraston tekemien valvontamenetelmien muutosten säädöstenmukaisuutta, tarpeellisuutta, kohtuullisuutta tai oikeasuhtaisuutta. Päätöksen mukainen malli ei täysin vastaa investointikustannuksia eikä investointeja oteta täysimääräisesti huomioon tuottopohjassa. Kantaverkkoliiketoiminnan sääntelyn mukainen tuottopohja on nykyisen valvontamallin puitteissa jatkuvasti alhaisemmalla tasolla kuin toimintaan sitoutunut pääoma. Tämä johtuu siitä, että kantaverkkoa joudutaan purkamaan uuden verkon rakentamisen yhteydessä, sekä siitä, että kaikki korvausinvestointien komponentit eivät sisälly tuottopohjan arvostuksen perusteena olevaan yksikköhintaluetteloon. Vanhaa verkkoa joudutaan purkamaan, jos se ei esimerkiksi enää sijainniltaan palvele muuttuneita asiakastarpeita, tai tilanteessa, jossa halutaan minimoida maankäytön haitta eri sidosryhmille rakentamalla uusi johto jo olemassa olevan johdon paikalle olemassa olevaa johtokatua hyödyntäen. Pääosan sähköaseman laitteista ja rakenteista saavuttaessa teknisen käyttöiän on koko asema purettava ja korvattava uudella, vaikka asemalla olisi uusiakin komponentteja esimerkiksi asiakastarpeista tehtyjen myöhempien laajennusten vuoksi. Vanha verkko‑omaisuus poistuu näissä tapauksissa tuottopohjasta aiottua nopeammin. Käytöstä poistettavaan verkkoon on sitoutunut pääomia, minkä vuoksi verkko‑omaisuuden tuottopohja ei tuota täyttä tuottoa sitoutuneelle pääomalle. Kantaverkon osalta kyseessä ovat usein hyvin pitkän aikavälin investoinnit, jolloin pitoajan valinnalla ei voida varautua kaikkiin niihin tarpeisiin, joita tulevan verkon rakentaminen edellyttää. Verkon kehittämistarpeet muuttuvat ajan kuluessa asiakastarpeiden myötä, pitkiin pitoaikoihin liittyy epävarmuustekijöitä eikä yksityiskohtaista pitoaikaa voida määrittää edes samoille komponenteille, vaan pitoajat ovat aina oletus keskiarvosta.
Komponenttien todellisten pitoaikojen muutosten vaikutukset valitun pitoajan ylittävien ja alittavien komponenttien osalta eivät ole tuottopohjassa toisiinsa nähden kompensoivia eli neutraaleja. Vaikka tekniseksi käyttöiäksi valitaan tarkasti komponenttien todellinen keskimääräinen käyttöikä, pidempään käytössä oleville laitteille saatavat poistot eivät kompensoi ennenaikaisesti purettavia komponentteja, sillä vuosia tai vuosikymmeniä myöhemmin saatavat ennenaikaisia purkuja kompensoivat jälleenhankinta-arvosta tehtävä poistot ovat arvoltaan huomattavasti pienempiä ottaen huomioon rahan aika-arvo. Korkeamman teknisen käyttöiän saavuttaminen edellyttää usein verkkoyhtiöltä perusparannuksia, eli investointeja, joille ei saa muuta hyötyä tuottopohjassa, kuin vuosia myöhemmin saavutettavat pitempään jatkuvat jälleenhankinta‑arvosta tehtävät poistot, jotka vain pieneltä osin kompensoivat perusparannusten kustannuksia. Verkon uudelleenarvottaminen korjaa tätä ongelmaa.
Valvontamenetelmät eivät mahdollista kohtuullista tuottoa koko verkkoon sitoutuneelle pääomalle sähkömarkkinalain edellyttämällä tavalla. Valittajan investointitehokkuus jää tarkasteluperiodilla 2024–2034 keskimäärin 0.98‑tasolle. Esitetyillä menetelmillä valittaja ei koskaan voi saavuttaa todellista investointitehokkuushyötyä, koska toisin kuin jakeluverkkosääntelyssä, sääntelyn mukaiset yksikköhinnat päivitetään jälkikäteen perustuen valittajan omien investointihankkeiden kustannuksiin.
Tuottopohjan rapautuminen johtaa välttämättä siihen, että valittajan osingonmaksukyky tehdyille investoinneille ja sitoutuneelle pääomalle heikkenee. Koska verkko-omaisuus ei ole sijoittajalle helposti realisoitavissa, omistuksesta saatava tuotto saadaan lähtökohtaisesti ainoastaan osinkotulojen kautta. Siten omistaja ei saa tuottoa omistukselleen ja tuotto ei muodostu kohtuulliseksi, jos kohtuullista tuottoa ei lasketa, vaikka viiveelläkin, verkko‑omaisuuden käyvän arvon mukaan. Mikäli yhtiö näissä olosuhteissa maksaa sijoittajille regulaation mukaisen kohtuullisen oman pääoman tuoton mukaisen osingon, ei tätä samaa kassavirtaa voi käyttää toiseen kertaan investointien rahoittamiseen. Näin ollen sallittuja poistoja ylittäviä investointeja ei voida rahoittaa tulorahoituksella, vaan ne on rahoitettava ulkoisella rahoituksella. Valittaja voi joutua uusien menetelmien seurauksena valvontajakson aikana rajoittamaan osingon maksua turvatakseen rahoitusasemansa ja toimintaedellytyksensä. Tämä on sijoittajan kannalta tuoton volatiliteetin osalta lisäriski, joka tulisi vastaavasti kompensoida korkeampana beeta-kertoimena. Jos kohtuullisen tuoton mukaista osingonmaksua rajoitetaan, tarkoittaa tämä sitä, että yhtiön oman pääoman tuotto jää alle lainsäädännön ja valvontamallin edellyttämän kohtuullisen tuoton.
Rahoitusteorian ja -markkinoiden kontekstissa sijoittaja ja rahoittaja arvioivat tuottoa suhteessa vaihtoehtoisiin sijoituskohteisiin, ja kompensoivat hinnoittelussaan valvontamallin mahdolliset alituottoon johtavat elementit. Kohtuullista tuottoa hakeva sijoittaja ei hyväksy ”varsin kohtuullista” tuottoa vaan hinnoittelee riskin rahoituksen hintaan saadakseen sijoituksen riskiin suhteutettuna kohtuullisen tuoton. Sijoittajat ja rahoittajat arvioivat jokaista uutta investointia suhteessa kyseisen hetken markkinatilanteeseen, tuotto‑oletukseen ja riskiin suhteutettuun tuottotavoitteeseen. Rationaalinen sijoittaja ei tee kohtuullisen tuoton alle jääviä investointeja, koska tällöin alituottoa olisi kompensoitava aiemmin kumuloituneista pääomista. Tällainen oletus on täysin ristiriidassa kohtuullisen tuoton valvonnan perusteena olevan rahoitusteorian sekä markkinarealiteettien kanssa. Markkinoilta ei ole saatavilla WACC-ehtoista rahoitusta. WACC on perusteltu mittari verkko-omaisuuden keskimääräisen tuoton määrittelyyn, jos sen komponentit vastaavat oman ja vieraan pääoman markkinaehtoista tuottovaatimusta.
Muutos verkko-omaisuuden oikaisussa romuttaa sekä uusien että aikaisemmin tehtyjen investointien kannattavuuden, mikä vaarantaa tulevien investointien rahoitettavuutta. Päätös johtaa valittajan pääomarakenteen heikkenemiseen velan suhteellisen osuuden kasvaessa voimakkaasti säänneltyyn tuottopohjaan nähden. Tulevat merkittävät investointitarpeet edellyttävät vahvaa pääomarakennetta, joka mahdollistaa rahoituksen saamisen. Tilanteessa, jossa suuri osa valittajan omaisuuden arvosta ei vastaa sen markkina-arvoa ja sen pääomarakenne heikkenee, valittajan kyky rahoittaa uusia investointeja heikkenee merkittävästi. Päätöksen mukainen verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen vaikuttaa tuottopohjan lisäksi jälleenhankinta-arvoista laskettavien tasapoistojen arvoon, jotka jäävät vuosi vuodelta jälkeen markkina‑arvosta. Päätöksen mukaiset menetelmät heikentävät valittajan mahdollisuuksia toteuttaa suunniteltua mittavaa investointiohjelmaa. Energiaviraston päätöksessä vahvistetut valvontamenetelmät johtavat väistämättä tämän investointiohjelman ajalliseen ja/tai sisällölliseen sopeuttamiseen nykyisen kantaverkon kehittämissuunnitelman kattavalla ajalla.
Valittajan taloudellisen aseman merkittävällä heikkenemisellä päätöksen seurauksena on vaikutusta muun ohella valittajan luottoluokitukseen. Päätös johtaa tilanteeseen, jossa luottoluokituksen nettovelkaa kuvaavat tunnusluvut tulevat huonontumaan. Kansainvälinen luottoluokituslaitos Fitch Ratings (Fitch) on valvontamalliin tehtyjen muutosten takia jo muuttanut valittajan pitkäaikaisen yritysluokituksen tulevaisuuden näkymän vakaasta negatiiviseksi, ja Standard and Poors (S&P) on laskenut yhtiön luottoluokitusta. Laskeva luottoluokitus nostaa voimakkaasti pääomakustannuksia ja samanaikaisesti vaikeuttaa velkamarkkinoille pääsyä.
Valittaja tekee suunnitelmia verkkoinvestoinneista pitkällä tähtäimellä ja tehdyt investoinnit ovat pitkäikäisiä. Verkkoinvestoinnin ja sen rahoituksen elinkaari kattaa useita menetelmäjaksoja. Investoinnin taloudellinen kannattavuus lyödään lukkoon investointipäätöstä tehtäessä ja investointihetkellä voimassa olevien valvontamenetelmien mukaisilla verkko-omaisuuden arvostusperiaatteilla sekä kohtuullisen tuoton laskentaparametreilla. Investoinnin jo toteuduttua ei näitä parametreja voida uudelleen arvioida, vaan tulevat valvontamenetelmät osoittavat käytännössä, kuinka kannattavaksi tai kannattamattomaksi investointi muodostuu. Valittaja on mittavia ja pitkäikäisiä verkkoinvestointeja tehdessään luottanut sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden mukaisiin edellytyksiin, joiden mukaan verkko-omaisuuden arvostuksen tulee perustua todelliseen markkina- ja nykykäyttöarvoon, mikä on tarkoittanut verkko-omaisuuden jaksottaista oikaisua päivitettyjen yksikköhintojen perusteella. Energiavirasto on aikaisemmin johdonmukaisesti puoltanut regulaatiosta tulevana velvoitteena verkon uudelleenarvottamista koskevaa mallia ja pitänyt tätä kantaa myös esillä sidosryhmäviestinnässään. Tämä on luonut perustellun odotuksen aikaisempien valvontamenetelmien jatkuvuudelle verkko-omaisuuden arvostuksessa. Valittajan on tullut voida luottaa siihen, etteivät sen aiempien valvontamenetelmien perusteella tekemien ja lainsäädännön edellyttämien investointien kannattavuuslaskelmat muutu yhtäkkisesti merkittävästi viranomaisen päätöksen vaikutuksesta.
Verkko-omaisuus ja siihen sitoutunut pääoma tulee investointivuodesta riippumatta saattaa vastaamaan tuottopohjalta vaadittavaa markkina-arvon vaatimusta uudelleenarvottamalla valvontajaksoittain koko investoitu verkko‑omaisuus kunkin valvontajakson lopussa käyttämällä takautuvasti valvontajaksolle päivitettyjä keskimääräisiä yksikköhintoja. Koko investoitu verkko-omaisuus tulee uudelleenarvottaa mallilla, jota Energiavirasto on esittänyt vain uusille kuudennelle ja seitsemännellä valvontajaksolla tehdyille investoinneille. Jälleenhankinta-arvosta laskettujen tasapoistojen tulee perustua uudelleenarvotetun verkko-omaisuuden arvoon.
3.2 Kohtuullisessa tuottoasteessa käytetty velaton beeta-kerroin
Valituksenalaisessa päätöksessä käytetty beeta-kerroin ei vastaa valittajan toimintaympäristössä tapahtunutta riskisyyden kasvua. Beeta-kertoimen alentamiselle aikaisempien valvontajaksojen tasosta tai kantaverkkotoiminnalle jakeluverkkotoimintaa alemman beeta-kertoimen soveltamiselle ei ole perusteita, eikä se takaa lainsäädännön edellyttämää kohtuullisen tuoton tasoa toiminnan riskisyys huomioiden. Valittajan velattomassa beeta-kertoimessa huomioon otettavia riskitekijöitä tulee tarkastella arvioimalla sen toiminnan erityispiirteitä verrattuna ulkomaisiin verrokkiyhtiöihin sekä jakeluverkkotoimintaan ja ottaa lisäksi huomioon riskiympäristön muuttuminen verrattuna aikaisempiin valvontajaksoihin. Riskien kasvun seurauksena velattoman beeta-kertoimen tulee kasvaa. Velattoman beetan 0,15 yksikön lisäys toteuttaisi tämän ehdon ja siten vastaisi sellaista riskitasoa, jolle valittajan toiminta ja tuotot tosiasiassa markkinaehtoisesti altistuvat.
Energiavirasto on käyttänyt velattoman beeta-kertoimen määrityksessä ulkomaisia verrokkiyhtiöitä. Suomen sähkömarkkinoilla on lukuisia erityispiirteitä, jotka lisäävät toimintaympäristön riskejä verrokkiyhtiöihin verrattuna. Suomen sähköntuotanto on maantieteellisesti voimakkaasti keskittynyttä, mikä luo järjestelmän ylläpidolle haasteita. Tuotannon keskittymisen riskejä järjestelmälle lisää erityisesti Euroopan suurimman ydinvoimalaitoksen, Olkiluoto 3:n, merkittävä osuus suhteessa koko markkinan kokoon. Vastaavassa kokoluokassa olevia suurimman yksittäisen tuotantoyksikön järjestelmälle muodostavia riskejä, joista kantaverkonhaltija on vastuussa, ei ole verrokkimaissa. Suomen eroja verrokkimaihin ovat myös uusiutuvan tuulivoimatuotannon nopea kasvuvauhti ja tämän tuotannon keskittyminen länsirannikolle. Samaan aikaan joustava sähköntuotantokapasiteetti on vähentynyt, mikä on lisännyt Suomen sähköjärjestelmän tehotasapainon ylläpitoon liittyvää riskiä. Nämä erityispiirteet nostavat valittajan liiketoimintariskit käytettyjä verrokkiyhtiöitä korkeammiksi, puoltaen selvästi korkeampaa velattoman beeta-kertoimen arvoa. Pelkkä verrokkiyhtiöistä johdetun otannan vaihteluvälin yläkvartaalin soveltaminen velattoman beetan arvona ei riitä kattamaan valittajan suurempia riskejä verrattuna verrokkiyhtiöihin.
Valittajan toiminnan riskisyyttä arvioitaessa tulee lisäksi ottaa huomioon riskit, jotka liittyvät valtakunnan sähkön kysynnän ja tarjonnan tasapainottamiseen osana järjestelmävastuun hoitoa. Tähän liittyvät myös nopeat muutokset asiakkaiden kulutus- ja tuotantokäyttäytymisessä sekä ennennäkemättömät tekniset haasteet. Nämä tekijät ovat aiempiin valvontajaksoihin nähden eriyttäneet kanta- ja jakeluverkkotoiminnan toimintaympäristöjä. Järjestelmävastaavan kantaverkkoyhtiön jakeluverkkotoiminnasta poikkeavia tehtäviä ovat järjestelmävastuun hoitaminen, valtakunnallinen tasehallintavastuu ja vastuu valtakunnallisesta taseselvityksestä. Etenkin tasehallinnasta ja taseselvityksestä johtuvat vastuut sekä niihin liittyvät tasevastaavien vastapuoli- ja muut riskit ovat merkittävästi lisääntyneet. Järjestelmävastaavana valittaja vastaa koko sähköjärjestelmän vakaudesta ja kantaa tasesähkömarkkinalla selvitystalon kaltaisen vastapuoliriskin suhteessa jokaiseen markkinatoimijaan. Tätä riskiä tulee liiketoiminnan systemaattisena riskinä kompensoida korkeammalla beeta-kertoimella, sillä sitä ei oteta huomioon säännellyssä tuottopohjassa. Koska edellä mainittuja vastuita ja riskejä ei kohdistu lainkaan jakeluverkkotoimintaan, kantaverkkoyhtiölle sallitun velattoman beeta-kertoimen arvon tulee olla suurempi kuin sähkön jakeluverkkoyhtiöillä, joihin sovellettava velaton beeta-kerroin on 0,48.
Myös sähköjärjestelmän laajenemisen, sääriippuvuuden ja monimutkaistumisen myötä yhtiön liiketoimintariskit ovat selvästi kasvaneet verrattuna aikaisempiin valvontajaksoihin.
Valvontamenetelmissä ja niiden mukaisessa tuottoasteessa tulee ottaa huomioon tulevina vuosina edessä olevat sähkömarkkinan muutokset. Kantaverkkotoiminnan riskisyys kasvaa johtuen sähköntuotannon ja kehityksen epävarmuudesta, tehotasapainon vaikeutumisesta sekä verkkovolyymin kasvusta vihreän siirtymän investointien myötä. Alkaneella menetelmäkaudella liiketoiminnan riskisyyttä kasvattavat erityisesti investointitarpeiden merkittävä kasvu, epävarmuus Suomen sähkönkulutuksen ja -tuotannon kehityksestä sekä kasvava tarve markkinoiden vaatimalle reservikapasiteetille.
3.3 Markkinapreemion riskitön korkokanta
Valvontamenetelmissä ei ole perusteltua käyttää kahden eri valtion riskittömiä korkokantoja, vaan markkinariskipreemiossa ja kohtuullisen tuottoasteen määrittelyssä tulee johdonmukaisuussyistä ja valvontamenetelmien sisäisen eheyden säilyttämiseksi käyttää samaa riskitöntä korkokantaa.
3.4 Pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit
Valituksenalaisessa päätöksessä vahvistettu pullonkaulatuloilla rahoitettujen komponenttien käsittely on sähkömarkkinalain vastainen, koska valittaja ei voi kerätä kohtuullista tuottoa koko sen käytössä olevalle verkko-omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle. Pullonkaulatuloilla rahoitetut investoinnit eivät ole valittajan päätettävissä. Sääntelyssä on erikseen määritelty, että kantaverkkoyhtiön tulee pyrkiä ohjaamaan pullonkaulatulot sellaisiin kapasiteettirajoituksia poistaviin investointeihin, jotka vähentävät alueiden välisiä hintaeroja. Päätöksen mukainen pullonkaulatulojen ja niillä rahoitettujen komponenttien käsittely poistaa kannustimen kantaverkkoyhtiön näillä tuloilla rahoitettavien investointien tekemiseen ja siten vaarantaa verkon kehittämistehtävän mukaisen velvoitteen täysimääräisen toteutumisen.
Kohtuullisen tuoton ja siinä huomioon otettavan riskin näkökulmasta tuottopohjassa huomioon otettavan sähköverkko-omaisuuden ei tule poiketa merkittävästi tosiasiallisesta käytössä olevan sähköverkon laajuudesta. Vahvistetuissa valvontamenetelmissä pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit on kuitenkin rajattu oikaistussa nykykäyttöarvossa huomioon otettavien omaisuuserien ulkopuolelle eikä tällaiselle todelliselle käytössä olevalle sähköverkko-omaisuudelle saa tuottoa. Näitäkin omaisuuseriä koskevat kunnossapitoon, korjaukseen, häiriöihin, sähköturvallisuuteen, käyttöön ja käytön suunnitteluun sekä vaaranvastuuseen liittyvät riskit ja vastuut, jotka ovat vastaavat tai jopa suuremmat kuin muulla valittajan sähköverkko-omaisuudella. Pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit muodostavat merkittävän osan käytössä olevaa verkkoinfrastruktuuria, mikä lisää koko sähköjärjestelmän laajuutta ja sitä kautta riskejä.
Pullonkaulatuloilla rahoitettavia investointeja ovat erityisesti kriittistä infrastruktuuria olevat rajayhdysjohtoinvestoinnit, joihin liittyy merkittävästi suurempia riskejä kuin kantaverkon muihin investointeihin. Erityisesti rajat ylittävän kriittisen infrastruktuurin häiriöiltä turvaamiseen liittyvät riskit ovat viime vuosina kasvaneet ja osittain toteutuneetkin. Rajayhdysjohtojen käytettävyys on maan sisäistä verkkoa kriittisempää ja riskit ovat sisäisen verkon riskejä suuremmat, koska sähkön rajasiirroille ei ole vaihtoehtoista reittiä toisin kuin maaverkossa.
Rajayhdysjohtoinvestointien suunnittelun, rakentamisen ja toteutusaikataulun sekä hankkeiden toteutumiseen vaikuttavat kansallisen energiapolitiikan riskit ovat korkeammat, kun hankkeita toteutetaan yhteishankkeina muiden maiden kantaverkkoyhtiöiden kanssa. Rajayhdysjohtojen käyttöön liittyvät riskit ovat korkeammat esimerkiksi silloin, kun johtojen kunnossapito on jaettu kahden kantaverkkoyhtiön kesken. Myös näiden hankkeiden geopoliittisesta merkittävyydestä johtuvat riskit ovat muita hankkeita korkeammat. Pullonkaulatuloilla rahoitettavat investointihankkeet ovat erittäin pitkäkestoisia ja resurssi-intensiivisiä, mikä tehostamiskannustimen kautta heikentää niiden kannattavuutta. Näiden rajakapasiteetti-investointien merkitys on kasvussa.
Pullonkaulatulot eroavat luonteeltaan tuesta. Niiden määrä ei ole verkkoyhtiön kontrolloitavissa tai ennakoitavissa, ja ne vaihtelevat vuosien välillä suuresti. Valittaja ei liiketoiminnassaan tähtää pullonkaulatulojen hankkimiseen, eikä se ole sen itsensä valitsemaa liiketoimintaa. Pullonkaulatuloilla rahoitetut investoinnit eivät edellä todetusti ole valittajan päätettävissä. Rahoituksen vaihtelevuudesta huolimatta sääntelyn ja verkon kehittämisvelvoitteen ohjaamana verkonhaltijalla tulisi olla kannustin pullonkaulatuloilla rahoitettujen investointien tekemiseen ja kustannuksiin varautumiseen, joka kattaa myös investointeihin liittyvän sijoittajariskin. Vahvistetuissa valvontamenetelmissä rajayhdysjohtoinvestointien rahoittamiseen pullonkaulatuloilla liittyy yhtiön kannalta siten negatiivinen kannustin.
3.5 Käyttämättömien pullonkaulatulojen ja kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittely korottomana vieraana pääomana
Valituksenalaisessa päätöksessä käyttämättömien pullonkaulatulojen ja kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittely korottomana vieraana pääomana tuottopohjan laskennan perusteena olevassa oikaistussa taseessa johtaa tuottopohjan perusteettomaan pienentymiseen sekä toimintamalleihin, joilla pienennetään poistoeron mahdollistamaa taloudellista liikkumavaraa.
Päätöstä tulee muuttaa siten, että pullonkaulatulojen laskennallista verovelkaa ei oteta huomioon korottomana vieraana pääomana vaan oman pääoman eränä, koska vastaavaa käytäntöä ei esitetä sovellettavaksi pullonkaulatuloihin liittyvän verosaatavan osalta. Näillä tuloilla rahoitetun investoinnin valmistuttua valittajan tulee maksaa investointiin käytetystä pullonkaulatulosta yhteisöveroasteen suuruinen vero, josta muodostuu yhtiölle verosaatava. Maksetusta verosta aiheutuu valittajalle välitön negatiivinen rahavirta, joka jää yhtiön katettavaksi esimerkiksi korollisella vieraalla pääomalla siihen asti, kunnes valittaja saa kyseessä olevan investoinnin verosaatavan kerättyä vuosittaisten veropoistojen myötä verottajalta takaisin yli ajan. Edellä todetusti pullonkaulatulot eivät ole valittajan kontrolloitavissa olevaa tuloa kuten ei niiden käyttökohteetkaan, minkä vuoksi niistä ei saa aiheutua valittajalle negatiivisia taloudellisia seurauksia. Valvontamalli ei ota huomioon pullonkaulatuloilla rahoitetun investoinnin käyttöönotossa yhteisöverosta syntyvää pääoman sitoutumista ja kustannusta, vaan ainoastaan verovelan.
Lisäksi päätöstä tulee muuttaa siten, että kertynyt poistoero otetaan huomioon kokonaisuudessaan tuottopohjassa oikaistussa omassa pääomassa, koska päätöksen mukainen kertyneen poistoeron käsittely johtaa tuottopohjan perusteettomaan pienentymiseen kertyneen poistoeron korottoman vieraan pääoman, eli sen laskennallisen verovelan, osuudelta.
Kertyneen poistoeron käsittelytavan muutos on ristiriitainen sähkömarkkinalain kanssa, koska valittaja ei voi kerätä kohtuullista tuottoa koko oikaistulle verkko‑omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle. Koska kohtuullinen tuotto lasketaan periaatteeltaan tuottopohjan ja -asteen tulona, koskee poistoeron laskennallisen verovelan menetelmämuutos myös kohtuullista tuottoa. Tämä muutos ei ole veroneutraali. Lisäksi verovelkaa koskeva menetelmämuutos johtaa siihen, etteivät verkkoyhtiöt voi muilla aloilla toimivien pääomavaltaisten yhtiöiden tapaan hyödyntää verolainsäädännön mukaista investointeihin kannustavaa poistoeroa. Päätös asettaa verkkoyhtiön poistoeron käsittelyn osalta heikompaan asemaan muihin pääomavaltaisiin yhtiöihin verrattuna.
Pullonkaulatulojen ja poistoeron laskennallisen verovelan käsittelyn menetelmämuutos on vaikutuksiltaan taannehtiva ja vaikuttaa jo aikaisemmin tehtyihin liiketoiminnan taloudellista suunnittelua ohjaaviin päätöksiin. Valittajan taseessa jäljellä oleva poistoero on muodostunut poistolaskentojen erojen seurauksena muodostaen yritystaloutta suojaavan taloudellisen liikkumavaran. Päätös ohjaa poistoeron vähentämiseen ennenaikaisena veronmaksuna ja jakokelpoisen oman pääoman lisäämiseen, mitä ei voida pitää valittajan toiminnan kannalta perusteltuna.
3.6 Verkon rakentamiseen saadut tuet ja poistot
Verkon rakentamiseen saaduilla tuilla rahoitettujen investointien käsittely on päätöksessä sähkömarkkinasääntelyn ja EU-sääntelyn tavoitteiden vastainen, koska valittaja ei voi kerätä kohtuullista tuottoa koko sen verkko-omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle. Tuilla rahoitettujen komponenttien tuottopohjaan sisällyttämistä koskevan vaatimuksen osalta viitataan vastaaviin perusteluihin, kuin mitä on edellä esitetty pullonkaulatuloilla rahoitettujen komponenttien tuottopohjaan sisällyttämisestä.
Tukiohjelmia perustetaan sen vuoksi, että investoinnista tulisi verkonhaltijan kannalta kannattava ja sen toteutus mahdollistuisi. Tukiohjelmien ehdot eivät estä tukirahoitettujen kohteiden tariffituloja. Tuella rahoitettujen investointien poisjättäminen verkon oikaistusta jälleenhankinta-arvosta heikentää merkittävästi verkonhaltijan kannustinta hakea investointihankkeisiinsa soveltuvia tukia, joten muutoksella on sähkömarkkinasäännösten tavoitteiden vastainen ohjausvaikutus. Tukirahoitetut hankkeet johtaisivat kansantaloudellisiin hyötyihin. Päätöksen mukainen tukirahoitettujen investointien käsittely johtaa negatiivisiin ja ei-toivottuihin ohjausvaikutuksiin, jos ilman tukia rahoitettu investointi lisää kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävää tuottopohjaa, mutta saaduilla tuilla rahoitettu investointi ei. Omistajan kannalta on edullisempaa jättää silloin tuki hakematta. Samanlaista negatiivista ohjausvaikutusta ei liity muihin yritystukiin eikä kilpailuilla markkinoilla toimivien yritysten saamat tuet rajaa niiden mahdollisuutta saada voittoa tuen kohteena olevasta liiketoiminnasta.
Muutos tukien käsittelyssä tarkoittaa, että valittajan tulee käytännössä ilmaiseksi tarjota infrastruktuuri, verkonosia ja siirtopalvelu markkinoiden käyttöön. Tämä vaatimus on verkonhaltijan kannalta kohtuuton. Kaikki eri tavoilla rahoitetut verkonosat ovat osa valittajan kantaverkkoa, eikä niitä voi eriyttää sähköjärjestelmäkokonaisuudesta. Koko käytössä oleva sähköverkko on omistajan riskin kannalta samassa asemassa huolimatta siitä, onko sen investointiin kohdistunut kirjanpidossa hankintakustannusta. Verkonhaltijan kannalta lopputulos on kohtuuton, jos tuilla rahoitettuja verkon osia ei saada valvontamenetelmissä sisällytettyä tuottopohjaan, eikä tälle verkon osalle saa siten kerättyä toiminnan riskisyyttä vastaavaa tuottoa. Verkkopalvelua tuotetaan tällöin huomattavasti suuremmalla ja laajemmalla verkko-omaisuudella, kuin mille saadaan WACC-mallin mukainen tuotto. Tuen käyttäminen rapauttaa valittajan tuottopohjaa rajoittaen yhtiön riskinsieto- ja myöhemmin investointikykyä sallitun tuoton alentuessa. Lisäksi päätös vaikuttaa takautuvasti aiemmin tuilla rahoitettuihin investointeihin muuttaen olennaisesti niiden lähtökohtina olleita taloudellisia reunaehtoja, joilla päätökset tukien hakemisesta ja investoinneista on tehty.
Investoinneista tehtävät poistot eivät ole verkkoliiketoiminnan tuloa. Investointikannustimessa huomioon otettavilla tasapoistoilla on tarkoitus rahoittaa ikääntyvän verkon korvausinvestoinnit ja ylläpitää näin siirtokapasiteetin laatu yli ajan riittävällä tasolla. Vaikka investointi toteutettaisiin esimerkiksi EU-tuella, on verkkoyhtiöllä siitä huolimatta vastuu investoinnin toimivuudesta sille asetettujen tavoitteiden mukaisesti yli ajan.
3.7 Investointikannustimen hyötyleikkuri
Päätöksessä vahvistettu investointikannustimen hyötyleikkuri on sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden vastainen eikä se toiminnan luonteen vuoksi sovellu kantaverkkotoimintaan. Valittajalle ei ole vertailuryhmää, vaan yksikköhinnat perustuvat sen omiin kilpailutuksen kautta hankittujen investointihankkeiden keskimääräisiin kustannuksiin. Valittajalla ei ole myöskään mahdollisuuksia vastaavaan tehokkuushyötyyn kuin jakeluverkkoyhtiöillä, joiden yksikköhinnat perustuvat usean toimijan kustannusten keskiarvoihin muodostaen yhteisen vertailutason hinnoille.
Päätöksen mukaan investointikannustimen hyötyleikkurilla puututaan tilanteeseen, jossa verkonhaltijoilla on puutteita tehdä kirjanpidossaan investointien aktivointeja oikea-aikaisesti vastaamaan todellista käyttöönoton ajanhetkeä ja verkonhaltija saisi näin ollen perusteetonta ylimääräistä tuottoa. Tämä peruste on virheellinen. Kun komponentti otetaan käyttöön, kaikki sen investointikustannukset aktivoidaan taseeseen ja komponentti aktivoidaan tuottopohjaan kirjanpitosäännösten edellyttämällä tavalla. Sekä kirjanpitolain mukaisten kirjausten tekeminen että sähkömarkkinalain mukaisen regulaatiomallin noudattaminen sisältyvät olennaisena osana tilintarkastajan tekemään lakisääteiseen tilintarkastukseen. Tilintarkastaja on velvoitettu viestimään tilintarkastuskertomuksessa, mikäli yhtiön laatima tilinpäätös sisältää olennaisia virheitä tai ei ole tilinpäätöksen laatimista koskevien säännösten mukainen eikä täytä sille asetettuja lakisääteisiä vaatimuksia. Tilintarkastajat valvovat niin ikään, ettei kuluiksi kirjata investointeja, jotka lisäisivät tuottopohjan arvoa. Valittajan tilintarkastajan antamat tilintarkastuskertomukset eivät ole sisältäneet lausumia virheistä tai epätarkoista kirjanpitokäytännöistä, eikä yhtiön käytänteisiin liity Energiaviraston epäilemää perusteettoman hyödyn tavoittelua.
Päätöksen haasteena on vuosittaisen investointikannustimen hyötyleikkurin soveltaminen tilanteessa, jossa valmistuneiden kantaverkkoinvestointien kustannusten ajallinen kirjautuminen kirjanpitoon ja säänneltyyn tuottopohjaan vaihtelee vuosien välillä. Erityisesti investointikannustin johtaa negatiivisiin taloudellisiin seuraamuksiin valittajan suurien, useita vuosia kestävien investointihankkeiden osalta, joita on yhä suurempi osa valittajan investointihankkeista. Niissä kustannukset kertyvät pitkällä aikavälillä ja valmistuneiden kantaverkkoinvestointien kustannusten ajallinen kirjautuminen kirjanpitoon ja säänneltyyn tuottopohjaan vaihtelee vuosien välillä. Investointiprojektien kaikki kustannukset eivät ole toteutuneet vielä siinä vaiheessa, kun projektin omaisuus otetaan käyttöön ja tehdään aktivointi aktivointihetkeen mennessä syntyneistä kustannuksista kirjanpidossa. Osa kustannuksista toteutuu vasta käyttöönottoa seuraavina vuosina, kuten korvaus maa-alueista ja investointien viimeiset maksuerät.
Valmistuvien investointiprojektien määrä ja laajuus vaihtelevat vuosittain, ja tämän takia valmistumisvuotta seuraavina vuosina toteutuvat ja aktivoitavat investointikustannukset vaihtelevat eri vuosina, mitä esitetty investointikannustimen hyötyleikkuri ei millään tavalla ota huomioon. Päätöksen mukainen investointikannustin johtaa kohtuuttomaan sanktiovaikutukseen vuosilta, joilta tuleville vuosille siirtyvät investointikustannukset ovat suuremmat kuin edelliseltä vuodelta kyseiselle vuodelle siirtyneet. Lisäksi Energiaviraston tekemät virheet yksikköhintojen muodostamisessa korostuvat, kun tehdyt virheet eivät enää korjaannu tuottopohjan arvoon seuraavan yksikköhintapäivityksen yhteydessä.
Sähköasemien katkaisijakenttiä tai voimajohtorakenteita on järkevää tehdä ja tehdään usein ennakkoon. Kustannukset aktivoidaan taseeseen tulevaa asiakastarvetta varten, mutta kentät voivat olla vuosia niin sanotussa varatilassa, jolloin ne eivät näy tuottopohjan komponenttimäärissä. Kun asiakas liittyy sähköasemalle hankkeen valmistumista myöhemmin, kenttä aktivoidaan tuottopohjaan. Tällöin hyötyleikkuri leikkaa 15 prosenttia investoidun verkko‑omaisuuden arvosta. Hyötyleikkurin ohjaamana kantaverkkoyhtiö ei voi rakentaa asiakaslähtöisesti mitään etukäteen, vaan kaikki suoritettavat toimenpiteet on pystyttävä ajoittamaan ainoastaan akuuttiin tarpeeseen. Tämä ei ole mahdollista ilman, että esimerkiksi asiakasliityntöihin aiheutuisi valittajasta johtuvaa ajallista viivästystä, kun varmistetaan ettei verkko‑omaisuutta valmistu etukäteen. Lisäksi tästä aiheutuisi erillisiä pieniä projekteja, mikä nostaisi kustannuksia, sekä lisäisi kantaverkon keskeytysten määrää merkittävästi ja siten aiheuttaisi tehottomuutta ja negatiivisia ohjausvaikutuksia. Mikäli verkkoinvestointeja ei voida jatkossa optimoida asiakashaittaa minimoiden rakentamalla samalla kerralla eri tarpeita palvelevia teknisiä toteutuksia, nousee rakentamisesta aiheutuvan asiakashaitan määrä. Päätöksen mukainen investointikannustimen hyötyleikkuri johtaa siten tältäkin osin negatiivisiin ohjausvaikutuksiin, jotka eivät ole järkevästi ja kustannustehokkaasti toimivan yhtiön etujen mukaisia.
3.8 Verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset
Purkukustannuksia ei tule sisällyttää lainkaan tehostamiskannustimeen, sillä niille ei voida muodostaa vertailutasoa, johon tulevaisuuden purkukustannusten tehostamistavoitetta voisi verrata. Purkukustannusten määrä vaihtelee suuresti, ja valittajalla on niiden määrään vain hyvin rajalliset vaikutusmahdollisuudet. Valittajan oma henkilöstö ei suorita purkutöitä. Verkko-omaisuuden purkutyö on kilpailutettu tyypillisesti osana isompaa investointihanketta, ja näin purkutyöhinta määräytyy markkinaperusteisesti. Päätöksellä vahvistetuilla valvontamenetelmillä ei voida saavuttaa sitä purkukustannusten tehostamiseen tähtäävää ohjausvaikutusta, johon purkukustannusten käsittelyllä on pyritty.
3.9 Laatukannustin
Vahvistettu laatukannustimen taso ei ole sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden mukainen. Laatukannustimen tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa kehittämään sähkönsiirron laatua. Valittaja on jo saavuttanut vähimmäistasoa selvästi paremman laatutason, jolloin laatukannustimella ei voida enää saavuttaa sille asetettuja ohjausvaikutuksia. Kyseessä ei ole kannustin, mikäli verkkoyhtiö ei saa mitään taloudellista hyötyä siitä, että se ylläpitää saavutetun erinomaisen tason.
Valittajan verkon siirtovarmuus on kansainvälisesti vertailtuna poikkeuksellisen hyvällä tasolla. Vuonna 2023 sähkön siirtovarmuus oli 99,99995 prosenttia. Siirtovarmuuteen vaikuttaa myös valittajan 110 kilovoltin (kV) voimajohtoihin liittyneiden jakeluyhtiöiden, sähköntuottajien ja teollisuuden omistamien 110 kV verkkojen häiriöt. Vuonna 2023 verkossa oli noin 250 häiriötä, mikä vastaa kymmenen vuoden keskiarvoa. Keskeytyshaittojen arvo oli alle neljä miljoonaa euroa vuonna 2023. Energiaviraston teettämän selvityksen perusteella keskeytyshaittojen laskentaa on kehitetty siten, että näiden haittojen arvo alenee vielä nykyisestä. Tällöin laatukannustimen arvo kolme prosenttia kohtuullisesta tuotosta vastaa keskimääräistä vuotuista keskeytyshaittaa.
Keskeytyshaittojen taso on laskenut viime vuosina verkon korkean käyttövarmuuden vuoksi ja vertailutaso laskee edelleen, kun keskeytyshaittakustannusten laskennassa käytetyt yksikköhinnat laskevat. Vertailutaso tulee todennäköisesti olemaan alle kolme prosenttia kohtuullisesta tuotosta, joten valittajalla ei ole tosiasiallista mahdollisuutta symmetriseen kannustimeen. Siirtovarmuuden kasvattaminen saavutetusta tasosta olennaisesti paremmaksi olisi kansantaloudellisesti täysin perusteetonta. Päätöksen mukaan häiriöiden määrä olisi mahdollista vähentää nykyisestä noin 250:stä nollaan ja näin ollen kannustin toimisi symmetrisesti. Sähköverkkoliiketoiminnan häiriöiden määrä ei voi olla nolla. Täyden kannustinhyödyn saavuttaminen edellyttäisi täysin stabiileja sääolosuhteita vuoden ympäri sekä eläinvahinkojen, inhimillisten virheiden ja asiakkaiden verkkovikojen täydellistä poisjääntiä. Sähköjärjestelmän monimutkaistuessa sekä säiden ääriolosuhteiden, vandalismin uhan, verkon laajuuden, kyberuhkien ja asiakaskunnan kasvaessa on mahdollista, että vakavien ja laajojen häiriöiden riski päinvastoin kasvaa, eli häiriöhaittojen kasvaminen kaksinkertaiseksi on hyvinkin mahdollista.
Valittaja pyrkii keskeytyshaittojen minimointiin pitkäjänteisellä työllä. Haittoja voidaan vähentää tarkalla suunnittelulla, asettamalla toimivia teknisiä ohjeita ja järjestelmäteknisiä vaatimuksia, ennakoivalla kunnossapidolla, uusilla investoinneilla ja perusparannuksilla, harkitusti tehdyillä pitkäaikaisilla kunnossapito- ja viankorjaussopimuksilla ja monella muulla tavalla. Häiriöt aiheutuvat yllättävistä laiterikoista, sääilmiöistä, hallaharsoista, luvattomista puunkaadoista ja lukemattomista muista syistä, joihin valittaja ei voi äkillisesti vaikuttaa. Valittajan toiminnassa on kyse yhteiskunnalle kriittisestä ja asiakaslähtöisestä yritystoiminnasta, joten on epärationaalista ja samalla epäuskottavaa väittää, että ilman Energiaviraston määräämää sakkorangaistusta valittaja esimerkiksi peruisi tilaamansa investoinnit tai muuttaisi jotenkin äkillisesti toimintaansa käyttövarmuutta haittaavalla tavalla keskellä vuotta kannustimen enimmäisvaikutuksen ylittyessä katsoen, ettei asiakkaille aiheutuvilla keskeytyksillä olisi sille mitään merkitystä.
Todellisen symmetrisyyden saavuttamiseksi laatukannustimen toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa huomioon otettavaa laatusanktion ja -bonuksen enimmäisvaikutusta tulee pienenentää puoleen Energiaviraston päätöksessä esitetystä tasosta.
3.10 Varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunut pääoma
Valituksenalainen päätös on sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden vastainen siltä osin, kun varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunutta pääomaa ei oteta huomioon oikaistussa sähköverkko-omaisuudessa ja varastosta käyttöön otettua varaosaa tuottopohjassa. Vaihto-omaisuuden eliminointi oikaistusta omaisuudesta eroaa Energiaviraston aikaisempien valvontajaksojen vaihto‑omaisuuserien käsittelystä, jolloin vaihto-omaisuus sisältyi eriytetyn taseen mukaisessa kirjanpitoarvossa oikaistuun verkko-omaisuuteen.
Varaosa- ja polttoainevarastoista koostuvat vaihto-omaisuuteen sisältyvät erät johtuvat välittömästi varsinaisesta verkkoliiketoiminnasta. Näitä eriä ei tule eliminoida valvontamenetelmissä vaihto-omaisuutena verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua omaisuutta laskettaessa. Varastot ovat osa sähköverkko‑omaisuutta, johon sitoutuneelle pääomalle tulee saada kohtuullinen tuotto.
Valittajalla on järjestelmävastaavana kantaverkonhaltijana lainsäädännössä asetettu velvollisuus varautua huoltovarmuuden toteutumiseksi verkon häiriötilanteisiin riittävällä kriittisellä varaosavarastolla ja varavoimalaitosten polttoainevarastolla. Suomen sähköjärjestelmän ja -markkinoiden toimintaan vaikuttaa keskeisesti esimerkiksi rajayhdysjohtojen ja häiriötilanteita varten olevien varavoimalaitosten käytettävyys. Rajayhdysjohtojen sekä joidenkin keskeisten verkon solmukohtien käytettävyyden varmistamiseksi niihin liittyvän varaosavaraston ja toimintavarmuutta varmistavan verkko-omaisuuden osalta valittajan riittävä ennakkovarautuminen on yhteiskunnan kannalta vastuullista.
Häiriötilanteisiin reagoiminen vasta niiden ollessa käsillä ei olisi Suomen kantaverkon huoltovarmuuden tai edes kantaverkon asiakkaiden kannalta kestävä tilanne. Useiden kriittisten verkko-omaisuuden komponenttien osalta toimitusajat ovat pitkät, esimerkiksi muuntajien osalta useita vuosia. Tämän vuoksi valittajalla tulee olla tällaiset komponentit valmiina häiriötilanteiden varalta, jolloin voidaan välttää kokonaisvaikutuksiltaan merkittävien haitallisten seurausvaikutusten leviäminen sähkömarkkinoille. Nämä haitalliset seurausvaikutukset voisivat muun ohella nostaa Suomen hinta-alueen sähkön hinnan pitkäksikin aikaa korkealle tasolle. Varaosavaraston kohtuullisen tuoton aiheuttamat kustannukset valittajan siirtomaksuissa ovat häviävän pienet kansantaloudelle saavutettaviin hyötyihin verrattuna.
Lisäksi samaan kategoriaan kuuluu verkkoliiketoiminnan eriytetyn taseen vaihto-omaisuuserään sisältyvä varavoimalaitosten polttoainevarasto, joka niin ikään turvaa toimintavarmuutta häiriötilanteissa. Valittajan varavoimalaitokset eivät voi olla ilman polttoainevarastoja, jotka varmistavat niiden toiminnan kaikissa olosuhteissa. Polttoaineen hankinta ei ole mahdollista ainoastaan varavoimalaitosten akuutteihin käyttötarpeisiin.
Kantaverkkotoimintaan kohdistuvat uhkat ovat kasvaneet nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa. Sähkönjärjestelmän nopea kehitys vaatii puolestaan verkkokomponenttien yhä korkeampaa käyttövarmuustasoa. Valittaja joutuu siten entisestään kasvattamaan varaosavarastojaan. Lisäksi on otettava huomioon, että mittava sähköverkon rakentaminen vaatii jatkuvasti keskeytyksiä kantaverkkoon ja näin verkkokomponenttien toiminnallisuuden varmistaminen eri keinoin on entistä tärkeämpää. Valvontamenetelmien tulee mahdollistaa tämä kriittinen varautuminen ja asettaa sille selkeät kannustimet. Mikäli varaosa- ja polttoainevarasto eliminoidaan sähköverkko-omaisuuden laskennasta ja varastoihin sitoutuneelle pääomalle ei saa tuottoa, tämä ohjaa minimoimaan näitä varastoja lisäten toimitus- ja huoltovarmuuteen liittyvää riskiä.
Kun varaosa otetaan varastosta käyttöön, tulee se muun käytössä olevan sähköverkko-omaisuuden tavoin ottaa huomioon oikaistun jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon laskennassa. Nykykäyttöarvon määrittämisessä varastosta käyttöön otettu komponentti tulee arvostaa komponentin käyttöönottovuoden valvontajaksolle päivitetyn yksikköhinnan mukaisesti.
3.11 Tehostamiskannustin
Valituksenalaisessa päätöksessä on vahvistettu kantaverkonhaltijan yleisen tehostamistavoitteen arvoksi kuudennella valvontajaksolla nolla prosenttia ja seitsemännellä valvontajaksolla yksi prosentti. Päätöstä tulee muuttaa siten, että myös seitsemännellä valvontajaksolla yleisen tehostamistavoitteen arvo on nolla prosenttia.
Tehostamiskannustimen taso tulee muuttaa niin, että kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksolla maksimissaan viisi prosenttia kannustinvaikutuksesta muodostuu toteutuneiden kustannusten ja tehostamiskustannusten välisestä erotuksesta. Tämän lisäksi toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa tulee ottaa huomioon eurooppalainen kantaverkonhaltijoiden tehokkuusselvityksen mukainen tehokkuusluku, jonka vaikutus voi olla enintään +/- 2 prosenttia verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta. Päätöstä tulee muuttaa niin, että näiden tehostamiskannustimien yhteisvaikutus on aina kuitenkin rajattu enintään +/- 5 prosenttiin verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta.
Päätöksessä esitetty tehostamiskannustin, jonka osuus sallitusta tuotosta on enintään +/- 10 prosenttia, vastaa noin viidesosaa valittajan kontrolloitavista kustannuksista. Kantaverkkotoiminnassa suorat verkon kunnossapitokulut edustavat vain noin 20 prosentin osuutta kontrolloitavista kustannuksista. Kontrolloitavien kustannusten suhde omaisuuden arvoon on alhainen, vain noin kolme prosenttia, mihin suhteutettuna päätöksen mukaisen kannustimen suuruusluokka on merkittävä.
Tehostamistavoitteen kiristämiselle ja aikaisempia valvontajaksoja huomattavasti isommalle vaikutukselle oikaistun tuloksen laskennassa ei ole perusteita. Tehostamistavoitteen kiristäminen ei mahdollista valittajan toiminnan välttämätöntä kehittymistä, uusiin tehtäviin laajentumista, tulevaan sähkönkulutuksen kasvuun varautumista ja riittävän riskien hallinnan toteuttamista sekä lisääntyneeseen sääntelyyn vastaamista. Päätöksen mukainen tehokkuuskannustimen osuuden lisääminen sallitusta tuotosta ei ole symmetrinen ja valvontamenetelmiin liittyvien tavoitteiden mukainen toimenpide sähkön kantaverkkoliiketoiminnalle. Tehokkuuskannustimen osuuden mainitussa lisäämisessä ei oteta huomioon sähkön kantaverkkoliiketoiminnan kustannusrakennetta ja mahdollisuuksia ilman toiminnan merkittävää sopeuttamista vaikuttaa kustannusrakenteeseen ja sitä kautta kustannustehokkuuden tuloksiin. Näin ollen lisäämisellä ei saavuteta kyseisen kannustimen positiivisia ohjausvaikutuksia. Järjestelmävastuullisessa kantaverkkotoiminnassa ei ole tapahtunut sellaista muutosta, mikä mahdollistaisi merkittävän operatiivisten kustannusten alentamisen.
Markkinoiden ja valittajan toiminnan kehitys ohjaavat entistä voimakkaammin siihen, että yleisen tehostamistavoitteen asettamiselle seitsemännelle valvontajaksolle ei ole perusteita. Kantaverkkotoimijalle kohdistetaan enenevässä määrin uusia vaatimuksia ja tehtäviä, jotka lisäävät toiminnan kustannuksia ja riskiä. Myös kehityshankkeiden määrä on ennätyssuuri. Ikääntyvä ja laajeneva kantaverkko sekä monimutkaistuva sähköjärjestelmä tarkoittavat sitä, että investointihankkeet vaativat entistä enemmän suunnittelutyötä ja valmistelua siirryttäessä epälineaariseen sähköjärjestelmään. Investointihankkeet ovat pituudeltaan jopa 7–8 vuotta ja rajayhteyksiä koskevat hankkeet tätäkin pidempiaikaisempia. Lisäksi verkon erilaisten muutostöiden määrä uusien investointien myötä kasvaa ja monimutkaistuu johtaen myös nykyisin palvelevan verkonosien purkuihin. Valmistelukustannuksia lisää myös voimajohtojen voimakkaasti kasvanut ympäristövaikutusten arvioinnin (YVA) selvitystarve. YVA-selvitysten kulut toteutuvat huomattavasti tehostamiskannusteessa huomioon otettavaa verkkovolyymin kasvua aikaisemmin. YVA-selvitysten lisäksi tehdään 110 kV voimajohtojen ympäristöselvityksiä sekä sähköasemahankkeiden luontoselvityksiä, joiden määrä on niin ikään kasvanut voimakkaasti.
Tulevaisuudessa luonnon monimuotoisuuteen ja sähköjärjestelmän käyttövarmuuteen liittyvät kysymykset lisääntyvät kantaverkkoa suunniteltaessa ja verkostolaajennuksia toteutettaessa. Nämä valmistelukustannukset kirjautuvat vuosikuluksi. Valittajan tehtäväksi säädetty järjestelmävastuun hoitokin monimutkaistuu ja reaaliaikaistuu entisestään vaatien kasvavassa määrin resursseja muun muassa voimajärjestelmän jatkuvaan kehittämiseen, yhteistyöhön ja entistä monimutkaisempien järjestelmien ylläpitoon. Tämäkin kasvattaa yhtiön operatiivisia kustannuksia. Lisäksi sähkömarkkinoiden kehitys vaatii lisää resursseja kotimaisella, pohjoismaisella ja eurooppalaisella tasolla. Yhä kasvavassa määrin ja nopeammalla aikataululla valittajan toimintapiiriin tulee uusia lisääntyvän EU‑regulaation, eurooppalaisen markkinakehityksen ja -integraation vaatimia hyvin pitkäkestoisia, useita eri vaiheita sisältäviä kehityshankkeita sekä yhteispohjoismaisia kehitysprojekteja, jotka vaativat resursseja. Erilaiset kehityshankkeet ja niiden kustannukset eivät ole suoraan valittajan vaikutusmahdollisuuksien piirissä. Valittajalla tulee olla kyky toteuttaa tällaisia yhteiskunnan edun edellyttämiä kehityshankkeita ilman, että siitä aiheutuu negatiivia kannustinvaikutuksia. Alueellisen koordinaatiokeskuksen perustamisella ei ole vaikutusta edellä mainittuihin tehtäviin.
Tehostamiskannustimessa huomioon otettava verkkovolyymi ei kuvaa valittajan toiminnan laajuutta. Päätöksessä esitetty kustannusinsentiivimalli mittaa verkkotoiminnan laajuutta ainoastaan verkkovolyymin komponenttien määrällä. Kantaverkkotoiminnan kustannuksiin vaikuttava kustannustekijöiden määrä on huomattavasti mallin tunnistamaa verkkovolyymiä ja sen kehitystä laajempi. Tehostamiskannustimessa huomioon otettaviin kontrolloitaviin kustannuksiin sisältyy suuri osa kustannuksia, jotka eivät suoraan liity verkkokomponenttien määrän kasvuun.
Energiaviraston lausunto
Vaatimukset
Energiavirasto on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti hylkää valittajan pääasiassa esittämät vaatimukset ja toissijaisesti palauttaa valituksenalaisen päätöksen Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Energiavirasto on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
Perustelut
1 Markkinaoikeuden toimivalta
Markkinaoikeus ei voi määrätä valvontamenetelmien sisällöstä valittajan vaatimalla tavalla. Oikeus siihen kuuluu kansallisena sääntelyviranomaisena toimivalle Energiavirastolle, joka punnitsee asiaa yleisen edun kannalta ja kokonaisuutena ottaen huomioon niin yhtiöiden kuin asiakkaiden edun. Valvontamenetelmät muodostavat tarkkaan harkitun kokonaisuuden, jossa pienetkin yksittäiset muutokset voivat johtaa menetelmien kokonaisuuden kannalta huomattaviin vaikutuksiin. Mikäli markkinaoikeus katsoo valituksenlaisen päätöksen lainvastaiseksi, markkinaoikeuden tulee palauttaa valituksenalainen päätös Energiaviraston käsiteltäväksi, minkä jälkeen Energiavirasto kansallisena sääntelyviranomaisena voi päättää valvontamenetelmistä niiden kokonaisuuden huomioon ottaen.
2 Päätöksen valmistelu ja perusteleminen
Valituksenalainen päätös on valmisteltu ja perusteltu avoimesti ja huolellisesti ottaen huomioon sähkömarkkinasäännöksissä asetetut tavoitteet sekä hallintolain vaatimukset ja hyvän hallinnon periaatteet. Ei ole perusteltua eikä toisaalta edes välttämätöntä, että viranomaisen tulisi perustaa jokaisen laillisuusvalvontaa koskevan toimensa valittajan kuvaamiin laajoihin vaikutusten arviointeihin. Sääntelyn lähtökohtana on sääntelyn vaatimukset täyttävien, hyvin perusteltuihin ehdotuksiin pohjautuvien hinnoittelun valvontamenetelmien vahvistaminen.
Päätös on tehty perusteellisen selvittämis- ja analyysityön pohjalta. Vahvistuspäätökset on valmisteltu yhdessä sähkön jakeluverkkotoimintaa ja suurjännitteistä jakeluverkkotoimintaa, sähkön kantaverkkotoimintaa, maakaasun jakeluverkkotoimintaa ja maakaasun siirtoverkkotoimintaa koskien. Valmistelussa on otettu huomioon tasapuolisuus eri valvottavien välillä. Energiavirasto on hankkinut selvitystä valvontatietojen, tilaamiensa ulkopuolisten selvitysten, virkatyönä tehtyjen raporttien sekä yleisen viranhoidossa hankitun valvontakokemuksen, asiassa saatujen lausuntojen sekä erillisten tapaamisten ja näissä Energiavirastolle luovutettujen aineistojen kautta. Asiassa on tullut suhteuttaa saatu selvitys niin, että jokaisen verkonhaltijan osalta harkinta on perustunut tätä koskevassa asiassa samanlaisiin oikeudellisiin perusteisiin ja selvityksen arviointiin kuin muille kyseisen asian asianosaisille.
Verkonhaltijoita ja muita sidosryhmiä on osallistettu menetelmien valmistelussa sekä varattu toiminnanharjoittajille, heidän asiakkailleen ja muille sidosryhmille mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätöksestä sekä sen sisältämistä menetelmistä. Energiavirasto on analysoinut annetut lausunnot, tehnyt niiden johdosta tarpeellisia muutoksia sekä varannut vielä lain edellyttämän julkisen kuulemisen jälkeen ylimääräisen tilaisuuden eri toimijoille lausua mielipiteensä muutoksista. Energiavirasto on menetelmiä kehittäessään ja valituksenalaista päätöstä antaessaan kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että valvontamenetelmien perusteet ja olosuhteet on selvitetty huolellisesti ja monipuolisesti ennen päätöksentekoa. Energiavirasto on avoimesti tuonut esille verkonhaltijoiden eriävät kannat sekä keskustellut niistä verkonhaltijoiden kanssa.
Energiavirasto on toteuttanut kattavan vaikutustenarvioinnin menetelmämuutoksista ja on muun ohella julkaissut useita sektoritasoisia yhteenvetoja vuoden 2023 aikana tarkastellen muutosehdotusten ja lopullisten muutosten vaikutuksia hinnoitteluvaraan. Lisäksi vahvistuspäätöksen yhteydessä Energiavirasto on julkaissut sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoitteluvaran odotettua kehitystä vuosina 2024–2031 koskevan arvion, jota on verrattu myös skenaarioon, jossa kyseisen jakson kassavirta muodostuisi vanhojen menetelmien perusteella. Energiaviraston arviossa on otettu huomioon myös sähkön kantaverkkotoiminnan hinnoitteluvaran odotettu kehitys, koska kantaverkkomaksut peritään asiakkailta sähkön jakeluverkkoyhtiöiden kautta. Energiavirasto on ottanut vaikutusarvioinnissa huomioon muutosten olennaisuuden menetelmäkokonaisuuden kannalta ja arvioinut muutosten välittömiä vaikutuksia verkonhaltijoiden hinnoitteluvaraan. Energiavirasto on arvioinut vahvistuspäätöstä valmistellessaan tarkemmin etenkin verkko-omaisuuden arvostukseen liittyviä menetelmämuutosten vaikutuksia yhtiöiden taloudellisiin edellytyksiin ja vaikutusten tasapuolisuuteen yhtiöiden viimeisimpien tilinpäätöstietojen sekä yhtiöiden toimittamien investointisuunnitelmien perusteella. Lisäksi Energiavirasto on peilannut näitä analyyseja verkonhaltijoiden toimittamiin vaikutusarviointeihin. Vaikutusten arviointien perusteella verkko-omaisuuden arvostusmenettelyä on muutettu useaan otteeseen, jotta lopputuloksesta on saatu riittävän tasapuolinen ja vaikutuksiltaan maltillisempi suhteessa vanhoihin menetelmiin.
Energiavirasto on perustellut valituksenalaisen päätöksen ja menetelmämuutokset kattavasti menetelmissään ja perustelumuistiossaan. Näissä on ilmoitettu, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet annettuun päätökseen. Energiavirasto on punninnut muutokset sääntelyn, verkonhaltijan ja sen asiakkaiden oikeusturvan sekä sähkömarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuuden kannalta ja katsonut päätöksen mukaiset muutokset yleisen edun kannalta tarpeellisiksi ja välttämättömiksi.
Valvontamenetelmiin toteutetut muutokset eivät ole olleet ennakoimattomia. Energiavirasto on tiedottanut laajasti menetelmäkehitystyön vaiheista sekä julkaissut etukäteen tietoja ja useita dokumentteja siitä, mitä asioita se tulee arvioimaan ja painottamaan vahvistettavissa valvontamenetelmissä. Energiavirasto on myös jakanut tietoa tilaamiensa ulkopuolisten selvitysten aiheista ja tarkoituksesta jo ennen näiden valmistumista. Valittajalla on siten ollut hyvissä ajoin etukäteen tiedossa arvioinnin kohteena olevat menetelmäosiot, ja tämä on voitu ottaa huomioon valittajan toiminnassa jo ennen muutosten voimaantuloa. Myös päätökseen liittyvät laskennalliset ja teknisluonteiset erityispiirteetkin ovat olleet valittajalla pidemmän aikaa tiedossa. Päätöksellä ei ole taannehtivaa vaikutusta, eikä se muuta valittajan toimintaympäristöä odottamattomasti. Yrityksen omiin olettamuksiin perustuvien suunnitelmien tai ennusteiden muuttuminen valvontamenetelmien muutoksen johdosta ei tee päätöksestä ennakoimatonta.
Energiavirasto ei ole toiminut vastoin luottamuksensuojan periaatetta eikä luottamuksensuojaan voida vedota valittajan esittämällä tavalla. Sääntely edellyttää, että valvontamenetelmät vahvistetaan määräajaksi, ja että niiden sisältöä tarkistetaan, kehitetään ja tarvittaessa muutetaan uusia menetelmiä vahvistettaessa, ja näin on toimittu jo valvonnan alusta lähtien. Tässä sääntelykehikossa ei voi mitenkään muodostua verkonhaltijalle oikeutettua odotusta siitä, että valvontamenetelmät säilyisivät muuttumattomina miltään osin. Valittaja ei voi vedota oikeutettuun odotukseen asiassa, jossa kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä on muutettu vastaamaan sääntelyn edellytyksiä.
3 Päätöksen lainvastaisuus
Energiavirasto ei ole menetellyt suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteiden vastaisesti, vaan on käyttänyt toimi- ja harkintavaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Energiavirasto on tarkkaan harkiten punninnut valituksenalaisen päätöksen mukaiset muutokset sääntelyn, valittajan ja sen asiakkaiden oikeusturvan sekä sähkömarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuuden kannalta ja katsonut muutokset yleisen edun kannalta tarpeellisiksi ja välttämättömiksi. Muutokset ovat olleet kaikilta osin oikeasuhtaisia tavoiteltuun päämäärään nähden ja ne on tehty siten, että ne vähiten rajoittavat valvottavien etuja ja kohdistuvat yhtenäisesti verkkotoimijoihin. Varovaisuusperiaatetta ei voida soveltaa valvontamenetelmissä yksipuolisesti verkonhaltijoiden eduksi, vaan Energiaviraston tulee harkinnassaan ottaa huomioon sekä verkonhaltijoiden näkökanta että asiakkaiden etu.
Päätös ja vahvistetut menetelmät eivät johda sääntelyn vastaisiin vaikutuksiin. Päinvastoin päätöksen antaminen on ollut tarpeellista ja yleisen edun kannalta välttämätön keino toteuttaa sähkömarkkinalain taustalla olevat tavoitteet. Energiavirasto on varmistanut valvontamenetelmissään markkinatoimijoihin sovellettavien sähkömarkkinasääntelyn tavoitteiden toteutumisen käyttäen muun ohella kannustimia.
Hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi ja siihen kuuluvan valvontamenetelmän vahvistaminen ja kohtuullisen tuoton valvonta kuuluvat kansallisena sääntelyviranomaisena Energiaviraston toimivaltaan. Energiaviraston tulee sille kuuluvan toimivallan nojalla tarkastella valvontamenetelmiä säännöllisesti valvontajaksojen vaihtuessa ja tarvittaessa muuttaa niitä myös valvontajakson aikana. Vahvistettaessa hinnoittelua koskevia menetelmiä seuraavalle valvontajaksolle aikaisemmasta soveltamiskäytännöstä saadut kokemukset ja valvontamenetelmissä havaitut kehittämiskohteet, markkinatilanteen muutokset sekä lainsäädäntömuutokset voivat aiheuttaa tarpeen muuttaa aikaisemmin sovellettuja valvontamenetelmiä.
Energiavirasto on kehittänyt menetelmiä niiden alusta alkaen ja niitä on muutettu jokaisella vahvistuskerralla. Menetelmiin on tehty lukuisia muun ohella inflaation käsittelyyn liittyviä muutoksia ennakollisen valvonnan alusta saakka. Hinnoittelun valvontaa koskevan sääntelyn luonteeseen kuuluu se, että valvontamenetelmät voivat muuttua seuraavilla valvontajaksoilla. Sen sijaan aiemmin sovellettujen valvontamenetelmien jatkuvuuden noudattaminen ei periaatteena kuulu energiamarkkinoiden valvonnan kokonaisuuteen. Päinvastoin Energiavirastolla on sääntelyviranomaisena lainsäätäjän sille asettama velvollisuus säännöllisin väliajoin tarkastella, kehittää ja tarvittaessa muuttaa valvontamenetelmiä. Valvonnan jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnalla varmistetaan tarpeelliset investoinnit ja muu verkon kehittäminen riittävän toimitusvarmuuden turvaamiseksi sekä valvonnan kohteena olevien yhtiöiden liiketoiminnan asianmukainen kehittäminen ja elinvoimaisuus pitkällä tähtäimellä, mikä on toteutunut nyt kyseessä olevissa menetelmissä. Valvontamenetelmiin nyt tehdyt muutokset eivät ole ristiriidassa etukäteisen sääntelyn vaatimusten ja jatkuvuuden noudattamisen kanssa.
Energiaviraston uudet valvontamenetelmät eivät vaaranna valittajan toimintaedellytyksiä ja toiminnan jatkuvuutta eivätkä johda miltään osin kohtuuttomaan lopputulokseen.
Valituksenalaiset menetelmät eivät tule johtamaan verkonhaltijoiden investoinneista saatavien kassavirtojen osalta edelliseen menetelmäkauteen verrattuna kovin erilaiseen lopputulemaan seuraavan kahdeksan vuoden aikana. Lopullinen ero riippuu inflaatiosta ja jakson aikaisiin investointeihin sovellettavien yksikköhintojen tasosta. Menetelmät johtavat laskentaperiaatteiltaan menetelmäkaudella investointien osalta edellistä kautta korkeampaan tuottopohjaan ja tasapoistoihin, koska jakson aikaiset investoinnit arvostetaan tarkemmin jakson aikana selvitettävän kustannustason perusteella, joka tulee nostamaan jakson aikana tehtyjen investointien arvostusta. Valituksenalaiset valvontamenetelmät tulevat kuitenkin vaikuttamaan suhteessa edellisiin menetelmiin investointien tuleviin kassavirtoihin laskevasti siltä osin, kun vanhemman verkko-omaisuuden tasapoistoja ei enää korjata inflaatiolla. Kassavirta pysyy uusissakin menetelmissä kohtuullisella tasolla suhteessa aiheutuneisiin kustannuksiin. Lopullinen muutosvaikutus riippuu siitä, mikä on jaksojen aikana päivitettävien ja jakson investointeihin sovellettavien yksikköhintojen vaikutus tuottopohjaan ja tasapoistoihin, sekä siitä mikä olisi ollut inflaation vaikutus edellisten menetelmien mukaisesti tasapoistoon. Muutoksen vaikutus suhteessa edelliseen menetelmään on pienempi kuin valittaja antaa ymmärtää ja tuottopohjan osalta sen pitäisi joka tapauksessa johtaa korkeampaan lopputulemaan.
Investoinnin kannattavuutta tulee tarkastella puhtaasti siitä näkökulmasta, mikä on menetelmien kokonaisuuden muodostama kassavirta. Investointi voi parantaa toimitusvarmuutta ja tuoda hyötyä laatukannustimesta sekä pienentää operatiivisia kuluja ja tuoda hyötyä tehostamiskannustimesta. Toisin sanoen verkonhaltijan oma toiminta määrittää sen, millainen vaikutus investoinneilla menetelmien muodostaman kokonaisuuden kohtuulliseen tuottoon on. On virheellistä väittää, että investoiminen ei olisi kannattavaa ja että valvontamenetelmät eivät kannustaisi investoimaan, kun jokaiselle investoinnille sallitaan keskimääräiset investointikustannukset sekä keskimääräinen pääoman kustannus. Samaan aikaan järkevät investoinnit vielä kasvattavat entisestään sallittua tuottoa ja kaikki investoinnit kasvattavat ylipäänsä verkonhaltijoiden kassavirtaa.
Merkittävä osa valittajan suunnitelluista investoinneista kantaverkkoon kohdistuu jäsenmaiden välisiin rajayhdysjohtohankkeisiin sekä rajat ylittävää siirtoa tukeviin Suomen sisäisiin siirtoverkkohankkeisiin. Tämä tarkoittaa, että valittajalla on mahdollisuus kohdentaa kertyneitä pullonkaulatuloja kyseisten hankkeiden investointi- sekä käyttö- ja ylläpitokustannuksiin.
Valittajan väite siitä, että uuden kantaverkon rakentaminen olemassa olevan verkon yhteyteen johtaisi vanhan verkon poistumiseen tuottopohjasta tehden kyseisestä investoinnista osin kannattamattoman, on virheellinen. Verkonhaltijalla on vapaus valita todellisuutta vastaavat keskimääräiset pitoajat. Kun pitoajat on valittu oikein, saa verkonhaltija jokaiselle komponentille tuoton ja poistot keskimäärin siten kuin pitäisi, eikä ennenaikaiset purut vaikuta investointien kannattavuuteen. Toisin sanoen, kantaverkonhaltijan tulee valita lyhyempi pitoaika niille, verkkokomponenteille, joissa ennenaikaisia purkuja on odotettavissa.
Valittajan väite siitä, että verkko-omaisuuden jäädyttäminen ei luo kannustinta omaisuuden elinikää pidentäviin ja haitallisia ympäristövaikutuksia minimoiviin teknistaloudellisiin ja vastuullisiin ratkaisuihin, on sekin virheellinen. Jokainen investointi tuottaa kassavirtaa sen elinkaaren aikana niin kauan kuin investointi on käytössä. Vaikka investointi olisi niin vanha, että se ylittäisi keskimääräisen pitoajan, saa investoinnille tasapoistoa niin kauan kuin se on käytössä. Menetelmä kannustaa siihen, että investointeja kannattaa pitää verkossa niin pitkään kuin tarve on.
Menetelmät mahdollistavat verkkopalvelun hinnoittelun, jolla voidaan kattaa verkkotoiminnan kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottava tuotto. Tuoton määrä omistajille riippuu viime kädessä verkonhaltijan toiminnasta, ja menetelmissä tuotto muodostuu hyvin pitkäjänteisesti pitkälle ajanjaksolle. Kohtuulliseksi katsottava tuotto muodostuu menetelmien muodostamasta kokonaisuudesta. Omistajan tuottomahdollisuus riippuu siis verkonhaltijan kustannuksista suhteessa menetelmien sallimiin kustannuksiin sekä verkonhaltijan velvoitteiden täyttämisestä. Jos esimerkiksi kiireellisiä investointeja on paljon, jää verkonhaltijan arvioitavaksi, kuinka paljon otetaan uutta lainaa ja kuinka paljon asiakkailta kerätyistä tuloista ohjataan varoja investointeihin omistajien sijaan. Verkonhaltija voi esimerkiksi välillä pienentää tai viivästyttää omistajille maksettavaa tuottoa kohdistaakseen näitä varoja enemmän investointeihin, joka vähentää lainanottotarvetta, mutta samalla omistajat voivat odottaa myöhemmin suurempaa tuottoa, kun kassavirrat kasvavat verkko-omaisuuden kasvun myötä ja samalla velanoton tarve vähenee. Menetelmät olettavat, että verkkoon sidotaan myös omaa pääomaa.
Valvontamenetelmillä ei rajoiteta omaisuudensuojaa tarpeettomasti. Omaisuudensuojaan voidaan sääntelyllä kohdistaa rajoituksia, jos rajoituksille säädetyt yleiset edellytykset täyttyvät. Toteutettujen laskentamenetelmien muutosten sisältö on Energiaviraston harkintavallassa. Luonnollisen monopolin valvonta kokonaisuudessaan perustuu omaisuudensuojaan kohdistuviin rajoituksiin, jotka ovat sekä unionin oikeudessa että kansallisessa lainsäädännössä tarkoin harkittu. Valituksenalaisen päätöksen mukaiset omaisuudenrajoitukset ovat tarkkarajaisia ja täsmällisesti määriteltyjä, eikä niillä ole taannehtivaa vaikutusta eivätkä ne muuta valittajan toimintaympäristöä yhtäkkisesti. Valittaja ei ole voinut perustellusti odottaa, että valvontamenetelmät pysyisivät muuttumattomana. On selvää ja etukäteen ennakoitavissa, että sähköverkkoja – ja verkkoyhtiöitä koskeva sääntely on ollut ja on edelleen jatkuvassa muutostilassa energiamarkkinoilla tapahtuvien muutosten takia, joten Energiaviraston nimenomaisena velvoitteena on ollut kehittää valvontamenetelmiä.
Valituksenalaisella päätöksellä on turvattu erityistä yhteiskunnallista tarvetta. Energia on yhteiskunnalle välttämättömyyshyödyke, ja energian toimitusvarmuus ja kohtuuhintaisuus ovat keskeisiä tekijöitä yhteiskunnassa sekä yritysten että yksilöiden kannalta. Energiaviraston tulee energiamarkkinasääntelyn perusteella valvoa, että verkonhaltijan hinnoittelu on kohtuullista ja kustannusvastaavaa. Energian toimitusvarmuuden ja kohtuuhintaisuuden turvaaminen on perustuslaillisen suojan rajoittavallakin toiminnalla välttämätöntä. Lisäksi sähköverkkoliiketoimintojen elinkeinonharjoittajilla on yleensä huomattava varallisuus. Koska yhteiskunta kuluttaa energiaa tilanteessa kuin tilanteessa, on verkkoyhtiöiden liiketoimintakenttä lähtökohtaisesti vähäriskinen ja vakaa sekä kannattavuus hyvä. Päätöksen vaikutus omaisuudensuojaan puuttumiseen on siten vähäistä. Valittaja voi edelleen kattaa toiminnoistaan aiheutuvat kulut ja saada toiminnalleen kohtuullista tuottoa kulujen kattamiseen.
3.1 Verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu omaisuus ja pääoma
Valituksenalainen päätös on verkko-omaisuuden arvotuksen osalta sähkömarkkinasääntelyn ja sen tavoitteiden mukainen.
Energiavirasto voi toimivaltansa nojalla menetelmiä koskevassa päätöksessä määrätä verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteista sekä verkkotoimintaan sidotulle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta. Riippumattomana kansallisena sääntelyviranomaisena se asettaa menetelmät itsenäisesti ja sovittaa yksittäiset ratkaisut menetelmien kokonaisuuteen. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa voidaan käyttää erilaisia arviointiperusteita ja Energiavirasto voi toimivaltansa puitteissa valita parhaiten soveltuvan menetelmän.
Sähkömarkkinalain esitöissä viitattu ”sähköverkko-omaisuuden todellinen käyttöarvo” voidaan määritellä usealla eri tavalla riippuen siitä, kuinka inflaatio otetaan huomioon menetelmien muissa osa-alueissa, kuten tuottoasteen määrittelyssä. Viittauksella markkina-arvoon ei tarkoiteta, että verkko‑omaisuus tulisi uudelleenarvottaa säännöllisesti. Hinnoittelun tulee perustua todellisiin hankintakustannuksiin, mutta se, miten näiden pohjalta kohtuullisen hinnoittelun menetelmien kokonaisuus muodostetaan ja esimerkiksi inflaatio otetaan huomioon, on Energiaviraston vastuulla. Käyttöarvo voidaan siten määrittää valvonnassa joko inflaation kanssa tai ilman inflaatiota. Menetelmien määrittämää käyttöarvoa ei tule korjata nykypäivän arvoon, jos käytetään nimellistä tuottoastetta, ja vastaavasti reaalista tuottoastetta käytettäessä käyttöarvo tulee inflaatiokorjata nykypäivän arvoon. Inflaation oikealla käsittelytavalla ei ole mitään periaatteellista ristiriitaa sähkömarkkinalain velvoitteiden noudattamisen kanssa. Sillä on kuitenkin suora vaikutus sähkömarkkinalain edellyttämään hinnoittelun kohtuullisuuteen eli kustannusvastaavan hinnoittelun tasoon ja siihen, että tuottoa maksetaan omistajille keskimäärin vastaavan toiminnan riskitason mukaisesti.
Tehdyn muutoksen keskeisenä perusteena on ollut varmistaa verkko‑omaisuuden arvostamistavan kokonaismuutoksen tasapuolisuus erilaisten verkonhaltijoiden kesken, kustannusvastaavuus sekä hinnoittelun tasapuolisuus ja toiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Menetelmissä on otettu huomioon niiden tasapuolisuus ja tehokkuus siinäkin, että yksikköhintaluettelon jaottelua on tarkennettu erityisesti sähkönjakeluverkkojen osalta merkittävästi. Energiavirasto on pyrkinyt parantamaan kustannusvastaavuutta edelleen sillä, että jakson aikaisia yksikköhintoja vielä indeksikorjataan kuluttajahintaindeksillä jakson eri vuosille, jotta yksikköhinnat olisivat mahdollisimman kustannusvastaavia ennen jäädyttämistä. Menetelmät ovat aiempaa kustannusvastaavammat ja vastaavat tarkemmin sitä tuottotasoa, joka kuuluu vähäriskiselle luonnollisen monopolin verkkotoiminnalle. Lisäksi menetelmissä on otettu huomioon jatkuvuus, kun vanha verkko-omaisuus on uudelleenarvotettu menetelmäkauden alkuun ja jokaiselle tehtävälle investoinnille on menetelmissä taattu rahoituskustannukset, tuotto ja investointikustannukset.
Menetelmämuutosten vaikutukset kohdistuvat keskimäärin samalla tavalla verkonhaltijoille. Menetelmät takaavat kokonaisuutena vastuullisille verkkoyhtiöille riittävät edellytykset ja kannusteet asiakkaiden kannalta tarpeellisten investointien tehokkaaseen toteuttamiseen sekä kohtuullisen tuoton. Kohtuullisena tuottona voidaan pitää tasoa, jossa tuotto on kustannusvastaava sekä verkko-omaisuuden arvon että tuottoasteen määrityksen yhteydessä. Lopullinen tuottotaso riippuu verkonhaltijan omasta toiminnasta, koska tehottomuudesta aiheutuvia ylimääräisiä kustannuksia ei ole perusteltua sallia täysimääräisesti.
Verkko-omaisuuden nykyistä oikaisua ja inflaation käsittelyä on perusteltu kattavasti menetelmissä sekä perustelumuistiossa. Näistä käy hyvin ilmi, että muutos on ollut sähkömarkkinalain mukainen ja se on ollut perusteltu. Kyseessä ei ole ollut myöskään perustavanlaatuinen muutos suhteessa kahteen edelliseen menetelmäjaksoon.
Energiavirasto on havainnut inflaation käsittelyn valvontamenetelmissä ongelmalliseksi jo vuonna 2010. Tuolloin inflaatio on otettu menetelmissä huomioon käytännössä kahteen kertaan sekä tuottoasteessa että verkko-omaisuudessa. Sen jälkeen Energiavirasto on kehittänyt valvontamenetelmiä ja soveltanut ensimmäisen kerran inflaatiokorjausta vuonna 2012 alkaneella kolmannella valvontajaksolla. Tällä valvontajaksolla käsittely on vastannut nykyisiä menetelmiä, kun inflaatio on otettu huomioon kertaalleen. Tuolloin on kuitenkin käytetty nykyisten valituksenalaisten menetelmien sijaan reaalista tuottoastetta yhdessä verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisen kanssa. Vuonna 2016 alkaneen neljännen valvontajakson menetelmissä on siirrytty käyttämään nimellistä tuottoastetta ja verkko-omaisuutta ei enää uudelleenarvotettu jaksolla, mutta verkko-omaisuus on uudelleenarvotettu kerran menetelmäkauden alussa.
Valituksenalaisissa menetelmissä periaate on pääpiirteissään vastaava kuin vuonna 2016 voimaan astuneissa menetelmissä, mutta kyseisestä menetelmäkaudesta poiketen inflaation huomioon ottamista on tarkennettu siten, että jakson aikaisiin investointeihin käytetään vuosikohtaista jäädytettyä arvostusperiaatetta eikä tasapoistoja enää indeksikorjata. Muutos uudella valvontajaksolla on perustunut siihen, että Energiaviraston valmistellessa valvontamenetelmiä vuoden 2023 aikana on ilmennyt, että inflaation käsittelyä tulee kehittää entisestään, jotta inflaatio kompensoitaisiin ainoastaan kertaalleen verkko-omaisuudessa myös menetelmäjaksojen yli.
Inflaation vaikutus tulee kompensoida valvontamenetelmissä vain yhteen kertaan, jotta menetelmien muodostama kokonaisuus johtaa kohtuulliseen lopputulokseen sekä verkonhaltijoille että asiakkaille. Verkko-omaisuuden arvostus, siitä laskettavat poistot ja tuottoasteen määrittäminen ovat tiukasti sidoksissa toisiinsa. Inflaatio voidaan kompensoida joko verkko-omaisuuden, eli tuottopohjan ja siitä laskettavien poistojen kautta, tai tuottoasteessa riskittömän koron kautta, mutta ei molemmissa. Uusissa valvontamenetelmissä vaihtoehtoina on ollut joko siirtyä takaisin reaalisen tuottoasteen käyttöön ja ottaa huomioon inflaatio verkko-omaisuuden puolella tai sitten pysyä nimellisen tuottoasteen soveltamisessa ja siirtyä verkko-omaisuuden oikaisussa kirjanpitoarvoja simuloivaan historiallisiin hankintakustannuksiin pohjautuvaan yksikköhinnoilla tehtävään jäädytettyyn arvostusperiaatteeseen.
Energiavirasto on tilannut ulkopuoliselta asiantuntijalta selvityksen inflaation käsittelystä tuottoasteessa ja -pohjassa. Menetelmien muutokset on tehty tämän asiantuntijaselvityksen perusteella, ja ovat siinä esitetyn teorian mukaisia sekä yhteneviä suhteessa Euroopassa vallitsevaan käytäntöön inflaation käsittelystä kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmissä.
Mainitun selvityksen mukaan nimellistä tuottoastetta voidaan käyttää vain historiallisten hankintakustannusten tai tasearvojen käyttöön pohjautuvan arvotuksen kanssa, joita ei uudelleenarvoteta pitoajan aikana. Vastaavasti verkko-omaisuutta on mahdollista uudelleenarvottaa vain reaalisen tuottoasteen kanssa, mutta tällöinkin tulisi pyrkiä siihen, että verkko-omaisuuden osalta inflaatio otetaan huomioon siten kuin se eliminoidaan tuottoasteessa. Tämä on lähes mahdotonta, jos sovelletaan yksikköhintoja. Selvitys on vahvistanut, että poistot ovat osa verkko-omaisuuden määritystä, eli niiden käsittely valvontamenetelmän muodostamassa kokonaisuudessa riippuu verkko‑omaisuuden oikaisusta.
Selvityksessä on suositeltu ensisijaisesti, että valvontamenetelmissä sovellettaisiin nimellistä tuottoastetta ja vanha verkko-omaisuus oikaistaisiin ja jäädytettäisiin joko historiallisiin toteutuneisiin kustannuksiin tai viimeisimmillä vahvistetuilla yksikköhinnoilla, sekä uusien investointien osalta käytettäisiin historiallisiin hankintakustannuksiin kuten kirjanpidollisiin tasearvoihin pohjautuvaa menettelyä. Vaihtoehtoisena, mutta vähemmän tehokkaana toteutustapana, on ehdotettu siirtymistä reaalisen tuottoasteen käyttöön verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisen vastinparina. Selvitys on korostanut, että valinta vanhan verkko-omaisuuden arvostusmenettelyn osalta riippuu sääntelyviranomaisen kokonaisarviosta, jossa punnitaan muutosten vaikutusten mittaluokkaa ja menetelmien jatkuvuuden tärkeyttä.
Energiavirasto on punninnut kokonaisarvioissaan asiaa yleisen edun kannalta, ottanut harkinnassaan huomioon sekä tilaamansa selvityksen että asiassa saadut lausunnot ja päätynyt soveltamaan valituksenalaisissa menetelmissä nimellistä tuottoastetta sekä jäädyttämään verkko-omaisuutta määrittelevät yksikköhinnat. Energiavirasto on johdonmukaisesti läpi menetelmien kehittämistyön katsonut, että sähkömarkkinalain kannalta ei ole perusteltua luopua yksikköhinnoista, joten se on muuttanut yksikköhinnoilla tehtävää verkko-omaisuuden laskemista sellaiseksi, että laskenta vastaa periaatteiltaan tasearvojen käyttöä ja selvityksen periaatteita. Energiavirasto on päätynyt muun ohella sidosryhmiltä tulleiden lausuntojen perusteella jäädyttämään vanhan verkon arvon lopulta vuoden 2024 yksikköhintaluettelon mukaiseen arvoon, joka pohjautuu vuoden 2022 investointitietoihin. Tällä on saavutettu riittävä tasapuolisuus eri verkonhaltijoiden välillä sekä tasoitettu vaikutuksia siirryttäessä menetelmäjaksolle 2024–2031.
Edellä mainittu menetelmäkokonaisuus on kustannusvastaavampi ja riskittömämpi verkon arvon heilahteluille kuin vanha valvontamenetelmä, jossa koko verkko-omaisuus on uudelleenarvotettu tasaisin väliajoin. Historiallisten kustannusten soveltaminen jo investoidun verkko-omaisuuden kohdalla olisi ollut valittua menettelyä vielä kustannusvastaavampi ratkaisu, mutta tämä olisi aiheuttanut merkittävämmän äkillisen kertaluontoisen muutoksen verkon arvoon. Lisäksi viimeisimmän komponenttijaottelun soveltamisen vuoksi valittu menetelmä on tasapuolisempi ja vaikutuksiltaan maltillisempi kuin täysin historiallisiin kustannuksiin pohjautuva malli. Nimellisen tuottoasteen soveltaminen yhdessä yksikköhintojen jäädyttämisen kanssa on myös riskittömämpi menettely kuin reaalisen tuottoasteen ja uudelleenarvottamisen soveltaminen, sillä nimellisen tuottoasteen yhteydessä ei tarvitse arvioida inflaatio-odotusta erikseen, eikä tarvitse pyrkiä ottamaan huomioon sektorikohtaisen ja yleisen inflaation poikkeamaa laskennassa liian alhaisen tai perusteettoman suuren tuoton riskin minimoimiseksi. Inflaatio ei seuraa komponenttien kustannuskehitystä ja komponenttien välillä voi olla suuriakin eroja. Nimellisellä tuottoasteella pystytään varmistamaan hinnoittelun kohtuullisuus huomattavasti riskittömämmin asiakkaiden kannalta ja turvaamaan riskittömämmin kohtuulliseksi katsottava tuotto verkonhaltijoille. Energiavirasto on edelleen kehittänyt menetelmiä muun ohella päivittämällä tuottoasteen parametrejä, tehostamis- ja laatukannustimien laskentaa, lisäämällä menetelmiin investointikannustimen hyötyleikkurin sekä sähköverkkotoiminnalle joustokannustimen.
Sekä tilatun selvityksen että Energiaviraston kokonaisharkinnan perusteella reaalisen tuottoasteen soveltamisessa on katsottu olevan nimellisen tuottoasteen käyttöön nähden enemmän regulaatioriskejä ja epävarmuuksia inflaation huomioon ottamisen sekä verkon arvon heilahtelun suhteen. Reaalisen tuottoasteen soveltaminen on ongelmallista etenkin sen takia, että uudelleenarvottamisen yhteydessä verkko-omaisuudessa otettaisiin huomioon investointikustannusten hintakehitys eli sektorikohtainen inflaatio, kun taas tuottoasteen puolella tuottoasteesta siivottaisiin pois yleinen inflaatio. Nämä inflaatiot eivät todennäköisesti vastaa toisiaan, joten menettely johtaa joko liian alhaiseen tai perusteettoman suureen tuottoon, riippuen miten sektorikohtainen inflaatio kehittyy verrattuna yleiseen inflaatioon. Lisäksi reaalisen tuottoasteen määrittämiseen liittyy epävarmuuksia tarkan inflaatio-odotuksen arvioinnin ja sen eliminoinnin suhteen nimellisestä tuottoasteesta. Energiavirasto soveltaa nimellisen riskittömän koron laskennassa valtion kymmenen vuoden obligaatioiden korkoja, jolloin inflaation eliminoinniksi tulisi laskea inflaatio‑odotus kymmeneltä vuodelta. Riittävän pitkälle ulottuvaa ja täten tarkkaa inflaatioennustetta ei ole saatavilla. Tämä lisää epävarmuutta oikean inflaatio‑olettaman laskennasta, kun nimellinen tuottoaste muutetaan reaaliseksi.
Tasapoiston laskennan tulee aina noudattaa verkonarvostusperiaatetta inflaation huomioon ottamisen suhteen. Jos tuottoasteena käytetään nimellistä tuottoastetta, myös poistot lasketaan verkko-omaisuudesta, jota ei ole inflaatiokorjattu. Tasapoistojen käsittely on ollut puutteellista edellisellä menetelmäkaudella, kun inflaation vaikutus on otettu huomioon samanaikaisesti tasapoistoissa ja nimellisessä tuottoasteessa. Valituksenalaisissa menetelmissä verkko-omaisuuden käsittely on oikaistu edellisiin menetelmiin nähden kustannusvastaavalle tasolle ja varmistettu, ettei inflaatiota oteta jatkossa huomioon kahteen kertaan. Juuri tasapoistojen kautta syntyisi suurin vaikutus kaksinkertaiselle inflaatiolle, jos edellisen menetelmäkauden periaatetta jatkettaisiin pidempään.
Valvontamenetelmien muutokset eivät ole ristiriidassa rahoitusteorian ja menetelmissä käytettävän WACC-mallin kanssa. Valvonnassa sovellettu kohtuullinen tuottoaste voidaan määritellä joko nimellisenä tai reaalisena riippuen siitä, kuinka verkko-omaisuuden arvostus käsitellään siten, että inflaation vaikutusta ei kompensoida kahteen kertaan. Markkina-arvo säännellylle verkkotoiminnalle muodostuu valvontamenetelmien sallimien kassavirtojen pohjalta. Jos markkinaehtoiseen liiketoimintaan soveltuvaa ajatusta omistajien vaatimasta tuotosta markkina-arvolle sovellettaisiin sellaisenaan säänneltyyn verkkoliiketoimintaan, loisi menettely kierteen, jossa markkina-arvon kasvu tarkoittaisi menetelmien sallimien kassavirtojen kasvua, joka itsessään johtaisi uudelleen markkina-arvon kasvuun. Tämän vuoksi kohtuullinen tuotto määritetään verkkoon sidotulle pääomalle tavalla, joka ei pohjaudu omistajien tai potentiaalisten sijoittajien näkemykseen markkina‑arvosta. Kohtuullisen tuoton valvonta perustuu aiheutuneiden kustannusten perusteella määritettyyn yhtiön säännellyn verkko-omaisuuden käyttöarvoon ottaen kuitenkin huomioon inflaation vain joko tuottopohjassa tai -asteessa, jotta säännellyn luonnollisen monopolin hinnoittelu olisi lain tavoitteiden mukaisesti kustannusvastaavaa.
Menetelmät mahdollistavat edelleen kannattavat investoinnit ja kohtuullisen tuoton. Niissä sovelletaan yhtiökohtaisia yksikköhintoja, eli yksikköhinnat perustuvat ainoastaan valittajan toteutuneisiin kustannuksiin. Näin ollen tuleville jaksoille jäädytettävät yksikköhinnat tulevat vastaamaan keskimäärin toteutuneita investointikustannuksia. Lisäksi vanhempi verkko-omaisuus, eli ennen vuotta 2024 tehdyt investoinnit, tullaan uudelleenarvottamaan menetelmäliitteen yksikköhinnoilla, jotka ovat keskimäärin korkeammalla tasolla kuin vanhempien investointien todellinen kustannustaso aikoinaan on ollut. Yliarvottaminen tulee korostumaan valittajan kantaverkon osalta, koska tämä verkko-omaisuus koostuu keskimäärin hyvin vanhoista komponenteista, joiden historiallinen todellinen aiheutunut kustannus on ollut huomattavasti menetelmäliitteen yksikköhintoja matalampi. Nykyiset menetelmät tulevat kompensoimaan vielä pitkälle tulevaisuuteen verkonhaltijan mahdollista kustannustehottomuutta kantaverkon investoinneissa. Lisäksi [- -] investointitehokkuutta voidaan pitää verkonhaltijalle varsin kohtuullisena lukemana, koska se tarkoittaa, että yhtiö olisi toiminut lähes tehokkaasti.
Jos yksikköhinnoilla laskettu arvo muodostuu jonakin vuonna pienemmäksi kuin toteutuneet kustannukset, se ei tarkoita, etteivätkö menetelmät mahdollistaisi kohtuullista tuottoa. Kohtuullinen tuotto perustuu aiempien menetelmäkausien tapaan kohtuullisiin keskimääräisiin kustannuksiin eli yksikköhintoihin. Verkonhaltijalle sallitaan edelleen kohtuullinen tuotto, mutta yksikköhintojen muodostama kannustin investointien tehokkuudelle leikkaa kustannuksia kohtuulliseksi katsottavalle tasolle ja estää tehottomuuden siirtymisen hinnoitteluun. On täysin normaalia, että välillä verkonhaltija tekee investointeja yksikköhintoja kalliimmalla ja välillä halvemmalla.
Vahvistetulla verkko-omaisuuden oikaisuperiaatteella ei ole merkittävää negatiivista vaikutusta valittajan investointikykyyn. Valittajalla on riittävät edellytykset rahoittaa toimintaansa, koska se saa perittyä aiheutuneet rahoituskustannukset sekä verkon rakentamisen ja ylläpidon kustannukset asiakkailta ja saa tähän sijoitetulle pääomalle tuottoa. Menetelmien verkko‑omaisuuden oikaisu ei suoranaisesti vaikuta investointikykyyn, koska jokaiselle investoinnille saa edelleen kohtuullisen tuottoasteen mukaisen tuoton sekä poiston. Vastaavasti verkon käyttöön ja kunnossapitoon liittyvät kustannukset otetaan huomioon samoin kuin ennenkin operatiivisina kustannuksina. Investointien turvaaminen perustuu käytännössä siihen, että verkonhaltijan sallitaan kerätä asiakkailta verkkopalvelumaksuja investointien muodostamasta menetelmäosasta sen verran, että se pystyy kattamaan sille aiheutuneet keskimääräiset kustannukset siten, että tuotto vastaa toiminnan riskitasoa. Menetelmissä ei ole rajoitettu investointeja, ja investoimalla verkonhaltija pystyy nostamaan sallitun tuoton määrää. Lisärahoituksella rahoitettavat uudet investoinnit muodostavat uudet kassavirrat, joilla kyseiseen investointiin sidotulle pääomalle sallitaan alkuperäisen investointikustannuksen palautuminen regulaatiopoistojen kautta sekä kyseiselle pääomalle kohtuullinen tuotto. Lisäriskiä, joka tulisi kompensoida korkeampana beeta-kertoimena, ei ole. Menetelmillä ei ole tarkoitus sallia tuottoa ja poistoja sellaisille investoinneille, joita ei ole vielä tehty tai enää olemassa, eikä sellaisille kustannuserille, jotka eivät vastaa suuruusluokaltaan aiheutuneita kustannuksia.
Menetelmät eivät estä verkonhaltijaa saamasta lainarahoitusta, vaan ne pikemminkin helpottavat tilannetta uusien investointien osalta nimellisen tuottoasteen tuottaman etupainotteisen kassavirran takia. Kassavirta on tehdylle investoinnille alkuun suurempi kuin reaalisen tuottoasteen perusteella, mutta se laskee lineaarisesti ajan myötä, jos verkkoon ei tehdä investointeja. Kassavirta ei kuitenkaan yksinään määritä investointikykyä, vaan se asettaa yhdessä sähkömarkkinalain velvoitteista juontavien investointitarpeiden kanssa verkonhaltijalle raamit, joiden puitteissa verkonhaltijan on arvioitava, miten se tulee tarpeelliset investoinnit rahoittamaan. Tavanomaista suurempi investointitarve voi tarkoittaa sitä, että verkonhaltijan tulee käyttää investointien rahoittamiseen aiempaa enemmän vierasta pääomaa tai tinkiä omistajien tuotto‑odotuksista hetkellisesti. Valvontamenetelmillä määritetään kohtuulliseksi katsottava tuotto perustuen verkonhaltijan aiheutuneisiin kustannuksiin ja verkonhaltijan tehokkuuteen, eikä niillä oteta kantaa siihen, miten verkonhaltijan kannattaa investoinnit rahoittaa. Investointikyky ja sähkömarkkinalain kehittämis- ja liittämisvelvollisuuden täyttäminen on viime kädessä verkonhaltijasta itsestä kiinni.
Muutokset verkko-omaisuuden oikaisussa eivät romuta vanhojen investointien kannattavuutta. Vanhat investoinnit on uudelleenarvotettu menetelmäliitteen mukaisilla jäädytettävillä yksikköhinnoilla jakson alussa samaan aikaan, kun kaikille investoinneille saa tuottoa nimellisen tuottoasteen mukaan. Vanha verkko-omaisuus tullaan yliarvottamaan, kun niiden arvoksi tulkitaan huomattavasti korkeampi arvo kuin mitä hankintakustannukset ovat aikoinaan olleet ja mikä näiden investointien arvo verkkotoiminnan kirjanpidon taseessa on.
Edellisellä menetelmäkaudella valittaja on saanut aiheutuneisiin kustannuksiin nähden todella korkeaa kohtuullista tuottoa, ja myös omistajille on maksettu huomattavaa voitonjakoa. Energiaviraston valvontatietojen perusteella omistajille jaetun voiton määrä ylitti vuosina 2017–2021 jopa verkkoon tehtyjen investointien määrän.
Menetelmämuutoksilla voi olla vaikutuksia valittajan luottoluokitukseen, mutta mittaluokka on maltillisempi kuin mitä valittaja on esittänyt. Kansainvälisten luottoluokittajien S&P:n sekä Fitchin helmikuussa 2024 julkaisemien valittajan joukkovelkakirjalainojen luottoluokituksesta ja lähitulevaisuuden näkymistä antamien arvioiden mukaan menetelmämuutoksilla tulee olemaan valittajan kassavirtakehitystä hillitseviä vaikutuksia, joilla voi olla vaikutuksia yhtiön velkaantuneisuuteen suhteessa investointitahtiin, mutta kokonaisuutena sääntely-ympäristö on edelleen verkonhaltijan liiketoiminnalle suotuisa, ja verkonhaltijalla on jatkossakin erinomaiset toimintaedellytykset verrattuna muiden maiden sähkön kantaverkkoyhtiöiden liiketoimintaan. Helmikuussa 2024 annetun raportin mukaan valittaja on edelleen Fitchin korkeimmin luottoluokiteltu säännelty verkonhaltija Euroopassa vahvan liiketoiminnan ja kokonaisuutena suotuisien valvontamenetelmien vuoksi. Myös S&P:n arvion mukaan valittajan tulevaisuuden näkymät ovat luottoluokituksen laskusta huolimatta stabiilit, mikä johtuu siitä, että kokonaisuutena valvontamenetelmät ovat edelleen verkonhaltijalle suotuisat.
Edellisen menetelmäkauden periaatteiden tai verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisen käyttäminen yhdessä nimellisen tuottoasteen kanssa ei ole perusteltavissa regulaatioteorian ja sähkömarkkinalain toimitusvarmuustavoitteiden tai kustannusvastaavan hinnoittelun osalta. Valittajan vaatimat verkko-omaisuuden arvostuksen ja tuottoasteen laskennan menetelmät tarkoittaisivat sitä, että vanhaa verkkoa yliarvostettaisiin virheellisesti kymmenien vuosien inflaation verran, kun samaan aikaan sallitussa tuottoasteessa käytettäisiin koko ajan inflaatio-odottaman verran suurempaa tuottoastetta. Tällaiset valvontamenetelmät olisivat rahoitus- ja regulaatioteorian vastaiset. Valittajan sovellettaviksi vaatimat periaatteet johtaisivat perusteettomaan ja riskitasoa korkeampaan tuottoon tehdyille investoinneille. Valittajan vaatimukset johtaisivat siihen, että investointien tuottotaso nousisi tulevaisuudessa sellaiselle tasolle, joka ei enää mitenkään vastaisi verkkotoiminnan riskitasoa luonnollisena monopolina.
3.2 Kohtuullisessa tuottoasteessa käytetty velaton beeta-kerroin
Valittajan vaatimusta siitä, että menetelmissä sovellettavan tuottoasteen laskennassa sovellettaisiin markkinatietoon pohjautuvaa arvoa korkeampaa velatonta beeta-arvoa, ei ole perusteltu. Lisäksi vaatimus johtaisi kohtuuttomaan lopputulokseen asiakkaiden näkökulmasta, kun verkkotoimintaan sidotulle pääomalle määriteltäisiin tuottoaste, joka ei heijastaisi enää verkkotoiminnalle todennettavissa määrin kohdistuvaa riskitasoa ja sallisi perusteettoman suuren tuoton verkkotoimintaan sidotulle pääomalle. Kyseinen yhden hetken arvioon perustuvan vakiotermin pistemäinen soveltaminen koko menetelmäjakson ajan yhdistettynä parametriin, joka muutoin päivitetään menetelmäjakson aikana kahden vuoden välein, mitätöisi täysin ne hyödyt, jotka tiheämmällä päivitystahdilla on pyritty saavuttamaan. Mainitun parametrin päivittämisellä on pyritty siihen, että se heijastaisi kullakin hetkellä mahdollisimman tarkoin kyseisen hetken markkinatilannetta.
Valittaja ei ole esittänyt laskelmaa siitä, missä määrin se, että sähköntuotanto Suomessa on maantieteellisesti voimakkaasti keskittynyttä ja että Olkiluoto 3:n kokoluokassa olevia tuotantoyksiköitä ei ole verrokkimaissa, vaikuttaisivat sovellettavaan beeta-arvoon. Myös sovellettavan beeta-arvon laskennassa käytetyissä verrokkiyhtiöiden maissa on merkittävän kokoisia tuotantoyksiköitä ja voimalaitoksia. Valittajan esittämät mahdolliset riskit on siten otettu jo huomioon verrokkiyhtiöistä lasketuissa ja sovelletussa beeta-arvossa.
Valittaja ei ole perustellut, miten uusiutuvan tuulivoimatuotannon nopea kasvuvauhti ja sen alueellinen keskittyminen länsirannikolle sekä joustavan sähköntuotantokapasiteetin vähentyminen Suomen sähköjärjestelmästä suhteessa muihin verrokkimaihin vaikuttavat verkkotoimintaan sidotun pääoman riskitasoon. Käytetyissä verrokkimaissakin on tapahtunut uusiutuvan sähkön tuotannon nopeaa kasvua ja joustava sähköntuotantokapasiteetti on vähentynyt, kun uusiutuva sääriippuvainen sähköntuotanto on tullut muiden tuotantomuotojen rinnalle sekä korvannut fossiilisia tuotantomuotoja.
Käytetyt verrokkiyhtiöt heijastavat kattavasti Suomen sähkön kantaverkkotoimintaan liittyviä riskejä, eivätkä valittajan esille tuomat toimintaympäristön piirteet ole erityisiä. Eri maita verrattaessa on otettava huomioon, että sovelletut beeta-arvot ovat kunkin maan regulaattorin päättämän metodologian ja arvion tulosta, eikä ole tiettyä oikeaa tapaa määritellä sovellettavaa beeta-arvoa. Lisäksi valittajan vaatima vakiomuotoinen ja ilman laskennallisia perusteita tehtävä 0,15 suuruinen lisäys beeta-arvoon irtaannuttaisi entisestään menetelmäjakson aikana tehtävien parametripäivitysten yhteydessä sähkön kantaverkkotoiminnalle huomioon otettavaa riskitasoa todennettavissa olevasta ja näin ollen perustellusta tasosta.
Valittaja ei ole perustellut näkemystään senkään suhteen, missä määrin järjestelmävastaavan rooli vaikuttaa verkkotoiminnan systemaattisiin riskeihin kokonaisuutena, kun otetaan huomioon, että merkittävä osa valittajan liiketoiminnasta muodostuu muusta kuin järjestelmävastuun piiriin kuuluvasta kantaverkkotoiminnasta, eli sähkön siirtämisestä kantaverkossa, sen kehittämisestä ja ylläpitämisestä. Lisäksi käytetyillä verrokkiyhtiöilläkin on järjestelmävastaavan rooli, jolloin mahdolliset systemaattiset riskit liittyen esimerkiksi sähkön kysynnän ja tarjonnan tasapainottamiseen on huomioitu jo sitä kautta. Valittaja ei ole vaatinut, että tuottopohjaan tulisi hyväksyä taseselvitysvastuun vastapuoliriskiin sitoutunut pääomapuskuri, joten kyseisellä seikalla ei ole merkitystä beeta-kerrointa määritettäessä, sillä riskilisä riippuu keskeisesti pääomapuskurista. Väitteessä sähkön kantaverkkotoiminnan erityispiirteistä ei myöskään ole otettu huomioon sitä, miltä osin sähkön jakeluverkkotoiminta voi olla kantaverkkotoimintaa korkeariskisempää esimerkiksi kysyntäriskin suhteen muuttotappiollisilla alueilla Suomessa. Sähkön jakeluverkkotoiminnalle määritetty beeta-arvo on osittain korkeampi siksi, että tämän liiketoiminnan verrokkien joukossa on yhtiöitä, joilla on merkittäviäkin määriä markkinaehtoista liiketoimintaa kuten sähkön tuotantoa ja myyntiä, joka voi olla korkeariskisempää kuin säännelty verkkoliiketoiminta.
Osinkojen uudelleensijoittaminen verkkotoimintaan ei liity beeta-kertoimen määrittelemiseen, jonka tulisi heijastaa liiketoiminnan systemaattisia riskejä.
Aiemmat parametrit eivät sido tai aseta minimitasoa kohtuulliselle tuotolle tai sen laskennassa käytettäville parametreille. Energiavirastolla on vastuu kehittää ja päivittää valvontamenetelmiä tasaisin väliajoin. Lisäksi menetelmät muodostavat tarkkaan harkitun kokonaisuuden, jolloin ei voida vertailla vain yksittäisen parametrin arvon muutosta menetelmäjaksojen välillä. Valituksen alaisten valvontamenetelmien beeta-arvo perustuu ulkoisen ja puolueettoman asiantuntijatahon tarkoin tekemään analyysiin.
Ottaen lisäksi huomioon valittajan vaatimukset verkko-omaisuuden arvon määrittämiseen liittyen, johtaisi beeta-arvon kohottaminen täysin kohtuuttomaan lopputulokseen.
3.3 Markkinapreemion riskitön korkokanta
Menetelmässä tulee soveltaa yhdenmukaisesti saman maan tuotto-odotusta ja riskitöntä korkoa markkinariskipreemiota määritettäessä. Energiaviraston tilaaman ulkoisen selvityksen mukaan AAA-luottoluokitetuille valtioille, joihin Yhdysvallat ja Saksa kuuluvat, on kyseisen asiantuntijatahon suosittelemassa ja soveltamassa tietokannassa sovellettu yhtenäistä osakemarkkinariskipreemiota. Korkotaso ja näin ollen markkinatuotto-odotus maiden välillä voi kuitenkin poiketa toisistaan, minkä vuoksi valittajan vaatima muutos johtaisi virheelliseen ja epäjohdonmukaiseen lopputulemaan, jos Yhdysvaltojen markkinatuotto‑odotuksesta vähennettäisiin riskittömänä korkokantana Saksan valtion obligaatioiden korko. Erotus ei kuvaisi tällöin todellista markkinariskipreemiota.
Valituksenalaisten menetelmien WACC-mallissa on sovellettu riskittömänä korkona Saksan valtion kymmenen vuoden korkoa. Suomen valtion kymmenen vuoden korko määrittelee kuitenkin edelleen menetelmissä huomioon otettavan yleisen korkotason. Tämä johtuu siitä, että tuottoasteeseen lisätään aina Suomen ja Saksan korkojen erotus eli niin sanottu maariskipreemio, jolloin Suomen korkotaso on se, jolla on vaikutusta menetelmissä sovellettavaan tuottoasteeseen. Valittajan vaatimus ei olisi perusteltu mallin eheydenkään nimissä, vaan johtaisi epäjohdonmukaiseen lopputulemaan, kun markkinariskipreemion määrityksessä markkinatuotto-odotus pohjautuu Yhdysvaltojen markkinoiden tuotto-odotukseen.
Valittajan vaatimus johtaisi perusteettoman suureen tuottoon, sillä se nostaisi menetelmien määrittämää kohtuullista tuottoastetta 11 prosenttia, ja olisi näin ollen asiakkaiden näkökulmasta kohtuuton. Jos tähän lisätään vielä valittajan vaatimus koskien beeta-arvon korotusta, on näiden kahden vaatimuksen yhteisvaikutus 27 prosenttia kohtuullista tuottoa kasvattava verrattuna vuoden 2024 vahvistetun tuottoasteen mukaiseen tuottoon.
3.4 Pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit
Perusperiaatteena sähkömarkkinalain mukaan on kohtuullisen hinnoittelun kustannusvastaavuus ja se, että sijoitetulle pääomalle voi saada toiminnan riskiä vastaavaa kohtuullista tuottoa. Siltä osin, kun investointi on rahoitettu pullonkaulatuloilla, kantaverkonhaltijalle ei ole aiheutunut investoinnista vieraan pääoman kustannuksia eikä sen ole tarvinnut sitoa investointiin pullonkaulatulojen verran pääomaa. Pullonkaulatulot ovat kantaverkonhaltijalle ilmaista tukea vastaavaa rahaa, jota sille on kertynyt verkossa olevista pullonkauloista. Näillä tuloilla ei ole minkäänlaista tuottovaatimusta tai takaisinmaksuvelvoitetta. Siten sähkömarkkinalain kannalta on perusteltua, että pullonkaulatuloilla rahoitetuille investoinneille ei saa tuottoa.
Valittajalle kertynyt käyttämättömien pullonkaulatulojen määrä on sellainen, ettei niiden kertymän vuosittaisen vaihtelun voida nähdä olevan yhtiölle liiketoiminnallinen riski.
3.5 Käyttämättömien pullonkaulatulojen ja kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittely korottomana vieraana pääomana
Kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmät rakentuvat WACC-mallille, jossa oman ja vieraan pääoman kustannus keskiarvoistetaan. Koska korottoman vieraan pääoman kustannus on nolla, kohtuullinen tuotto lasketaan mallissa verkkotoimintaan sidotulle omalle ja korolliselle vieraalle pääomalle. Korottoman vieraan pääoman erien hyväksyminen osaksi tuottopohjaa aiheuttaisi sellaisen tuoton tason, jota WACC-mallilla ei ole tarkoitus tuottaa, ja olisi näin ollen kohtuuton.
Valituksenalaisissa menetelmissä pullonkaulatuloihin liittyvä laskennallisen verovelan osuus otetaan huomioon korottomana velkana vain kahdessa tilanteessa, jotka molemmat ovat valittajan kontrolloitavissa ja sen omien toimien seurausta. Ensinnäkin valittaja on voinut käyttää jaksotetuilla pullonkaulatuloilla saamiaan varoja sääntelyn rajaamiin käyttötarkoituksiin, mutta on jättänyt jaksotetut pullonkaulatulot tulouttamatta, vaikka näin olisi kuulunut toimia. Tällöin on perusteltua lukea laskennallinen verovelka korottomaksi velaksi, koska valittaja on perusteetta jättänyt jo käytettyjä menoja vastaavat pullonkaulatulot tulouttamatta. Toiseksi valittaja on voinut sääntelyn tavoitteiden vastaisesti käyttää pullonkaulatuloilla saamiaan rahavaroja johonkin muuhun kuin niille säädettyyn tarkoitukseen. Tällainen varojen käyttö on valittajan itsensä kontrolloitavissa, ja tällöin on perusteltua lukea näin käytettyjen pullonkaulatulojen laskennallisen verovelan osuus korottomaksi velaksi. Valittaja tulouttaa jaksottamiaan pullonkaulatuloja vasta kun yhtiön varoja tosiasiassa käytetään pullonkaulatuloille säädettyyn tarkoitukseen, eli tätä ennen käytetyt varat sisältävät myös laskennallista verovelkaa. Mikäli muihin kuin säänneltyihin tarkoituksiin käytettyjen jaksotettujen pullonkaulatulojen laskennallista verovelkaa ei otettaisi huomioon korottomana vieraana pääomana, voisi valittaja käyttää korotonta lainaa valitsemaansa tarkoitukseen kuin se olisi omaa pääomaa, mikä on valvontamenetelmien kokonaisuuden vastaista. Vaadittu käsittely, jossa käytetyt pullonkaulatulot oikaistaisiin kokonaisuudessaan omaan pääomaan, kannustaisi valittajaa olemaan käyttämättä pullonkaulatuloja niille säänneltyyn tarkoitukseen, jolloin ne tulisi tulouttaa, ja kannustaisi sääntelyn tavoitteiden vastaisesti käyttämään saatuja varoja muuhun toimintaan, jolloin verot eivät tule maksettaviksi.
Sekä pullonkaulatuloilla rahoitetut investoinnit verkkoon että taseen vastaavaa puolen saamiset, pois lukien myyntisaamiset, eliminoidaan tuottopohjasta, eli investointiin sisältyvää verosaatavaa kohdellaan valvontamenetelmissä kuin muutakin saamista.
Väite siitä, että poistoeron käsittelyn muutos olisi ristiriitainen sähkömarkkinalain kanssa, koska valittaja ei voisi kerätä kohtuullista tuottoa koko oikaistulle verkko-omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle, on virheellinen. Kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittely oikaistulla taseella tehdään velan luonteen mukaan. Tällainen verovelka on luonteeltaan korotonta vierasta pääomaa, jolle ei valvontamenetelmissä käytetyn WACC-mallin mukaisesti lasketa kohtuullista tuottoa. Uudet valvontamenetelmät eivät estä poistoeron käyttämistä. Sitä, että valittaja haluaisi saada korottomalle vieraalle pääomalle tuoton laskennallisesta verovelasta, ei sen korottoman luonteen takia tule menetelmissä sallia. Laskennallista verovelkaa tulee kohdella menetelmissä kuten muutakin korotonta vierasta pääomaa, jotta käytetyllä laskentamallilla saadaan sen laskentaperiaatteiden mukainen oikea kohtuullinen tuotto. Korottoman velan hyväksyminen osaksi tuottopohjaa kasvattaisi ja vääristäisi perusteettomasti mallilla saadun kohtuullisen tuoton määrää.
Verolainsäädäntö ei määrää sitä, miten sähkömarkkinalain mukaista monopoliluontoisen sähköverkkotoiminnan kohtuullisen hinnoittelun valvontaa toteutetaan.
3.6 Verkon rakentamiseen saadut tuet ja poistot
Kohtuullisen hinnoittelun valvonta perustuu pääoman keskimääräisen kustannuksen sallimiseen verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle, jolla on tuottovaatimus tai kustannus. Siltä osin, kun verkonhaltija on saanut tukea, ei verkonhaltijalle ole aiheutunut kustannuksia tai tuottovaatimusta tämän pääoman osalta. Menetelmissä tuen määrä eliminoidaan pois siten, että tuen osuudella rahoitetuille verkkokomponenteille verkonhaltijan ei ole mahdollista kerätä asiakkailta verkkopalvelumaksuja. Tuella rahoitettujen verkkokomponenttien osalta omistaja ei joudu hankkimaan oman tai vieraan pääoman ehtoista rahoitusta, josta syntyisi kustannuksia. Näille komponenteille ei siten kuulu saada WACC-tuottoa, joka sallitaan ainoastaan investoinneille, joista syntyy pääomankeskikustannusta.
Valittajan väite siitä, että poistot eivät ole verkkoliiketoiminnan tuloa ja niillä on tarkoitus rahoittaa ikääntyvän verkon korvausinvestoinnit, on virheellinen. Verkonhaltijan investointien kassavirta ja sitä kautta menetelmien muodostamat raamit kohtuulliselle hinnoittelulle muodostuvat tuottoasteen ja tuottopohjan tulosta sekä tasapoistosta. Kassavirta muodostuu poistojen ja tuottopohjasta lasketun tuoton summasta. Käytössä oleva tuottoaste sisältää inflaation, jolloin verkko-omaisuuden oikaisu perustuu puhtaasti keskimääräisiin hankinta‑arvoihin ilman erillistä inflaatiokorjausta tai uudelleenarvottamista. Tällöin poistoilla käytännössä sallitaan nykyisessä menetelmässä verkonhaltijalle jo tehdyn investoinnin rakennuskustannukset. Reaalista tuottoastetta käytettäessä ja otettaessa verkko-omaisuuden puolella inflaatio huomioon inflaatiokorjaamalla verkonarvoa myös tasapoisto olisi suurempi kuin aiheutuneet hankintakustannukset. Samalla tuottoaste olisi pienempi. Tällöinkin poistoilla edelleen katettaisiin tehtyjen investointien kustannukset, mutta samaan aikaan poistojen kautta sallittaisiin inflaation verran enemmän kustannuksia, koska tuottoasteen puolella inflaatiota ei ole huomioitu.
Verkonhaltija voi käyttää uusien investointien tai korvausinvestointien rahoittamiseen poiston muodostamaa kassavirtaa samoin kuin muutenkin menetelmien muodostamaa kassavirtaa. Tasapoistoilla mahdollistetaan korvausinvestoinnit siinä mielessä, että tehdylle verkolle poistot sallitaan keskimäärin täysimääräisesti. Kun pitoaika on valittu oikein, pitoajan ylittävien komponenttien muodostamat poistot kompensoivat korvausinvestointien aiheuttamat menetykset ennenaikaisesti purettavien komponenttien poistamattoman arvon osalta, eli vaikutus on laskentaan neutraali. Lisäksi nykyisiä menetelmiä on vielä täsmennetty siten, että Energiaviraston on mahdollista muuttaa verkonhaltijan pitoaikaa lähemmäksi oikeaa, jos vaikuttaa siltä, että pitoajat eivät pidä paikkaansa kerättävien purkutietojen perusteella. Edellä todettuun nähden valittajan vaatimilla muutoksilla ei ole myöskään vaikutuksia tilanteessa, jossa joudutaan purkamaan olemassa olevaa verkkoa tai tehdään korvausinvestointeja.
Valittaja on virheellisesti perustellut tasapoistojen sallimista viitaten, että sillä on vastuu tuella investoidun komponentin toimivuudesta sen elinkaaren aikana. Siltä osin, kun verkonhaltija on saanut tukea ei verkonhaltijalle ole aiheutunut tämän pääoman osalta kustannuksia tai tuottovaatimusta. Verkon operatiivinen ylläpito otetaan huomioon kulujen puolella tuella rahoitettujen verkkokomponenttienkin osalta. Vastaavasti, jos verkonhaltija joutuu tekemään uuden investoinnin ja korvaamaan tuella tehdyn komponentin, ei edes ennenaikainen korvausinvestointi aiheuta tilanteessa ylimääräisiä kustannuksia verkonhaltijalle, koska korvattava komponentti on rahoitettu tuella eikä siitä ole aiheutunut rahoituskuluja.
Sähkömarkkinalain tavoitteiden mukaista ei ole kannustaa valvontamenetelmien välityksellä verkonhaltijoita hakemaan tukia investoinneilleen. Tuen hakemisen pitäisi olla houkuttelevaa, jos verkonhaltija haluaa tuottaa samoja palveluja alhaisemmilla siirtohinnoilla sekä helpottaa mahdollisesti omia rahoitustarpeitaan ja vähentää velkarahoitusta toteutettavan investoinnin osalta. Tukia jakavat elimet eivät voi päättää hinnoittelun valvontamenetelmistä tai niiden tavoitteista.
Verkonarvostus tulee joka tapauksessa muuttumaan yksikköhintojen päivitysten myötä koko vanhan verkko-omaisuuden osalta. Tuilla rahoitettuihin verkonosiin ei ole sidottu lainkaan omaa pääomaa tai korollista vierasta pääomaa, joten tukien käsittelyn tiukentaminen ei leikkaa verkonhaltijalta mitään aiemmin aiheutuneita kustannuksia taannehtivasti pois, koska mitään kustannuksia ei ole alun perinkään aiheutunut. Valittaja on saanut aiemmin aiheetonta hyötyä tukien käsittelystä ja sitä ei tule missään nimessä jatkaa.
Valvontamenetelmiä on ollut perusteltua kehittää siten, että tukienkin käsittelyn osalta menetelmät ovat kustannusvastaavammat asiakkailta perittävien maksujen osalta. Tuilla rahoitetuille investoinneille sallittava tasapoisto tai valittajan vaatimin tavoin sekä tasapoisto että pääoman tuotto tarkoittaisivat käytännössä sitä, että tuilla tehdyt investoinnit olisivat valvontamenetelmien kannalta kaikkein kannattavimpia investointeja. Tällöin valittaja saisi nollan euron sijoituksella miljoonien arvoisen pääoman, jolle laskettaisiin menetelmien kautta sekä tuotto että tasapoistoja. Toisin sanoen asiakkaat maksaisivat tältä osin siirtomaksuja ilman minkäänlaista kustannusperustetta. Tällöin valittajan esittämällä vaatimuksella olisi ainoastaan asiakkaiden hintoja nostava vaikutus ilman mitään todellista kustannusperustetta.
Tuella rahoitettujen komponenttien käsittelyyn sähköverkko-omaisuuden oikaistussa nykykäyttöarvossa ei ole tullut verkko-omaisuuteen luettavien komponenttien osalta muutoksia suhteessa 31.12.2023 päättyneen menetelmäjakson valvontamenetelmään. Valittajan väitteet aiempien tuilla rahoitettujen investointien kannattavuuden takautuviin vaikutuksiin ovat näin ollen virheellisiä.
3.7 Investointikannustimen hyötyleikkuri
Investointikannustimen hyötyleikkuri ei ole sähkömarkkinasäännösten ja niiden tavoitteiden vastainen. Hyötyleikkurin vaikutus tulee olemaan kantaverkonhaltijalle marginaalinen ja sillä turvataan hinnoittelun kustannusvastaavuutta ja estetään menetelmien kautta mahdollisesti saatavaa perusteetonta hyötyä sekä ohjataan verkonhaltijaa menetelmien kannalta kustannusvastaavaan kirjanpitoon sekä oikeaan valvontatietojen ilmoittamiseen.
Kantaverkonhaltijan toiminnan luonne ei vaikuta investointikannustimen hyötyleikkurin käyttöön. Kantaverkonhaltijankin hinnoittelun tulisi olla kustannusvastaavaa ja sen asiakkaiden tulee saada jaksojen aikana tehdyistä tehokkaista investoinneista osin hyötyä. Kantaverkonhaltijan toiminnan luonne ei vaikuta siihen, että kannustimella ei pitäisi vähentää tai ohjata vähentämään sellaista kirjauskäytäntöä, jolla verkonhaltija saa perusteetonta ylimääräistä hyötyä hinnoitteluvaraan. Kantaverkonhaltijan hyödyt yksikköhintojen alittamisesta ovat olleet esimerkiksi neljännellä valvontajaksolla merkittäviä, mikä puoltaa tarvetta hyötyleikkurin käytölle myös kantaverkonhaltijalle, vaikka sen yksikköhinnat perustuvat vain sen omiin kustannustietoihin. Kannustimen toiminnan kannalta olennaista on määrittää, mikä on ollut vastaavantyyppisessä rakentamisessa keskimääräinen investointikustannus. Vaikka verkko-omaisuuden kustannusvastaavuus paranee jakson aikaisten investointien osalta kantaverkonhaltijan sekä asiakkaiden näkökulmasta uusilla menetelmillä ja tämä tulee osaltaan pienentämään eroja yksikköhintoihin, leikkuri on edelleen perusteltu ja tarpeellinen asiakkaiden näkökulmasta. Syynä tälle on se, että leikkuri turvaa yksikköhintojen kustannusvastaavuutta siitä näkökulmasta, että kantaverkonhaltija voi painottaa tavanomaista kalliimpia investointeja niille vuosille, joiden pohjalta yksikköhinnat määritetään. Tämä on erityisen tärkeää kantaverkon tapauksessa, koska kantaverkonhaltija käytännössä itse määrittää omalla toiminnallaan yksikköhintojen tason. Vaikka yksikköhintojen ohjausvaikutus olisi aiempaa maltillisempi ja todennäköisesti pienempi kuin jakeluverkonhaltijoilla, yksikköhinnat yhdessä hyötyleikkurin kanssa kannustavat kantaverkonhaltijaa tekemään investointeja kustannustehokkaasti. Valittaja ei ole esittänyt mitään kestäviä perusteita sille, että yhden verkonhaltijan osalta hyötyleikkuri pitäisi poistaa muista valvottavista poiketen. Valvontamenetelmät ovat hyötyleikkurin osalta nykyisellään kaikille eri valvottaville yhtiöille tasapuoliset.
Jakeluverkonhaltijoille tehtyjen tarkastusten perusteella laahaava kirjanpito on havaittu ongelmalliseksi. Tällaisen kirjanpidon hyödyntäminen johtaa perusteettoman suureen tuottoon, jos kyseinen kustannus otetaan huomioon samaan aikaan keskeneräisissä investoinneissa ja verkon rakennetiedoissa. Kesällä 2023 yksikköhintakyselyn vastauksia tarkastettaessa kirjanpidossa on havaittu hitaaseen tai epätarkkaan aktivointiin liittyen siinä määrin laajasti puutteita, että asiaan on ollut pakko puuttua valvontamenetelmissä, jotta tarkoitushakuinen toiminta voidaan estää ja jotta verkonhaltijat kehittäisivät toimintojaan tarkemmiksi ja nopeammiksi kirjanpidon sekä ilmoitettavien valvontatietojen suhteen. Vaikka tilintarkastaja ei kommentoi verkonhaltijan kirjanpitoa ja hyväksyy sen, se ei tarkoita, että kirjanpito olisi kohtuullisen hinnoittelun valvonnan kannalta tehty asianmukaisesti yhdessä ilmoitettavien valvontatietojen kanssa siten, että sillä ei haettaisi ylimääräistä ja perusteetonta hyötyä.
Verkonhaltijan tulee jyvittää kustannukset vain niille komponenteille, jotka on aktivoitu ja otettu käyttöön. Vastaavasti keskeneräisiin investointeihin tulee jyvittää ja jättää ne kustannukset, jotka syntyvät niistä komponenteista, joita ei vielä ole aktivoitu valmiiksi. Näin toimien asiassa ei pitäisi syntyä ongelmia hyötyleikkurin suhteen. Hyötyleikkuri ohjaa siihen, että keskeneräisistä investoinneista tulisi tehdä osittaisaktivointeja mahdollisimman tarkasti siten, että investoinnit vastaisivat valmiiksi aktivoitujen ja käyttöön otettujen komponenttien keskimääräisiä kustannuksia, eikä keskeneräisistä kustannuksista voi saada ylimääräistä hyötyä. Jos oikaistavissa verkon hyödykkeissä ei vielä ole jotain kustannuserää, koska se on keskeneräisissä hankinnoissa tai kustannusta ei ole lainkaan vielä syntynyt, tätä ei ole perusteltua oikaista siten, että kyseinen kustannuserä otettaisiin huomioon oikaistavan verkko-omaisuuden puolella sekä mahdollisesti vielä samaan aikaan keskeneräisisä investoinneissa. Hyötyleikkuri ohjaa verkonhaltijaa ilmoittamaan valvontatietoja aiempaa täsmällisemmin ja vähentää epäasiallista toimintaa, jolla voidaan nostaa verkonhaltijan tuottotaso perusteltua tasoa suuremmaksi. Verkonhaltija pystyy vaikuttamaan valvontatietojensa oikeaan ilmoittamis- sekä kirjanpitokäytäntöön siten, että tiedot ovat mahdollisimman tarkasti yhtenevät verkon rakennetietoihin ilmoitettavien määrien ja kustannuksien kanssa. Tällöin valittajan esille nostamaa hyötyleikkurin toiminnan ongelmista ei juurikaan synny. Lisäksi verkonhaltija voi vaikuttaa siihen, että kustannukset pyrittäisiin kohdentamaan samalle tilikaudelle kuin jolla investointi aktivoidaan.
Jos jokin investointikustannuksen osa jää roikkumaan verkonhaltijasta riippumattomista syistä myöhemmille vuosille investoinnin ollessa valmis, tämä voidaan tarvittaessa korjata valvontapäätöksessä siten, että kustannus näkyy tiedoissa samana vuonna kuin investointi ilmoitetaan rakennetietoihin ja sitä kautta oikaistavaan tuottopohjaan. Tällaisilla yksittäisillä verkonhaltijasta riippumattomilla kustannuserillä, jotka kirjautuvat valmiiksi taseelle vuoden myöhässä, ei voida perustella sitä, että hyötyleikkuria ei voisi käyttää. Johtoaluekorvausten yksittäisten puuttuvien kustannuserien osalta kyse ei muutoinkaan ole merkittävästä asiasta kannustimen toiminnan kannalta.
Jos toiminta on säännöllistä, eikä verkonhaltija näe aiheelliseksi tarkentaa kirjanpitokäytäntöjään, hyötyleikkurin vaikutus on neutraali, koska edelliseltä vuodelta taseelle aktivoitu kustannuserä tasaa tarkasteltavalta vuodelta seuraavalle vuodelle siirtyvän kustannuserän vaikutuksen hyötyleikkurin näkökulmasta. Tässäkin tilanteessa hyötyleikkuri varmistaa sen, että verkonhaltija ei voi tavoitella ylimääräistä hyötyä ja kannustinvaikutukset toimivat edelleen tarkoituksenmukaisesti.
Energiavirasto on suullisesti ohjeistanut jo ennen nykyisen menetelmäkauden alkua, että katkaisijakentät voidaan oikaista yksikköhinnoilla ja ilmoittaa rakennetietoihin, vaikka kenttään ei olisi vielä liittynyt ketään, jos kyseiset kentät on aktivoitu kirjanpidossa taseen puolella. Mitään haittaa ei näin ollen pääse syntymään.
3.8 Verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset
Tehostamiskannustimen tarkoitus on kannustaa verkonhaltijaa tuottamaan operatiiviset toiminnot kustannustehokkaasti. Ilman tätä kannustinta tehottomat kustannukset laskutettaisiin verkonhaltijan asiakkailta. Purkukustannusten osalta verkonhaltijalla on samat edellytykset tehostaa toimintaansa kuin muissakin tehostamistavoitteen alaisissa operatiivisissa kustannuksissa.
Valittajan käytäntö purkukustannusten kilpailuttamisessa ei tarkoita, etteikö kustannuksiin tulisi menetelmissä soveltaa tehostamistavoitetta. Purkukustannusten sisältyminen osaksi tehostamiskannustinta kannustaa verkonhaltijaa toteuttamaan hankinnat mahdollisimman tehokkaasti. Hankkeiden kilpailuttaminen ja näihin liittyvien sopimusten sisältö ja kustannukset ovat valittajan kontrolloitavissa oleva asia.
Kuluksi kirjattuja purkukustannuksia on aikaisemminkin käsitelty menetelmissä kontrolloitavissa olevina operatiivisina kuluina, jolloin ne on huomioitu osana tehostamiskannustimeen sisältyviä kustannuksia. Tähän ei ole tullut muutosta valituksenalaisissa menetelmissä. Edeltävän valvontakauden loppuun mennessä tehdyt jo toteutuneet aktivoinnit korjataan laskelmilla ei‑kontrolloitavissa olevaksi kuluksi jaettuna valvontamenetelmien soveltamisajalle vuosille 2024–2031. Ennen vuotta 2024 tehtyjä purkukustannusten aktivointeja ei siten oteta huomioon valvontajaksojen aikana tehostamiskannustimen toteutuneissa operatiivisissa kustannuksissa, mutta aiemmin aktivoidut kulut otetaan huomioon tehostamiskannustimen vertailutason laskennassa, jolloin kulujen käsittely yhdenmukaistuu menneiden vuosien perusteella laskettavan vertailutason ja valvontajaksojen vuosikohtaisten toteutuneiden kustannusten välillä. Kulujen käsittelyä on yhdenmukaistettu kyseisellä muutoksella tarkoituksenmukaisemmaksi siten, että kustannusten huomioon ottaminen on menetelmien ja kohtuullisen hinnoittelun näkökulmasta tasapuolista, kustannusvastaavaa ja kustannustehokkuuteen ohjaavaa, riippumatta verkonhaltijan kirjaustavasta tilinpäätöksellä.
Purkukustannusten vuosittainen vaihtelu ei estä oikeasuhtaisen tehostamiskannustimen vertailutason muodostamista. Vertailutason laskenta valvontajakson ensimmäisenä vuonna perustuu neljän edeltävän vuoden toteutuneiden kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten keskiarvoon. Valvontajakson muina vuosina tehostamiskannustimen vertailutaso perustuu aina edeltävän vuoden vertailutasoon, jota korjataan tuotos- ja hintaindeksillä. Siten kannustimen vertailutaso pohjautuu koko valvontajakson ajan aiemman valvontajakson toteutuneiden kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten keskiarvoon. Tällöin yksittäisien vuosien kustannusvaihtelu tasoittuu eikä purkukustannusten ajallinen vaihtelevuus muodostu ongelmaksi tehostamiskannustimen vertailutason laskennassa.
3.9 Laatukannustin
Seitsemännen valvontajakson laatukannustimen vertailutaso määräytyy vuosien 2020–2027 keskeytystietojen mukaisesti, joten tässä vaiheessa ei voida luotettavasti arvioida vertailutason suuruutta etenkään, kun otetaan huomioon valittajan esille tuomat riskit, jotka saattavat kasvattaa vuotuisia keskeytyskustannuksia ja siten edelleen seitsemännen valvontajakson vertailutasoa. Vastaavasti kantaverkonhaltijan kohtuullista tuottoa, josta kannustimen enimmäisvaikutus lasketaan, ei voida vielä tarkasti arvioida. Tässä vaiheessa ei siten ole tiedossa, tuleeko kantaverkonhaltijan laatukannustimen enimmäisvaikutus seitsemännellä valvontajaksolla rajautumaan kolmeen prosenttiin vuotuisesta kohtuullisesta tuotosta vai niin sanottuun symmetrialeikkuriin, jota sovelletaan, mikäli laatukannustimen vertailutaso on kyseisenä vuotena alle kolme prosenttia verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta.
Laatukannustimen laskentaperiaatteena on, että toteutuneista keskeytyskustannuksista vähennetään niiden vertailutason mukaiset kustannukset. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että laatukannustimen vaikutus on nolla, kun laatutaso säilyy ennallaan. Tällä tavoin kannustin kannustaa vähintään ylläpitämään saavutettua hyvää tasoa, mikäli toimenpiteet laadun edelleen parantamiseksi ovat liian kalliita eivätkä enää kustannustehokkaasti kehitä sähkön laatua. Laatukannustimen yleinen toimintaperiaate on kaikille sähköverkonhaltijoille yhteneväinen.
Vakiintuneen laatukannustimen enimmäisvaikutuksen määrittelytavassa ei ole tarkoitettukaan, että menetelmään valittu prosentuaalinen enimmäisvaikutus määrittäisi kannustimen enimmäisvaikutuksen kaikissa tapauksissa symmetrisyysperiaatteen sijaan. Kyse on vaihtoehtoisista määrittelyperiaatteista.
Energiavirasto on arvioinut esitetyn kolmen prosentin enimmäisvaikutuksen kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta antavan kantaverkonhaltijalle kohtuullisen kannustimen laatutason ylläpitämiseksi. Enimmäisvaikutuksen rajaaminen valittajan vaatimuksen mukaisesti puoleen esitetystä tasosta ei tarjoaisi riittävää kannustinta tilanteessa, jossa valittajankin esittämät epävarmuudet sähköverkon toimitusvarmuudessa toteutuvat ja vertailutaso kasvaisi. Verkonhaltijat voivat aktiivisesti seurata vuotuisten keskeytyskustannusten kertymistä ja verrata sitä keskeytyskustannusten vertailutasoon. Hankalina häiriövuosina erilaisten epävarmuuksien toteutuessa verkonhaltijoiden taloudellinen kannustin minimoida keskeytyskustannuksia voi hävitä jo kesken vuotta kannustimen enimmäisvaikutuksen ylittyessä. Kannustimen enimmäisvaikutuksen rajaaminen liian alas korostaisi ongelmaa entisestään ja raja tämän vaikutuksen ylittäville keskeytyskustannuksille tulisi vastaan aikaisemmassa vaiheessa vuotta. Kannustimen liian tiukan ala- ja ylätason rajaus voisi tällöin johtaa siihen, ettei vertailutaso enää muodostuisi verkonhaltijan todellisista keskeytyskustannuksista vaan laatukannustimen enimmäisvaikutuksen muodostamasta tasosta.
3.10 Varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunut pääoma
Vaatimus kohtuullisen tuoton saamisesta varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutuneelle pääomalle on sähkömarkkinalainsäädännön tavoitteiden vastainen. Taseeseen aktivoidussa vaihto-omaisuudessa on kyse menon jaksottamisesta, eikä näille menoille tule laskea kohtuullista tuottoa. Vaikka vaihto-omaisuus olisi hankittu otettavaksi verkkoliiketoiminnan käyttöön, ei kyseistä omaisuutta ole perusteltua laskea osaksi tuottopohjaa niin kauan kuin varastoidut varaosat tai polttoaineet eivät ole käytössä. Kun varastoitu hyödyke otetaan käyttöön tai kulutetaan, siitä aiheutuva kulu otetaan huomioon menetelmissä oikaistulla tuloslaskelmalla. Käyttöön otetut komponentit otetaan huomioon osana tuottopohjaa kuten muutkin käytössä olevat komponentit.
Lainsäädäntö ei vaadi, että valittajalla olisi varastoja taseessaan. Verkonhaltijan on hankittava sähköverkkonsa käyttöä palveleva varavoima avointen, syrjimättömien ja markkinapohjaisten menettelyjen mukaisesti. Varastojen huomioon ottaminen tasearvossaan vähentää verkonhaltijan kannusteita etsiä ja käyttää toisenlaisia ratkaisuja varaosien ja polttoaineen saamiseksi tarvittaessa esimerkiksi erilaisten sopimusjärjestelyjen ja hankintatapojen avulla.
3.11 Tehostamiskannustin
Valittajan vaatimukset ovat tehostamiskannustimen osalta sen ohjausvaikutusta heikentäviä ja ristiriidassa sähkömarkkinalaissa asetetun toimintojen kustannustehokkaan kehittämisen tavoitteen kanssa. Tehostamiskannustimen kokonaisvaikutuksen säilyttäminen kymmenessä prosentissa kohtuullisen tuoton tasosta on välttämätöntä riittävän ohjausvaikutuksen takaamiseksi. Yleisen tehostamisvaateen soveltaminen seitsemännellä valvontajaksolla on perusteltua sääntelyn tavoitteet huomioon ottaen eikä sen soveltaminen tule olemaan esteenä valittajan lakisääteisistä tehtävistä suoriutumiselle, toiminnan laajentumiselle tai kantaverkkotoiminnan kehittämiselle.
Valittajan vaatimus yleisen tehostamistavoitteen arvon osalta tarkoittaisi sitä, että kaikki teknisen kehityksen aikaansaamat kustannushyödyt allokoituisivat täysimääräisesti valittajalle, eikä osaa hyödyistä jaettaisi asiakkaille. Ottaen huomioon, että valittaja on saanut edeltävän menetelmäkauden ajan teknisen kehityksen aikaansaaman kustannushyödyn itselleen ja kyennyt samalla sisällyttämään uusista tehtävistä koituneet kustannukset tehostamiskannustimen vertailutasoon, on yleisen tehostamistavoitteen soveltaminen seitsemännellä valvontajaksolla perusteltua. Tälle valvontajaksolle kohdistuvaa yhden prosentin tehostamisvaadetta voidaan pitää hyvin maltillisena ja saavutettavissa olevana. Tehostamisvaateen maltillisella tasolla otetaan huomioon sähköjärjestelmän muutoksesta mahdollisesti aiheutuvat lisäkustannukset ja samalla mahdollistetaan valittajan hyötyminen edelleen teknologisen kehityksen aikaansaamista kustannushyödyistä.
Vaatimus kannustinvaikutuksen muutoksen osalta tarkoittaisi käytännössä ohjausvaikutuksen heikentymistä verrattuna päättyneellä menetelmäkaudella sovellettuun kannustinmekanismiin, jossa kannustinvaikutus oli rajattu viiteen prosenttiin kohtuullisen tuoton tasosta. Olettaen, että eurooppalaisen tehokkuusselvityksen lopputulos oikeuttaisi yhtiön kahden prosentin suuruiseen tehostamisbonukseen, jäisi valittajan kontrolloitavissa olevista operatiivista kustannuksista kannustinvaikutuksen piiriin ainoastaan kolmea prosenttia vastaava osuus kohtuullisen tuoton mukaisesta tasosta. Toisaalta, jos eurooppalaisen tehokkuusselvityksen mukainen lopputulos tarkoittaisi yhtiölle kahden prosentin suuruista sanktiota, olisi kannustimen kokonaisvaikutus maksimissaan viisi prosenttia kohtuullisen tuoton tasosta kuten päättyneellä valvontakaudella. Yhtiölle jäisi siten jopa aiempaa heikompi kannuste hillitä operatiivisten kustannusten kasvua, mikä olisi kannustinvaikutuksen korottamisen tavoitteiden kannalta päinvastainen lopputulos.
Päättyneellä menetelmäkaudella sovellettu viiden prosentin kannustinvaikutus ei ole ollut riittävä ohjaamaan valittajaa kustannustehokkaammaksi tai hillitsemään kustannusten kasvua. Vaikka tehostamiskannustinta on sovellettu kantaverkkotoiminnassa toiselta valvontajaksolta lähtien, ovat valittajan kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset kasvaneet lähes lineaarisesti aikavälillä 2008–2022. Koska kannustimen vaikutus on rajattu pieneksi ja vertailutason ylittämisestä koituva sanktio on vähäinen, valittajalle on ollut kannattavampaa ylittää vertailutaso kuin tavoitella vertailutason alittamisesta saatavaa tehostamisbonusta, sillä kannustinvaikutuksen raja-arvon ylittävien kustannusten osuus ei vaikuta oikaistun tuoton laskentaan. Tämän lisäksi tehottomat toteutuneet kustannukset nostavat vertailutasoarvoa seuraavalle valvontajaksolle, sillä valvontajakson ensimmäisenä vuonna kustannusten vertailutasona käytetään neljän edeltävän vuoden keskiarvoa.
Kantaverkkotoiminnan poikkeavat vastuut eivät vapauta valittajaa sääntelyn asettamista edellytyksistä suunnitella ja kehittää verkkotoimintaa mahdollisimman kustannustehokkaalla tavalla. Sähkön kanta- ja jakeluverkkotoiminnan kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten kehitystä vuosina 2008–2022 vertailtaessa, sähkön jakeluverkkotoiminnan kustannusten nousu on ollut hyvin maltillista kantaverkkotoiminnan kustannusten suhteelliseen kasvuun nähden. Tätä selittää merkittäviltä osin sähkön jakeluverkkotoimintaan sovellettava korkeampi 20 prosentin raja-arvo kohtuullisesta tuotosta. Tähänkin nähden kantaverkkotoiminnalle esitetty kymmenen prosentin kannustinvaikutus on hyvin maltillinen.
Valittajan esiin nostamat seikat kantaverkkotoiminnan kustannusrakenteesta ovat harhaanjohtavia ja epäolennaisia tehostamiskannustimen tarkastelun yhteydessä. Viimeisimpien vuoden 2022 valvontatietojen mukaisesti kymmentä prosenttia vastaava osuus valittajan sallitusta tuotosta vastaisi noin 13 prosenttia yhtiön saman vuoden kontrolloitavissa olevista operatiivista kustannuksista. Sähkön jakeluverkkotoiminnassa on suuri määrä yhtiöitä, joissa kannustinvaikutuksen osuus kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten tasosta on 15–27 prosenttia, eikä tämä ole estänyt yhtiöitä suoriutumasta niille asetetuista velvoitteista operatiivisten toimintojen tai investointien osalta. Tehostamiskannustimen vertailutasossa otetaan huomioon myös operatiivisia kustannuksia verkon kunnossapitokuluja laajemmin. Lisäksi on kyseenalaista suhteuttaa verkkotoiminnan vuotuisia kontrolloitavissa olevia operatiivisia kustannuksia suoraan verkko-omaisuuden arvoon. Kontrolloitavissa olevat kustannukset kuvaavat yksittäisen vuoden operatiivisen toiminnan kustannuksia, kun taas investoidun verkko-omaisuuden pitoaika on useita kymmeniä vuosia.
Kannustinvaikutuksen vaihteluvälin laajentaminen ei tarkoita kannustimen kiristämistä, vaan sen ohjausvaikutuksen järkevöittämistä. Tehostamiskannustin toimii vastaavalla tavalla edeltävään menetelmäkauteen nähden ja sallii valittajan säilyttää aiemman kustannustasonsa siitä sanktioimatta. Kannustimen vertailutasoa päivitetään lisäksi vuosittain ottamaan huomioon verkkovolyymilaskennan kautta tuotoksissa sekä kuluttajahintaindeksin kautta rahanarvossa tapahtuvat muutokset. Kannustin sallii siten toiminnan laajentumisesta aiheutuvien tehokkaiden kustannusten lisäämisen. Kantaverkko on luonnollinen monopoli ja kustannustehokkuuden vaatimus on yksi tällaisen monopolin hinnoittelun valvonnan keskeisistä kulmakivistä. Kannustinvaikutuksen vaihteluvälin laajentamisen tarkoituksena on ohjata kustannusten tasaisempaan kehitykseen ja näin ollen tasaisempaan hinnoitteluun. Tehostamiskannustin toimii symmetrisesti, ja valittajan on mahdollista saada kannustimen kautta taloudellista hyötyä, jota kannustinvaikutuksen vaihteluvälin laajentaminen yhtäläisesti nostaa.
Tehostamiskannustimella otetaan huomioon merkittävissä määrin toiminnan laajenemisesta aiheutuvia kustannuksia. Kustannusten kasvu otetaan huomioon laajemmin kuin verkon ylläpitokustannukset. Tehostamiskannustimen yhteydessä toiminnan laajuuden muutosta kuvaavana tuotosindeksinä sovelletaan verkkovolyymiä, jonka muuttujia ovat voimajohtojen ja sähköasemakenttien määrä sekä näitä vastaavat kustannuskertoimet. Tehostamiskannustimella sallitaan vuosittain volyymimuutoksella ja hintaindeksillä korjattu kustannusten kasvu. Vaikka verkkovolyymilaskennassa käytettävissä muuttujissa tapahtuvat muutokset määrittelevät toiminnan laajuuden huomioon ottavan vaikutuksen, muutoksen vaikutus ei rajaudu ainoastaan verkkovolyymilaskennassa käytettävien muuttujien kustannuksiin, vaan verkkovolyymiä voidaan pitää kantaverkkotoiminnan laajuuden muutosta yleisesti kuvaavana tuotosindikaattorina.
Valvontajakson ensimmäisenä vuonna kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten vertailuarvo muodostuu neljän edeltävän vuoden toteutuneiden kustannusten perusteella, jotka korjataan yhteismitallisiksi verkkovolyymin sekä kuluttajahintaindeksin mukaisilla muutoksilla. Volyymikorjaus tehdään kunkin referenssitasossa huomioon otettavan vuoden osalta ja kerrotaan aina kyseisen vuoden toteutuneilla kustannuksilla, jonka jälkeen volyymi- ja inflaatiokorjatuista kustannuksista lasketaan keskiarvo. Toisin sanoen kunkin vuoden kaikki toteutuneet kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset tulevat kerrotuksi volyymikorjauksella. Näin ollen tuotosindikaattorissa huomioon otettu toiminnan laajeneminen välittyy kontrolloitavissa oleviin kokonaiskustannuksiin. Valvontajakson muina vuosina tehostamiskannustimen vertailutaso muodostuu edeltävän vuoden vertailutasosta, jota myös korjataan tuotos- ja hintaindeksin muutoksella. Näin ollen verkkovolyymi ottaa tuotosindikaattorina huomioon toiminnan laajenemisesta aiheutuvia kustannuksia valittajan väittämää laajemmin.
Kantaverkkotoiminnan laajentumista kuvaavat indikaattorit on valittu siten, että ne kuvaavat riittävän laajasti verkkotoiminnan laajuudessa tapahtuvaa muutosta ja siten, että tiedot muuttujista on kohtuullisen tarkasti todennettavissa valvontatiedoista. Valittajan esittämät muut, yhtiön toimintaan jo päättyneellä menetelmäkaudella sisältyneet kantaverkkotoiminnan perustehtäviin liittyvät kustannusindikaattorit tulevat edellä esitettyyn viitaten huomioon otetuksi vertailutason laskennassa. Valittajalla ei ole sellaisia uusia tehtäviä tai niistä aiheutuvia kustannuksia, jotka eivät olisi sisältyneet yhtiön toimintaan jo päättyneellä menetelmäkaudella ja näin ollen eivät tulisi huomioiduksi vertailutason laskennassa. Myös kustannusinflaation vaikutus otetaan huomioon vuosittain kannustimen vertailutason laskennassa kuluttajahintaindeksin kautta. Lisäksi valittajan vaatimus lisätä erilaisia kustannuskertoimia verkkovolyymilaskentaan tarkoittaisi sitä, että kannustimen toiminnan laajenemista huomioon ottava osuus kertautuisi, jolloin esitetyistä toiminnoista syntyvät kustannukset siirtyisivät kerrannaisesti vertailutasoarvoon, mikä ei ohjaisi yhtiötä kustannusten tehokkaaseen allokointiin tai toimintojen tehostamiseen.
Valittajan esittämät väitteet lisääntyvän EU-sääntelyn sekä eurooppalaisen ja pohjoismaisen markkinakehitysvastuun aiheuttamista kulupaineista ovat perusteettomia. Valittaja on perustanut yhdessä eräiden muiden toimijoiden kanssa pohjoismaisten kantaverkkoyhtiöiden alueellisen koordinointikeskuksen, joka aloitti toimintansa nykymuodossaan itsenäisenä yhtiönä heinäkuussa 2022. Tämän myötä suuri osa EU-lainsäädännön velvoittamista tehtävistä ja vastuista on keskitetty yksittäisiltä kantaverkkoyhtiöiltä alueellisen koordinointikeskuksen tehtäviksi. Tämän keskuksen toimintakustannukset ovat puolestaan kustannuksia, jotka kantaverkkoyhtiön on mahdollista kattaa sille kertyvillä pullonkaulatuloilla. Koordinointikeskuksen voidaan katsoa vapauttavan valittajan resursseja.
Hankkeiden suunnittelu- ja valmistelukustannusten ajoittuminen eri ajankohtaan kuin varsinaisen investoinnin valmistuminen ei ole ongelmallista tehostamiskannustimen näkökulmasta, sillä valmistunut investointi lopulta nostaa tehostamiskannustimen vertailutasoa, vaikka sen suunnittelu- ja valmistelukustannukset ovat realisoituneet jo aiemmin eivätkä näy investoinnin valmistumisvuoden toteutuneissa operatiivisissa kustannuksissa. Ottaen huomioon, että tehostamiskannustimen vertailutason laskenta perustuu merkittäviltä osin valittajan toteutuneisiin kustannuksiin, siirtyvät pitkien hankkeiden suunnittelu- ja valmistelukustannukset tehostamiskannustimen vertailutasoon jo aiemmin kuin vasta hankkeiden valmistuessa.
Investointihankkeiden kasvava määrä tarjoaa valittajalle sellaisia mittakaavaetuja, joiden tulisi väistämättä näkyä hankekohtaisten suunnittelu- ja valmistelukustannusten suhteellisena alenemisena ja operatiivisten kustannusten kasvun loivenemisena. Valittajalla on lisäksi mahdollisuus kohdentaa kertyneitä pullonkaulatuloja kehittämissuunnitelman mukaisiin jäsenmaiden välisiin rajayhdysjohtohankkeisiin sekä rajat ylittävää siirtoa tukeviin Suomen sisäisiin siirtoverkkohankkeisiin ja vähentää siten yhtiön kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten tasoa. Joillekin näistä hankkeista on mahdollista hakea myös EU-rahoitusta.
Todistelu
Asiakirjatodistelu
Fingrid Oyj
1. Ote Energiaviraston verkkosivuilta, sidosryhmäneuvottelukunta
2. Työ- ja elinkeinoministeriö, Akateeminen työryhmä sähkönsiirron ja -jakelun tariffien laskentamenetelmistä, työryhmän lausunto Energiavirastolle, 31.5.2022, VN/2314/2021-TEM-3
3. Ote Energiaviraston verkkosivuilta ”Energiavirasto kehittää valvontamenetelmiä yhteistyössä sidosryhmien kanssa”, 24.5.2022
4. Sidosryhmäneuvottelukunnan kokousmuistio ”Hinnoittelun valvontamenetelmien kehittäminen”, 20.6.2022
5. Sidosryhmäneuvottelukunnan kokousmuistio ”Hinnoittelun valvontamenetelmien kehittäminen”, 6.9.2022
6. Valvontamenetelmien suuntaviivat, sähkön kantaverkkotoiminta, 3.3.2023
7. Energiaviraston esitys verkkotoiminnan ajankohtaispäivillä ”Verkko‑omaisuuden oikaisu ja investointikannustin”, 9.5.2023
8. Energiaviraston raportti ”Sähköverkkoliiketoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2022 – Tuloksellisuuden ja ohjausvaikutusten kehittyminen vuosina 2016–2021 lähtökohtana seuraavan menetelmäjakson menetelmien kehitystyölle”, 6.6.2023
9. Energiaviraston esitys sähköverkkoliiketoiminnan ajankohtaispäivillä ”Uudet valvontamenetelmät 2024 alkaen”, 21.9.2023
10. DFC Economics S.r.l.:n selvitys ”Rate-based adjustment for inflation in energy networks regulation, a report for Energiavirasto”, 2.10.2023
11. Ensimmäinen päätösluonnos liitteineen, sähkön kantaverkkotoiminta, 13.10.2023
12. Energiaviraston muistio ”Verkkotoiminnan kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmien vaikutusarviointi: Sähkön kantaverkkotoiminta”, 20.10.2023
13. Fingrid Oyj:n lausunnot Energiavirastolle, 10.11.2023 ja 13.12.2023 (salassa pidettävä)
14. Huoltovarmuuskeskuksen lausunnot Energiavirastolle, 10.11.2023 ja 15.12.2023
15. OX2:n, Ilmatar Energy Oy:n ja Suomen Tuulivoimayhdistys ry:n lausunnot Energiavirastolle, 9.11.2023, 10.11.2023, 13.12.2023 ja 15.12.2023
16. Eltel Networks Oy:n, N3M Power Oy:n ja Teknologiateollisuus ry:n lausunnot Energiavirastolle, 27.10.2023, 8.11.2023 ja 13.12.2023
17. Energiaviraston päätös diaarinumero 3172/040300/2023 liitteineen, 29.12.2023 (salassa pidettävä)
18. Energiaviraston muistio ”Verkkotoiminnan kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmien vaikutusarviointi: Sähkön kantaverkkotoiminta”, 29.12.2023
19. Energiaviraston tiedote ”Verkkoyhtiöiden uusissa valvontamenetelmissä korostuu kustannusvastaavuus”, 29.12.2023
20. Energiaviraston päätös ”Valvontamenetelmät neljännellä 1.1.2016–31.12.2019 ja viidennellä 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolla, sähkön kantaverkkotoiminta”, 30.11.2015
21. Energiaviraston selvitys sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoittelun ja toimitusvarmuuden valvonnasta, diaarinumero 1908/400/2020, 3.11.2020
22. Energiaviraston raportti ”Sähköverkkoliiketoiminnan kehitys, sähköverkon toimitusvarmuus ja valvonnan vaikuttavuus 2020 – Tuloksellisuuden ja ohjausvaikutusten kehittyminen vuosina 2016–2019 suhteessa aiempiin valvontajaksoihin”, 4.5.2021
23. Deloitte & Touche Oy:n selvitys ”Energiamarkkinavirasto – Sähköverkkotoiminnan WACC-mallin ja sen parametrien arviointi”, 6.8.2010
24. Fitch Ratings ”Fitch Revises Fingrid’s Outlook to Negative; Affirms at ’A+’ ”, 9.2.2024
25. S&P Global Ratings ”Finnish TSO Fingrid Downgraded To ’A+/A-1’ On Regulatory Update And Increasing Leverage: Outlook Stable”, 14.2.2024
26. Yhteiskunnan turvallisuusstrategia, valtioneuvoston periaatepäätös, 2.11.2017
27. Kansallinen riskiarvio 2023, sisäinen turvallisuus, sisäministeriön julkaisuja 2023:4
28. Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelma ”Vahva ja Välittävä Suomi”, 20.6.2023
29. Sitra studies 194 ”Enabling cost-efficient electrification in Finland”, September 2021
30. Elinkeinoelämän keskusliitto ”Dataikkuna: Suomen vihreät investoinnit”, tuloste verkkosivulta https://ek.fi/tutkittua-tietoa/vihreat-investoinnit/ sekä Energiaviraston tiedote ”Suurten aurinkovoimaloiden tuotantokapasiteetti voi olla jopa 190-kertainen vuoteen 2030 mennessä”, 25.10.2023
31. Fingrid Oyj:n verkkovisio 1/2021
32. Fingrid Oyj:n vuosikertomus 2023, hallituksen toimintakertomus
33. Fingrid Oyj:n kantaverkon kehittämissuunnitelma 2024–2033
34. Ote Fingrid Oyj:n verkkosivuilta, Sähkön siirtovarmuus
35. Otteet Fingrid Oyj:n verkkosivuilta, Sähköjärjestelmän toiminta talvella vuosina 2020–2023
36. Energiaviraston tiedote ”Kotitalouksien sähkön hinta laski vuonna 2023 – uusien sähkösopimusten hinta putosi”, 23.1.2024
37. Ote Fingrid Oyj:n verkkosivuilta, Kantaverkkosiirron osuus sähkölaskussa, 2022
38. Energiateollisuus ry:n esitys ”Sähköverkkopalvelun hinta Euroopassa”, 6.9.2023
39. ENTSO-E ”Overview of Transmission Tariffs in Europe, Synthesis 2020”, toukokuu 2022
40. PricewaterhouseCoopers Oy:n asiantuntijalausunto kantaverkkosääntelyn taloudellisista vaikutuksista Fingrid Oyj:n kantaverkkoliiketoimintaan, 23.5.2024 (salassa pidettävä)
41. Lausunto sähkön kantaverkkotoiminnan valvontamenetelmien velattomasta beeta-kertoimesta ja Fingridin liiketoimintariskeistä, Gaia Consulting Oy, 21.5.2024
42. AT:n asiantuntijalausunto sähkön kantaverkon valvontamenetelmien muutoksista 24.5.2024
43. Energiaviraston päätös ”Tasevastaavien ehdot ja edellytykset sekä maksujen määräytymisperiaatteet”, diaarinumero 3389/040303/2023, 30.11.2023
44. PricewaterhouseCoopers Oy:n asiantuntijalausunto 18.12.2024 (salassa pidettävä)
45. Energiaviraston esitys verkkotoiminnan ajankohtaispäivillä
”1. suuntaviivojen lausunnot: pääoman kohtuullisen tuottoasteen (WACC) määrittäminen”, 9.5.2023
46. PricewaterhouseCoopers Oy:n asiantuntijalausunto 10.2.2025 (salassa pidettävä)
Energiavirasto
1. Energiaviraston päätös diaarinumero 3172/040300/2023 liitteineen, 29.12.2023 (salassa pidettävä)
2. KPMG Oy Ab:n raportti Energiavirastolle ”Selvitys kohtuullisen tuottoasteen määrittämisestä sähkö- ja maakaasuverkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle”, 20.9.2022
3. Eckta Oy:n loppuraportti Energiavirastolle ”Yleinen tehostamistavoite sähkön ja maakaasun verkkotoiminnoissa 6. ja 7. valvontajaksolla 2024–2031”, 15.11.2022
4. Energiaviraston esitys verkkotoiminnan ajankohtaispäivillä ”Verkko‑omaisuuden oikaisu ja investointikannustin”, 9.5.2023
5. Työ- ja elinkeinoministeriö, Akateeminen työryhmä sähkönsiirron ja -jakelun tariffien laskentamenetelmistä, työryhmän lausunto Energiavirastolle, 31.5.2022, VN/2314/2021-TEM-3
6. Fitch Ratings ”Fitch Revises Fingrid’s Outlook to Negative; Affirms at ’A+’ ”, 9.2.2024
7. S&P Global Ratings ”Finnish TSO Fingrid Downgraded To ’A+/A-1’ On Regulatory Update And Increasing Leverage: Outlook Stable”, 14.2.2024
8. Energiaviraston esitys ”TEM:n akateemisen työryhmän lausunnon purkaminen”, sidosryhmäneuvottelukunta, 20.6.2022
9. DFC Economics S.r.l:n selvitys ”Rate-based adjustment for inflation in energy networks regulation, a report for Energiavirasto”, 2.10.2023
10. Fingrid Oyj:n lausuntopyyntö Energiavirastolle pullonkaulatuottojen käytöstä vuonna 2025, 3.6.2024 (salassa pidettävä)
11. Energiaviraston lisätietopyyntö Fingrid Oyj:n lausuntopyyntöön pullonkaulatuottojen käytöstä vuonna 2025, 14.6.2024 (salassa pidettävä)
12. Fingrid Oyj:n vastaus lisätietopyyntöön pullonkaulatuottojen käytöstä vuonna 2025, 27.6.2024 (salassa pidettävä)
13. Energiaviraston valvontakirje Fingrid Oyj:n pullonkaulatulojen käytöstä vuonna 2025, 11.7.2024 (salassa pidettävä)
14. Valvontamenetelmät neljännellä 1.1.2016–31.12.2019 ja viidennellä 1.1.2020–31.12.2023 valvontajaksolla, Sähkön kantaverkkotoiminta, 30.11.2015
15. Materiaali Energiaviraston ja Fingrid Oyj:n keskusteluun ”Reasonable rates of return for TSO”, 18.11.2022 (salassa pidettävä)
16. Fingrid Oyj:n sähköposti Energiavirastolle ”VS: Yksikköhintojen salassapito”, 11.12.2023 (salassa pidettävä)
17. Tapaamismateriaali Energiaviraston ja Fingrid Oyj:n tapaamiseen 8.11.2023, 9.11.2023 (salassa pidettävä)
18. J-PK:n asiantuntijalausunto ”Velattoman beetan rooli CAPM-mallissa pääoman kohtuullista tuottoastetta määritettäessä”, 29.10.2024
Muut asiakirjat
Energiavirasto
1. CEER Report on Regulatory Frameworks for European Energy Networks 2023, 21.2.2024
Henkilötodistelu
Fingrid Oyj
1. JM, Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtaja, todistajana
2. AS-P, Fingrid Oyj:n toimitusjohtaja, yhtiön edustajana
3. KV, asiantuntijana
4. JV, asiantuntijana
5. AT, asiantuntijana
Energiavirasto
1. AP, asiantuntijana
2. MC, asiantuntijana
3. J-PK, asiantuntijana
Suullinen valmistelu
Asiaa on 31.10.2024 valmisteltu markkinaoikeudessa suullisesti. Suullisessa valmistelussa asiaa on käsitelty markkinaoikeuden laatiman kirjallisen yhteenvedon perusteella.
Suullinen käsittely markkinaoikeudessa
Markkinaoikeus on toimittanut 18.11.–20.11., 27.11., 28.11., 4.12. ja 10.12.2024 suullisen käsittelyn, josta on laadittu erillinen pöytäkirja.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Perustelut
1 Asian tausta ja kysymyksenasettelu
1. Energiavirasto on 29.12.2023 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä diaarinumero 3172/040300/2023 vahvistanut Fingrid Oyj:n noudatettavaksi kyseisen päätöksen liitteessä 2 määrätyt menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi kuudennelle 1.1.2024–31.12.2027 ja seitsemännelle 1.1.2028–31.12.2031 valvontajaksolle.
2. Fingrid Oyj on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut valituksenalaisella päätöksellä vahvistettuja menetelmiä muutettavaksi valituksen vaatimuksista 1.1–1.11 ilmenevillä tavoilla.
3. Asiassa on ratkaistavana, ovatko vahvistetut menetelmät Fingrid Oyj:n valituksessa esitetyillä perusteilla sähkömarkkinasääntelyn vastaiset ja onko Energiavirasto menetellyt lain vastaisesti vahvistaessaan kyseiset menetelmät.
2 Keskeiset oikeusohjeet
2.1 Euroopan unionin oikeus
2.1.1 Sähkökauppa-asetus
4. Valituksenalaisen päätöksen diaarinumero 3172/040300/2023 antamisajankohtana voimassa olleen sähkön sisämarkkinoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2019/943 (sähkökauppa‑asetus) 18 artiklan 1 kohdan mukaan verkonhaltijoiden verkkoon pääsystä perimien maksujen, mukaan lukien verkkoon liittämisestä perittävät maksut, verkon käyttömaksut ja soveltuvin osin verkon vahvistamiseen liittyvät maksut, on oltava kustannuksia vastaavia ja avoimia, niissä on otettava huomioon tarve turvata verkon käyttövarmuus ja joustavuus, niiden on vastattava todellisia kustannuksia, sikäli kuin nämä ovat verrattavissa tehokkaan ja rakenteeltaan vastaavan verkonhaltijan kustannuksiin, ja niitä on sovellettava syrjimättömästi. Maksut eivät saa sisältää asiaan liittymättömiä kustannuksia, joilla tuetaan niihin liittymättömiä toimintapoliittisia tavoitteita.
5. Edellä mainitun artiklan 2 kohdan mukaan tariffeihin sovellettavien menetelmien on vastattava siirtoverkonhaltijoiden ja jakeluverkonhaltijoiden kiinteitä kustannuksia ja tarjottava siirtoverkonhaltijoille ja jakeluverkonhaltijoille asianmukaisia kannustimia sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä, jotta parannetaan tehokkuutta, mukaan lukien energiatehokkuus, edistetään markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta, tuetaan tehokkaita investointeja, tuetaan asiaan liittyvää tutkimustoimintaa ja helpotetaan kuluttajan edun mukaista innovointia esimerkiksi digitalisoinnin, joustopalvelujen ja yhteenliittämisen alalla.
2.1.2 Sähkömarkkinadirektiivi
6. Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2012/27/EU muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/944 (sähkömarkkinadirektiivi) 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on yhdennettyjen markkinoiden etuja hyödyntäen turvata kuluttajille kohtuulliset ja avoimet energian hinnat ja kustannukset, korkeatasoinen toimitusvarmuus ja sujuva siirtyminen kestävään vähähiiliseen energiajärjestelmään.
7. Sähkömarkkinadirektiivin 40 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin siirtoverkonhaltijan on vastattava muun ohella:
a) sen varmistamisesta, että verkko pystyy täyttämään kohtuulliset sähkönsiirtovaatimukset pitkällä aikavälillä, sekä varman, luotettavan ja tehokkaan siirtoverkon käytöstä, ylläpidosta ja kehittämisestä taloudellisten edellytysten mukaisesti ottaen ympäristö asianmukaisesti huomioon ja tiiviissä yhteistyössä viereisten siirto- ja jakeluverkonhaltijoiden kanssa;
b) riittävien resurssien varmistamisesta velvoitteidensa täyttämiseksi;
c) osaltaan toimitusvarmuuden turvaamisesta varmistamalla riittävä siirtokapasiteetti ja järjestelmän luotettavuus;
d) verkon sähkönsiirron hallinnasta ottaen huomioon energiavaihto muiden yhteenliitettyjen verkkojen kanssa. Tällöin siirtoverkonhaltija on vastuussa siitä, että sähköverkko on varma, luotettava ja tehokas, sekä tässä yhteydessä siitä, että kaikki tarvittavat lisäpalvelut, myös kulutusjouston ja energiavarastojen edellyttämät palvelut, ovat saatavilla, siltä osin kuin kyseinen saatavuus ei ole riippuvainen muista verkon kanssa yhteenliitetyistä siirtoverkoista.
8. Sähkömarkkinadirektiivin 57 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on nimettävä yksi sääntelyviranomainen kansallisella tasolla. Artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisten riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti.
9. Sähkömarkkinadirektiivin 58 artiklan mukaan mainitussa direktiivissä määriteltyjä viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet muun ohella seuraavien tavoitteiden edistämiseksi 59 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa tiiviissä yhteydenpidossa muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten, mukaan lukien kilpailuviranomaiset, sekä tapauksen mukaan naapurina olevien jäsenvaltioiden ja naapurina olevien kolmansien maiden viranomaisten, myös sääntelyviranomaisten, kanssa ja rajoittamatta näiden toimivaltaa:
a) kilpailuun perustuvien, joustavien, varmojen ja ympäristön kannalta kestävien sähkön sisämarkkinoiden edistäminen unionin alueella ja markkinoiden tehokas avaaminen kaikille unionin asiakkaille ja toimittajille tiiviissä yhteistyössä muiden jäsenvaltioiden sääntelyviranomaisten, komission ja ACERin kanssa sekä asianmukaisten edellytysten varmistaminen sähköverkkojen tehokasta ja luotettavaa käyttöä varten pitkän aikavälin tavoitteet huomioon ottaen;
[– –]
d) kuluttajien tarpeisiin suuntautuneiden varmojen, luotettavien ja tehokkaiden sekä syrjimättömien verkkojen kehittämisen edistäminen mahdollisimman kustannustehokkaasti sekä verkon riittävyyden ja yleisten energiapoliittisten tavoitteiden mukaisesti energiatehokkuuden edistäminen sekä suuri- ja pienimuotoisen uusiutuviin lähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja hajautetun tuotannon integroiminen sekä siirto- että jakeluverkkoihin ja niiden käytön helpottaminen suhteessa muihin kaasun tai lämmön energiaverkkoihin;
e) uuden tuotantokapasiteetin ja energiavarastojen verkkoon pääsyn helpottaminen erityisesti poistamalla uusien tulokkaiden ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan sähkön markkinoille pääsyn mahdollisia esteitä;
f) sen varmistaminen, että verkonhaltijoille ja verkon käyttäjille tarjotaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia lisätä verkon suorituskykyä, erityisesti energiatehokkuutta, ja edistää markkinoiden yhdentymistä;
g) sen varmistaminen, että asiakkaat hyötyvät kansallisten markkinoiden tehokkaasta toiminnasta, sekä tehokkaan kilpailun ja korkeatasoisen kuluttajansuojan varmistamisen edistäminen tiiviissä yhteistyössä asiaankuuluvien kuluttajansuojaviranomaisten kanssa.
10. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 1 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on muun ohella vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät tai molemmat (a alakohta).
11. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 7 kohdan mukaan lukuun ottamatta ACERin toimivaltaan kuuluvia tapauksia sääntelyviranomaisilla on oltava velvollisuus vahvistaa tai hyväksyä riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa ainakin kansalliset menetelmät, joita käytetään muun ohella seuraavan seikan laskennassa tai siitä koskevien ehtojen vahvistamisessa: liittäminen ja pääsy kansallisiin verkkoihin, siirto- ja jakelutariffit tai niitä koskevat menetelmät mukaan lukien; näiden tariffien tai menetelmien on mahdollistettava tarvittavien investointien tekeminen verkkoihin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus (a alakohta).
2.1.3 Euroopan unionin perusoikeuskirja
12. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.
13. Euroopan unionin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan mainitussa perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
2.2 Euroopan ihmisoikeussopimus
14. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.
2.3 Kansallinen oikeus
2.3.1 Laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta
15. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki) 1 §:n mukaan sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnan ja seurannan tavoitteena on sähkön ja maakaasun hyvän toimitusvarmuuden, kilpailukykyisen hinnan ja kohtuullisten palveluperiaatteiden turvaamiseksi energian käyttäjille edistää tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia kansallisia ja alueellisia sähkö- ja maakaasumarkkinoita sekä Euroopan unionin sähkön ja maakaasun sisämarkkinoita.
16. Valvontalain 4 §:n mukaan Energiamarkkinaviraston (nykyisin Energiavirasto) tavoitteena on sen suorittaessa valvontalaissa tarkoitettuja tehtäviä muun ohella edistää tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimivia kansallisia sähkö- ja maakaasumarkkinoita sähkömarkkinalaissa ja maakaasumarkkinalaissa asetettujen tavoitteiden mukaisesti (1 kohta), edistää asianmukaisten edellytysten varmistamista sähkö- ja maakaasuverkkojen tehokkaalle ja luotettavalle käytölle pitkän aikavälin tavoitteet huomioon ottaen (3 kohta), edistää asiakkaiden tarpeisiin suuntautuneiden varmojen, luotettavien, tehokkaiden ja syrjimättömästi toimivien sähkö- ja maakaasuverkkojen kehitystä kustannustehokkailla tavoilla sekä edistää sähkö- ja maakaasuverkkojen riittävää siirtokykyä ja energiatehokkuutta sekä uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähkön ja kaasun tuotannon sekä hajautetun tuotannon liittämistä sähkö- ja maakaasuverkkoihin (6 kohta), pyrkiä varmistamaan, että sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijoille ja käyttäjille tarjotaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia lisätä verkon suorituskykyä ja edistää markkinoiden yhdentymistä (8 kohta) ja pyrkiä varmistamaan, että asiakkaat hyötyvät kansallisten sähkö- ja maakaasumarkkinoiden tehokkaasta toiminnasta sekä edistää tehokkaan kilpailun ja kuluttajansuojan varmistamista (9 kohta).
17. Valvontalain 6 §:n mukaan Euroopan unionin sähkö- ja maakaasualaa koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuna kansallisena sääntelyviranomaisena toimiessaan Energiaviraston tehtävänä on erityisesti muun ohella vahvistaa valvontalaissa säädetyn menettelyn mukaisesti sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijoille siirron ja jakelun hinnoittelua koskevat menetelmät (1 kohta), seurata sähkön kantaverkonhaltijoiden ja maakaasun siirtoverkonhaltijoiden investointisuunnitelmia (6 kohta), seurata sähkö- ja maakaasuverkkojen varmuutta ja luotettavuutta koskevien sääntöjen noudattamista, arvioida verkkojen aiempaa toimivuutta sekä osallistua sähkö- ja maakaasuverkkojen palvelun sekä sähkön ja maakaasun toimituksen laatua koskevien vaatimusten valmisteluun (7 kohta), seurata sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden liittymien toimittamiseen ja korjausten suorittamiseen käyttämää aikaa (11 kohta) ja seurata sähköntuotantokapasiteettiin tehtäviä investointeja ja niiden vaikutusta sähkön toimitusvarmuuteen (17 kohta).
18. Valvontalain 8 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tehtävänä on yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa seurata sähkön sekä maakaasun tarjonnan ja kysynnän tasapainon kehitystä ja tuotanto- ja varastointikapasiteettiin tehtäviä investointeja suhteessa toimitusvarmuuteen, sähkö- ja maakaasuverkkojen laatua ja niiden ylläpidon tasoa sekä toimenpiteitä sähkön ja maakaasun kysyntähuippujen kattamiseksi ja toimittajien toimitusvajauksen hoitamiseksi.
19. Valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään (vahvistuspäätös) vahvistaa järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan noudatettaviksi ennen niiden käyttöönottamista muun ohella menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana (1 kohta) ja järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen ehdot sekä menetelmät palveluista perittävien maksujen määrittämiseksi (6 kohta).
20. Valvontalain 10 §:n 2 momentin mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä muun ohella verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteista (1 kohta), verkkotoimintaan tai palveluun sidotulle pääomalle taikka palvelulle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta (2 kohta), verkkotoiminnan tai palvelun tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta (3 kohta) sekä verkkotoiminnan tehostamiseen, markkinoiden yhdentymisen edistämiseen, verkon varmuuden parantamiseen sekä näihin liittyvän tutkimustoiminnan edistämiseen, verkon kehittämiseen ja verkon käyttäjien energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä edistävien järjestelmäpalvelujen saataville asettamiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa (4 kohta).
21. Valvontalain 10 §:n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jossa määrätään 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista menetelmistä, on voimassa kahden toisiaan seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.
22. Valvontalain 10 §:n 3 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 163) mukaan ennen uuden valvontajakson alkamista Energiamarkkinaviraston tulee valmistella uusi vahvistuspäätösluonnos, jossa päätöksen sisältämiä menetelmiä on tarpeen mukaan kehitetty valvonnasta saatujen kokemusten perusteella. Tämä luonnos viraston tulee saattaa riittävän julkisen keskustelun kohteeksi ennen seuraavaa valvontajaksoa koskevien uusien vahvistuspäätösten antamista.
23. Valvontalain 12 §:n 1 momentin mukaan sähköverkonhaltijaan kohdistuvan vahvistuspäätöksen tulee perustua niihin perusteisiin, joista säädetään muun ohella sähkömarkkinalaissa sekä sen nojalla annetuissa säännöksissä (1 kohta) ja sähkökauppa-asetuksessa sekä sen nojalla annetuissa täytäntöönpanosäädöksissä ja delegoiduissa säädöksissä (2 kohta).
24. Valvontalain 12 a §:n 2 momentin mukaan Energiaviraston on ennen 10 §:ssä tarkoitettujen vahvistuspäätösten antamista järjestettävä julkinen kuuleminen, jossa vahvistuspäätöksen kohteena oleville toiminnanharjoittajille, heidän asiakkailleen ja muille sidosryhmille varataan mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösten sekä niiden sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä.
2.3.2 Sähkömarkkinalaki
25. Sähkömarkkinalain 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville kansallisille ja alueellisille sähkömarkkinoille sekä Euroopan unionin sähkön sisämarkkinoille siten, että hyvä sähkön toimitusvarmuus, kilpailukykyinen sähkön hinta ja kohtuulliset palveluperiaatteet voidaan turvata loppukäyttäjille. Sen saavuttamisen ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sähkön tuotannossa ja toimituksessa sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpitäminen sähköverkkojen toiminnassa.
26. Sähkömarkkinalain 19 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee riittävän hyvälaatuisen sähkön saannin turvaamiseksi verkkonsa käyttäjille ylläpitää, käyttää ja kehittää sähköverkkoaan sekä yhteyksiä toisiin verkkoihin sähköverkkojen toiminnalle säädettyjen vaatimusten ja verkon käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisesti.
27. Sähkömarkkinalain 20 §:n 1 momentin mukaan verkonhaltijan tulee pyynnöstä ja kohtuullista korvausta vastaan liittää sähköverkkoonsa tekniset vaatimukset täyttävät sähkönkäyttöpaikat, voimalaitokset ja energiavarastot toiminta-alueellaan.
28. Sähkömarkkinalain 21 §:n mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirto- ja jakelupalveluja niitä tarvitseville sähköverkkonsa siirtokyvyn rajoissa.
29. Sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Pykälän 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista.
30. Sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 82) mukaan monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida kokonaisuutena, jolloin varmistetaan sekä verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus että liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Hinnoittelun kustannusvastaavuutta arvioidaan siten kunkin verkonhaltijan kustannusten perusteella. Verkkotoiminnan hinnoitteluun ei kohdistu markkinoilta tulevaa painetta, jolloin verkonhaltijalla ei ole kannustinta tehostaa toimintaansa. Mahdollinen kustannustehottomuus voidaan kompensoida korkeammilla hinnoilla, joten monopolihinnoittelun arvioinnissa on arvioitava, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Hinnoittelun kohtuullisuuteen sisältyy sääntelyn kautta asetettu taloudellisesti tehokkaaseen toimintaan kannustava elementti, jonka avulla voidaan varmistaa, että verkonhaltijan toiminnan kustannustehokkuus toteutuu.
31. Edelleen esitöiden (HE 20/2013 vp s. 82) mukaan hinnoittelun kohtuullisuuden valvonta perustuu yritysten sähköverkko-omaisuuden todelliseen käyttöarvoon, joka kuvaa yrityskohtaista markkina-arvoa, eikä esimerkiksi yritysjärjestelyiden perusteella määritettyihin kaupallisiin markkina-arvoihin, jotka voivat sisältää sähköverkkotoimintaan kuulumattomia arvostus- tai järjestelyeriä. Toisaalta verkonhaltijalle tulee turvata kohtuullinen korvaus verkkopalveluista omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymiseksi. Verkkopalveluiden hinnoittelun tulee turvata verkonhaltijalle kuuluvien tehtävien edellyttämä kohtuullinen tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saavat siten kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton. Kohtuullisen tuoton tulee puolestaan heijastaa sitä taloudellisen riskin tasoa, joka sähköverkon omistajan verkkotoimintaan sijoittamaan pääomaan kohdistuu toiminnan harjoittamisesta sekä ottaa huomioon alhaiset vieraan pääoman rahoituskulut ja laitteistojen pitkä käyttöikä. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit ja niiden rahoittaminen. Verkonhaltija saattaa tehtäviensä täyttämiseksi joutua investoimaan niin suuriin hankkeisiin, että sen tavanomaisen toiminnan rahoittamiseen riittävä tulorahoitus ei välttämättä riitä rahoittamaan kysymyksessä olevia hankkeita. Tällöin verkonhaltijan tulisi turvautua pääomarahoitukseen. Tämä on perusteltua, koska pääomarahoitus on rahoitusteoreettisesti tehokas tapa rahoittaa investointeja ja sähköverkkotoiminta on sen monopoliluonne huomioon ottaen vähäriskistä liiketoimintaa.
32. Eduskunnan talousvaliokunta on mietinnössään (TaVM 17/2013 vp s. 10) täydennyksenä sähkömarkkinalain 24 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihin (s. 82) todennut, että verkonhaltijan tulonmuodostuksen tulee olla riittävä myös verkon kehittämisen rahoittamiseen. Koska investointihankkeet ovat pitkäaikaisia ja yksittäiset hankkeet kustannuksiltaan suuria, saattaa tulorahoituksen riittävyyttä olla aiheellista arvioida pidemmällä aikavälillä. Verkonhaltijan tulee täyttää koko toimintansa ajan sähkömarkkinalain 6 §:ssä säädetyt vaatimukset. Säännöksen mukaisesti verkonhaltijalla on muun muassa oltava taloudelliset edellytykset kannattavaan sähköverkkotoimintaan. Myös tämän vaatimuksen täyttäminen saattaa käytännössä edellyttää jopa oman pääoman lisäämistä.
33. Sähkömarkkinalain 40 §:n 1 momentin mukaan kantaverkko on suunniteltava ja rakennettava, ja sitä on ylläpidettävä siten, että verkko täyttää Euroopan unionin lainsäädännössä asetetut verkon käyttövarmuutta ja luotettavuutta koskevat vaatimukset (1 kohta), verkko täyttää järjestelmävastaavalle kantaverkonhaltijalle sähköverkkoluvassa asetetut verkon käyttövarmuutta ja luotettavuutta koskevat ehdot (2 kohta), verkon toiminta ei häiriydy sähköjohtojen päälle kaatuvista tai johtokadulla kasvavista puista (3 kohta) ja verkon siirtokapasiteetti on riittävä varmistamaan edellytykset järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan vastuualueen säilyttämiseen yhtenäisenä sähkökaupan tarjousalueena (4 kohta).
34. Järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan tehtävistä on säädetty sähkömarkkinalain 45–49 b §:ssä.
2.3.3 Muu kansallinen lainvalmisteluaineisto
35. Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalain ja markkinaoikeuslain muuttamisesta (HE 127/2004 vp) on esityksen yleisperusteluissa (s. 7) todettu, että luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan yhteiskunnan sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä. Tuottotaso ei saa olla liian korkea esimerkiksi suhteessa sellaisiin investointeihin, joita omistajat voisivat tehdä vastaavan riskitason liiketoimintoihin. Vastaavasti myös valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle. Riittävän toimitusvarmuuden turvaaminen on keskeinen tavoite energia-alan luonnollisten monopolien erityisvalvonnassa. Tehokkuus puolestaan tarkoittaa asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.
36. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi sähkömarkkinalain ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 14 §:n muuttamisesta (HE 265/2020 vp) on yleisperustelujen jaksossa 2.1 kuvattu muun ohella sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelun sääntelyn nykytilaa.
37. Mainituissa esitöissä (s. 7 ja 8) on todettu muun ohella, että Energiavirasto vahvistaa valvontalain 10 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksiensa nojalla ennen valvontajaksoa antamassaan päätöksessä verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavan, verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavan sekä sen edellyttämän tuloslaskelman ja taseen oikaisun. Laskentamenetelmissä sähköverkkoon sitoutunut pääoma määritellään verkonhaltijan sähköverkkoon investoimien verkostokomponenttien määrien ja yksikköhintojen kautta. Yksikköhinnat määritellään tietyllä ajanhetkellä keskimääräiseen rakentamiskustannukseen perustuen. Yksikköhinta on siten valtakunnalliseen keskiarvoon perustuva jälleenhankintahinta kullekin verkostokomponentille. Energiavirasto päivittää yksikköhinnat ennen seuraavan vahvistuspäätöksen antamista. Tietyn komponentin yksikköhinta voi siis muuttua teknisen kehityksen myötä. Verkonhaltijan kullekin verkostokomponentille muodostetaan pääoma-arvo vähentämällä yksikköhinnan mukaisesta verkostokomponentin arvosta sen ikään perustuvat tasapoistot, jotka lasketaan Energiaviraston verkostokomponenteille vahvistaman pitoajan mukaisesti. Sääntelypääomaksi muodostuu siten kunkin verkonhaltijan sähköverkkoon kuuluvien verkostokomponenttien yhteenlaskettu nykykäyttöarvo. Menetelmä perustuu tältä osin eduskunnan talousvaliokunnan jo vuoden 1995 sähkömarkkinalakia koskevaan kannanottoon (TaVM 56/1994 vp).
38. Mainituissa esitöissä on yleisperustelujen jaksossa 3.2 (s. 27) todettu muun ohella, että sähkönsiirron ja -jakelun hinnoittelusta on säädetty sähkömarkkinalaissa varsin yleisellä tasolla. Sähkömarkkinalain 24 §:n mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Yleisluonteisesta lainsäännöksestä huolimatta siirron ja jakelun kohtuullisen hinnoittelun keskeiset kriteerit on määritelty sähkömarkkinalain 24 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 20/2013 vp). Yksityiskohtaisissa perusteluissa määritellyt kriteerit puolestaan perustuvat taloustieteen teoriaan luonnollisten monopolien sääntelystä, rahoitusteoriaan sekä talousvaliokunnan ja perustuslakivaliokunnan kannanottoihin erityisesti vuoden 1995 sähkömarkkinalain eduskuntakäsittelyn yhteydessä (TaVM 56/1994 vp ja TaVM 17/2013 vp sekä PeVL 19/1994 vp).
39. Eduskunnan talousvaliokunta on lausunut edellä mainitussa mietinnössään (TaVM 56/1994 vp s. 2) hallituksen esityksestä sähkömarkkinalaiksi muun ohella seuraavaa:
Sähköalan omistuspohjassa on viime vuosina tapahtunut muutoksia. Omistuksensiirtojen seurauksena osa alasta on muuttunut peruspalvelusta liiketaloudelliseksi toiminnaksi, jossa yritysten toiminnan tulosta mitataan tuottona sijoitetulle pääomalle. Yhteiskunnan kannalta on tärkeää, että nämä pääoma-arvot, joita on vuosikymmenten aikana rakennettu julkisin varoin tai tuin ja kuoletettu sähkönkäyttäjien käyttömaksujen avulla, eivät siirry riskittöminä sijoituksina uusille omistajille ilman riittävää rahallista ja sosiaalista vastiketta. Liiketaloudellinen ajattelu sähköalalla ei saa merkitä sitä, että sähkön käyttäjiltä vaaditaan toistamiseen korvausta ennestään olemassa olevan sähköverkon pääomakuluista. Joissakin viimeaikaisissa alan yrityskaupoissa maksetut hinnat eivät ilmeisestikään vastaa tervettä liiketaloudellista arvostusta ja on syytä pelätä, että näiden kauppojen maksumiehiksi joutuvat viime kädessä kuluttajat. Valiokunta pitää tärkeänä, että sähkömarkkinalain mukainen hinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu yritysten käyttöomaisuuden todellisiin markkina-arvoihin eikä mahdollisesti keinottelunomaisesti paisuteltuihin arvopaperiarvoihin.
[– –]
Sähköverkko on luonnollinen monopoli. Verkonhaltijalla ei ole kilpailusta johtuvaa kannustinta pitää hintojaan alhaisina ja toimintaansa tehokkaana. Mahdollista tehottomuutta voi maksattaa asiakkailla. Hallituksen esityksen mukaan kustannustehokkuutta turvataan hinnoittelun lakisääteisellä kohtuullisuusvaatimuksella. Hinnoittelun kohtuullisuuden määrittely on yksi lakiehdotuksen keskeisiä ongelmakohtia. Verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee ilmeisesti vastata verkkotoiminnan ja verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä verkon kehittämiseen; verkon kehittäminen on verkonhaltijalle lakisääteinen velvoite. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen sähköverkon tulonmuodostuksen tulee lopuksi riittää antamaan verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. Valiokunta lähtee siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioimisessa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut sekä laitteiston pitkä käyttöikä.
Kirjanpidossa tulos lasketaan käyttöomaisuuden suunnitelman mukaisia poistoja vastaavien hankintamenojäännösten (SUMU-poistojen) perusteella. Sovelletaan siis käyttöomaisuuden historiallista hankintahintaa eikä jälleenhankintahintaa. Kuten edellä ja myös perustuslakivaliokunnan lausunnossa on esitetty, verkkoyhtiöllä on oikeus kohtuulliseen korvaukseen siirtopalveluista. Kohtuulliseen korvaukseen sisältyy myös verkon kehittämisvelvoitteen täyttämiseen riittävä tulonmuodostus.
Sähkömarkkinoiden kustannustehokkuuden toteutuminen on viime kädessä arvioitava kuluttajan sähkölaskun perusteella. Hallituksen esityksen perustelujen sekä edellä lausutun perusteella valiokunta katsoo, että sähkömarkkinalain toteuttaminen ei sinänsä johda eikä saa johtaa sähkönkäyttäjien kokonaiskulujen nousemiseen. Sähkölaskun hinnan nousu, joka ei johdu sähkömarkkinalaista riippumattomista syistä, osoittaisi luotavan järjestelmän virheelliseksi.
40. Talousvaliokunta on mietinnössään (s. 3) edellyttänyt, että sähkömarkkinaviranomainen verkkoyhtiöiden hinnoittelun kohtuullisuusvalvonnassa soveltaa laskentaperustetta, jolla käyttöomaisuuden historialliseen hankintahintaan perustuvan kohtuullisen pääoman tuoton rinnalla otetaan huomioon verkkojen ylläpito- ja kehittämisvelvoitteesta aiheutuva tulonmuodostumistarve.
2.3.4 Muu kansallinen lainsäädäntö
41. Perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu.
42. Perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.
43. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
44. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
45. Hallintolain 6 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 55) mukaan pykälästä ilmenevä tarkoitussidonnaisuuden periaate sisältää yleisen velvollisuuden käyttää toimivaltaa vain siihen tarkoitukseen, johon se on lain mukaan määritelty tai tarkoitettu käytettäväksi. Viranomainen ei saa ryhtyä edistämään muita tarkoitusperiä kuin niitä, jotka kuuluvat sen tehtäväpiiriin ja sisältyvät tapaukseen sovellettavan lain tavoitteisiin.
46. Esitöissä (HE 72/2002 vp s. 54) on lisäksi todettu, että tasapuolisen kohtelun vaatimus saa merkityssisältönsä lähinnä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Ratkaisutoiminnan tulee olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen on perustuttava tapauksen erityislaatuun. Säännös ei kuitenkaan estä viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy.
47. Esitöiden (HE 72/2002 vp s. 55) mukaan viranomaisten harkintavaltaa ohjaaviin oikeusperiaatteisiin kuuluu myös suhteellisuusperiaate. Tämän periaatteen keskeisenä sisältönä on, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Toisin sanoen viranomaisen toimen on oltava asianmukainen, tarpeellinen ja oikein mitoitettu sen tavoitteen kannalta, johon kysymyksessä olevalla toimella pyritään. Käytännössä suhteellisuusperiaate edellyttää, että viranomainen mitoittaa toimintansa alimmalle sellaiselle tasolle, jolla saadaan aikaan tarvittava vaikutus. Suhteellisuusperiaatteella on tärkeä merkitys erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa viranomainen joutuu harkitsemaan hallinnon asiakkaan kannalta epäedullisia oikeudellisia seuraamuksia. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti toimen on oltava tarpeellinen ja välttämätön asetetun tavoitteen saavuttamiseksi.
48. Esitöissä (HE 72/2002 vp s. 55 ja 56) on todettu, että pykälässä viimeksi mainittu luottamuksensuojaperiaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.
49. Esitöissä (HE 72/2002 vp s. 56) on edelleen todettu, että luottamuksen suojaaminen rajoitetaan koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Yksityisen tietoinen lainvastainen menettely tai se, että oikeustilan muutos on ollut ennakoitavissa, eivät oikeuttaisi suojaamisen arvoiseen luottamukseen. Edellytyksenä siis on, ettei päätös perustu asianosaisen antamiin virheellisiin tai olennaisesti puutteellisiin tietoihin. Säännösehdotuksessa tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidetä myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia. Näin esimerkiksi viranomaisten esittämät käsitykset tai lupaukset hallinnon asiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, johon voitaisiin vedota. Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.
50. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
51. Hallintolain 31 §:n 1 momentin esitöiden (HE 72/2002 vp s. 86) mukaan ehdotuksen tarkoituksena on korostaa virallisperiaatteen noudattamista ja pyrkimystä aineellisen totuuden saavuttamiseen asettamalla viranomaisen velvollisuudeksi huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Asian riittävällä selvittämisellä tarkoitetaan sitä, että viranomainen hankkii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Selvittämisen asianmukaisuus puolestaan korostaa viranomaiselle kuuluvaa menettelyjohtovaltaa ja huolellisuutta selvitysten hankkimisessa. Viranomainen voi hankkia selvityksiä itse viran puolesta toisilta viranomaisilta tai se voi pyytää selvitystä asianosaiselta. Viranomainen voi myös pyytää ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä. Selvitysten laajuus ja tarve tulee harkita tapauskohtaisesti.
52. Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.
53. Hallintolain 34 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 88 ja 89) mukaan kuulluksi tulemisen oikeutta on perinteisesti pidetty oikeusturvaa edistävänä periaatteena. Tämän ohella kuulemisen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta. Asianosaisen kuuleminen palvelee myös asian selvittämistä. Näin kuulemisvelvollisuus edistää viranomaistoiminnan tasapuolisuutta ja asioiden käsittelyn huolellisuutta.
54. Hallintolain 44 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.
55. Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
3 Asian arviointi
3.1 Asian arvioinnin lähtökohdat
56. Asiassa on kysymys sähkön kantaverkonhaltijan verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan sisältyvistä menetelmistä, jotka Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään vahvistanut Fingrid Oyj:n noudatettavaksi vuosille 2024–2031.
57. Sähkömarkkinadirektiiviin sisältyvässä sääntelyviranomaisen riippumattomuusvaatimuksessa ja siitä oikeuskäytännössä annetuissa tulkinnoissa (ks. esimerkiksi tuomio 6.3.2025, Alajärven Sähkö ym., C-48/23, EU:C:2025:144, tuomio 3.12.2020, komissio v. Belgian kuningaskunta, C‑767/19, EU:C:2020:984 ja tuomio 2.9.2021, Komissio v. Saksa, C-718/18, EU:C:2021:662) on annettu Energiavirastolle laaja ja itsenäinen harkintavalta hinnoittelussa noudatettavien menetelmien määrittämisessä. Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston on kuitenkin menetelmistä määrätessään noudatettava niitä periaatteita ja sääntöjä, jotka on vahvistettu muun ohella sähkökauppa-asetuksessa, sähkömarkkinalaissa sekä valvontalaissa.
58. Edellä oikeusohjeissa kuvatusti sähkökauppa-asetuksen mukaan verkonhaltijoiden soveltamien tariffien tai niiden laskennassa käytettävien menetelmien on oltava kustannuksia vastaavia ja avoimia sekä otettava huomioon tarve turvata verkon käyttövarmuus ja järjestelmän toimivuus sekä parantaminen. Niiden on vastattava verkonhaltijoiden kiinteitä kustannuksia, ottaen huomioon muun ohella sijoitetun pääoman asianmukainen tuotto, mahdollistettava tarvittavien investointien tekeminen verkkoihin niin, että kyseisillä investoinneilla voidaan varmistaa verkkojen toimivuus, ja tarjottava verkonhaltijoille asianmukaisia kannustimia sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä, jotta parannetaan muun ohella energiatehokkuutta, edistetään toimitusvarmuutta ja tuetaan tehokkaita investointeja. Sääntely myös edellyttää, että tariffeja tai niiden laskentamenetelmiä on sovellettava syrjimättömästi. Sääntelyn tavoitteena on muun ohella turvata loppuasiakkaille kohtuulliset energian hinnat, hyvä toimitusvarmuus ja edistää energiatehokkuutta.
59. Sähkömarkkina- tai valvontalaissa ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä siitä, mitä seikkoja verkkopalvelujen hinnoittelua koskevien menetelmien vahvistamisessa on otettava huomioon ja millaisiksi menetelmät on laadittava. Lähtökohtana lainsäädännössä kuitenkin on, että hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista ja että sen tulee vastata toiminnan kustannuksia. Sähkömarkkinalakia koskevissa esitöissä on korostettu, että hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida kokonaisuutena siten, että varmistetaan sekä verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus että liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Lainvalmisteluaineistosta käy ilmi, että verkonhaltijan tulojen tulee kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottava tuotto. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit ja niiden rahoittaminen.
60. Markkinaoikeus toteaa edellä esitetyn perusteella, että energiamarkkinasääntelyssä on jätetty Energiavirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä ja kehittämisessä. Valituksenalaisella päätöksellä vahvistettujen menetelmien lainmukaisuuden arvioinnissa on siten ennen kaikkea kysymys siitä, onko Energiavirasto ylittänyt menetelmät vahvistaessaan sille energiamarkkinasääntelyssä annetun harkintavallan. Tähän arviointiin kuuluu ensinnäkin se, ovatko käyttöönotetut menetelmät sisältönsä ja vaikutustensa osalta sähkömarkkinasääntelyn vastaiset, ja toiseksi se, onko Energiaviraston päätöksen antamiseen johtanut menettely ollut sitä ohjaavan sääntelyn vastaista. Asiaa on harkittava paitsi sähkönkäyttäjän näkökulmasta myös verkonhaltijan kannalta arvioiden, mahdollistavatko Energiaviraston päätöksellään vahvistamat menetelmät verkonhaltijalle kohtuullisen tuoton siirtopalveluista. Kysymystä arvioitaessa on pidettävä lähtökohtana sitä, että kohtuullinen tuotto arvioidaan mahdollisimman luotettavalla menetelmällä. Menetelmien luotettavuuden ja johdonmukaisuuden arvioinnissa voidaan ottaa huomioon muun ohella, miten muissa Euroopan unionin energiamarkkinasääntelyn piirissä olevissa maissa on määrätty kohtuullista hinnoittelua koskevista valvontamenetelmistä (muiden jäsenvaltioiden käytäntöjen merkityksestä ks. esimerkiksi KHO 2024:56, tuomion 18 kohta). Valittajan esittämän perusteella Energiaviraston päätöstä ja vahvistettuja menetelmiä tulee arvioida myös perustuslaissa ja EU:n perusoikeuskirjassa turvatun omaisuudensuojan näkökulmasta.
61. Edellä todetusti Energiaviraston valituksenalaisella päätöksellä on vahvistettu ennalta menetelmät (valvontamenetelmät) kantaverkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi vuosille 2024–2031. Valvontamenetelmissä vahvistetaan, miten verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvo lasketaan ja miten verkonhaltijalle sallittu kohtuullinen tuotto määritetään. Menetelmien perusteella määritetään verkkoyhtiön vuotuinen sallittu liikevaihto, johon perustuen verkkoyhtiö määrittelee itsenäisesti siirtohinnat. Sallittuun liikevaihtoon vaikuttavat verkkoyhtiölle menetelmien mukaan sallittu tuotto, tasapoistot, operatiivisen toiminnan kustannukset sekä menetelmissä sovellettavat kannustimet. Energiavirasto valvoo verkkoyhtiön hinnoittelua kokonaisuutena neljän vuoden jaksoissa.
62. Valituksenalaisella päätöksellä vahvistettujen menetelmien mukaan verkonhaltijan kohtuullinen tuotto lasketaan kertomalla verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu oma pääoma ja korollinen vieras pääoma menetelmissä määritellyllä kohtuullisella tuottoasteella. Verkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma koostuu menetelmien mukaan pääosin verkonhaltijan verkkokomponenteista muodostuvan verkko-omaisuuden arvosta. Kohtuullisen tuoton laskennan pohjana ei siten käytetä verkkotoiminnan eriytetyn taseen mukaista verkko-omaisuuden arvoa, vaan laskennan pohjana olevalle verkko-omaisuudelle lasketaan niin sanottu nykykäyttöarvo hyödyntäen verkkokomponenttien komponenttikohtaisia yksikköhintoja, jotka perustuvat Energiaviraston säännöllisin väliajoin tekemiin kustannuskyselyihin kantaverkkoyhtiön toteutuneiden verkkoinvestointien kustannuksista.
63. Verkkokomponentit ja niiden määritysperiaatteet on määritelty valvontamenetelmien liitteenä olleessa yksikköhintaluettelossa. Yksikköhinta muodostaa verkkokomponentin jälleenhankinta-arvon. Tämän komponentin jälleenhankinta-arvon, iän ja pitoajan perusteella lasketaan edellä mainittu verkkokomponentin nykykäyttöarvo.
64. Verkkotoimintaan sitoutuneelle oikaistulle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittäminen perustuu taloustieteen rahoitusteorioissa yleisesti käytettyyn painotetun keskimääräisen pääomakustannuksen malliin (Weighted Average Cost of Capital, WACC‑malli). WACC-mallissa verkkotoiminnan pääomakustannus lasketaan oman pääoman kustannuksen sekä vieraan pääoman kustannuksen painotettuna keskiarvona (ks. esimerkiksi Modigliani – Miller, The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment, The American Economic Review, 1958, Myers, Capital Structure, The Journal of Economic Perspectives, 2001, Leppiniemi – Puttonen, Yrityksen rahoitus, 2002 ja Puttonen – Knüpfer, Moderni rahoitus, 2024). Energiavirasto arvioi WACC–mallin avulla verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle kohtuullisen tuottoprosentin käyttämällä sähkön kantaverkkotoiminnan verrokkiyhtiöistä johdettua pääomarakenteen vaihteluvälin mediaania. Pääomarakenne päivitetään menetelmäjakson aikana kahden vuoden välein. Lisäksi kohtuullisen tuottoprosentin määrittelyyn sisältyy sovellettavan korkokannan sekä toiminnan riskitason, kuten beeta-kertoimen, määrittely, jota koskevat parametrit on kuvattu ja määritetty tarkemmin Energiaviraston valvontamenetelmissä. Kohtuullinen tuottoaste on määritetty vahvistetuissa valvontamenetelmissä nimellisenä, eli se sisältää inflaation.
65. Markkinaoikeus toteaa, että hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida edellä todetusti kokonaisuutena, joten yksittäiseen Energiaviraston vahvistuspäätöksen osaan kohdistuvan muutosvaatimuksen arvioinnissa on otettava huomioon kyseisen osan merkitys koko päätöksen kannalta sekä osan vaikutukset muihin päätöksen osiin. Valittaja on saattanut valituksenalaisella päätöksellä vahvistetut menetelmät markkinaoikeuden arvioitavaksi sen vaatimuksista 1.1–1.11 ilmenevin osin sekä lisäksi esittänyt päätöksen johtavan kokonaisuutena kohtuuttomaan ja siten sääntelyn vastaiseen lopputulokseen. Markkinaoikeus arvioi asiassa ensin valittajan vaatimuksia 1.1–1.11 yksittäin sekä tämän jälkeen, johtavatko valvontamenetelmät kokonaisuutena arvioiden valittajan esittämin tavoin kohtuuttomaan ja sääntelyn vastaiseen lopputulokseen.
3.2 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden oikaiseminen
66. Energiavirasto on muuttanut valituksenalaisella päätöksellä vahvistetuissa valvontamenetelmissä (Energiaviraston päätöksen liite 2) verkkotoimintaan sidotun verkko-omaisuuden arvostusperiaatetta. Energiavirasto on määrännyt, että vuosina 2024–2031 sovellettavissa valvontamenetelmissä verkkotoimintaan sidotun verkko-omaisuuden arvostus perustuu verkko‑omaisuuden oikaistuun jäädytettyyn jälleenhankinta-arvoon, joka määritetään eri tavoin ennen vuotta 2024 tehtyjen ja vuodesta 2024 lähtien tehtyjen investointien osalta. Ennen vuotta 2024 investoidun verkon jäädytetty jälleenhankinta-arvo määritetään uudelleenarvottamalla vuoden 2023 lopussa tosiasiallisesti käytössä ollut verkko-omaisuus vahvistettujen menetelmien liitteenä 1 olleiden yksikköhintojen perusteella riippumatta investointivuosista. Liitteen yksikköhinnat on määritetty vuoden 2023 aikana tehdyn kantaverkkoyhtiön yksikköhintaselvityksen perusteella ja ne perustuvat pääosin vuosien 2021 ja 2022 kustannustasoon indeksikorjattuna vuoden 2022 arvoon. Vuodesta 2024 tehtävien investointien osalta jäädytetty jälleenhankinta-arvo määritetään puolestaan investointivuosikohtaisten yksikköhintojen perusteella. Valvontajakson aikaisiin investointeihin sovellettavat yksikköhinnat, joita korjataan kuluttajahintaindeksin muutoksella eri vuosille, selvitetään kullekin jaksolle erikseen kunkin valvontajakson loppupuolella jakson investointikustannuksiin perustuen. Edellä todetusti vahvistetuissa menetelmissä kohtuullinen tuottoaste on määritelty nimellisenä, jolloin se sisältää inflaatio-odotuksen.
67. Energiavirasto on soveltanut edellisissä menetelmissään vuosina 2016–2023 verkko-omaisuuden arvostamisessa laskentamenetelmää, jossa verkko‑omaisuuden jälleenhankinta-arvo on muodostettu oikaisemalla koko verkko-omaisuus viimeisimmän yksikköhintaluettelon mukaisesti, eli menetelmät ovat perustuneet verkko-omaisuuden uudelleenarvottamiseen. Myös edellisissä menetelmissä kohtuullinen tuottoaste on määritelty nimellisenä, jolloin se on sisältänyt inflaatio-odotuksen.
68. Energiavirasto on perustellut valituksenalaisen päätöksen liitteenä olleissa valvontamenetelmissä ja perustelumuistiossa (Energiaviraston päätöksen liite 3) verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaatteen muutosta sillä, että menetelmät ovat kohtuullisen hinnoittelun ja kustannusvastaavuuden kannalta mahdollisimman perustellut ja että inflaatio otetaan menetelmissä huomioon oikein kohtuullisen tuoton ja tasapoiston laskennassa.
69. Energiavirasto on todennut valvontamenetelmien perusteluissa, että verkko‑omaisuuden oikaisu ja tasapoistot sekä tuottoasteen määrittäminen ovat sidoksissa toisiinsa. Tuottoasteen määrittämistapa asettaa kriteerit sille, miten verkko-omaisuuden oikaisu tulee tehdä, jotta inflaatio otetaan menetelmissä oikein huomioon kohtuullisen tuoton ja tasapoiston laskennassa. Koska kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävä nimellinen kohtuullinen tuottoaste sisältää inflaatio-odotuksen, ei verkkotoimintaan sitoutunutta verkko‑omaisuutta tule perustelujen mukaan uudelleenarvottaa, jotta inflaatiota ei oteta huomioon kahteen kertaan. Energiaviraston mukaan aikaisemmilla valvontajaksoilla sovelletut valvontamenetelmät ovat olleet virheellisiä inflaation käsittelyn osalta. Lisäksi Energiavirasto on perustellut muutosta sillä, että nimellisen tuottoasteen käyttö ja sen edellyttämä verkko-omaisuuden oikaisuperiaate investointivuosista riippuvilla jäädytetyillä yksikköhinnoilla johtaa merkittävästi aiempaa perustellumpaan, riskittömämpään ja kustannusvastaavampaan verkko-omaisuuden tuottoon. Edelleen muutetut menetelmät ovat ennustettavammat ja vakaammat markkinatilanteiden heilahteluille. Niillä on myös aiempaa paremmat ohjausvaikutukset investointikannustimen hyötyleikkurin osalta. Jäädytyksen vuoksi verkonhaltijan on aina kannattavaa pyrkiä investoimaan mahdollisimman tehokkaasti, mikä hyödyttää asiakkaita, ja toisaalta kustannustehokkaiden verkonhaltijoiden saama tehokkuushyöty säilyy koko komponentin elinkaaren ajan. Perustelumuistion mukaan muutoksen mukaista verkkotoimintaan sidotun pääoman oikaisuperiaatetta tukee Energiaviraston DFC Economics S.r.l:ltä (jäljempänä DFC) tilaama selvitys (Energiaviraston todiste 9, Fingridin todiste 10) sekä työ- ja elinkeinoministeriön muodostaman akateemisen työryhmän lausunto (Energiaviraston todiste 5, Fingridin todiste 2).
3.2.1 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamisen peruste
70. Valittaja on esittänyt, että valituksenalainen päätös on verkko-omaisuuden arvostuksen osalta sähkömarkkinasäädösten ja niiden tavoitteiden vastainen. Päätöksen perusteena oleva historiallisten jäädytettävien kustannusten käyttäminen omaisuuden tuottopohjan arvostuksessa ei vastaa sähkömarkkinalain ja sen esitöiden vaatimusta verkko-omaisuuden arvostamisesta todelliseen käyttöarvoon, joka kuvaa sen markkina-arvoa. Sitoutuneen pääoman arvonmääritys tulee tehdä aina eteenpäin katsoen, ei takautuvasti. Lisäksi valittaja on esittänyt, että sallitun tuoton määrän ollessa regulaatiomallin mukaisesti rajoitettu oman pääoman laskennalliseen tuottovaatimukseen tuotto tulee laskea sellaiselle sitoutuneelle pääomalle, joka on arvostettu mahdollisimman lähelle omaisuuden tuottoarvoa. Sekä tuottopohjan arvostus että menetelmäjaksolta laskettava tuotto on siten ilmaistava saman ajanhetken rahanarvoa käyttäen. Jos tuotto lasketaan alhaisemmalle kirjanpitoarvolle, kuten se nyt kyseessä olevan päätöksen mukaisesti tehdään, verkko-omaisuudelle ja sitoutuneelle pääomalle saatava tuotto ei ole enää vertailukelpoinen vapailla markkinoilla toimivien sijoituskohteiden kanssa. WACC on perusteltu mittari verkko-omaisuuden keskimääräisen tuoton määrittelyyn vain, jos sen komponentit vastaavat oman ja vieraan pääoman markkinaehtoista tuottovaatimusta.
71. Energiavirasto on esittänyt, että se on noudattanut vahvistuspäätöstä tehdessään sähkömarkkinasäännöksiä sekä ottanut huomioon säännöksiä koskevista lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevät perustelut. Valvontalain mukaan menetelmiä koskevassa päätöksessä Energiavirasto voi määrätä verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteista sekä verkkotoimintaan sidotulle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta. Sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentin esitöissä olevalla viittauksella yrityskohtaiseen markkina-arvoon ei tarkoiteta, että verkko-omaisuus tulisi aina uudelleenarvottaa, vaan sillä on havainnollistettu sitä, että käyttöarvo ei saa kuvastaa kaupallista markkina-arvoa eikä sisältää verkkotoimintaan kuulumattomia arvostus- tai järjestelyeriä. Kohtuullisen tuoton valvonta perustuu aiheutuneiden kustannusten perusteella määritettyyn yhtiön säännellyn verkko-omaisuuden käyttöarvoon, ottaen kuitenkin huomioon inflaation joko tuottopohjassa tai tuottoasteessa, mutta ei molemmissa, jotta säännellyn luonnollisen monopolin hinnoittelu olisi lain tavoitteiden mukaisesti kustannusvastaavaa. Energiaviraston määrättävissä on riippumattomana kansallisena sääntelyviranomaisena, miten kohtuullisen hinnoittelun menetelmien muodostama kokonaisuus muodostetaan.
72. Energiaviraston mukaan verkko-omaisuuden arvostusperiaate ei ole ristiriidassa rahoitusteorian ja valvontamenetelmissä käytettävän WACC-mallin kanssa. Sekä verkko-omaisuuden arvostusperiaate että valvonnassa sovellettu kohtuullinen tuottoaste voidaan säännellyssä liiketoiminnassa määritellä eri tavoin. Olennaista verkko-omaisuuden arvostamisen osalta ei siten ole se, että valvonnassa käytetään hinnoitteluun kohtuullisuuden määrittämiseksi WACC‑mallia, vaan se, määritelläänkö kohtuullinen tuottoaste (WACC%) nimellisenä vai reaalisena. Markkina-arvo säännellylle verkkotoiminnalle muodostuu valvontamenetelmien sallimien kassavirtojen pohjalta. Jos markkinaehtoiseen liiketoimintaan soveltuvaa ajatusta omistajien vaatimasta tuotosta markkina-arvolle sovellettaisiin sellaisenaan säänneltyyn verkkoliiketoimintaan, loisi menettely kierteen, jossa markkina-arvon kasvu tarkoittaisi menetelmien sallimien kassavirtojen kasvua, joka itsessään johtaisi uudelleen markkina-arvon kasvuun. Tämän vuoksi säännellyssä verkkotoiminnassa määritetään kohtuullinen tuotto verkkoon sidotulle pääomalle tavalla, joka ei pohjaudu omistajien tai potentiaalisten sijoittajien näkemykseen markkina-arvosta.
73. Energiavirasto on edelleen esittänyt, että menetelmien muutokset on tehty sen tilaaman asiantuntijaselvityksen perusteella ja ovat siinä esitetyn teorian mukaisia sekä yhteneviä suhteessa Euroopassa vallitsevaan käytäntöön inflaation käsittelystä kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmissä.
3.2.1.1 Asiassa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä asiantuntijoiden lausumat markkinaoikeudessa
74. Energiavirasto on kyseessä olevia valvontamenetelmiä valmistellessaan pyytänyt DFC:ltä selvityksen inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmien tuottoasteen, tuottopohjan ja tasapoiston määrittämisen kannalta. DFC on selvityksessään 2.10.2023 (Energiaviraston todiste 9, Fingridin todiste 10) arvioinut muun ohella kohtuullisen hinnoittelun valvontamalleissa sovellettavan tuottoasteen ja verkko-omaisuuden arvostusperiaatteen välistä yhteyttä. Selvityksessä on todettu, että kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä on yleisesti eri sääntelymalleissa käytetty pääoman painotetun keskikustannuksen mallia (WACC). Selvityksen mukaan kohtuullinen tuottoaste voidaan määritellä joko nimellisenä tai reaalisena riippuen siitä, miten verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvo määritetään. Selvityksessä on todettu, että energia-alan sääntelyviranomaiset ympäri maailmaa ovat käyttäneet kohtuullisen tuoton määrittämiseen liittyvään verkko‑omaisuuden arvostamiseen lähtökohtaisesti kahta erilaista lähestymistapaa, taloudellista (”financial-type” approach) ja fyysistä (”physical-type” approach).
75. Taloudellisessa lähestymistavassa verkko-omaisuus arvostetaan historiallisiin kustannuksiin, mutta sovellettava tuottoaste voi olla reaalinen tai nimellinen riippuen siitä, sisältyykö historiallisiin kustannuksiin inflaatio. Taloudellisen lähestymistavan mukaisten menetelmien tavoitteena on korvata sijoittajille sijoitettu pääoma sekä riskisopeutettu tuotto omaisuuden taloudellisen käyttöiän aikana. Saadun tuoton määrä on sama, mutta sen profiili vaihtelee ajallisesti sen mukaan, onko tuottoaste määritelty reaalisena vai nimellisenä. Fyysinen lähestymistapa perustuu lähtökohtaisesti reaalisen tuottoasteen käyttöön ja verkko-omaisuuden uudelleenarvottamiseen. Fyysisen lähestymistavan mukaisten menetelmien tarkoituksena on varmistaa korvausinvestointien riittävä rahoitus siten, että verkonhaltija voi poistojen avulla korvata olemassa olevat verkon komponentit vastaavalle tasolle niiden käyttöiän lopussa. Selvityksen mukaan kustannusten kehitykseen liittyvät epävarmuudet heikentävät kuitenkin fyysisen lähestymistavan mukaisten menetelmien ennustettavuutta ja voivat vaikuttaa sijoitetulle pääomalle saatuun tuottoon.
76. DFC:n selvityksen laatimiseen osallistunut AP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut DFC:n selvityksen kanssa yhdenmukaisesti, että verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostamisessa voidaan käyttää eri menetelmiä riippuen menetelmien muodostamasta kokonaisuudesta ja erityisesti tuottoasteen valinnasta.
77. Oikeudenkäyntiaineistoon sisältyvästä Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten neuvoston (CEER) laatimasta Euroopan sähkö- ja kaasuverkkojen erilaisia sääntelyjärjestelmiä kuvaavasta vuoden 2023 raportista (CEER Report on Regulatory Frameworks for European Energy Networks 2023, 21.2.2024) käy ilmi, että Euroopan maissa on käytössä yksityiskohdiltaan useita erilaisia tapoja tuoton, tuottopohjan, poistojen ja kannustimien määrittelemiseksi valvontamenetelmien kokonaisuudessa. Raportin mukaan tuottopohjan sisältämien yksittäisten komponenttien rakenne ja niiden arvostus vaihtelevat merkittävästi maiden välillä, mutta lähtökohtaisesti verkko-omaisuuden arvo voidaan ilmaista joko historiallisiin kustannuksiin perustuen tai omaisuuden uudelleenarvioituina arvoina. Raportissa on todettu, että yleisin tapa Euroopassa arvostaa verkko-omaisuutta on ollut osin tai täysin historiallisiin kustannuksiin perustuva laskentatapa. Raportin mukaan useissa maissa on käytössä kohtuullisen tuoton määrittämisessä WACC-malli, mutta sen laskennassa käytetyt menetelmät ja parametrit poikkeavat ainakin jossain määrin eri maiden välillä muun ohella sen suhteen, miten muodostetaan kohtuullisen tuoton laskennan perustana oleva verkon arvo ja mille pääomalle tuottoa lasketaan. Raportissa on edelleen todettu, että tuottopohjan laskemisen valinta vaikuttaa tuottoasteen määrittämiseen ja käytetyn WACC-mallin muotoiluun.
78. AT on asiantuntijalausunnossaan 24.5.2024 (Fingridin todiste 42) koskien sähkön kantaverkon valvontamenetelmien muutoksia lausunut, että säännellyillä markkinoilla on keskeistä, että omaisuus, jolle määritellään tietty sallittu tuottotaso, on arvostettu mahdollisimman lähelle sitä tuottoarvoa, joka sille määräytyisi, jos yritys toimisi kilpailluilla markkinoilla. AT:n mukaan nykyinen arvostusmalli, jossa verkko-omaisuuden arvonmäärityksessä käytetään historiallisia komponenttihintoja johtaa siihen, että verkko-omaisuuden laskennallinen arvo ajan kuluessa ei enää vastaa sen ajantasaista tuottoarvoa, jolloin verkkoyhtiöön sijoitettu pääoma ei ole omistajien näkökulmasta suoraan vertailukelpoinen vaihtoehtoisiin investointikohteisiin, koska sen tuottoa rajoitetaan alle vertailukelpoisen ja oikeudenmukaisen tason. Verkkotoimintaan sitoutunut pääoma ja sille sallittu tuotto tulisi ilmaista saman ajanhetken rahan arvossa.
79. AT on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lisäksi lausunut, että valituksenalaisella päätöksellä vahvistettu verkko-omaisuuden arvostamisperiaate ei vastaa sähkömarkkinalain esitöiden mukaista arvostustapaa, eli verkko-omaisuuden arvostamista sen todelliseen käyttöarvoon, joka tarkoittaa omaisuuden arvostamista mahdollisimman oikeassa, tämänhetkisessä rahan arvossa. AT:n mukaan nykyinen menetelmä vaikuttaa talousteoreettisesti ongelmalliselta, koska jäädytettyyn omaisuuden arvoon sidottu tuotto ei vastaa rahan arvon muuttuessa sitä, mitä vastaavalla riskillä voitaisiin saada vaihtoehtoisesta sijoituskohteesta tuottoa.
80. Deloitte & Touche Oy:n Energiamarkkinavirastolle (nykyinen Energiavirasto) laatimassa sähköverkkotoiminnan WACC-mallin ja sen parametrien arviointia koskevassa selvityksessä 6.8.2010 (Fingridin todiste 23) on annettu kehittämissuosituksia muun ohella inflaation huomioon ottamisesta WACC-mallissa. Selvityksen mukaan Energiamarkkinavirasto määrittää kohtuullisen tuottoprosentin WACC-mallin mukaisesti, jolloin pääoman kokonaiskustannus muodostuu eri pääomalajien painotettuna keskikustannuksena. Kyseisen selvityksen ajankohtana sovelletuissa Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmissä pääoman painotettu keskimääräinen kustannus eli WACC on määritetty perustuen nominaalisiin eli nimellisiin korkoihin, jotka ovat sisältäneet inflaation vaikutuksen, ja lisäksi menetelmissä on tehty sähköverkon nykykäyttöarvoon inflaatiokorjaus sen tarkasteluvuoden rahanarvoon.
81. Edellä mainitussa selvityksessä on todettu, että verkon nykykäyttöarvoon tehtävän inflaatiokorjauksen etuna on, että se tuo verkon nykykäyttöarvon lähemmäksi verkon käypää arvoa. Selvityksen mukaan on suositeltavaa, että kohtuullisen tuoton laskennan pääomapohja kuvastaa sitä arvoa, jonka verkonhaltija saisi verkko-omaisuuden myydessään ja joka on se pääoma, jolle verkonhaltija saisi tuottoa sijoittamalla varat johonkin vaihtoehtoiseen sijoituskohteeseen. Toisaalta sähköverkkotoimintaan sitoutuneen pääoman määrittäminen alkuperäisen hankintakustannuksen perusteella on selvityksen mukaan perusteltavaa sen vuoksi, että tuotto laskettaisiin sille pääomalle, jonka verkonhaltija on alun perin investoinut toimintaan. Selvityksessä on todettu olevan tavoiteltavaa pyrkiä laskentamallissa siihen, että sähköverkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvo heijastelisi mahdollisimman tarkasti verkon käypää arvoa, ja tuolloisissa valvontamenetelmissä hyödynnetyllä inflaatiokorjauksella saadaan verkon nykykäyttöarvo vastaaman paremmin verkon käypää arvoa. Selvityksessä on edelleen todettu, että eurooppalaisten sähköverkkoregulaattoreiden valvontamalleissa ei ole vakiintunut yhtä verkon arvottamisen menettelytapaa, vaan esimerkiksi toimintaan sitoutuneen pääoman määrittämisessä käytetään sekä verkko-omaisuuden alkuperäisiä hankintakustannuksia että verkon jälleenhankintahintaa. Selvityksen mukaan mallin käytettävyyden ja läpinäkyvyyden kannalta on suositeltavaa, että WACC määritetään nominaalisen koron perusteella. Eri investointivaihtoehtojen tuottoja vertaillaan normaalisti nominaalisen tuottoprosentin perusteella, ja tällöin kohtuullisen tuoton WACC-prosentti on vertailukelpoinen muiden vaihtoehtoisten sijoituskohteiden tuottojen kanssa.
3.2.1.2 Oikeudellinen arviointi
82. Asiassa on tältä osin kysymys verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista, joista määrääminen kuuluu Energiaviraston toimivaltaan osana valvontamenetelmien vahvistamista.
83. Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinasääntelyssä ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä siitä, mitä laskentaperustetta verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostamisessa tulee käyttää. Sähkömarkkinalakia koskevissa esitöissä (HE 20/2013 vp s. 82) on todettu, että hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan tulee perustua yritysten sähköverkko-omaisuuden todelliseen käyttöarvoon, joka kuvaa yrityskohtaista markkina-arvoa. Eduskunnan talousvaliokunta on sähkömarkkinalakia koskevassa mietinnössään (TaVM 56/1994 vp s. 3) edellyttänyt, että sähkömarkkinaviranomainen verkkoyhtiöiden hinnoittelun kohtuullisuusvalvonnassa soveltaa laskentaperustetta, jolla käyttöomaisuuden historialliseen hankintahintaan perustuvan kohtuullisen pääoman tuoton rinnalla otetaan huomioon verkkojen ylläpito- ja kehittämisvelvoitteesta aiheutuva tulonmuodostumistarve. Lisäksi sekä esitöissä että talousvaliokunnan mietinnössä on pidetty tärkeänä, ettei hinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustu yritysjärjestelyiden perusteella määritettyihin arvopaperiarvoihin tai kaupallisiin markkina-arvoihin.
84. Edellä kuvatusta lainvalmisteluaineistosta ilmenee, että verkko-omaisuus tulisi hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa arvostaa sen todelliseen käyttöarvoon tai todelliseen markkina-arvoon. Talousvaliokunnan mietinnöstä ilmenevällä tavalla hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa voidaan soveltaa myös omaisuuden historialliseen hankintahintaan perustuvaa laskentaperustetta, kun otetaan huomioon hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnalle asetetut muut edellytykset. Lainvalmisteluaineiston viittauksilla yrityskohtaiseen tai todelliseen markkina-arvoon on katsottava niiden sanamuodon ja käyttöyhteyden perusteella tarkoitetun estää sellainen keinotekoinen, esimerkiksi yritysjärjestelyihin perustuva omaisuuden arvostaminen, jossa kohtuullisen tuoton laskenta ei perustuisi omaisuuden todelliseen käyttöarvoon ja johtaisi mahdollisesti kohtuuttoman korkeisiin kuluttajilta perittäviin maksuihin.
85. Kun otetaan huomioon edellä mainittu talousvaliokunnan lausunnon viittaus historialliseen hankintahintaan perustuvaan laskentaperusteeseen ja vielä se, että valvontalaissa on jätetty Energiavirastolle harkintavaltaa määrätä verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteesta, edellä mainittua sähkömarkkinalain esitöiden viittausta yrityskohtaiseen tai todelliseen markkina-arvoon ei ole perusteltua tulkita siten, että verkkotoimintaan sidotun pääoman arvostusperiaatteena olisi lain tai sen esitöiden mukaan sovellettava yksinomaan verkko-omaisuuden uudelleenarvottamista.
86. Mainittua tulkintaa voidaan katsoa tukevan myös se, että verkko‑omaisuuden arvostamiseen on CEERin vuoden 2024 raportin mukaan laajalti muissa Euroopan maissa ja myös markkinaoikeudelle esitetyissä selvityksissä katsottu voitavan käyttää myös historiallisiin kustannuksiin perustuvaa määritystapaa. Tässä määritystavassa lasketaan verkon arvo kulloisenkin investointiajankohdan yhteenlaskettujen kustannusten mukaan ja näin saatua koko verkon arvoa käytetään kohtuullisen tuoton laskemisen lähtökohtana. Menetelmän etuna on pidetty sen kustannusvastaavuutta, ja sen avulla vältetään kustannusten uudelleenarvottaminen inflaatiolla tai muulla perusteella. Tätä menetelmää ei voida myöskään pitää virheellisenä yksinomaan sillä perusteella, että historialliset kustannukset eivät itsessään ole inflaatiokorjattuja tai vastaa kyseisen verkkokomponentin nykyistä hankintahintaa.
87. CEERin selvityksessä todetun mukaisesti useissa niissä maissa, joissa WACC-malli perustuu Suomen tavoin inflaation sisältävään nimelliseen tuottoasteeseen, verkon arvostusperiaatteena käytetään historiallisia kustannuksia niitä oikaisematta. Vastaavasti arvioitaessa uudelleen verkon arvo inflaatio huomioon ottaen on käytettävä arvostusperusteena reaalista tuottoastetta.
88. Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että Energiaviraston päätöstä ei voida pitää virheellisenä yksin sillä perusteella, että siinä valittu verkko-omaisuuden historiallisiin kustannuksiin perustuva arvostusperiaate olisi itsessään sähkömarkkinasääntelyn vastainen.
89. Siltä osin kuin asiassa on esitetty, että valituksenalaisessa päätöksessä vahvistettu verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaate on ristiriidassa valvontamenetelmissä käytettävän WACC-mallin vakiintuneiden rahoitusteoreettisten lähtökohtien kanssa, markkinaoikeus toteaa seuraavaa.
90. Vaikka valituksenalaisessa päätöksessä vahvistetussa verkko-omaisuuden arvostusperiaatteessa verkkotoimintaan sitoutunut pääoma arvostetaan historiallisten kustannusten perusteella, kysymys ei ole kuitenkaan kirjanpidon tasearvojen käytöstä, sillä verkko-omaisuuden arvostus perustuu yksikköhintoihin ja nykykäyttöarvon laskennassa otetaan huomioon kirjanpidollisia poistoja pidemmät poistoajat.
91. Edellä oikeusohjeista ilmenevällä tavalla hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnalle lainvalmisteluaineistossa asetetut edellytykset perustuvat muun ohella taloustieteen tutkimuksessa kehitettyyn rahoitusteoriaan ja teoriaan luonnollisten monopolien sääntelystä. Arvioitaessa valittajan esittämien seikkojen merkitystä asiassa on otettava huomioon, että verkkopalvelujen hinnoittelu poikkeaa palvelujen monopoliluonteesta johtuen energiamarkkinasäännösten ulkopuolisilla markkinoilla tapahtuvasta markkinaehtoisesta hinnoittelusta. Verkkotoiminnan hinnoitteluun ei kohdistu markkinoilta tulevaa kilpailupainetta, jolloin verkonhaltijalla ei lähtökohtaisesti ole ilman sääntelyä kannustinta kustannustehokkuuteen ja kohtuulliseen hinnoitteluun. Rahoitusteoriaa ei hyödynnetä nyt esillä olevassa tarkastelussa esimerkiksi yrityksen varainhankintaa taikka yrityksen varallisuuden tai riskien hallintaa, vaan säännellyn verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton arvioimista varten. Näin ollen taloustieteen rahoitusteoriaa ja sen malleja ei voida tarkastella erillään energiamarkkinoiden soveltamisympäristöstä ja energiamarkkinalainsäädännön erityispiirteistä. Monin osin kilpailluille markkinoille kehitettyjä talous- ja rahoitusteorian malleja on usein muokattava hyödynnettäessä niitä monopolihinnoittelun sääntelymekanismissa, eikä malleja siten voida soveltaa tai arvioida täysin samoista lähtökohdista kuin kilpailluilla markkinoilla.
92. Luonnollisen monopolin sääntelyn ja valvonnan keskeisiä tavoitteita on muun ohella varmistaa, että verkkoyhtiöiden tuottotaso ei ole liian korkea suhteessa sellaisiin investointeihin, joita omistajat voisivat tehdä vastaavan riskitason liiketoimintoihin. Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen liitteenä olleen perustelumuistion mukaan Energiavirasto on hyödyntänyt rahoitusteorian piirissä syntynyttä WACC-mallia verkkotoimintaan sitoutuneelle oikaistulle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä. Tässä yhteydessä Energiavirasto on käyttänyt yhtiökohtaisen pääomarakenteen sijaan toimialakohtaista kiinteää pääomarakenneolettamaa, jonka määrittämisessä käytetään verrokkiyhtiöistä johdettua pääomarakenteen vaihteluvälin mediaania. Edelleen perustelumuistion mukaan verrokkiyhtiöitä käyttämällä johdettu keskikustannus heijastaa vaihtoehtokustannuksen tasoa, joka kiinnitetylle pääomalle tulee sallia, kun verrataan vaihtoehtoiseen investointikohteeseen vastaavanlaisella pääomarakenteella ja riskitasolla, jotta verkkoyhtiöiden liiketoiminnalle taataan kohtuullinen, mutta riittävä tuotto liiketoimintaan sidotulle pääomalle.
93. Markkinaoikeus toteaa, että WACC-mallin käyttötarkoituksena Energiaviraston valvontamallissa on ennen kaikkea ollut toimia laskentamenetelmänä verkonhaltijan kohtuullisen tuottoasteen määrittelemiseksi verkkoliiketoimintaan liittyvät riskit huomioon ottaen. WACC-mallin tarkoitus valvontamenetelmissä ei sen sijaan ole ollut kuvata sitä pääomamäärää, joka on ollut sijoitettuna tarkasteluajankohtana kuhunkin verkko- tai kantaverkkoyhtiöön, määritellä yhtiökohtaista pääoman kustannusta ja sen perusteella sijoittajien markkina-arvoon perustuvaa tuotto-odotusta eikä saada yhtiöitä yhteismitallisiksi niiden pääomarakenteen suhteen. Kuten asioissa esitetystä selvityksestä ilmenee, useat Euroopan maiden sääntelyviranomaiset hyödyntävät WACC-mallia, ja mallia on Energiaviraston tavoin hyödynnetty kohtuullisen hinnoittelun laskennassa erilaisten verkon arvostusperiaatteiden kanssa. Kun WACC-mallin käyttämistä tarkastellaan verkkoliiketoiminnassa ja otetaan huomioon energiamarkkinasääntelyn erityispiirteet, ei voida katsoa, että valittajan WACC-mallin teoreettisista lähtökohdista tai toimintaperiaatteista esittämän perusteella Energiaviraston soveltamat valvontamenetelmät olisivat epäjohdonmukaiset, ristiriitaiset tai muutoin virheelliset.
94. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiaviraston päätöstä voida pitää virheellisenä myöskään sillä perusteella, että verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamisen peruste olisi ristiriidassa valvontamenetelmissä käytettävän WACC-mallin vakiintuneiden talous- ja rahoitusteoreettisten lähtökohtien kanssa.
3.2.2 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen peruste
95. Valittaja on esittänyt, ettei Energiaviraston tekemälle muutokselle verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaatteessa ole ollut perusteita. Energiavirasto ei ole esittänyt mitään markkinassa, muissa olosuhteissa tai sähkömarkkinasääntelyssä tapahtunutta muutosta, jonka johdosta sen olisi ollut tarpeen tehdä näin merkittävä muutos valvontamenetelmiin. Sääntelyssä ei ole asetettu vaatimuksia siitä, miten inflaation vaikutusta tulee kohtuullisen tuoton valvonnassa käsitellä, joten sääntely ei ole edellyttänyt valvontamenetelmiä muutettavaksi aikaisempien valvontajaksojen valvontamenetelmistä. Edellisillä menetelmäkausilla noudatettu verkko-omaisuuden uudelleenarvottaminen ei ole johtanut kohtuuttoman korkeisiin kantaverkon siirtohintoihin, jotka perustelisivat muutosta. Uudelleenarvottaminen ei myöskään edes teoreettisesti johda inflaation kahdenkertaiseen huomioon ottamiseen, vaan kyse on sekä investoinnin arvon että tulevien rahavirtojen käsittelemisestä tämän hetken arvossa. Edellisen valvontamenetelmäpäätöksen verkonhaltijoiden kannalta myönteinen tuottototeuma ei ole johtunut menetelmissä olevasta inflaation käsittelytavasta, vaan markkinakorkojen muutoksista, joita edellinen valvontamenetelmä ei ole ottanut huomioon. Kyseinen seikka on korjattu uusiin valvontamenetelmiin. Myöskään kustannusvastaavuustavoitteet eivät perustele Energiaviraston tekemien muutosten säädöstenmukaisuutta, tarpeellisuutta, kohtuullisuutta tai oikeasuhtaisuutta, sillä päätöksen mukainen valvontamalli ei täysin vastaa investoinnista aiheutuneita kustannuksia tai investoinnin huomioon ottamista täysimääräisesti tuottopohjassa. Kantaverkkoliiketoiminnan sääntelyn mukainen tuottopohja on nykyisen valvontamallin puitteissa jatkuvasti alhaisemmalla tasolla kuin toimintaan tosiasiallisesti sitoutunut pääoma, koska kantaverkkoa puretaan ennenaikaisesti uuden verkon rakentamisen yhteydessä ja koska kaikki korvausinvestointien komponentit eivät sisälly tuottopohjan arvostuksen perusteena olevaan yksikköhintaluetteloon. Joka tapauksessa hinnoittelun kohtuullisuuden arviointi on tehtävä kokonaisuutena, eikä sitä voi perustaa yksinomaan kustannusvastaavuuteen tai tiettyyn teoreettiseen malliin inflaation käsittelystä, jotka ovat vain osa menetelmien muodostamaa kokonaisuutta.
96. Valittaja on lisäksi esittänyt, että päätös verkon arvon jäädyttämisestä romuttaa ajan kuluessa jo aiemmin tehtyjen investointien kannattavuuden, mikä vaarantaa myös tulevien investointien kannattavuutta ja rahoitettavuutta. Päätös ei mahdollista valittajalle lainsäädännössä määritettyjen tehtävien ja tavoitteiden täysmittaista toteuttamista.
97. Energiavirasto on esittänyt, että valvontamenetelmiin tehdyt muutokset verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaatteessa ovat olleet sääntelyn mukaisia ja perusteltuja. Keskeinen peruste muutokselle on ollut inflaation huomioon ottaminen kohtuullisen tuoton laskennassa vain kertaalleen tuottopohjan ja tuottoasteen määrittelyssä, sillä inflaation oikealla käsittelytavalla on hinnoittelun kohtuullisuuden kannalta olennainen merkitys. Inflaation vaikutus tulee kompensoida valvontamenetelmissä vain yhteen kertaan, jotta menetelmien muodostama kokonaisuus johtaa kohtuulliseen ja kustannusvastaavaan lopputulokseen sekä verkonhaltijoille että asiakkaille. Energiavirasto on kehittänyt inflaation käsittelyä jo useissa aiemmissa menetelmissä ja sen valmistellessa valituksenalaisia valvontamenetelmiä vuoden 2023 aikana on käynyt ilmi, että inflaation käsittelyä tulee kehittää entisestään, jotta inflaatio kompensoitaisiin ainoastaan kertaalleen verkko‑omaisuudessa myös menetelmäjaksojen yli. Koska aiempiin menetelmiin on sisältynyt mahdollisuus inflaatioon huomioon ottamiseen sekä tuottopohjassa että tuottoasteessa, on Energiaviraston ollut perusteltua kehittää menetelmiä siten, että inflaatio otetaan huomioon vain kertaalleen. Menetelmät ovat aiempaa kustannusvastaavammat ja vastaavat tarkemmin sitä tuottotasoa, joka kuuluu vähäriskiselle luonnollisen monopolin verkkotoiminnalle. Energiavirasto on lisäksi kehittänyt menetelmiä muun muassa päivittämällä tuottoasteen parametrejä, tehostamis- ja laatukannustimien laskentaa, lisäämällä menetelmiin investointikannustimen hyötyleikkurin sekä sähköverkkotoiminnalle joustokannustimen. Menetelmät on siten muodostettu niiden kokonaisuuden perusteella.
3.2.2.1 Asiassa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä asiantuntijoiden lausumat markkinaoikeudessa
98. Edellä todetusti Energiavirasto on kyseessä olevia valvontamenetelmiä valmistellessaan pyytänyt DFC:ltä selvityksen inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmien tuottoasteen, tuottopohjan ja tasapoiston määrittämisen kannalta.
99. DFC on selvityksessään 2.10.2023 (Energiaviraston todiste 9) katsonut, että verkko-omaisuuden arvostusperiaate, verkko-omaisuudesta laskettavat poistot sekä tuottoasteen määrittely ovat sallittua kohtuullista tuottoa määriteltäessä yhteydessä toisiinsa. Selvityksen mukaan inflaation käsittelyyn valvontamenetelmissä on useita erilaisia vaihtoehtoisia lähestymistapoja tuottoasteen määrittelemisen ja verkko-omaisuuden arvostamistapojen yhdistelemiseksi siten, että inflaatio tulee huomioon otetuksi kohtuullista tuottoa määritettäessä vain yhden kerran. Arvioitaessa vaihtoehtoja tuottoasteen määrittelyn osalta on olennaista, käytetäänkö nimellistä vai reaalista tuottoastetta. Verkko-omaisuuden arvostamisen osalta keskeisimmät erot ovat edellä todetulla tavalla puolestaan siinä, käytetäänkö arvon perustana investointien historiallisia kustannuksia vai verkko-omaisuuden uudelleenarvottamista. DFC:n selvityksessä lausutun mukaan vaihtoehtojen välillä on eroja muun ohella sen osalta, mahdollistavatko ne verkonhaltijan kannalta riittävän ja ennustettavan korvauksen tehdyille investoinneille ja liittyykö niihin ali- tai ylikompensaation mahdollisuus esimerkiksi inflaation kaksinkertaisen laskennan vuoksi.
100. DFC:n selvityksen mukaan Energiaviraston aiemmin soveltamaan menetelmään, jossa on ollut käytössä nimellinen tuottoaste ja verkon uudelleenarvottaminen yksikköhintaluettelon perusteella, on sisältynyt mahdollisuus sille, että verkkoyhtiöt saavat yli- tai alikorvauksen investointikustannuksistaan riippuen siitä, nousevatko vai laskevatko yksikköhinnat ajan myötä ja ovatko ne korkeammat tai alhaisemmat kuin todelliset historialliset investointikustannukset. Selvityksen mukaan tämä luo epävarmuutta verkkoyhtiöille sijoitusnäkymiä arvioitaessa, mikä saattaa nostaa sijoittajien vaatimaa riskipreemiota ja siten verkkoyhtiöiden pääomakustannuksia.
101. DFC:n selvityksen laatimiseen osallistunut AP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että inflaation käsittelyssä valvontamenetelmissä on kyse inflaatioon liittyvän riskin kohdistamisesta. Verkkoyhtiöiden sääntelyn ensisijainen tarkoitus on suojella kuluttajien etuja ja toissijaisesti varmistaa ensin mainitun toteuttamiseksi verkkoyhtiöiden taloudellinen ja rahoituksellinen kelpoisuus. Säännellyn verkkoliiketoiminnan tärkeä periaate on myös se, ettei verkkoyhtiöitä tulisi altistaa sellaisille riskeille, joita ne eivät voi hallita. Koska verkkoyhtiöt eivät voi hallita inflaation liittyvää riskiä, on perusteltua, että kyseisen riskin kantavat kuluttajat osana verkkopalvelujen hinnoittelua. AP:n mukaan inflaatiota ei ole kuitenkaan perusteltua ottaa kuluttajien edun vuoksi huomioon kahteen kertaan, mihin Energiaviraston aiemmin käyttämä laskentamenetelmä on voinut johtaa.
102. Edelleen AP on lausunut, että Suomessa aiemmin käytetty malli, jossa on yhdistetty nimellinen tuottoaste ja verkko-omaisuuden uudelleenarvostus, on ollut ainutlaatuinen Euroopassa. AP on esittänyt kuulemisensa yhteydessä edelläkin todetusta Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten neuvoston laatimasta vuoden 2023 tilannetta kuvaavasta raportista taulukoidun koonnin Euroopan maissa käytössä olleista verkko‑omaisuuden arvostusperiaatetta ja tuottoastetta koskevista menetelmistä (lähde: CEER Report on Regulatory Frameworks for European Energy Networks 2023, 21.2.2024). Koonnin mukaan Suomen lisäksi vain kolme valtiota Euroopassa ovat käyttäneet uudelleenarvottamiseen perustuvaa verkko‑omaisuuden arvostamistapaa, mutta näissä kolmessa muussa maassa kyseinen arvostamistapa on yhdistetty reaalisen tuottoasteen käyttämiseen. Useimmissa tarkastelluissa maissa on ollut käytössä nimellinen tuottoaste ja verkko‑omaisuus on arvostettu historiallisten hankintakustannusten mukaisesti. Uudelleenarvottamiseen perustuvan verkko-omaisuuden arvostamistavan yhdistäminen nimelliseen tuottoasteeseen saattaa inflaatiokehityksestä riippuen johtaa investoidun pääoman yli- tai alikorvaamiseen. Investoinnin ylikorvaaminen voi johtaa puolestaan siihen, että verkonkäyttäjät joutuvat maksamaan enemmän verkkotariffeista. AP tai DFC ei kuitenkaan ole arvioinut Energiaviraston aiempien valvontamenetelmien tosiasiallisia toteutuneita vaikutuksia esimerkiksi investointien yli- tai alikorvaamiseen.
103. AP:n viittaamassa Euroopan energia-alan sääntelyviranomaisten neuvoston laatimassa raportissa on korostettu tuottopohjan ja tuottoasteen määrittämisen välistä suhdetta. Raportin 8 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten käytäntöjen perusteella reaalista tuottoastetta käytetään, kun tuottopohja uudelleenarvotetaan verkko-omaisuuden arvostamiseksi ja nimellistä tuottoastetta käytetään, kun verkko-omaisuuden arvottamisen pohjana ovat historialliset hankintakustannukset.
104. Työ- ja elinkeinoministeriö asetti 28.1.2021 akateemisen työryhmän laatimaan lausunnon sähkönsiirron ja –jakelun tariffien laskentamenetelmissä käytettävän painotetun keskimääräisen pääomakustannuksen laskennassa käytettävästä pääomarakenteesta sekä mahdollisista muista laskentamenetelmien osatekijöistä vuonna 2024 alkavaa sähköverkonhaltijoiden valvontajaksoa varten. Akateeminen työryhmä antoi 31.5.2022 lausuntonsa Energiavirastolle (Energiaviraston todiste 5, Fingridin todiste 2). Akateeminen työryhmä on lausunnossaan esittänyt useita erilaisia havaintoja tuolloin käytössä olleesta valvontamallista ja ehdottanut mahdollisia muutoksia sen kehittämiseksi. Lausunnossa on muun ohella todettu, että tuolloin käytössä ollut valvontamalli ei ole täysin vastannut valvontamenetelmiltä edellytettyä kustannusvastaavuuden vaatimusta. Lausunnon mukaan yksikköhintojen käyttöön perustuva verkon uudelleenarvostaminen voi aiheuttaa yksikköhintojen muuttuessa suuriakin muutoksia tuotto- ja poistotasoihin, mikä saattaa aiheuttaa ongelmia pitkäjänteiselle ja ennustettavalle liiketoiminnalle. Työryhmän mukaan on syytä suhtautua kriittisesti siihen, että koko verkko-omaisuuden arvo päivitetään jokaisen yksikköhintojen päivityksen yhteydessä.
105. Akateemisen työryhmän raportin laatimiseen osallistunut professori MC on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että aiemmin sovelletuissa menetelmissä käytetty verkko-omaisuuden uudelleenarvottaminen uusimmilla yksikköhinnoilla on ollut ongelmallinen asiakkaan kannalta, kun siihen on sisältynyt mahdollisuus inflaation laskuttamiseen asiakkaalta kahteen kertaan sekä WACC-koron laskennassa että yksikköhinnoilla tehtävän verkon uudelleenarvottamisen yhteydessä. MC:n mukaan Energiaviraston tekemä muutos arvostusperiaatteessa poistaa edellä mainitun riskin. Lisäksi aiemmin sovellettuihin menetelmiin on sisältynyt mahdollisuus verkko-omaisuuden yli- tai aliarvottamiseen, kun tietyllä hetkellä tehdyn investoinnin arvoa voidaan muuttaa jälkikäteen. Yliarvotettaessa verkko-omaisuutta kuluttaja voi joutua kantamaan riskin esimerkiksi materiaalikustannusten nousemisesta. MC on lausunut, että muutos, jossa verkko-omaisuuden arvo jäädytetään, johtaa pidemmällä aikavälillä kustannusvastaavampaan lopputulokseen kuin Energiaviraston edellisten menetelmien mukainen verkko-omaisuuden arvostusperiaate. Muutos myös lisää liiketoiminnan ennustettavuutta muun ohella tasapoistojen määrän ennustettavuuden tarkennuttua, mikä vaikuttaa verkonhaltijan liiketoiminnan riskeihin niitä vähentävästi. MC:n arvion mukaan valittaja on saanut edellisellä menetelmäkaudella erinomaista tuottoa omalle pääomalle suhteutettuna säännellyn verkkoliiketoiminnan riskeihin ja kuluihin.
106. AT on asiantuntijalausunnossaan 24.5.2024 (Fingridin todiste 42) arvioinut inflaation käsittelyä valvontamenetelmissä ja lausunut ensinnäkin, että käytännössä menetelmiin sisältyy kaksi komponenttia, rahan arvon yleinen muutos eli varsinainen inflaatio, ja verkkokomponenttien hintojen kehitys, joka riippuu myös teknologian tehokkuuden ja alakohtaisen tuottavuuden kehityksestä. Kun verkko-omaisuuden arvostaminen tehdään sen komponenttien viimeisimpien hintojen mukaan niin tämä ottaa huomioon myös teknologian kehityksen tehokkuusvaikutukset, mikä johtaa oikeaan ja tehokkaaseen lopputulokseen. AT on korostanut, että inflaation vaikutusten huomioon ottamisessa tulee muistaa, että sitoutuneen pääoman arvonmääritys tehdään aina eteenpäin katsoen, ei takautuvasti, ja että sitoutunut pääoma ja sallitut tuotot tulee aina ilmaista tarkasteluhetken rahan arvossa.
107. AT on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että laskettaessa sallittua tuottoa tietylle omaisuudelle omaisuuden arvo ja sille laskettava sallittu kassavirta tulee laskea molemmat saman, tämän hetken rahan arvossa, jolloin inflaatio tulee ottaa huomioon sekä tuottopohjassa että tuottoasteessa. Olennaista on, että tarkastelu tehdään riittävän usein, esimerkiksi vuosittain, jotta inflaatio tulee otetuksi oikein huomioon. Vain näin laskettava tuotto on vertailukelpoinen markkinoilla toimivien muiden yritysten tuottojen kanssa. AT:n mukaan ongelmallista uusissa valvontamenetelmissä on, että inflaatio otetaan huomioon vain tuottoasteessa, mutta ei tuottopohjassa.
108. PricewaterhouseCoopers Oy (jäljempänä PWC) on laatinut valittajan toimeksiannosta asiantuntijalausunnon 23.5.2024 kantaverkkosääntelyn taloudellisista vaikutuksista Fingrid Oyj:n kantaverkkoliiketoimintaan (Fingridin todiste 40). Lausunnossa on tarkasteltu erityisesti valittajan investointien kannattavuutta nykysääntelyn puitteissa, valittajan järjestelmävastuun aiheuttamaa lisäriskiä ja nykyisen kantaverkkosääntelyn vaikutusta valittajan taloudelliseen asemaan. PWC:n lausunnossa on todettu, että nykyinen kantaverkon kohtuullisen tuoton sääntely on laadittu puutteellisesti siten, että se ei mahdollista kohtuullisen pääoman tuoton saavuttamista ja kantaverkkotoiminnan harjoittamista pitkäjänteisesti kestävällä tavalla. Verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen johtaa kannattamattomiin investointeihin tilanteessa, jossa joudutaan purkamaan olemassa olevaa verkkoa, tehdään korvausinvestointeja tai tapahtuu rakentamiskustannusten äkillinen nousu, joka ei näy valmistumisajankohdan yksikköhinnoissa. Valvontamallin puutteet vaarantavat kantaverkon kehittämisen ja toiminnan jatkuvuuden pitkällä aikavälillä ja heikentävät merkittävästi valittajan toimintaedellytyksiä jo valvontajakson aikana. Lausunnon mukaan kantaverkkotoiminnan pääoman tuotto jää alle regulaatiossa määritellyn kohtuullisen tuoton ja aiheuttaa valittajan taloudellisen tilanteen ja tunnuslukujen heikkenevän kehityksen. Valvontamallin tarkoituksena ei voi olla kantaverkkotoiminnan ja kehittämisen edellytysten heikentäminen ja sitoutuneelle pääomalle saatavan tosiasiallisen tuoton painaminen alle markkinaehtoisen kohtuullisen tuoton, saatikka alle kohtuulliseksi tuotoksi valvontamallissa määritellyn tason. Energiavirasto on epäonnistunut valvontamallin muutosten toteuttamisessa ja mitoittamisessa.
109. Eckta Oy:n Energiavirastolle laatiman yleistä tehostamistavoitetta sähkön ja maakaasun verkkotoiminnoissa 6. ja 7. valvontajaksoilla vuosina 2024–2031 koskevan loppuraportin 15.11.2022 (Energiaviraston todiste 3) mukaan tarkasteltaessa vuosia 2019–2021 erityisesti yritysasiakkaiden kohtaamat sähkön siirtohinnat ovat olleet Suomessa keskimäärin useimpia muita Länsi‑Euroopan maita huomattavasti edullisemmat, mutta myös kotitalouksien kohtaamat siirtohinnat ovat keskimäärin useimpia muita Länsi-Euroopan maita edullisemmat ja myös EU- ja Euromaiden keskiarvoa alhaisemmat. Raportin mukaan eurooppalaisten kantaverkonhaltijoiden tehokkuutta käsitelleiden selvitysten valossa kantaverkkotoiminta Suomessa vaikuttaa olleen varsin kustannustehokasta ja kantaverkon osuus sähkön siirtohinnasta on ollut Suomessa alhaisempi kuin muissa Länsi-Euroopan maissa. Edelleen raportin mukaan kantaverkon kustannustehokkuus on kuitenkin heikentynyt ajan myötä.
110. ENTSO-E:n yleiskatsauksesta siirtotariffien hinnoista Euroopassa (Fingridin todiste 39) ilmenee muun ohella, että Suomen sähkön kantaverkon siirtohinnat ovat vuosina 2017–2020 olleet Euroopan edullisimpien joukossa.
3.2.2.2 Oikeudellinen arviointi
111. Asiassa on tältä osin kysymys siitä, onko esillä oleviin valvontamenetelmiin tehty verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamismenetelmää koskeva muutos ollut lain mukainen.
112. Edellä todetusti Energiavirasto on perustellut verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostusperiaatteen muutosta sillä, että muutoksen myötä menetelmät ovat kohtuullisen hinnoittelun ja kustannusvastaavuuden kannalta mahdollisimman perustellut ja inflaatio tulee otetuksi huomioon oikein kohtuullisen tuoton laskennassa. Energiaviraston mukaan inflaatio tulee ottaa huomioon vain kerran kohtuullisen tuoton laskennassa ja koska kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävä nimellinen kohtuullinen tuottoaste sisältää inflaatio-odotuksen, ei verkkotoimintaan sitoutunutta verkko-omaisuutta tule uudelleenarvottaa, jotta inflaatiota ei oteta huomioon menetelmissä kahteen kertaan.
113. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella voidaan todeta, että oikaistaessa verkko-omaisuuden arvo säännöllisesti yksikköhinnoilla ja käytettäessä samanaikaisesti nimellistä tuottoastetta otetaan inflaatio jossain muodossa teoriassa huomioon kohtuullisen tuoton laskennassa kahdessa menetelmien komponentissa, tuottopohjassa ja kohtuullisessa tuottoasteessa. DFC on selvityksessään todennut, että inflaatio tulisi ottaa kohtuullista tuottoa määritettäessä huomioon vain yhden kerran. AP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut perusteluna tälle kuluttajien edun turvaamisen. AP:n mukaan Energiaviraston aiemmin soveltamaan menetelmään on sisältynyt mahdollisuus sille, että inflaatio voi tulla otetuksi huomioon kahteen kertaan. Markkinaoikeus toteaa, että pyrkimystä ottaa inflaatio huomioon kohtuullista tuottoa määritettäessä vain yhden kerran Energiaviraston valituksenalaisissa valvontamenetelmissä tekemällä tavalla tukee myös CEERin laatimassa raportissa esitetty kansallisten sääntelyviranomaisten käytäntöihin perustuva toteamus verkko-omaisuuden arvottamisesta historiallisten hankintakustannusten mukaisesti, kun käytetään nimellistä tuottoastetta, sekä MC:n markkinaoikeudessa lausuma. Sen sijaan AT on sekä lausunnossaan että markkinaoikeudessa esittänyt, että laskettaessa sallittua tuottoa tietylle omaisuudelle omaisuuden arvo ja sille laskettava sallittu tuotto tulee laskea molemmat saman, tämän hetken rahan arvossa, jotta omistajat voivat saada kohtuullista ja vertailukelpoista tuottoa verkkoyhtiöön sitoutuneelle pääomalle.
114. DFC on selvityksessään tuonut myös esiin, että verkon uudelleenarvottaminen yksikköhintaluettelon perusteella yhdistettynä nimellisen tuottoasteen käyttöön voi johtaa verkonhaltijoiden tuottojen ali- tai ylikompensaation riippuen inflaation ja yksikköhintojen kehityksestä. Vastaavasti on todettu myös akateemisen työryhmän lausunnossa, jonka mukaan mainittu yhdistelmä saattaa aiheuttaa ongelmia pitkäjänteiselle ja ennustettavalle liiketoiminnalle. Myös MC on lausunut markkinaoikeudessa vastaavasti ja tuonut tältä osin esiin, että muutos lisää verkonhaltijoiden kannalta menetelmien ennustettavuutta.
115. Markkinaoikeus toteaa, että Energiaviraston aiemmissa valvontamenetelmissä, joissa verkon arvoa on säännöllisesti päivitetty, verkkokomponenttien yksikköhintaluettelon mukaisten yksikköhintakustannusten noustessa verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisen yhteydessä suhteessa aiempaan on verkonhaltijan verkko-omaisuuden arvo noussut, mikä on mahdollistanut tuottopohjan nousun myötä korkeampien siirtohintojen perimisen asiakkailta. Jos taas yksikköhintakustannukset ovat laskeneet suhteessa niiden aiempaan arvottamiseen, tämä on laskenut verkko-omaisuuden arvoa ja ollut omiaan johtamaan siirtohintojen laskuun. Verkkokomponenttien yksikköhintoihin tehtyjä muutoksia ei ole sidottu inflaatiota seuraaviin indekseihin kuten esimerkiksi kuluttajahintaindeksiin. Aiempiin Energiaviraston menetelmiin on siten yhtäältä sisältynyt mahdollisuus sille, että verkko-omaisuuden uudelleenarvostus on nostanut yksikköhintoja siten, että nousu on vastannut inflaation kehitystä. Toisaalta yksikköhinnat ovat voineet myös nousta tai laskea inflaatiosta poikkeavasti. Säännölliseen verkon uudelleenarvottamiseen on siis sisältynyt mahdollisuus sekä omaisuuden arvonnousuun että arvon laskemiseen seuraavan uudelleenarvottamisen yhteydessä.
116. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että inflaation kahdenkertainen huomioon ottaminen verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmissä ei ole omiaan johtamaan sähkömarkkinasääntelyn tavoitteina olevaan kustannusvastaavuuteen ja kuluttajien edun turvaamiseen. Inflaation kahteen kertaan huomioon ottamisen ehkäisemistä voidaan siten pitää perusteltuna tavoitteena kansallisten sääntelyviranomaisten määrätessä kantaverkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmistä.
117. Asiassa on riidatonta, että aikaisemmin käytössä olleet valvontamallit ovat mahdollistaneet edellisinä vuosina kantaverkon pitkäjänteisen kehittämisen, korkean toimitusvarmuuden sekä turvanneet kantaverkkoyhtiön toimintaedellytykset ja taanneet sille lain perusteella kuuluvan kohtuullisen tuoton. Saatujen selvitysten perusteella kantaverkkotoiminta Suomessa on ollut varsin kustannustehokasta ja siirtohinnat verraten alhaisia. Edellä mainittu ei kuitenkaan tarkoita, etteikö Energiavirastolla olisi oikeutta kehittää ja muuttaa hinnoittelua koskevia menetelmiä, mikäli se havaitsee niissä virheen tai kehittämiskohteita (ks. KHO 2015:105). Inflaation käsittely valvontamenetelmissä on ollut asiassa esitetyn perusteella esillä jo vuodesta 2011 asti, ja Energiavirasto on jo aiemmin pyrkinyt ottamaan valvontamenetelmissään inflaation käsittelyn huomioon, mutta on valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevin tavoin nykyisiä valvontamenetelmiä valmistellessaan havainnut aiemman menettelynsä riittämättömäksi.
118. Markkinaoikeus toteaa asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että verkko-omaisuuden säännölliseen uudelleenarvottamiseen ja samanaikaiseen nimellisen tuottoasteen käyttöön sisältyisi ainakin teoreettinen mahdollisuus kahdenkertaiseen inflaation huomioon ottamiseen, mitä ei voida pitää esitetyn selvityksen perusteella kantaverkonhaltijan kohtuullisen hinnoittelun varmistamisen ja erityisesti kuluttajien edun turvaamisen näkökulmasta perusteltuna. Kysymys on kantaverkkoyhtiön asiakkaille ja viime kädessä kuluttajille haitallisten riskien ehkäisemisestä laskentamenetelmien lähtökohdissa. Tähän nähden Energiaviraston esillä oleviin valvontamenetelmiin tekemää muutosta, jossa on siirrytty nimellistä tuottoastetta käytettäessä verkko-omaisuuden säännöllisestä uudelleenarvotuksesta jäädytettyyn jälleenhankinta-arvoon, ei voida pitää perusteiltaan virheellisenä.
119. Energiamarkkinasääntelyssä ei ole säännelty siitä, miten inflaatiota tulisi käsitellä valvontamenetelmissä. Energiavirastolle on annettu laaja harkintavalta määrätä valvontamenetelmien sisällöstä, muun ohella verkko-omaisuuden arvostusperiaatteista ja tuoton määrittämistavasta. Edellä todetusti tätä harkintavaltaa kuitenkin rajoittaa edellytys verkonhaltijoiden oikeudesta kohtuulliseen tuottoon. Kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä ei siten voida perustaa yksinomaan teoreettisesti oikeaan toteutustapaan, jos se johtaa menetelmien kokonaisuuden kannalta lainvastaiseen lopputulokseen.
120. Valittaja on esittänyt selvitystä, jonka mukaan valituksenalaisessa päätöksessä asetettuja menetelmiä sovellettaessa sen investoinnit eivät olisi kannattavia eikä niille saisi energiamarkkinasääntelyssä edellytettyä kohtuullista tuottoa. Markkinaoikeus toteaa, että valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten ja niiden vaikutusten lainmukaisuutta on arvioitu kokonaisuutena jäljempänä jaksossa 3.13.
121. Asiassa ei ole esitetty tarkempaa selvitystä siitä, että valituksenalaisen päätöksen sisältämällä verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon käyttämisellä päätöstä aiempina vuosina tehdyille investoinneille ei voitaisi saada kohtuullista tuottoa. Uusien investointien osalta niiden arvo lasketaan puolestaan menetelmissä todellisiin kustannuksiin perustuvien yksikköhintojen avulla. Niille lasketaan kohtuullinen tuotto nimellisen WACC-mallin perusteella. Tässä mallissa inflaatio ja siten verkon arvon muutos otetaan huomioon mallin kertoimissa eikä sen voida esitetyn selvityksen perusteella katsoa johtavan siihen, ettei uuteen verkko-omaisuuteen tehdyille investoinneille voitaisi saada kohtuullista tuottoa. Pitkiin pitoaikoihin liittyvät mahdolliset epävarmuustekijät, kuten ennenaikaisesti purettavat komponentit, eivät yksin anna aihetta arvioida asiaa toisin.
122. Markkinaoikeus toteaa, että edellä lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole osoitettu, että Energiaviraston valvontamenetelmissä käytetty nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon yhdistelmä itsessään johtaisi siihen, että verkkoinvestoinnille ei saataisi sääntelyssä tarkoitettua kohtuullista tuottoa. Edellä todetusti valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten vaikutuksia kokonaisuudessaan käsitellään jäljempänä.
123. Esitetyn selvityksen perusteella valituksenalaisessa päätöksessä tältä osin valvontamenetelmiin tehtyä muutosta voidaan lisäksi pitää kohtuullisen tuoton laskennan perustana olevan tuottopohjan arvon määrittämisen ja siten kohtuullisen tuoton laskennan kannalta myös aiempaa ennustettavampana, kun tuottopohjaan ei tehdä jatkuvasti muuttuvia tekijöitä sisältäviä uudelleenarvostuksia. Nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon yhdistelmän käyttämisen vaihtoehtoja on käsitelty seuraavassa jaksossa.
124. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut harkintavaltansa puitteissa määrätä valvontamenetelmissä sovellettavaksi nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon yhdistelmän inflaation kahdenkertaisen huomioon ottamisen estämiseksi. Tämän jälkeen on kuitenkin vielä arvioitava sitä tapaa, jolla Energiavirasto on toteuttanut verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen.
3.2.3 Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen toteutustapa
125. Valittaja on esittänyt, että verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen historiallisiin kustannuksiin johtaa verkko-omaisuuden alempaan ja ajan myötä jatkuvasti alenevaan arvoon. Valvontamenetelmät eivät mahdollista kohtuullista tuottoa koko verkkoon sitoutuneelle pääomalle sähkömarkkinalain edellyttämällä tavalla. Vahvistetuilla valvontamenetelmillä valittajan investointitehokkuus jää vuosina 2024–2034 keskimäärin 0.98-tasolle, mikä johtuu siitä, että verkko-omaisuuteen tehdään arvioituun pitoaikaan nähden ennenaikaisia purkuja, jolloin osa tuotosta jää saamatta, ja siitä, että valittajan osalta yksikköhinnat perustuvat valittajan omien aiempien vuosien toteutuneeseen keskimääräiseen kustannustasoon, jolloin vastaavan kehityksen jatkuessa myös jatkossa päivitettävät yksikköhinnat tulevat keskimäärin laskemaan niiden komponenttien osalta, joita on viime vuosina rakennettu tehokkaasti. Menetelmät eivät ota huomioon aiemmin tehtyjä investointeja edes vuoden 2024 kustannustasolla, kun ne perustuvat vuoden 2022 yksikköhintakustannuksiin. Kummassakaan Energiaviraston menetelmämuutoksen perusteena käyttämistä asiantuntijalausunnoista ei yksiselitteisesti esitetä valvontamenetelmien muuttamista valituksenalaisessa päätöksessä toteutetulla tavalla.
126. Energiavirasto on esittänyt, että uusissa valvontamenetelmissä vaihtoehtoina on ollut joko siirtyä reaalisen tuottoasteen käyttöön ja ottaa huomioon inflaatio verkko-omaisuuden puolella, pysyä nimellisen tuottoasteen soveltamisessa ja siirtyä verkko-omaisuuden oikaisussa kirjanpidon mukaisia historiallisia hankintakustannuksia simuloivaan yksikköhinnoilla tehtävään jäädytettyyn arvostusperiaatteeseen tai soveltaa negatiivista korjauserää yhdessä nimellisen tuottoasteen ja verkon uudelleenarvottamisen kanssa. Energiavirasto on punninnut erilaisia inflaation käsittelyn tapoja ja päätynyt kokonaisarvioinnin jälkeen soveltamaan valituksenalaisissa menetelmissä päätöksestä ja sen liitteistä ilmenevin perusteluin nimellistä tuottoastetta ja jäädyttämään verkko-omaisuutta määrittelevät investointivuosikohtaiset yksikköhinnat. Menetelmien muutokset on tehty Energiaviraston tilaaman DFC:n asiantuntijaselvityksen perusteella ja ovat siinä esitetyn teorian mukaisia sekä myös yhteneviä suhteessa Euroopassa vallitsevaan käytäntöön inflaation käsittelystä kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmissä. Muutoksen mukaista oikaisuperiaatetta tukee myös työ- ja elinkeinoministeriön muodostaman akateemisen työryhmän lausunto.
127. Lisäksi Energiavirasto on esittänyt, että jäädytyksen ajankohta on valittu muun ohella sidosryhmiltä tulleiden lausuntojen perusteella siten, että on saavutettu riittävä tasapuolisuus eri verkonhaltijoiden välillä sekä tasoitettu vaikutuksia siirryttäessä uudelle menetelmäjaksolle. Koska valittajan yksikköhinnat perustuvat ainoastaan valittajan toteutuneisiin kustannuksiin, tuleville jaksoille jäädytettävät yksikköhinnat tulevat vastaamaan keskimäärin toteutuneita investointikustannuksia. Jos yksikköhinnoilla laskettu arvo muodostuu jonakin vuonna pienemmäksi kuin toteutuneet kustannukset, se ei tarkoita, etteikö menetelmät mahdollistaisi kohtuullista tuottoa. Kohtuullinen tuotto perustuu kohtuullisiin keskimääräisiin kustannuksiin ja on täysin normaalia, että välillä verkonhaltija tekee investointeja yksikköhintoja kalliimmalla ja välillä halvemmalla. Ennen vuotta 2024 tehdyt investoinnit uudelleenarvotetaan vielä kertaalleen menetelmäliitteen yksikköhinnoilla, jotka ovat kantaverkon osalta keskimäärin huomattavasti korkeammalla tasolla kuin investointien todellinen kustannustaso aikoinaan on ollut. Nykyiset menetelmät tulevat kompensoimaan vielä pitkälle tulevaisuuteen verkonhaltijan mahdollista kustannustehottomuutta kantaverkon investoinneissa.
3.2.3.1 Asiassa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä asiantuntijoiden lausumat markkinaoikeudessa
128. Edellä todetusti Energiavirasto on kyseessä olevia valvontamenetelmiä valmistellessaan pyytänyt DFC:ltä selvityksen inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmien tuottoasteen, tuottopohjan ja tasapoiston määrittämisen kannalta.
129. DFC:n selvityksessä (Energiaviraston todiste 9, Fingridin todiste 10) on tuotu esiin erilaisia vaihtoehtoja inflaation huomioon ottamiseksi kohtuullisen tuoton laskennassa. Selvityksen mukaan verkko-omaisuuden arvostus, tuottoasteen määrittäminen ja tasapoiston laskenta ovat sidoksissa toisiinsa. Tutkimuskirjallisuudessa inflaatiota on käsitelty yleensä verkko-omaisuuden arvostuksen ja tuottoasteen määrittämisen suhteen kautta. Tuottoaste voidaan lähtökohtaisesti määritellä joko nominaalisena, eli nimellisenä, tai reaalisena, joista ensin mainittuun sisältyy yleinen inflaatio. Tuottopohja voidaan määritellä perustuen verkko-omaisuuden historiallisiin kustannuksiin, jossa verkko-omaisuus arvostetaan sen hankintahintaan ja joka ei sisällä inflaatiota, indeksoituun tuottopohjaan, jossa tuottopohja päivitetään vuosittain indeksoimalla käyttäen sopivaa inflaatiota, tai uudelleenarvottamiseen, jossa tuottopohja uudelleenarvotetaan vuosittain arvioimalla, minkä verran nykyisen verkko-omaisuuden korvaaminen vastaavilla omaisuuserillä maksaisi nykyhetkessä. Kohtuullisen tuoton laskennassa inflaatio tulisi lähtökohtaisesti ottaa huomioon vain yhden kerran. Nimellistä tuottoastetta voidaan soveltaa, jos vanhan verkko-omaisuuden arvoa ei uudelleenarvoteta pitoajan aikana. Jos verkko-omaisuuden oikaisu sisältää inflaation, tulisi käyttää reaalista tuottoastetta, jolloin nimellisestä tuottoasteesta vähennetään inflaatio-odotus.
130. DFC on selvityksessään esittänyt, että Energiaviraston edellisillä kahdella valvontajaksolla sovelletut valvontamenetelmät, joissa on ollut käytössä sekä nimellinen tuottoaste että verkon uudelleenarvostus, eivät ole olleet inflaation käsittelyn kannalta perustellut, sillä valvontamenetelmiin on sisältynyt mahdollisuus verkonhaltijoille maksettavan korvauksen ali- tai ylikompensaatioon. Selvityksessä on ehdotettu, että mikäli Energiavirasto aikoo edelleen käyttää nimellistä tuottoasetta, se voisi kehittää menetelmiä vastaamaan sääntelyviranomaisten yleisesti käyttämiä periaatteita ja välttää mahdollisuuden verkko-omaisuuden ali- tai ylikompensaatioon poistamalla menetelmistä verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisen ja siirtymällä historiallisiin kustannuksiin sekä lopettamalla tasapoistojen vuotuisen indeksoinnin. DFC:n selvityksen mukaan vain arvostamalla koko verkko‑omaisuus historiallisiin kustannuksiin voidaan estää verkko‑omaisuuden ali- tai ylikompensaatio. Tällöin sijoittajat saavat kohtuullisen tuoton sijoittamalleen pääomalle sen taloudellisena pitoaikana ja asiakkaat maksavat verkkoyhtiöille vain yhtiöiden todellisten kustannusten mukaisesti.
131. DFC on selvityksessään esittänyt nimellisen tuottoasteen ja historiallisten kustannusten käyttämisen toteuttamiseksi kaksi vaihtoehtoa. Ensimmäisen vaihtoehdon mukaan ennen vuotta 2024 tehdyt investoinnit voitaisiin arvottaa uudelleen investointien ikäkorjattuun historialliseen hankintahintaan ja uudet investoinnit vuodesta 2024 eteenpäin voitaisiin arvottaa todellisten hankintakustannusten mukaan. Toisen vaihtoehdon mukaan ennen vuotta 2024 investoidun verkon arvoa ei enää uudelleenarvotettaisi, vaan niiden osalta arvon perustana käytettäisiin viimeisintä yksikköhintaluetteloa, ja vain uudet investoinnit vuodesta 2024 eteenpäin arvotettaisiin todellisten hankintakustannusten mukaan. Valinta näiden vaihtoehtojen välillä riippuu historiallisten kustannusten menetelmään siirtymistavasta ja sen nopeudesta. Mikäli Energiavirasto sen sijaan päättäisi jatkaa verkko-omaisuuden uudelleenarvottamista, tulisi tällöin ottaa käyttöön reaalinen tuottoaste, tai nimellistä tuottoastetta käytettäessä negatiivinen korjauserä. DFC:n mukaan nämä olisivat kuitenkin huonompia vaihtoehtoja, koska niihin sisältyisi epävarmuutta inflaatio-odotuksessa käytettävästä inflaatioennusteesta ja yksikköhintojen ja inflaation välisestä kehityksestä, minkä vuoksi ne voisivat johtaa verkkotoiminnan tuoton ali- tai ylikompensaatioon.
132. DFC:n selvityksen mukaan muutoksella historiallisten kustannusten käyttämiseen voi olla merkittäviä vaikutuksia verkonhaltijoiden verkko‑omaisuuden arvoon ja investoinneista saatavaan korvaukseen, minkä vuoksi selvityksessä on suositeltu arvioimaan muutoksen vaikutuksia verkonhaltijoiden sallittuun tuottoon huolellisesti investointien koko elinkaaren ajalta. Lisäksi selvityksessä on todettu, että hyvin vanhojen omaisuuserien osalta historiallisia kustannuksia ei välttämättä ole saatavilla tai ne eivät ole täysin luotettavia, mikä voi tuoda ongelmia menetelmien käyttöönottamisessa. Ongelmat voitaisiin ratkaista menetelmiin tehtävillä täsmennyksillä kuten esimerkiksi soveltamalla todellisten historiallisten kustannusten sijaan investointihetken yksikköhintaluetteloa, mikä selvityksen mukaan saattaisi kuitenkin heikentää menetelmien uskottavuutta.
133. Energiavirasto on osana valvontamenetelmien kehitystyötä toteuttanut vaikutusarviointia koskien menetelmämuutoksia. Energiaviraston sähkön kantaverkkotoimintaa koskevan 20.10.2023 päivätyn vaikutusarvioinnin (Fingridin todiste 12) mukaan vaikutusarviointi on toteutettu vertailemalla menetelmämuutosten vaikutuksia kantaverkonhaltijan hinnoitteluvaraan viimeisimmän vahvistetun kohtuullisen hinnoittelun vuoden 2021 tietojen perusteella, kuitenkin ottaen huomioon vuoden 2023 vahvistettu riskitön korkokanta. Vaikutusarvioinnissa on todettu, että etenkin verkkoinvestointien arvon jäädyttäminen investointivuoden yksikköhinnan mukaiseen arvoon tulee laskemaan verkonarvoa ja täten tuottopohjaa ja regulaatiopoistoja verrattuna siihen, että koko verkko-omaisuus uudelleenarvotettaisiin vuoden 2024 mukaisilla yksikköhinnoilla. Toisaalta uudelleenarvottamisen yhteydessä tulisi soveltaa reaalista tuottoastetta, joka laskisi sallittua tuottoa. Näiden muutosten vaikutusta hinnoitteluvaraan ei ole pystytty kuitenkaan sisällyttämään mainittuun arviointiin.
134. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen kanssa samana päivänä 29.12.2023 julkaisemassaan sähkön kantaverkkotoimintaa koskevassa vaikutusarvioinnissa (Fingridin todiste 18) todennut, että vaikutusarviointi on toteutettu vertailemalla vaikutuksia kantaverkonhaltijan hinnoitteluvaraan viimeisimmän vahvistetun kohtuullisen hinnoittelun vuoden 2022 tietojen perusteella, kuitenkin ottaen huomioon vuoden 2023 vahvistettu riskitön korkokanta. Vaikutusarvioinnin mukaan lokakuussa 2023 julkaistuun menetelmäluonnosversioon verrattuna vahvistuspäätöksen menetelmäliitteessä kuvatut verkonarvostusperiaatteetta koskettavat muutokset tulevat hiukan nostamaan yhtiön hinnoitteluvaraa suhteessa lokakuussa 2023 julkaistuun vaikutusarviointiin. Lopullinen vanhan, ennen vuotta 2024 investoidun, verkon arvostusmenettely lisää yhtiön hinnoitteluvaraa 15 miljoonaa euroa tuottopohjan kautta ja 11 miljoonaa euroa regulaatiopoistojen kautta, verrattuna vuoden 2022 vertailutasoon. Arviossa on oletettu, että yksikköhintajäädytyksellä on 10 prosentin vaikutus vuoden 2022 verkon arvoon, mutta arvio tulee tarkentumaan myöhemmin, kun yhtiö toimittaa verkon rakennetiedot uudella komponenttijaottelulla. Vaikutusarvioinnin mukaan vaikutusarvioinnin alaiset menetelmämuutokset tulevat kokonaisuudessaan nostamaan hinnoitteluvaraa 53 miljoonaa euroa. Vaikutusarvioinnissa on todettu, että Energiavirasto tulee jatkamaan vaikutusten arviointia yhtiöltä kerättävien lisätietojen avulla.
135. Fingrid on sekä Energiavirastolle antamissaan lausunnoissa 10.11.2023 ja 13.12.2023 (Fingridin todiste 13) että tapaamisessaan Energiaviraston kanssa (Energiaviraston todiste 17) tuonut esiin omia arvioitaan päätösluonnoksessa (Fingridin todiste 11) esitetyn mukaisen valvontamallin vaikutuksista Fingridille sekä laajemmin yhteiskunnalle.
136. Työ- ja elinkeinoministeriön perustaman akateemisen työryhmän lausunnossa Energiavirastolle (Energiaviraston todiste 5, Fingridin todiste 2) on esitetty kolme tuolloin käytössä olleelle laskentamallille vaihtoehtoista ja suuntaa antavaa verkkoliiketoiminnan kohtuullisen tuoton laskentatapaa. Esitetyistä vaihtoehtoisista malleista kaksi on pohjautunut oman pääoman pohjalta määritettävään ja yksi sallittujen kustannusten kautta laskettavaan sallittuun tuottoon. Esitetyissä vaihtoehtoisissa oman pääoman pohjalta laskettavissa malleissa verkon arvon määritys tapahtuisi joko puhtaasti kustannusperusteisesti todellisten investointikustannusten mukaisesti tai perustuen lausunnon tekoajankohtana käytössä olleesta yksikköhintoihin pohjautuvasta mallista muokattuun laskentatapaan, jossa laskennallinen verkon arvo määriteltäisiin siten, että ensin vuoden 2021 aikana määritetty verkon arvo jäädytettäisiin nykyisen verkon arvoksi ja uuden rakennettavan verkon arvo muodostettaisiin joko rakennuskustannusindeksin tai yksikköhintapäivityksen perusteella. Vain uuden verkon arvo lisättäisiin olemassa olevaan regulaatiotaseeseen investointiajanhetken yksikköhintojen määrittämällä arvolla. Lausunnossa on arvioitu kunkin esitetyn vaihtoehdon osalta sen potentiaalisia etuja ja haittoja.
137. PricewaterhouseCoopers Oy on antamassaan lausunnossa 23.5.2024 (Fingridin todiste 40) todennut, että valvontamenetelmät eivät mahdollista Fingridille tehokkaita ja kannattavia investointeja, mikä heikentää merkittävästi Fingridin kykyä selviytyä verkon kehittämistehtävästä. Toimintaan sitoutuneelle pääomalle sallittu tosiasiallinen tuotto jää alle regulaation määrittämän kohtuullisen tuoton. Yhtenä keskeisimpänä syynä tähän on lausunnon mukaan se, että tuottopohja on nykyisen valvontamallin puitteissa jatkuvasti alhaisemmalla tasolla kuin toimintaan tosiasiassa sitoutunut pääoma. Asiakkaiden ja verkon kehittämistarpeiden takia uutta verkkoa joudutaan useimmiten rakentamaan jo olemassa olevan verkon yhteyteen, mikä johtaa vanhan verkon osien purkamiseen, jolloin purettavien verkon osien tuottopohja ja jäljellä oleva tuotto menetetään. Lausunnon mukaan verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen johtaa kannattamattomiin investointeihin tilanteessa, jossa joudutaan purkamaan olemassa olevaa verkkoa, tehdään korvausinvestointeja tai tapahtuu rakentamiskustannusten äkillinen nousu, joka ei näy valmistumisajankohdan yksikköhinnoissa.
3.2.3.2 Oikeudellinen arviointi
138. Arvioinnissa on tältä osin kysymys siitä, onko Energiaviraston verkkotoimintaan sitoutuneen verkko-omaisuuden arvostusperiaatetta koskevan muutoksen toteutustapa ollut lain vastainen.
139. Energiavirasto on perustellut menetelmissä sovellettavan kohtuullisen tuottoasteen ja verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostustavan valintaa yksityiskohtaisemmin valvontamenetelmien liitteenä olleessa perustelumuistiossa. Perustelumuistion mukaan Energiaviraston DFC:ltä tilaaman selvityksen arviot ja suositukset ovat toimineet keskeisenä lähteenä tuottoasteeseen ja verkon arvostukseen liittyviä menetelmämuutoksia arvioitaessa.
140. Energiavirasto on perustelumuistiossaan arvioinut DFC:n esittämiä vaihtoehtoisia menetelmiä ja todennut, että teorian kannalta nimellisen tuottoasteen ja sen edellyttämä yksikköhinnoilla tehtävä historiallisiin kustannuksiin pohjautuvan verkko-omaisuuden oikaisu on reaalista tuottoastetta ja yksikköhinnoilla tehtävää uudelleenarvottamista perustellumpi vaihtoehto. Energiavirasto on perustanut näkemyksensä DFC:n selvityksessä esitettyihin seikkoihin inflaatioennusteiden epävarmuudesta reaalista tuottoastetta käytettäessä sekä sektorikohtaisen inflaation ja yleisen inflaation välisistä eroista ja niihin liittyvästä riskistä verkko-omaisuuden yli- tai alituottoon verkko-omaisuutta uudelleenarvotettaessa. Energiaviraston perusteluiden mukaan reaalinen tuottoaste yhdessä yksikköhinnoilla tehtävän koko verkon uudelleenarvottamisen kanssa ei ole yhtä kustannusvastaava kohtuullisen tuoton määrittämisperiaate kuin nimellinen tuottoaste ja sen edellyttämä verkko-omaisuuden arvostusperiaate. Energiavirasto on lisäksi perustellut valittua menetelmää sillä, että käytettäessä oikaisuperiaatteena koko verkkomassan uudelleenarvottamista reaalisen tuottoasteen edellyttämällä tavalla saattavat yksikköhintojen heilahtelut sotkea investointikannustimen ohjausvaikutuksia investoida kustannustehokkaasti, minkä vuoksi nimellisen tuottoasteen edellyttämä jäädytettyihin vuosikohtaisiin yksikköhintoihin perustuva oikaisu on asiakkaiden ja verkonhaltijoiden näkökulmasta kustannusvastaavampi vaihtoehto ja sen ohjausvaikutus on lähtökohtaisesti riskittömämpi ja perustellumpi, koska kustannustehokkaiden verkonhaltijoiden aiempi tehokkuushyöty säilyy koko komponentin elinkaaren ajan eikä mahdollisesti uusien yksikköhintojen alempi taso käännä aiempaa kustannustehokkuushyötyä sanktioksi.
141. Energiavirasto on perusteluissaan lausunut, ettei se näe perusteltuna luopua DFC:n selvityksessä esitetystä huolimatta uusissa valvontamenetelmissä yksikköhintojen käytöstä ja siirtyä kokonaan todellisiin hankintakustannuksiin lainsäädännön tehokkaille investoinneille asettamien tavoitteiden takia.
142. Energiavirasto on edelleen perustelumuistiossaan perustellut muun ohella verkko-omaisuuden oikaisutavan lopullista valintaa. Perusteluiden mukaan Energiavirasto on lokakuussa 2023 julkaistussa päätösluonnoksessa esittänyt, että olemassa oleva verkko-omaisuus deflatoitaisiin elinkustannusindeksillä sen keskimääräiseen hankinta-arvoon. Energiavirasto on kuitenkin tämän jälkeen katsonut, että kyseinen periaate johtaisi liian syrjivään ja äkilliseen muutokseen, jossa eri verkostorakenteet eivät tulisi huomioon otetuksi riittävän tarkasti, eikä periaate siten olisi riittävän tasapuolinen ja kustannusvastaava eri ikärakenteen ja pitoaikojen omaaville verkonhaltijoille ja aiheuttaisi osalle verkonhaltijoista huomattavan ja äkillisen kassavirran laskun siten, että kassavirta saattaisi olla huomattavasti pienempi kuin vaihtoehtoinen teorian kannalta perusteltavissa oleva reaalisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden oikaisun puolella inflaation huomioon ottava periaate. Energiavirasto on varmistaakseen kustannusvastaavan ja tasapuolisen verkon arvostamisen päätynyt vahvistetuissa menetelmissä siihen, että vanhan ennen vuotta 2024 investoidun verkko-omaisuuden arvottaminen tehdään uudella valvontamenetelmien liitteen 1 mukaisella komponenttijaottelulla ja yksikköhinnoilla, jotka perustuvat lähtökohtaisesti vuosien 2021 ja 2022 kustannustasoon. Perusteluiden mukaan muutoksen mukaista oikaisuperiaatetta tukee myös työ- ja elinkeinoministeriön muodostaman akateemisen työryhmän lausunto sekä DFC:n selvitys, joissa molemmissa on käytännössä ehdotettu, että vanhan verkko-omaisuuden voisi menetelmämuutoksen yhteydessä jäädyttää vanhalla oikaisuperiaatteella yhtenä massana käyttäen samoja yksikköhintoja investointivuodesta riippumatta.
143. Edellä todetusti Energiavirasto on hankkinut DFC:ltä selvityksen inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmissä ja lisäksi Energiavirastolla on ollut käytettävissään työ- ja elinkeinoministeriön asettaman akateemisen työryhmän lausunto valituksenalaisia valvontamenetelmiä laatiessaan. DFC:n selvityksessä on käsitelty useita vaihtoehtoja inflaatiokorjauksen tekemiselle. Energiaviraston on katsottava riittävällä tavalla selvittäneen inflaation käsittelyä, inflaation kahdenkertaisen huomioon ottamisen ehkäisemistä ja tämän toteuttamisvaihtoehtoja valituksenalaista päätöstä tehdessään. Kuten korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2015:105 todennut, Energiavirasto ei kuitenkaan ole sidottu sille annetuissa asiantuntijalausunnoissa esitettyihin kannanottoihin, vaan se voi kaikkea hankkimaansa selvitystä arvioituaan vahvistaa inflaation käsittelyyn menetelmän, joka sen harkinnan perusteella parhaiten toteuttaa sääntelyn vaatimusta hinnoittelun kohtuullisuudesta.
144. Energiavirasto on myös edellä jaksossa 3.2.3.1 selostetuin tavoin tehnyt valittajan sinänsä puutteellisina pitämät vaikutusarvioinnit. Näistä ensimmäisestä eli 20.10.2023 tehdystä arvioinnista on myös kuultu asianosaisia. Näissä arvioinneissa on esitetty laskelmia siitä, miten tehdyt muutokset vaikuttavat sähkön kantaverkonhaltijan hinnoitteluvaraan osa-alueittain verrattuna vuoden 2021 ja 2022 toteutumaan (osa-alueina tuottoaste, tuottopohja, investointikannustin, laatukannustin ja tehostamiskannustin). Vaikutusarviointi 29.12.2023 sisältää yhteenvedon kaikista menetelmämuutosten arvioiduista vaikutuksista.
145. Markkinaoikeus toteaa edellä esitetystä ilmenevän, että Energiavirasto on lopullisten valvontamenetelmien vahvistamista edeltävässä prosessissa pohtinut eri vaihtoehtoja verkon arvostusperiaatetta koskevan muutoksen osalta ja varannut verkonhaltijoille kuten valittajalle tilaisuuden lausua eri vaihtoehdoista. Energiavirasto on myös pyrkinyt arvioimaan erilaisten vaihtoehtojen vaikutuksia verkonhaltijoille, myös kantaverkonhaltijalle, ottaen huomioon muun ohella verkonhaltijoiden väliset eroavaisuudet ja investointien elinkaaren.
146. Lähtökohtaisesti verkko-omaisuuden arvostusmenetelmillä voi olla erilaisia vaikutuksia yksittäisille verkon- tai kantaverkonhaltijoille riippuen muun ohella siitä, millainen on verkonhaltijan verkon ikärakenne ja mikä on jäädytyksen ajankohta suhteessa investoinnin ajankohtaan. Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirastolla ei voida katsoa olevan valvontamenetelmiä vahvistaessaan velvollisuutta tehdä ennen niiden vahvistamista menetelmien osista tai niiden kokonaisuudesta verkonhaltijakohtaista vaikutusarviointia. Energiavirasto on tehnyt erillisen vaikutusarvioinnin sähkön kantaverkkotoiminnan osalta, minkä lisäksi valittajan asema ja erityispiirteet on otettu huomioon useissa kohtaa valvontamenetelmiä. Valittajalle on edelleen annettu mahdollisuus lausua menetelmien yhtiökohtaisista vaikutuksista, kuten Fingrid on kyseessä olevassa tilanteessa myös tehnyt. Energiaviraston on katsottava menetelleen valittajaa koskevan vaikutusarvioinnin ja kuulemisen osalta sääntelyn edellyttämällä tavalla, ja Energiavirasto on nyt kyseessä olevassa tilanteessa tehnyt muun ohella kuulemisten perusteella muutoksia verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevaan laskentamenetelmään.
147. Esitetyn selvityksen perusteella inflaation käsittelyyn valvontamenetelmissä on useita erilaisia vaihtoehtoja. Edelleen esitetyn perusteella esille tulleet erilaiset vaihtoehdot pääomapohjaisissa malleissa tuottoasteen ja tuottopohjan määrittämiseksi inflaation huomioon ottamiseksi teoreettisesti oikein johtavat lähtökohtaisesti diskontattujen kassavirtojen osalta samaan lopputulokseen. Kassavirtojen ajoittuminen sekä mallien soveltamiseen liittyvien parametrien valinnat sen sijaan poikkeavat toisistaan ja voivat aiheuttaa muun ohella edellä todettuja saaduista selvityksistä ilmeneviä ongelmia.
148. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei ole tullut osoitetuksi, että jokin selvityksissä esiin nousseista vaihtoehdoista inflaation käsittelemiseksi kohtuullisen tuoton laskennassa vain kerran olisi energiamarkkinasääntelyn valossa Energiaviraston valitsemaa menetelmää parempi.
149. Arvioitaessa Energiaviraston valvontamenetelmiin sisältyvää verkko‑omaisuuden arvostusperiaatteeseen tehtyä muutosta voidaan todeta, että Energiaviraston soveltama menetelmä vastaa pääpiirteissään sekä DFC:n selvityksen että työ- ja elinkeinoministeriön perustaman akateemisen työryhmän esittämää mallia. Toisin kuin DFC on selvityksessään esittänyt, Energiavirasto ei ole kuitenkaan päätynyt soveltamaan verkko-omaisuuden arvostamisessa todellisia historiallisia kustannuksia vaan jatkamaan yksikköhintojen käyttöä, jotta verkonhaltijoita ohjataan ja kannustetaan toimimaan kustannustehokkaasti. AP on markkinaoikeudessa häntä kuultaessa tuonut esiin, että siirtyminen uuteen jäädytettyyn verkko‑omaisuuteen perustuvaan menetelmään saattaa johtaa ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien alikorvaukseen, jos käytetyn yksikköhintaluettelon mukainen komponentin hinta, jolla vanhan verkko-omaisuuden uudelleenarvostus tapahtuu uusissa menetelmissä, on alhaisempi kuin komponentin todellinen historiallinen hankintahinta on ollut.
150. Edellä todetusti Energiavirasto on harkinnassaan päätynyt lopulta siihen, että ennen vuotta 2024 investoidun verkon jäädytetty jälleenhankinta-arvo on määritetty uudelleenarvottamalla vuoden 2023 lopussa tosiasiallisesti käytössä ollut verkko-omaisuus valituksenalaisen päätöksen liitteenä olleen yksikköhintaluettelon mukaisilla yksikköhinnoilla, jotka perustuvat pääosin vuosien 2021 ja 2022 kustannustasoon indeksitarkistettuina vuoden 2022 arvoon.
151. Energiavirasto on markkinaoikeudessa esittänyt, että kun tarkastellaan kokonaisuudessaan valittajan ennen vuotta 2024 investoitua verkko-omaisuutta, tullaan verkko-omaisuutta yliarvottamaan uusilla menetelmillä, kun niiden arvoksi tulkitaan huomattavasti korkeampi arvo kuin mikä näiden investointien todellinen kustannus ja arvo verkkotoiminnan kirjanpidon taseessa on ollut. Energiaviraston mukaan valittajan verkko-omaisuus koostuu keskimäärin hyvin vanhoista komponenteista, joiden historiallinen todellinen aiheutunut kustannus on ollut huomattavasti menetelmäliitteen yksikköhintoja matalampi. Energiavirasto ei ole esittänyt asiassa näyttöä väitteensä tueksi.
152. Valittaja on esittänyt, että verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen historiallisiin kustannuksiin johtaa verkko-omaisuuden alempaan ja ajan myötä jatkuvasti alenevaan arvoon. Valittajan mukaan kyse on ennen kaikkea siitä, että tuottopohja on nykyisen valvontamallin puitteissa jatkuvasti alhaisemmalla tasolla kuin toimintaan tosiasiassa sitoutunut pääoma johtuen valittajan yksikköhintojen perustumisesta sen omiin aiempiin kustannuksiin sekä verkko‑omaisuuden ennenaikaisista puruista. Valittaja ei ole esittänyt selvitystä siitä, millainen vaikutus verkko-omaisuuden arvon jäädyttämisellä nimenomaan vuoden 2022 tasoon on sen verkko-omaisuuden arvoon suhteessa jo tehtyjen investointien alkuperäisiin investointikustannuksiin tai yksikköhintoihin.
153. Markkinaoikeus toteaa, että verkkoliiketoiminnan investoinnit ovat hyvin pitkäaikaisia, mikä ilmenee yksikköhintaluetteloiden komponenttikohtaisista pitoajoista. Pitoajat vaihtelevat 20–80 vuoden välillä ja ovat keskimäärin noin 30–60 vuotta. Asiassa ei ole esitetty selvitystä, jossa olisi arvioitu verkonarvostusperiaatteeseen tehdyn muutoksen vaikutusta valittajan käytössä olevaan verkko-omaisuuteen koko sen käyttöiän ajalta ja jonka perusteella voitaisiin todeta Energiaviraston verkonarvostusperiaatteen johtavan verkonhaltijan koko verkko-omaisuuden osalta jo tehtyjen investointien alikompensaatioon. Tällaista ei voida todeta myöskään PricewaterhouseCoopers Oy:n asiassa antamasta lausunnosta tai sen liitteistä, joissa on käsitelty purettavien verkon osien tuottopohjia. Näin ollen asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole suoraan todettavissa, että siirtyminen aikaisemmin sovelletuista valvontamenetelmistä uusiin valvontamenetelmiin jäädyttämällä ennen vuotta 2024 investoidun verkko-omaisuuden arvo yksikköhintaluetteloiden mukaisiin yksikköhintoihin vuosilta 2021 ja 2022 estäisi tosiasiallisesti valittajaa saavuttamasta ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien osalta energiamarkkinasääntelyssä edellytettyä kohtuullista tuottoa.
154. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että verkkoliiketoiminnan investointien pitkien pitoaikojen vuoksi niihin kohdistuu tyypillisesti useita kansallisen sääntelyviranomaisen asettamia valvontamenetelmiä ja -kausia. Samoihin investointeihin kohdistuvilta useilta valvontamenetelmiltä voidaan odottaa keskinäistä johdonmukaisuutta, ennakoitavuutta ja luotettavuutta, jotta tiettyjen valvontamenetelmien aikana tehdyt ja kannustetut investoinnit eivät muodostu myöhempien valvontamenetelmien soveltamisen johdosta energiamarkkinasääntelyn vastaisesti kannattamattomiksi. Energiaviraston menettelyn suhdetta luottamuksensuojaperiaatteeseen ja omaisuudensuojaan on arvioitu jäljempänä. Toisaalta energiamarkkina-alalla toimivien verkkoyhtiöiden on otettava huomioon investointiensa ylikautisuus suhteessa eri valvontamenetelmiin ja se, että kansallisella valvontaviranomaisella on harkintavaltaa ja oikeus muuttaa valvontamenetelmiään. Aiemmissa valvontamenetelmissä tehdyt linjaukset eivät voi muuttua ylikautisiksi esteiksi valvontamenetelmien, niiden komponenttien tai laskentatapojen päivittämiselle perustelluista syistä. Edellä esitetyistä syistä markkinaoikeus katsoo, että Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessään tekemät muutokset verkko‑omaisuuden arvostuksessa ovat olleet perusteltuja. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että Energiaviraston valituksenalaisissa menetelmissä on otettu riittävästi huomioon verkkoyhtiöiden aiempien investointien tekotilanteet, kun investoinnit on arvotettu vuosien 2021 ja 2022 yksikköhintaluetteloiden mukaisilla yksikköhinnoilla ja yhdistetty tähän arvoon nimellinen tuottoaste. Edelleen Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessään tehdyn verkko‑omaisuuden jäädytyksen yhtenä julkilausuttuna ja perustelluksi katsottavana tarkoituksena on nimenomaan ollut vähentää usein muuttuvien ja vaikeasti ennakoitavien kohtuullisen tuoton laskentakomponenttien määrää.
155. Kun otetaan huomioon edellä todettu sekä Energiaviraston laaja harkintavalta valvontamenetelmien yksityiskohdista määrätessään, Energiaviraston ei voida katsoa ylittäneen harkintavaltaansa päättäessään verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamista koskevan muutoksen toteutustavasta ennen vuotta 2024 tehtyjen investointien osalta. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei voida todeta, että valituksenalaisissa valvontamenetelmissä tehty verkko-omaisuuden jäädyttäminen vuoden 2022 kustannustasolle johtaisi valittajan investointien sellaiseen alikompensaatioon, jonka perusteella valittaja ei saisi investoinneilleen kohtuullista tuottoa ja jonka perusteella valituksenalainen päätös olisi energiamarkkinasäännösten vastainen.
156. Edellä todetusti vuodesta 2024 tehtävien investointien osalta jäädytetty jälleenhankinta-arvo määritetään investointivuosikohtaisten yksikköhintojen perusteella. Valvontajakson aikaisiin investointeihin sovellettavat yksikköhinnat, jotka perustuvat kyseisen valvontajakson aikana tehtyjen investointien toteutuneisiin keskimääräisiin kustannuksiin ja joita korjataan kuluttajahintaindeksin muutoksella eri vuosille, selvitetään kullekin jaksolle erikseen kunkin valvontajakson loppupuolella. Valituksenalaiset valvontamenetelmät eroavat tältä osin aiemmista menetelmistä siten, että aiemmissa valvontamenetelmissä valvontajakson ajalle sovellettavat yksikköhinnat ovat olleet tiedossa jo valvontajakson alkaessa, jolloin verkonhaltija on voinut ottaa tämän huomioon investointia suunnitellessaan ja tehokkuuteen pyrkiessään. Koska aiemmissa valvontamenetelmissä verkon arvo on arvostettu uudelleen jaksoittain vahvistetun uuden yksikköhintaluettelon mukaisesti, on kuitenkin myös aiemmin tehtyjen investointien arvo voinut tässä yhteydessä muuttua. Näin ollen, vaikka kyseiselle jaksolle sovellettavat yksikköhinnat ovat olleet tiedossa ennen jakson alkua, on niiden arvo tulevilla valvontajaksoilla voinut muuttua verkon arvoa oikaistaessa. Perustelumuistion mukaan keskeisenä perusteena muutokselle on ollut vähentää riskiä jakson aikaisten investointien yli- tai aliarvottamiseen ja saada jakson aikaisten investointien oikaisua aiempaa kustannusvastaavammaksi ja riskittömämmäksi tarkempien yksikköhintojen myötä, kun yksikköhinnat kuvaavat tarkemmin jakson toteutuneita kustannuksia.
157. Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että tuottopohja on nykyisen valvontamallin puitteissa jatkuvasti alhaisemmalla tasolla kuin toimintaan tosiasiassa sitoutunut pääoma verkon osien purkamisten ja korvausinvestointien johdosta, markkinaoikeus toteaa, että verkkokomponenttien pitoajat ja verkon osien mahdolliset purkamiset on otettu huomioon valvontamenetelmien pitoaikoja koskevissa osissa, eivätkä nämä parametrit ole muuttuneet suhteessa aiempiin valvontamenetelmiin. Uusien valvontamenetelmien mukaisen menetelmän on lisäksi katsottava johtavan jakson aikaisten investointien ja niitä koskevan jäädytyksen osalta aiempaa kustannusvastaavampaan hinnoitteluun. Edellä todetun huomioon ottaen ei voida katsoa, että Energiaviraston vuodesta 2024 alkaen tehtävien investointien jäädytystapa olisi lainvastainen.
158. Ottaen huomioon, että markkinaoikeus on edellä katsonut inflaatiokorjauksen olevan perusteltu, ettei asiassa ole osoitettu, että Energiaviraston käytettävissä olevista vaihtoehdoista jokin toinen menetelmä olisi ollut parempi ja ettei asiassa ole esitetty sellaisia perusteita, joiden johdosta valittajan oikeus koko verkkotoiminnan sijoitetun pääoman kohtuulliseen tuottoon olisi verkko-omaisuuden valvontamenetelmien mukaisen arvostamistavan myötä tosiasiallisesti vaarantunut, markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut harkintavaltansa perusteella valita inflaation käsittelyn korjaamiseksi valvontamenetelmissä mallin, jossa mahdollinen aiempiin menetelmiin sisältynyt mahdollisuus kaksinkertaiseen inflaatioon on poistettu muuttamalla verkko-omaisuuden arvostusperiaatetta sen jaksoittaisesta uudelleenarvotuksesta jäädytettyihin yksikkökustannuksiin perustuvaan malliin. Edelleen markkinaoikeus katsoo esitetyn selvityksen perusteella, että Energiavirastolla on ollut perusteltu syy ennen vuotta 2024 investoidun verkko‑omaisuuden jäädyttämiselle valituksenalaisen päätöksen liitteinä olleiden yksikköhintaluetteloiden mukaisilla yksikköhinnoilla.
3.2.4 Tasapoiston laskentamenetelmä
159. Valittaja on esittänyt, että päätöksen mukainen verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen vaikuttaa tuottopohjan lisäksi myös jälleenhankinta-arvoista laskettavien tasapoistojen arvoon, jotka jäävät vuosi vuodelta jälkeen markkina‑arvosta. Valittajan mukaan päätöksen mukaiset menetelmät heikentävät valittajan mahdollisuuksia toteuttaa suunniteltua mittavaa investointiohjelmaa. Jälleenhankinta-arvosta laskettujen tasapoistojen tulee perustua uudelleenarvotetun verkko-omaisuuden arvoon.
160. Energiavirasto on esittänyt, että tasapoiston laskennan tulee aina noudattaa verkonarvostusperiaatetta inflaation huomioon ottamisen suhteen. Tasapoistojen käsittely on ollut puutteellista edellisellä menetelmäkaudella, kun inflaation vaikutus on otettu huomioon samanaikaisesti tasapoistoissa ja nimellisessä tuottoasteessa. Juuri tasapoistojen kautta syntyisi suurin vaikutus kaksinkertaiselle inflaatiolle, jos edellisen menetelmäkauden periaatetta jatkettaisiin pidempään.
161. DFC on selvityksessään edellä todetusti esittänyt, että verkko-omaisuuden arvostus, tuottoasteen määrittäminen ja tasapoiston laskenta ovat sidoksissa toisiinsa. DFC:n mukaan, mikäli Energiavirasto aikoo edelleen käyttää nimellistä tuottoastetta tulisi tasapoistojen vuotuinen inflaatiokorjaus lopettaa sillä se voi johtaa inflaation ali- tai ylikompensaatioon verkonhaltijoille kuluttajahintojen kehityksestä riippuen.
162. AP on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että sääntelyn tarkoituksena ei ole, että menetelmät takaisivat varat uusille investoinneille, vaan sääntelyn tarkoitus on mahdollistaa riittävä korvaus toteutetuista investoinneista. Kassavirtojen tuottama etukäteisrahoitus ei ole ainoa investointien rahoituksen lähde, sillä lähtökohtaisesti niin kauan, kun monopoliliiketoiminnassa yhtiöille maksetaan investoinneista kohtuullinen tuotto, voivat yhtiöt houkutella uutta pääomaa markkinoilta. AP:n mukaan olisi epäreilua kuluttajille, jos niiden tulisi maksaa ennalta verkkoyhtiöiden tulevista investoinneista.
163. Edellä todetusti Energiavirasto on muuttanut kysymyksessä olevissa valvontamenetelmissä tasapoiston laskentaa siten, että se perustuu verkko‑omaisuuden jäädytettyyn jälleenhankinta-arvoon. Energiaviraston mukaan tasapoistojen käsittely on ollut edellisissä menetelmissä virheellistä inflaation käsittelyn osalta ja että sovellettaessa nimellistä tuottoastetta tasapoistoja ei tule enää korjata inflaatiolla. Tätä näkemystä tukee myös asiassa esitetty DFC:n selvitys. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että inflaation käsittelyä koskevalle muutokselle edellisiin valvontamenetelmiin nähden on ollut perusteltu syy eikä Energiaviraston päätös ole ollut verkko-omaisuuden arvostusperiaatteeseen tehdyn muutoksen osalta virheellinen. Tähän nähden Energiavirastolla on katsottava olleen perusteltu syy myös tasapoistojen inflaatiokorjauksen poistamiseen samoilla perusteilla.
164. Asiassa on riidatonta, että tasapoistojen laskentaa koskevalla muutoksella on laskeva vaikutus investointien elinkaaren muodostamaan kassavirtakertymään siltä osin, kun verkko-omaisuuden tasapoistoja ei enää korjata inflaatiolla. Edellä todetusti lainvalmisteluaineistossa on korostettu sitä, että verkonhaltijan tulonmuodostuksen tulee olla riittävä verkonhaltijan lakisääteisenä velvoitteena olevaan verkon kehittämiseen ja että täyttääkseen kyseiset velvoitteet verkonhaltijan tulee tarvittaessa turvautua pääomarahoitukseen, sillä se on rahoitusteoreettisesti tehokas tapa rahoittaa investointeja ja verkkoliiketoiminta on sen monopoliluonne huomioon ottaen vähäriskistä liiketoimintaa. Lainvalmisteluaineistossa on myös korostettu kohtuullisen hinnoittelun valvonnan perusperiaatetta, jonka mukaan hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Energiaviraston markkinaoikeudessa esittämän mukaan verkonhaltijat saavat perittyä muun ohella aiheutuneet rahoituskustannukset asiakkaalta ja saavat menetelmien puitteissa investoidulle pääomalle nimellisen tuottoasteen mukaista kohtuullista tuottoa.
165. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto ei ole ylittänyt harkintavaltaansa määrätessään tasapoistojen laskentamenetelmästä vahvistamissaan valvontamenetelmissä esitetyllä tavalla. Vaikka tasapoistojen laskentamenetelmään tehdyllä muutoksella on vaikutusta valittajan investointien tuottamaan kassavirtaan, asiassa ei ole osoitettu, että muutos vaarantaisi valittajan mahdollisuudet verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvien investointien toteuttamiseen ja sen oikeuden energiamarkkinasääntelyssä tarkoitettuun kohtuulliseen tuottoon.
3.3 Kohtuullisessa tuottoasteessa käytetty velaton beeta-kerroin
166. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että menetelmäjakson alussa vuosina 2024 ja 2025 kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä sovelletaan kantaverkkotoiminnassa velattoman beeta-kertoimen arvoa 0,36. Päätöksen liitteenä niin ikään olleen valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan arvo on määritetty KPMG Oy Ab:n Energiavirastolle tekemässä selvityksessä (Energiaviraston todiste 2) sähkön kantaverkkotoimialalle määritetyn verrokkiryhmän mukaan ja vastaa verrokkiryhmän beeta-arvojen vaihteluvälin yläkvartiilia. Käytetty verrokkiryhmä sähkön kantaverkkotoiminnalle on koostunut viidestä eurooppalaisesta sähköverkkoyhtiöstä. Valvontamenetelmien mukaan beeta-kerroin päivitetään menetelmäjakson aikana kahden vuoden välein, mikäli sopiva verrokkiryhmä on käytettävissä. Muussa tapauksessa sovelletaan viimeisintä vahvistettua beeta-kertoimen arvoa.
167. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan beeta-kerroin kuvaa tarkasteltavan yrityksen riskipitoisuutta suhteessa kaikkien sijoitusten keskimääräiseen riskipitoisuuteen. Velaton beeta-kerroin kuvaa liiketoiminnan riskiä ilman velkaantumisesta aiheutuvaa riskiä. Perusteluiden mukaan valvontamenetelmissä lähtökohtana on, että beeta-kerroin on toimialakohtainen suure ja se kuvaa verkkotoimialan yrityksiin tehtyjen sijoitusten riskipitoisuutta verrattuna kaikkiin sijoituksiin osakemarkkinoilla. Samalla alalla toimivien yritysten beeta-kertoimet ovat lähellä toisiaan. Sähkön kantaverkkotoiminnan verrokkiryhmänä on käytetty yhtiöitä, joilla on säänneltyä sähkön kantaverkkotoimintaa. Mukana on joitain yhtiöitä, joilla on pääosin ainoastaan säänneltyä sähkön kantaverkkotoimintaa, mutta osalla on myös muuta liiketoimintaa konsernitasolla. Sähkön kantaverkkotoimintaan liittyvät vastuut ja niiden mittakaava sekä monimutkaisuus koskien järjestelmävastaavan roolia voivat jossain määrin poiketa verrokkiyhtiöiden välillä suhteessa Energiaviraston valvomaan kantaverkkoyhtiöön. Etenkin vakuusvaatimusten ja esimerkiksi Olkiluoto 3 -yksikön suuruuteen liittyvien järjestelmäsuojauksen haasteiden näkökulmasta on muistion mukaan perusteltua, että velattomana beeta-arvona sovelletaan verrokkiyhtiöistä johdetun otannan vaihteluvälin yläkvartiilia.
168. Energiaviraston edellisissä kantaverkonhaltijaa koskevissa valvontamenetelmissä (Fingridin todiste 20) velattoman beeta-kertoimen arvo on ollut 0,40. Energiaviraston 29.12.2023 antamalla päätöksellä diaarinumero 3171/040300/2023 vahvistetuissa sähkön jakeluverkkoyhtiöitä koskevissa valvontamenetelmissä yhtiöille asetettu velaton beeta-kerroin on 0,48. Energiaviraston edellisissä sähkön jakeluverkkoyhtiöitä koskevissa valvontamenetelmissä velaton beeta-kerroin on ollut 0,54.
169. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaista päätöstä muutetaan siten, että velattoman beeta-kertoimen päätöksessä vahvistettuun ja kulloinkin päätöksen mukaisesti päivitettävään arvoon lisätään 0,15 yksikköä vastaamaan valittajan toiminnan kasvaneita riskejä. Valittajan mukaan valituksenalaisessa päätöksessä käytetty beeta-kerroin ei vastaa valittajan toimintaympäristössä tapahtunutta riskisyyden kasvua. Suomen sähköjärjestelmän erityispiirteet nostavat valittajan liiketoimintariskit beeta-kertoimen laatimisessa käytettyjä verrokkiyhtiöitä korkeammiksi, mikä puoltaa selvästi korkeampaa vertailuyhtiöistä johdettua velattoman beeta-kertoimen arvoa. Energiaviraston päätöksen mukaiselle beeta-kertoimen alentamiselle aikaisempien valvontajaksojen tasosta ei ole ollut perusteita, sillä sähköjärjestelmän laajeneminen, sääriippuvuus ja monimutkaistuminen ovat lisänneet valittajan liiketoimintariskejä verrattuna aikaisempiin valvontajaksoihin. Valittajan beeta‑kerrointa ei ole myöskään ollut perusteltua asettaa jakeluverkkotoimintaa alemmalle tasolle, sillä järjestelmävastuuseen asetetulla kantaverkonhaltijalla on jakeluverkonhaltijoista poiketen vastuu koko sähköjärjestelmän vakaudesta, ja valittajan toimintaan liittyy useita tähän liittyviä riskejä.
170. Energiavirasto on esittänyt, että valittajan vaatimus markkinatietoon pohjautuvaa arvoa korkeamman velattoman beeta-arvon soveltamisesta tuottoasteen laskennassa on perustelematon. Valituksenalaisten valvontamenetelmien beeta-arvo perustuu ulkopuolisen ja puolueettoman asiantuntijatahon tarkoin tekemään analyysiin. Beeta-kertoimen taustatekijöiksi valitut verrokkiyhtiöt heijastavat kattavasti Suomen sähkön kantaverkkotoimintaan liittyviä riskejä, eivätkä valittajan esille tuomat toimintaympäristön piirteet ole erityisiä. Lisäksi valittajan vaatima korotus johtaisi kohtuuttomaan lopputulokseen verkonhaltijan asiakkaiden näkökulmasta, koska verkkotoimintaan sidotulle pääomalle määritelty tuottoaste ei enää heijastaisi verkkotoiminnan riskitasoa ja sallisi perusteettoman suuren tuoton verkkotoimintaan sidotulle pääomalle.
171. Markkinaoikeus toteaa, että edellä jaksossa 3.1 todetusti Energiavirasto soveltaa menetelmissä verkkotoimintaan sitoutuneelle oikaistulle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä pääoman painotettua keskikustannusta (WACC). WACC kuvaa sijoitetulle pääomalle vaadittavaa tuottoa sijoituksen riskeihin nähden. WACC-laskenta perustuu oman ja vieraan pääoman tuottovaatimuksiin sekä näiden suhteellisiin painoarvoihin. Oman pääoman tuottovaatimus määritellään mallissa perustuen CAP-malliin (Capital Asset Pricing Model). CAP-mallissa oman pääoman kustannus lasketaan riskittömän koron ja riskipreemion summana. Riskitön korko kuvaa tuottoa, jonka sijoittajat vaativat täysin riskittömältä sijoitukselta. Riskipreemio muodostuu beeta-kertoimen ja markkinariskipreemion tulona. Beeta-kerroin kuvaa tietyn yhtiön osaketuoton herkkyyttä suhteessa markkinoiden tuottoon, eli mittaa osakkeeseen liittyvää systemaattista riskiä, jota ei voida hajauttamalla poistaa. Beeta-kerrointa voidaan tarkastella myös velattomana, jolloin yhtiön velkaisuus ei vaikuta siihen. Markkinariskipreemio kuvaa puolestaan riskittömän koron tai tuoton ylittävää sijoittajan odottamaa tuottoa markkinasijoitukselle.
172. KPMG Oy Ab:n Energiavirastolle tekemässä selvityksessä kohtuullisen tuottoasteen määrittämisestä sähkö- ja maakaasuverkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle (Energiaviraston todiste 2) on arvioitu muun ohella menetelmissä sovellettavan beeta-kertoimen tasoa. Selvityksen mukaan listaamattomille yhtiöille beeta voidaan määrittää perustuen samankaltaisten listattujen yritysten beetoihin. Selvityksessä on määritelty beeta-kertoimen arvioimiseksi vertailuryhmä, johon sähkön kantaverkkotoiminnan osalta on valittu eurooppalaisia julkisesti noteerattuja yhtiöitä, joiden liiketoiminnot ja riskiprofiili ovat selvityksen mukaan mahdollisimman yhteneväisiä. Selvityksessä on kiinnitetty huomiota siihen, että energiaverkkotoiminnassa suuria pörssilistattuja ja vahvan likviditeetin omaavia yhtiöitä on rajatusti, ja niiden liiketoiminnoissa voi esiintyä päällekkäisyyksiä valvontamallin toimialoihin nähden, minkä vuoksi on tärkeää aktiivisesti seurata mahdollisia muutoksia vertailuyhtiöiden liiketoiminta- ja omistajuusrakenteissa. Selvityksen vertailuryhmä sähkön kantaverkkotoiminnalle on koostunut seuraavista viidestä sähköverkkoyhtiöstä: Elia Group SA (Belgia), National Grid PLC (Iso-Britannia), Red Electrica Corporacion SA (Espanja), Ren Redes Energeticas Nacionais SGPS SA (Portugali) ja Terna Rete Elettrica Nazionale SpA (Italia). Kyseisten yhtiöiden velaton beeta on vaihdellut vuosina 2016–2022 välillä 0,24–0,54. Selvityksessä ja sen liitteissä on selostettu myös muita verrokkiyhtiöiden tunnuslukuja kuten verokantaa sekä pääomarakennetta. Selvityksessä on johdettu markkinaehtoiset velattomat beeta-kertoimet perustuen vertailuyhtiöiden beeta-kertoimien vaihteluväleihin. Selvityksessä on kuvattu yksityiskohtaisesti, miten markkinaehtoiset velattomat beeta-kertoimet on laskettu. Sähkön kantaverkon osalta vertailuyhtiöiden velattomien beeta‑kertoimien vaihteluväli on ollut 0,30–0,37 (keskipiste 0,33). Selvityksen mukaan Energiaviraston tulisi käyttää beeta-kertoimen määrittämisessä viimeisempää saatavilla olevaa markkinainformaatiota vertailuyhtiöiden beeta‑kertoimista. Selvityksessä on suositeltu päivittämään beeta-kerroin 0,5–2 vuoden välein, koska kertoimen tasossa voi tapahtua lyhyelläkin aikavälillä huomattavaa vaihtelua.
173. Gaia Consulting Oy on valittajan toimeksiannosta laatimassaan asiantuntijalausunnossa 21.5.2024 (Fingridin todiste 41) arvioinut valvontamenetelmissä sovellettavan beeta-kertoimen tasoa suhteessa valittajan liiketoimintariskeihin. Lausunnon mukaan tarkastelu on toteutettu arvioimalla valittajan toimintaympäristön riskejä suhteessa verrokkiyhtiöiden toimintaympäristöön, kantaverkkotoiminnan riskejä suhteessa jakeluverkkotoiminnan riskeihin sekä sähkömarkkinoiden muutoksia ja niiden vaikutuksia kantaverkkotoiminnan riskisyyteen. Lausunnon mukaan beeta‑kerroin on riippuvainen muun ohella yhtiön tulo- ja kustannusrakenteesta ja liiketoiminnan kasvunopeudesta. Tulojen osalta valittajan riskeinä ovat tulojen riippuvaisuus kulutetun ja tuotetun sähkön määrästä, joka voi vaihdella taloudellisten suhdanteiden ja säätilan vuoksi, sekä pullonkaulatulojen määrän suuret vaihtelut. Kustannusrakenteen osalta valittajan riskinä ovat kasvaneet kustannukset ja niihin liittyvä epävarmuus ja vaihtelu. Kustannusten kasvu viime vuosina on johtunut muun ohella eurooppalaisiin verkkosääntöihin perustuvista ja pohjoismaiseen tasehallintaan liittyvistä uusista tehtävistä sekä toimintaan kohdistuvista ulkoisista ja yllättävistä muutoksista. Kasvavan sääriippuvaisen tuotannon ja Olkiluodon ydinvoimalan kolmannen reaktorin (OL3) myötä tuotannon ja kulutuksen vaihtelu ja niiden suuruus on kasvanut ja kasvaa edelleen, mikä lisää sähköjärjestelmää tasapainottavien reservien tarvetta tulevina vuosina sähköjärjestelmän toimivuuden ja sähkön laadun varmistamisessa. Lisäksi valittaja joutuu investoimaan tulevina vuosina merkittävästi aiempaa enemmän, mikä kasvattaa yhtiön liiketoiminnan riskitasoa.
174. Edelleen lausunnon mukaan Suomen sähkömarkkinoiden erityispiirteet, kuten sähköntuotannon voimakas maantieteellinen keskittyminen, suurimman tuotantoyksikön (OL3) erittäin suuri osuus markkinoista, tuulivoiman tuotannon nopea kasvuvauhti ja alueellinen keskittyminen sekä joustavan sähköntuotantokapasiteetin voimakas vähentyminen Suomen sähköjärjestelmässä, nostavat valittajan toimintaympäristön liiketoimintariskit KPMG:n selvityksessä käytettyjen verrokkimaiden verkkoyhtiöitä korkeammiksi ja siten puoltavat selvästi verrokkiyhtiöitä korkeampaa velattoman beeta-kertoimen arvoa. Edelleen lausunnon mukaan vain kantaverkkoyhtiöille sääntelyssä asetetut erityiset vastuut ja velvoitteet, kuten järjestelmävastuu, valtakunnallinen tasehallintavastuu ja taseselvitys, puoltavat sitä, että kantaverkkoyhtiön velattoman beeta-kertoimen arvon pitää olla suurempi kuin sähkön jakeluverkkoyhtiöillä. Valittaja kantaa vastuun ja riskin koko Suomen sähköjärjestelmän toimivuudesta ja käyttövarmuudesta joka hetki. Sähköntuotannon ja kulutuksen välisen tasapainon ylläpitäminen on vaikeutunut viime vuosina ja vaikeutuu edelleen sääriippuvaisen sähköntuotannon lisääntyessä ja inertian vähentyessä markkinoilla. Lausunnon mukaan korkeampaa beeta-kerrointa puoltaa myös se, että kantaverkkotoiminnan riskisyys kasvaa tulevina vuosina johtuen erityisesti sähköntuotannon ja -kulutuksen kehityksen suuresta epävarmuudesta ja tehotasapainon vaikeutumisesta sekä siitä, että valittajan on tehtävä merkittävä määrä investointeja etukäteen mahdollistaakseen koko yhteiskunnan vihreän siirtymän ja sähköistymisen sekä Suomen hiilineutraalisuustavoiteen saavuttamisen vuoteen 2035 mennessä.
175. Gaia Consulting Oy:n lausunnon laatinut tekniikan tohtori JV on kuultaessa häntä markkinaoikeudessa esittänyt, että beeta-kerrointa ei ole mahdollista määrittää suoraan yhtiölle, joka ei toimi vapailla markkinoilla, vaan se tapahtuu vertailun kautta. JV on esittänyt, että valittajan beeta‑kerrointa tulisi nostaa 0,15 yksikköä Gaia Consulting Oy:n kirjallisessa lausunnossa esitetyillä perusteilla. JV:n mukaan hän ei ole tehnyt kvantitatiivista analyysiä beeta-kertoimen arvosta suhteessa muihin toimijoihin tai aiempiin menetelmiin, eikä arvioinut esimerkiksi korrelaatiota verrokkiyhtiöiden beetan ja toimintaympäristöjen välillä. JV:n arvion mukaan kuitenkin kaikki kolme kirjallisessa lausunnossa vertailtua ja todettua seikkaa puoltavat beeta-kertoimen korotusta ja sitä, ettei valittajan vaatimaa 0,15 yksikön korotusta voida pitää kohtuuttomana.
176. PricewaterhouseCoopers Oy:n valittajan toimeksiannosta laatiman asiantuntijalausunnon 23.5.2024 (Fingridin todiste 40) mukaan kantaverkonhaltijan järjestelmävastuun aiheuttaman tasesähkökaupan vastapuoliriskin suojaamiseksi ja järjestelmävastaavan toiminnan jatkuvuuden turvaamiseksi valittajan toiminnan lisäriskiä tulisi kompensoida muun ohella valituksenalaisiin menetelmiin nähden 0,15 yksikköä korkeammalla beeta‑kertoimella. Lausunnon mukaan valittaja ei voi saada valituksenalaisilla valvontamenetelmillä kohtuullista tuottoa liiketoiminnan harjoittamiseen sitoutuneelle pääomalle.
177. PricewaterhouseCoopers Oy:n valittajan toimeksiannosta laatiman toisen asiantuntijalausunnon 10.2.2025 (Fingridin todiste 46) mukaan edellä 23.5.2024 laaditussa lausunnossa esitetty 0,15 korotus on laskettu valittajan todellisen taloustiedon perusteella käyttäen lausunnon laatijan arviota markkinariskipreemiosta ja siitä, kuinka paljon kohtuullisen tuoton beeta‑kerrointa olisi nostettava muita kohtuullisen tuoton komponentteja muuttamatta, jotta menetelmissä kokonaan huomioon ottamatta jäänyt vastapuoliriskiin suojautumisen riskikomponentti kompensoitaisiin valittajalle (lausunnon 23.5.2024 liite 2).
178. PricewaterhouseCoopers Oy:n lausuntojen laatimiseen osallistunut KV on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa todennut, että yhtiön lausunnoissa on arvioitu beeta-kertoimen korotusta vain valittajan vastapuoliriskin osalta, eikä siinä ole tehtyä vertailua muihin yhtiöihin.
179. Professori J-PK on asiantuntijalausunnossaan 29.10.2024 (Energiaviraston todiste 18) todennut, että valittaja ei ole listattu yhtiö, joten sen beeta-kerrointa ei voi havaita suoraan, vaan se täytyy määrittää pörssilistattujen vertailuyhtiöiden beeta-kertoimien perusteella. J-PK:n näkemyksen mukaan valittajan velattoman beeta-kertoimen nostaminen 0,15 yksiköllä ei ole perusteltua. Valittaja ei ole esittänyt vertailuyhtiöiden joukkoa, jonka riski kuvaisi sen liiketoiminnan riskiä perustellusti paremmin kuin Energiaviraston valvontamenetelmissä käyttämät vertailuyhtiöt, tai ylipäänsä sellaisia vertailuyhtiöitä, joiden beeta-kertoimen estimaatit olisivat 0,15 yksikköä korkeampia kuin Energiaviraston valvontamenetelmissä käytetty velaton beeta‑kerroin. J-PK:n mukaan velaton beeta-kerroin kuvaa jo sellaisenaan yrityksen liiketoiminnan riskejä.
180. Professori J-PK on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa todennut, että beeta-kertoimen arviointiin sisältyy aina virheitä, eikä täydelliseen arvoon ole mahdollista päästä. Listaamattomien yhtiöiden osalta pyritään löytämään sellainen listattujen yhtiöiden joukko, joka vastaa mahdollisimman läheisesti määritettävän yhtiön riskiä. Mitä suurempi vertailuryhmä, sitä luotettavammin beeta-arvo voidaan yleensä määrittää. Oikea määrä riippuu kuitenkin siitä, kuinka hyvin vertailuyhtiöt vastaavat vertailtavan yhtiön liiketoimintaa ja riskejä. Koska täysin identtistä yhtiötä on vaikea löytää ja koska usein vain osa liiketoiminnasta on toisiaan vastaavaa, saadaan yleensä joukkoa kasvattamalla parempi otanta. Tällöin voi kuitenkin olla hankala erotella, mikä osa beeta‑kertoimesta vastaa riskiä. Mikäli ei ole olemassa vertailuryhmää, jolle beeta-kertoimen voisi määrittää, sen sitominen tiettyyn arvoon sitä päivittämättä ei ole perusteltua. Viime sijassa voidaan käyttää aggregaattina toimialan beeta‑arvoja. Jos ei ole esitettävissä mitään vertailuryhmää, on J-PK:n mukaan vaikea perustella beeta-kertoimen tiettyä numeromääräistä korotusta. J-PK:n mukaan 0,15 yksikön korotus beeta-kertoimeen on suuri.
181. Markkinaoikeus toteaa asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä käytettävä beeta-kerroin on laskennallinen arvo, jossa hyödynnetään pörssitietoa. KPMG Oy Ab:n Energiavirastolle tekemän selvityksen ja asiantuntijoiden asiassa lausuman perusteella valittajan kaltaisen listaamattoman yhtiön, jonka arvoa ei noteerata pörssissä, beeta-arvon määrittäminen tapahtuu lähtökohtaisesti perustamalla se samankaltaisten listattujen yhtiöiden beeta-arvoihin. Verrokkiyhtiöiden tulisi olla mahdollisimman samankaltaisia beeta-kertoimen kohteena olevan listaamattoman yhtiön kanssa, mutta valittajaan nähden samankaltaisten verrokkiyhtiöiden yksilöimistä vaikeuttaa muun ohella sähkön kantaverkonhaltijoiden erityisasema harvalukuisina monopolitoimijoina ja sähkömarkkinasääntelyn kohteina. Esitetyn perusteella myös vertailuyhtiöiden liiketoiminta- ja omistusrakenteissa sekä toimintaympäristössä voi olla eroavaisuuksia, minkä vuoksi täydellistä, eli täysin tietyn kantaverkkoyhtiön riskitasoa vastaavaa beeta-arvoa, ei ole mahdollista määrittää. Muun ohella näistä syistä beeta-arvoa ja käytettyä vertailuryhmää tulisi myös tarkastella säännöllisin, vähintään muutaman vuoden väliajoin. Edellä todetusti Energiavirasto on perustanut valituksenalaisissa menetelmissä sovellettavan beeta-arvon KPMG Oy Ab:n laatimaan valittajaan nähden mahdollisimman samankaltaisten listattujen eurooppalaisten yritysten muodostaman vertailuryhmän beeta-kertoimien kvantitatiiviseen analyysiin, ja soveltaa arvoja vain menetelmäjakson kahtena ensimmäisenä vuotena. Tätä lähestymistapaa voidaan pitää energiamarkkinasääntelyn näkökulmasta ja edellä mainitut haasteet huomioon ottaen perusteltuna.
182. Valittaja on vaatimuksensa perusteluina tuonut esiin sen liiketoimintaan liittyviä erilaisia riskejä, jotka valittajan mukaan puoltavat menetelmissä vahvistettuun nähden korkeampaa beeta-arvoa. Valittaja ei ole kuitenkaan esittänyt vaatimuksensa tueksi Energiaviraston selvityksissä käytetystä poikkeavaa tai muutakaan vertailuryhmää, vaikka vertailuryhmät muodostavat edellä todetusti lähtökohdan beeta-arvon määrittelemiseksi listaamattoman yhtiön osalta. Valittajan esittämät selvitykset perustuvat lisäksi yksinomaan sen omaan asemaan ja tilanteeseen, eikä asiassa ole käynyt ilmi, että Energiaviraston hyödyntämissä verrokkiyhtiöissä ei olisi valittajaa vastaavalla tavalla riskiin vaikuttavia erityispiirteitä. Kyse on kuitenkin harmonisoidun eurooppalaisen energiamarkkinasääntelyn piirissä pääosin olevista kantaverkkotehtäviä hoitavista yhtiöistä. Valittaja ei ole esittänyt muutakaan luotettavaa tapaa määritellä sitä, mikä olisi nimenomaan valittajan beeta‑kertoimen oikea arvo, tai mihin sen vaatimus 0,15 yksikön korotuksesta laskennallisesti perustuu. Asiassa on otettava vielä huomioon, että Energiavirasto on analyysinsä perusteella päätynyt soveltamaan verrokkiyhtiöistä johdetun otannan vaihteluvälin yläkvartiilia muun ohella vakuusvaatimusten ja esimerkiksi OL3-yksikön kokoon perustuvien järjestelmäsuojauksen haasteiden vuoksi. Näin ollen valittaja on jo tältä osin asetettu keskimäärin verrokkiyhtiöitä parempaan asemaan beeta-kertoimen määrittämisessä. Ottaen edelleen huomioon, että kantaverkonhaltijan ja jakeluverkonhaltijoiden toimintaa, asemaa ja riskiä on hyvin vaikea verrata keskenään ja että jakeluyhtiöiden riskit voivat joltain osin myös ylittää kantaverkonhaltijan riskit, ei yksinomaan kantaverkonhaltijan vastuiden kuvaaminen ole riittävä osoittamaan vaadittua korotusta suhteessa jakeluverkonhaltijoille asetettuun beeta-arvoon.
183. Edellä todetun perusteella ja kun otetaan huomioon, että Energiaviraston beeta-arvon määrityksen voidaan katsoa perustuvan riittävän objektiiviseen ja luotettavaan yleisesti käytetyllä tavalla toteutettuun selvitykseen ja ettei valittaja ole osoittanut selvityksessä tehdyn analyysin olevan selkeästi virheellinen, markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt tältäkään osin harkintavaltansa vastaisesti eikä valittajan kannalta kohtuuttomasti. Valitus on siten tältäkin osin hylättävä.
3.4 Markkinariskipreemion riskitön korkokanta
184. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä käytetään markkinariskipreemion arvoa, joka perustuu implisiittiseen osakemarkkinapreemioon AAA-luottoluokitellussa valtiossa. Lähteenä käytetään professori A:n kuukausittain internetissä julkaisemaa viimeisen 12 kuukauden tulokseen, osinkoihin ja takaisinostoihin pohjautuvaa implisiittistä markkinariskipreemiota ”ERP (T12 m with sustainable payout)”. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan Energiaviraston tarkoituksena on soveltaa KPMG:n selvityksessään (Energiaviraston todiste 2) suosittelemaa tapaa soveltaa niin sanottua implisiittistä markkinariskipreemiota, joka on johdettu AAA‑luottoluokituksellisen Yhdysvaltojen markkinatuotto-odotuksen ja riskittömän koron erotuksena.
185. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä käytetään oman pääoman kohtuullisen kustannuksen perustana olevana riskittömänä korkokantana Saksan valtion kymmenen vuoden obligaatioiden korkoa. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan CAP‑mallissa (Capital Asset Pricing Model) riskittömänä korkokantana tulisi soveltaa mahdollisimman riskittömän sijoituskohteen tuottovaatimusta. Yleisesti tällaisena sijoituskohteena pidetään korkean (AAA) luottoluokiteltujen valtioiden velkakirjoja. Suomen luottoluokitus päivitettiin vuonna 2015 S&P:n toimesta alaspäin tasolta AAA tasolle AA+, jossa se on pysynyt siitä lähtien. Saksa on näin ollen relevantein AAA-luottoluokiteltu valtio, jonka joukkovelkalainojen korkoa sovelletaan riskittömänä korkokantana.
186. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaista päätöstä tulee muuttaa siten, että markkinariskipreemiossa käytetään riskittömänä korkokantana Saksan valtion kymmenen vuoden obligaatioiden korkoa. Valittajan mukaan valvontamenetelmissä ei ole perusteltua käyttää kahden eri valtion riskittömiä korkokantoja, vaan markkinariskipreemiossa ja kohtuullisen tuottoasteen määrittelyssä tulee johdonmukaisuussyistä ja valvontamenetelmien sisäisen eheyden säilyttämiseksi käyttää samaa riskitöntä korkokantaa.
187. Energiavirasto on esittänyt, että menetelmässä tulee soveltaa yhdenmukaisesti saman maan tuotto-odotusta ja riskitöntä korkoa markkinariskipreemiota määritettäessä, sillä korkotaso ja markkinatuotto‑odotus eri maiden välillä voivat poiketa toisistaan.
188. Edellä jaksossa 3.1 todetusti Energiavirasto soveltaa menetelmissä verkkotoimintaan sitoutuneelle oikaistulle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä pääoman painotettua keskikustannusta (WACC). WACC kuvaa sijoitetulle pääomalle vaadittavaa tuottoa sijoituksen riskeihin nähden. WACC-laskenta perustuu oman ja vieraan pääoman tuottovaatimuksiin sekä näiden suhteellisiin painoarvoihin. Oman pääoman tuottovaatimus määritellään mallissa perustuen CAP-malliin. CAP‑mallissa oman pääoman kustannus lasketaan riskittömän koron ja riskipreemion summana. Riskitön korko kuvaa tuottoa, jonka sijoittajat vaativat täysin riskittömältä sijoitukselta. Riskipreemio muodostuu kokonaistuoton ja markkinoiden keskimääräisten tuoton suhdetta kuvaavan beeta-kertoimen ja markkinariskipreemion tulona. Markkinariskipreemio muodostuu puolestaan osakemarkkinoiden yleisen tuotto-odotuksen ja riskittömän koron erotuksen perusteella.
189. Edellä todetusti valituksenalaisessa päätöksessä vahvistetussa valvontamallissa sovelletaan CAP-mallin riskittömänä korkokantana Saksan valtion kymmenen vuoden obligaatioiden korkoa ja markkinariskipreemiossa Yhdysvaltojen riskitöntä korkokantaa, joka vähennetään Yhdysvaltojen osakemarkkinoiden yleisestä tuotto-odotuksesta.
190. KPMG Oy Ab:n Energiavirastolle tekemässä kohtuullisen tuottoasteen määrittämistä sähkö- ja maakaasuverkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle koskevassa selvityksessä (Energiaviraston todiste 2) esitetyn näkemyksen mukaan riskittömän korkokannan määrittämisessä tulee käyttää korkeimman, eli AAA-luokitetun valtion joukkovelkakirjalainan tuottoa. Selvityksen mukaan on johdonmukaista perustaa riskitön korkokanta Saksan joukkovelkakirjalainan tuottoon, sillä Saksan luottoluokitus on edelleen korkein mahdollinen (AAA) ja Saksan ja Suomen valtionlainojen korot ovat historiallisesti olleet hyvin lähellä toisiaan. Lisäksi inflaatioero Suomen ja Saksan välillä on nolla, jolloin Saksan velkatuottoa voidaan soveltaa Suomen markkinaolosuhteisiin. Edelleen selvityksen mukaan Energiaviraston valvontamenetelmien kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä hyödynnetään kansainvälisiä aineistoja sekä ulkomaisia vertailuyhtiöitä, joten on johdonmukaista käyttää toimialalla laajalti omaksuttua kansainvälistä tapaa määritellä riskitön korko Saksan joukkovelkakirjalainan tuoton kautta.
191. Edelleen KPMG Oy Ab:n selvityksessä on todettu, että markkinariskipreemio on korvausta siitä riskistä, joka sijoitukseen markkinaosapuolien näkökulmasta liittyy verrattuna riskittömänä pidettyyn sijoituskohteeseen. Käytännössä markkinariskipreemiota mitataan osakemarkkinoiden kautta, jolloin osakemarkkinariskipreemio määritellään sijoittajien osakkeista vaatimaksi riskittömän tuoton ylittäväksi tuotoksi. KPMG:n näkemyksen mukaan valvontamenetelmissä käytetyn markkinariskipreemion tulee perustua tarkistushetkellä viimeisimpään saatavilla olevaan markkinainformaatioon. Yleisesti käytössä oleva ja luotettava lähde on professori A:n kuukausittain internetissä julkaisemat markkinatutkimukset osakemarkkinariskipreemiosta sekä siihen liittyvästä maariskipreemiosta. A:n arvioi tutkimuksissaan kehittyneitä osakemarkkinoita, ja soveltaa laskelmissaan implisiittisen preemion menetelmää, jossa markkinariskipreemion määrittämisessä hyödynnetään analyytikkojen tuottoennusteita sekä viimeisintä markkinainformaatiota. Tutkimuksissa AAA-luokitetuille valtioille on arvioitu yhtenäinen osakemarkkinariskipreemio.
192. Professori J-PK on asiantuntijalausunnossaan 29.10.2024 (Energiaviraston todiste 18) todennut, että hänen kokemuksensa mukaan rahoitusmarkkinoiden eri toimijat käyttävät professori A:n julkaisemia osakemarkkinoiden implisiittisiä markkinariskipreemioita yleisesti oman pääoman kustannuksen määrittämiseen. J-PK:n mukaan A:n määrittää implisiittisen markkinariskipreemion vähentämällä Yhdysvaltojen osakemarkkinoiden S&P 500 indeksin yleisestä ja käänteiseen arvonmääritykseen perustuvasta tuotto-odotuksesta riskittömänä sijoituskohteena Yhdysvaltojen keskuspankin liikkeelle laskemien kymmenen vuoden joukkolainojen tuoton. J-PK:n näkemyksen mukaan laskettaessa markkinariskipreemiota tulee osakemarkkinoiden tuotto-odotuksen ja siitä vähennettävän riskittömän koron olla samoilta markkinoilta, kuten A:n sen määrittää.
193. Professori J-PK on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa todennut Energiaviraston käyttämän markkinariskipreemion määrittelytavan olevan perusteltu.
194. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa esitetty KPMG:n selvitys ja professori J-PK:n asiantuntijalausunto tukevat Energiaviraston menetelmissä määriteltyä tapaa markkinariskipreemion määrittämiseksi. Professori A:n menetelmä on asiassa esitetyn perusteella rahoitusmarkkinoilla yleisesti käytössä oleva ja luotettu menetelmä. Kyseisessä menetelmässä markkinariskipreemio lasketaan vähentämällä tietyn markkinan tuotto‑odotuksesta saman markkinan riskitön korkokanta. Markkinaoikeus toteaa, ettei asioissa ole esitetty selvitystä, jonka perusteella Saksan valtionlainojen korko tulisi vähentää Yhdysvaltojen osakemarkkinoiden tuotto‑odotuksesta nimenomaan markkinariskipreemion määrittämisessä. Kun otetaan huomioon, että selvityksen perusteella AAA-luokitelluille maille, joita ovat olleet valituksenalaisen päätöksen tekoajankohtana sekä Saksa että Yhdysvallat, on arvioitu A:n menetelmissä yhtenäinen osakemarkkinariskipreemio, myöskään sillä seikalla, sovelletaanko Energiaviraston menetelmissä Saksan vai Yhdysvaltojen markkinariskipreemiota, ei ole katsottava olevan merkitystä CAP-mallissa käytettävän laskukaavan kannalta. Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että markkinariskipreemiossa ja kohtuullisen tuottoasteen määrittelyssä tulee johdonmukaisuussyistä ja valvontamenetelmien sisäisen eheyden säilyttämiseksi käyttää samaa riskitöntä korkokantaa, markkinaoikeus toteaa, ettei valittaja ole esittänyt myöskään tältä osin selvitystä perustelunsa tueksi. Energiaviraston menetelmissä noudattamaa ja KPMG:n selvityksessä esitettyä tapaa käyttää riskittömänä korkokantana Saksan valtion kymmenen vuoden obligaatioiden korkoa ja samanaikaisesti määrittää markkinariskipreemio käyttäen A:n vahvasti Yhdysvaltojen osakemarkkinoihin perustuvaa menetelmää, ei voida pitää ristiriitaisena tai epäjohdonmukaisena, sillä CAP‑mallin käyttämisen johdonmukaisuuden ei voida katsoa edellyttävän saman maan käyttämistä molempien laskemisessa.
195. Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, etteivät valittajan markkinariskipreemiossa käytettävän riskittömän korkokannan muuttamiseksi esittämät perustelut anna aihetta valituksenalaisen päätöksen muuttamiselle. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt tältäkään osin harkintavaltansa vastaisesti eikä valittajan kannalta kohtuuttomasti. Valitus on siten tältä osin hylättävä.
3.5 Pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit
196. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että kantaverkonhaltijan niin sanotuilla pullonkaulatuloilla rahoitettuja komponentteja ei oteta huomioon verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden nykykäyttöarvon laskennassa. Pullonkaulatuloilla rahoitetuille komponenteille sallitaan kuitenkaan tasapoisto, jolla menetelmien mukaan kannustetaan kantaverkonhaltijaa käyttämään kertyneitä pullonkaulatuloja tarpeellisten verkon kehittämisinvestointien rahoittamiseen. Valvontamenetelmien mukaan pullonkaulatuloja syntyy, mikäli verkon siirtokapasiteetti ei riitä tasoittamaan sähköpörssien tarjousalueiden välistä hintaeroa ja toisella tarjousalueella sähköstä maksettava hinta on suurempi kuin toisella alueella sen tuottamisesta saatava korvaus.
197. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan pullonkaulatuloilla rahoitettuja komponentteja käsitellään samoin kuin verkon rakentamiseen saaduilla tuilla tai muilla kompensaatioilla rahoitettuja komponentteja.
198. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaista päätöstä tulee muuttaa siten, että pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit otetaan huomioon nykykäyttöarvossa tuottopohjassa ja niille saadaan WACC-malliin perustuva oman pääoman tuotto. Valittajan mukaan valituksenalaisessa päätöksessä vahvistettu pullonkaulatuloilla rahoitettujen komponenttien käsittely on sähkömarkkinalain vastainen, koska valittaja ei voi kerätä kohtuullista tuottoa koko sen käytössä olevalle verkko-omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle. Pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit muodostavat merkittävän osan käytössä olevaa verkkoinfrastruktuuria, mikä lisää koko sähköjärjestelmän laajuutta ja siten riskejä. Pullonkaulatuloilla rahoitettua sähköverkko‑omaisuutta koskevat kunnossapitoon, korjaukseen, häiriöihin, sähköturvallisuuteen, käyttöön ja käytön suunnitteluun sekä vaaranvastuuseen liittyvät riskit ja vastuut ovat vastaavat tai jopa suuremmat kuin muulla sähköverkko-omaisuudella.
199. Valittaja on lisäksi esittänyt, että pullonkaulatulot eroavat luonteeltaan tuesta, sillä valittaja ei voi saamistaan tuista poiketen itse päättää, kuinka paljon se saa pullonkaulatuloja ja mitä investointeja se niillä rahoittaa. Energiavirasto on tehnyt valituksenalaisissa menetelmissä täyskäännöksen muuttaessaan neljännellä ja viidennellä valvontakaudella sovellettua menetelmää pullonkaulatulojen käsittelyssä.
200. Energiavirasto on esittänyt, että pullonkaulatuloilla rahoitettujen investointien osalta kantaverkonhaltijalle ei ole aiheutunut investoinnista rahoituksen vieraan pääoman kustannuksia eikä sen ole tarvinnut sitoa investointiin pääomaa. Pullonkaulatulot ovat kantaverkonhaltijalle ilmaista tukea vastaavaa rahaa, eikä niillä ole minkäänlaista tuottovaatimusta tai takaisinmaksuvelvoitetta. Pullonkaulatulojen vastikkeettomuus hillitsee valittajan liiketoiminnan kustannusten ja riskien kasvua. Siten sähkömarkkinalain kannalta on perusteltua, että pullonkaulatuloilla rahoitetuille investoinneille ei saa tuottoa. Jo kertyneet käyttämättömät pullonkaulatulot tuovat lisäksi itsessään sellaista ennakoitavuutta ja rahoituksellista näkyvyyttä, ettei pullonkaulatulojen kertymän vuosittaisen vaihtelun voida nähdä olevan kantaverkonhaltijalle liiketoiminnallinen riski.
201. Asiassa on viitattu korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätökseen KHO 2012:58, jossa on viestintämarkkina-asiassa todettu, että laskentatapa, jossa pääoman tuotto lasketaan vain sille verkon osalle, jolla on kirjanpidossa poistamatonta hankintamenoa, johtaa siihen, että pääoman tuotto lasketaan vain osalle sitoutunutta pääomaa ja että kirjanpidossa kokonaan poistetulle mutta kuitenkin käytössä olevalle ja viestintämarkkinasääntelyssä asetetun vuokrausvelvollisuuden kohteena olevalle verkon osalle (tilaajayhteysverkko) eli osalle sitoutuneesta pääomasta ei näin ollen lasketa mitään tuottoa. Jos verkon kirjanpidossa kokonaan poistetulle osalle ei laskettaisi minkäänlaista tuottoa, teleyritys joutuisi ennakkopäätöksen mukaan tältä osin perusteettoman epäedulliseen asemaan, eikä laskentatapaa voida pitää asiassa sovelletun ja aiemmin voimassa olleen viestintämarkkinalain mukaisena.
202. Markkinaoikeus toteaa, että myös pullonkaulatulojen käsittelyä koskevassa arvioinnissa lähtökohtana on tarkastella menetelmissä sovellettua mallia sääntelyn kokonaisuuden valossa. Edellä oikeusohjeissa todetuin tavoin verkkopalveluiden hinnoittelun tulee olla kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Luonnollisen monopolin valvonnan keskeisenä tavoitteena on muun ohella verkkopalveluiden tuottaminen asiakkaille mahdollisimman alhaisin kustannuksin.
203. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että kantaverkonhaltijan pullonkaulatulot ovat verkkotoiminnan tuottoja. Pullonkaulatuloja syntyy, mikäli verkon siirtokapasiteetti ei riitä tasoittamaan sähköpörssien tarjousalueiden välistä hintaeroa, ja yhdellä tarjousalueella sähköstä maksettava hinta on suurempi kuin toisella alueella sen tuottamisesta saatava korvaus. Sähköpörssi tilittää erotuksesta syntyvän pullonkaulatulon tarjousalueiden kantaverkkoyhtiöille tasan. Asiassa on riidatonta, että valittaja ei maksa korkoa tai muuta korvausta pääoman käytöstä investointiin käytetyn pullonkaulatulon suorittajalle ja että valittaja kohdistaa kirjanpidossaan investointiin käytetyn pullonkaulatulon kyseisen investoinnin hankintamenon vähennykseksi.
204. Luonnollisen monopolin kohtuullisen hinnoittelun valvonta perustuu valvontamenetelmien WACC-mallin mukaisesti pääoman keskimääräisen kustannuksen sallimiseen verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle. Aiemmin perusteluissa todetusti WACC-mallissa verkkotoiminnan pääomakustannus lasketaan oman pääoman kustannuksen sekä vieraan pääoman kustannuksen painotettuna keskiarvona. Siltä osin, kun valittaja on rahoittanut investoinnin pullonkaulatuloilla, ei sille ole aiheutunut kustannuksia, eikä kyseiseen pääomaan kohdistu tuottovaatimusta tai takaisinmaksuvelvoitetta. Pullonkaulatuloilla rahoitettujen investointien huomioon ottaminen verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmissä ei siten olisi omiaan johtamaan sähkömarkkinasääntelyn tavoitteena olevaan hinnoittelun kustannusvastaavuuteen, eikä tuoton maksaminen pullonkaulatuloilla rahoitetuille investoinneille olisi WACC-mallin nojalla perusteltua.
205. Markkinaoikeus toteaa, että esillä olevassa sähkömarkkina-asiassa ei ole kysymys KHO:n edellä mainitussa ennakkopäätöksessä käsitellyin tavoin viestintämarkkinasääntelystä, vaan sähkön kantaverkkohaltijan erityisasemaan perustuvien pullonkaulatulojen perusteella tehtyjen ja edellä kuvattujen muista investoinnista olennaisesti poikkeavien investointien arvioimisesta sähkömarkkinasääntelyssä. Edellä todettua ei siten ole syytä arvioida toisin mainitun korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksen vuoksi.
206. Edellä todettuun nähden Energiaviraston päätöstä jättää ottamatta huomioon pullonkaulatuloilla rahoitetut komponentit verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden nykykäyttöarvon laskennassa ei voida pitää perusteiltaan virheellisenä. Asiassa ei ole myöskään tullut esille, että valvontamalli johtaisi tältä osin valittajan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Asiaa eivät anna aihetta arvioida toisin valittajan esiin nostamat pullonkaulatuloilla rahoitettuihin investointeihin liittyvät muut riskit ja vastuut, sillä kannustimeksi valvontamenetelmiin otettu tasapoiston salliminen pullonkaulatuloilla rahoitetuille komponenteille mahdollistaa osaltaan verkon kehittämisen ja ylläpidon, minkä lisäksi verkon operatiivinen ylläpito otetaan huomioon kulujen puolella. Hinnoittelun valvontaa koskevan sääntelyn luonteeseen kuuluu se, että valvontamenetelmät voivat merkittävästikin muuttua seuraavilla valvontajaksoilla ja näistä muutoksista voi aiheutua negatiivisiakin taloudellisia vaikutuksia (ks. jäljempänä jaksossa 3.7 tältä osin todettu). Kun otetaan huomioon edellä todetut seikat, valittajan vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältä osin hylättävä.
3.6 Jaksotettujen pullonkaulatulojen ja kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittely korottomana vieraana pääomana
207. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että verkon hyödykkeistä kertyneen poistoeron ja jaksotettujen pullonkaulatulojen laskennallisen verovelan osuus käsitellään oikaistussa taseessa osana vierasta korotonta pääomaa.
208. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan tulouttamattomien tai muuhun kuin niille säädettyyn tarkoitukseen käytettyjen pullonkaulatulojen laskennallisen verovelan osuus on perusteltua ottaa huomioon korottomana vieraana pääomana.
209. Edelleen valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan poistoerossa verkon hyödykkeistä on kyse verkonhaltijan verosuunnittelusta, jolla verotusta lykätään. Laskennallisen verovelan osuus on käytännössä korotonta lainaa, jolle ei ole Energiaviraston mukaan perusteltua saada tuottoa. Koska valvontamenetelmät rakentuvat WACC-mallille, jossa kohtuullinen tuotto lasketaan omalle pääomalle ja korolliselle vieraalle pääomalle, on siinä lähtökohtana, ettei korottomalle vieraalle pääomalle lasketa tuottoa. Korottoman vieraan pääoman erien hyväksyminen osaksi tuottopohjaa aiheuttaisi sellaisen kohtuullisen tuoton tason, jota WACC-mallilla ei ole tarkoitus tuottaa. Energiaviraston mukaan aikaisemmilla valvontajaksoilla sovelletut valvontamenetelmät, joiden mukaan verkon hyödykkeistä kertynyt poistoero on eliminoitu oikaistulta taseelta, jolloin tämä poistoero on sisältynyt kokonaisuudessaan taseen tasauserään ja siten kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävään verkkotoimintaan sidottuun oikaistuun pääomaan, ovat olleet perustavanlaatuisesti WACC-mallin ja valvontamenetelmien kokonaisuuden vastaiset. Perusteluiden mukaan poistoeroon liittyvät mahdolliset muut tavoitteet eivät tarkoita, että poistoeroa tulisi käsitellä menetelmissä kohtuullisen tuoton valvonnan periaatteista ja kokonaisuudesta poiketen.
210. Energiaviraston edellisellä neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla jaksotettujen pullonkaulatulojen ja verkonhyödykkeiden kertyneen poistoeron laskennallinen verovelka on otettu kokonaisuudessaan huomioon osana omaa pääomaa.
211. Valittaja on vaatinut, että käyttämättömien pullonkaulatulojen ja kertyneen poistoeron laskennallista verovelkaa ei käsitellä korottomana vieraana pääomana oikaistua omaisuutta laskettaessa, vaan se otetaan huomioon kokonaisuudessaan oikaistussa omassa pääomassa. Valittajan mukaan valvontamenetelmät johtavat tältä osin tuottopohjan perusteettomaan pienentymiseen sekä toimintamalleihin, joilla pienennetään poistoeron mahdollistamaa taloudellista liikkumavaraa. Valittaja on esittänyt, että pullonkaulatuloilla rahoitetun investoinnin valmistuttua valittajan tulee maksaa investointiin käytetystä pullonkaulatulosta yhteisöveroasteen suuruinen vero, josta muodostuu yhtiölle verosaatava. Maksetusta verosta aiheutuu valittajalle välitön negatiivinen rahavirta, joka jää yhtiön katettavaksi esimerkiksi korollisella vieraalla pääomalla siihen asti, kunnes valittaja saa kyseessä olevan investoinnin verosaatavan kerättyä vuosittaisten veropoistojen myötä verottajalta takaisin yli ajan. Koska pullonkaulatulot eivät ole valittajan kontrolloitavissa olevaa tuloa, ei niistä saisi aiheutua yhtiölle negatiivisia taloudellisia seurauksia. Edelleen valittajan mukaan päätöksen mukainen kertyneen poistoeron käsittelytavan muutos on ristiriitainen sähkömarkkinalain kanssa, koska valittaja ei voi kerätä kohtuullista tuottoa koko oikaistulle verkko‑omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle. Lisäksi päätös asettaa verkkoyhtiön poistoeron käsittelyn osalta heikompaan asemaan muihin pääomavaltaisiin yhtiöihin verrattuna. Pullonkaulatulojen ja poistoeron laskennallisen verovelan käsittelyn menetelmämuutos on lisäksi vaikutuksiltaan taannehtiva.
212. Energiavirasto on esittänyt, että kohtuullisen hinnoittelun valvontamenetelmät rakentuvat WACC-mallille, jossa oman ja vieraan pääoman kustannus keskiarvoistetaan. Koska korottoman vieraan pääoman kustannus on nolla, kohtuullinen tuotto lasketaan mallissa verkkotoimintaan sidotulle omalle ja korolliselle vieraalle pääomalle. Korottoman vieraan pääoman erien hyväksyminen osaksi tuottopohjaa aiheuttaisi siten sellaisen tuoton tason, jota WACC-mallilla ei ole tarkoitus tuottaa, ja olisi näin ollen kohtuuttoman suuri. Koska poistoeron laskennallinen verovelka on taloudelliselta luonteeltaan korotonta vierasta pääomaa, ei sille ole perusteltua WACC-mallin mukaisesti laskea kohtuullista tuottoa. Pullonkaulatuloihin liittyvä laskennallisen verovelan osuus otetaan huomioon korottomana velkana vain kahdessa tilanteessa, jotka molemmat ovat valittajan kontrolloitavissa ja sen omien toimien seurausta. Ensinnäkin yhtiö on voinut käyttää jaksotetuilla pullonkaulatuloilla saamiaan varoja sääntelyn rajaamiin käyttötarkoituksiin, mutta on jättänyt jaksotetut pullonkaulatulot tulouttamatta, vaikka näin olisi kuulunut toimia. Tällöin on perusteltua lukea laskennallinen verovelka korottomaksi velaksi, koska yhtiö on perusteetta jättänyt jo käytettyjä menoja vastaavat pullonkaulatulot tulouttamatta. Toiseksi yhtiö on voinut sääntelyn tavoitteiden vastaisesti käyttää pullonkaulatuloilla saamiaan rahavaroja johonkin muuhun kuin niille säädettyyn tarkoitukseen. Myös tällainen varojen käyttö on yhtiön itsensä kontrolloitavissa, ja tällöinkin on perusteltua lukea näin käytettyjen pullonkaulatulojen laskennallisen verovelan osuus korottomaksi velaksi. Valittaja tulouttaa jaksottamiaan pullonkaulatuloja vasta kun yhtiön varoja tosiasiassa käytetään pullonkaulatuloille säädettyyn tarkoitukseen, eli tätä ennen käytetyt varat sisältävät myös laskennallista verovelkaa.
213. Energiavirasto on edelleen esittänyt, että mikäli muihin kuin säänneltyihin tarkoituksiin käytettyjen jaksotettujen pullonkaulatulojen laskennallista verovelkaa ei otettaisi huomioon korottomana vieraana pääomana, voisi valittaja käytännössä käyttää korotonta lainaa valitsemaansa tarkoitukseen kuin se olisi omaa pääomaa, mikä on valvontamenetelmien kokonaisuuden vastaista. Valittajan vaatima käsittely, jossa käytetyt pullonkaulatulot oikaistaisiin kokonaisuudessaan omaan pääomaan, kannustaisi valittajaa olemaan käyttämättä pullonkaulatuloja niille säänneltyyn tarkoitukseen, jolloin ne tulisi tulouttaa, ja kannustaisi sääntelyn tavoitteiden vastaisesti käyttämään saatuja varoja muuhun toimintaan, jolloin verot eivät tule maksettaviksi. Sekä pullonkaulatuloilla rahoitetut investoinnit verkkoon että taseen vastaavaa puolen saamiset, pois lukien myyntisaamiset, eliminoidaan tuottopohjasta, eli investointiin sisältyvää verosaatavaa kohdellaan valvontamenetelmissä kuin muutakin saamista.
214. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on tältä osin kysymys verkonhaltijan jaksotettujen pullonkaulatulojen ja verkonhyödykkeestä kertyneen poistoeron verovelan käsittelystä Energiaviraston valvontamenetelmissä.
215. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että poistoerolla tarkoitetaan kirjanpidossa tehtyjen suunnitelman mukaisten poistojen ja verotuksessa tehtyjen poistojen välistä eroa. Poistoero syntyy yrityksen kirjatessa tuloslaskelmassa suuremman poiston kuin käyttöomaisuushyödykkeen hankintahetkellä määritetty suunnitelman mukainen poisto on. Poistoeron avulla yritys voi siirtää verojen maksamista hyödykkeen hankintahetkeltä sen pitoajan loppuun. Kyse on siten yrityksen verosuunnittelusta. Kirjanpidon suunnitelman mukaisten poistojen ja elinkeinoverolain mukaisten poistojen välinen erotus kirjataan tuloslaskelmaan ja taseeseen, jolloin taseeseen muodostuu poistoero ja tuloslaskelmaan poistoeron muutos tilikauden aikana. Poistoeron lisäys pienentää yhtiön tilikauden tulosta, eli vähentää yhtiön maksettavien verojen määrää, ja sen vähennys parantaa tilikauden tulosta, eli kasvattaa yhtiön maksettavien verojen määrää. Taseeseen kirjattavaan poistoeroon sisältyy yhteisöverokannan suuruinen osuus, joka kuvaa sitä verosäästöä, jonka yritys on saanut kirjaamalla suunnitelman mukaisia poistoja suuremmat poistot. Taloudelliselta luonteeltaan kyseinen osuus poistoerosta on laskennallista verovelkaa, josta yrityksen ei tarvitse maksaa korkoa verottajalle.
216. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että pullonkaulatulot ovat kantaverkkoyhtiön verkkotoiminnan tuottoja. Edellä todetun mukaisesti pullonkaulatuloja syntyy, mikäli verkon siirtokapasiteetti ei riitä tasoittamaan sähköpörssien tarjousalueiden välistä hintaeroa, ja toisella tarjousalueella sähköstä maksettava hinta on suurempi kuin toisella alueella sen tuottamisesta saatava korvaus. Verkonhaltijan on käytettävä ensisijaisesti saamansa pullonkaulatulot sähkökauppa-asetuksen 19 artiklan 2 kohdan mukaisiin tarkoituksiin. Siirtoverkonhaltijoiden on vahvistettava selvästi ennalta, miten mahdolliset pullonkaulatulot käytetään, ja raportoitava sääntelyviranomaisille näiden tulojen tosiasiallisesta käytöstä. Saadut pullonkaulatulot kirjataan tuloksi tai vaihtoehtoisesti jaksotetaan siirtovelkoihin. Siirtovelkoihin jaksotetut pullonkaulatulot tuloutetaan samalla tilikaudella niiden käyttöä vastaavan menon kanssa. Siirtovelkoihin jaksotettuihin pullonkaulatuloihin sisältyy laskennallinen verovelka, joka tulee maksettavaksi niiden tulouttamisen yhteydessä. Valituksenalaisissa uusissa valvontamenetelmissä jaksotettuihin pullonkaulatuloihin liittyvä laskennallinen verovelka käsitellään omana pääomana lukuun ottamatta tilannetta, jossa pullonkaulatuloja on käytetty lain sallimaan tarkoitukseen tulouttamatta niitä vastaavan menon tai investoinnin valmistumisen hetkellä, tai jossa pullonkaulatuloja on käytetty muuhun kuin sääntelyn sallimaan tarkoitukseen eli niitä ei ole tuloutettu. Energiaviraston mukaan jaksotettuihin pullonkaulatuloihin liittyvää laskennallista verovelkaa on perusteltua käsitellä edellä mainittuja poikkeustilanteita lukuun ottamatta omana pääomana, koska kantaverkonhaltija ei suoraan voi vaikuttaa niiden kertymiseen ja niiden käyttö on sääntelyn rajoittamaa.
217. Asiassa on riidatonta, että valittaja ei maksa korkoa verottajalle verkko‑omaisuudesta kertyneen poistoeron yhteisöverokannan suuruisesta hyödystä eikä saa korkoa verosaamiselle maksettuaan pullonkaulatuotoilla rahoitetuista investoinneista 20 prosentin yhteisöveron investoinnin valmistuttua.
218. Markkinaoikeus toteaa, että edellä todetusti yhteisöverokannan suuruinen osuus poistoerosta on luonteeltaan laskennallista korotonta verovelkaa, joka tulee maksuun verottajalle hyödykkeen pitoajan loppuun mennessä. Ottaen huomioon, että valvontamenetelmissä sovelletussa WACC-mallissa kohtuullinen tuotto lasketaan niin ikään edellä todetusti verkkotoimintaan sidotulle omalle pääomalle sekä korolliselle vieraalle pääomalle, ei poistoeron laskennalliselle verovelalle ole Energiaviraston esittämin tavoin lähtökohtaisesti perusteltua saada menetelmien mukaista kohtuullista tuottoa. Valittaja ei ole esittänyt perusteluja sille tai selvitystä siitä, miksi poistoeron laskennallista verovelkaa olisi sen taloudellinen luonne huomioon ottaen perusteltua käsitellä omana pääomana. Yksistään se, että muutos johtaa tuottopohjan pienentymiseen tai että menettely poikkeaa aiemmasta valvontajaksosta, ei ole hyväksyttävä peruste poistoeron verovelan käsittelemiselle omana pääomana. Energiavirastolla on myös toimivalta muuttaa menetelmiä ja muun ohella harkintavalta päättää menetelmissä sovellettavista kannustimista, joihin edellisellä valvontajaksolla sovellettu poistoeron laskennallisen verovelan käsittelytapa on lukeutunut.
219. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole ylittänyt harkintavaltaansa määrätessään verkonhyödykkeistä kertyneen poistoeron laskennallisen verovelan käsittelystä vahvistamissaan valvontamenetelmissä esitetyllä tavalla. Markkinaoikeus toteaa, että valvontamenetelmiin tehdyn muutoksen jälkeenkin valittajalla on edelleen mahdollisuus hyödyntää liiketoiminnassaan poistoeroa ja, siltä osin kun poistoerosta saatavaa verohyötyä hyödynnetään uusien investointien tekemiseen, lisää sitä vastaava osuus verkkotoimintaan sitoutunutta omaa pääomaa ja tulee siten otetuksi huomioon tuottopohjassa.
220. Siltä osin, kun Energiavirasto on hyväksynyt jaksotettuihin pullonkaulatuloihin sisältyvän laskennallisen verovelan osaksi omaa pääomaa, markkinaoikeus toteaa, ettei kyse ole niinkään kyseisen erän taloudellisesta luonteesta vaan siitä, ettei valittajalla ole mahdollisuutta vaikuttaa pullonkaulatulojen kertymiseen, minkä lisäksi niiden käyttöä on sääntelyssä rajoitettu. Kyseisiltä tuloilta puuttuu siten monia yritysten normaaliin tulorahoitukseen liittyviä piirteitä. Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirasto on kyseisten erityispiirteiden nojalla perustellusti voinut katsoa jaksotettujen pullonkaulatulojen verovelan osaksi omaa pääomaa, kunnes se on käytetty ja tuloutettu sääntelyn mukaiseen käyttötarkoitukseen. Sen sijaan tilanteessa, jossa valittaja on käyttänyt pullonkaulatuloja mutta ei ole tulouttanut niitä edellä todetulla tavalla, on valittaja omien toimiensa seurauksena lykännyt pullonkaulatulojen tulouttamisesta maksettavaksi tulevan laskennallisen verovelan maksua, jolloin siitä voidaan katsoa muodostuneen valittajalle taloudelliselta luonteeltaan koroton verovelka. Markkinaoikeus katsoo, kuten Energiavirasto, että tällöin pullonkaulatulojen laskennallista verovelkaa ei ole enää perusteltua ottaa huomioon omana pääomana vaan luonteensa mukaisesti korottomana vieraana pääomana.
221. Asiassa ei ole esitetty, että Energiavirasto olisi muuttanut taannehtivasti edellisten valvontajaksojen vahvistuspäätöksiä tai niiden voimassaolon aikana sovellettuja laskentaperiaatteita. Siltä osin, kun on kyse uusien vahvistettujen valvontamenetelmien soveltamisesta ennen niiden voimaantuloa tehtyihin investointeihin, markkinaoikeus toteaa, että investoinnit toimialalla ovat pitkäaikaisia, mihin nähden valvontamenetelmiin tehdyillä muutoksilla voi olla vaikutuksia myös aiemmin tehtyihin investointeihin. Valittaja on kuitenkin saanut kerryttämästään poistoerosta aiemmin hyötyä, eikä menetelmiin tehty muutos vaikuta kertyneen poistoeron verovelan määrään tai sen takaisinmaksuvelvoitteeseen. Ottaen edellä todetusti huomioon, että Energiavirastolla on toimivalta muuttaa menetelmiä ja muun ohella harkintavalta päättää menetelmissä sovellettavista kannustimista, joihin edellisellä valvontajaksolla sovellettu poistoeron laskennallisen verovelan käsittelytapa on lukeutunut, valituksenalaisen päätöksen ei voida katsoa olleen tältäkään osin lainvastainen.
222. Kun otetaan huomioon edellä todettu ja ettei asiassa ole muutoin ilmennyt, että valituksenalaisen päätöksen mukainen menettely johtaisi valittajan osalta kohtuullisen tuoton vaarantumiseen, markkinaoikeus katsoo, ettei valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen ole tälläkään perusteella aihetta. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on näiltä osin hylättävä.
3.7 Verkon rakentamiseen saadut tuet
223. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että verkon rakentamiseen saaduilla tuilla tai kompensaatioilla rahoitettuja komponentteja ei lasketa mukaan sähköverkko‑omaisuuden oikaistuun jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvoon.
224. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan verkon käyttäjien kannalta kyseistä investointikustannusta ei ole perusteita rahoittaa kohtuullisen tuoton eikä tasapoiston kautta, koska kyseiset komponentit on jo täysin tuella verkonhaltijalle kompensoitu. Edellisissä valvontamenetelmissä vuosina 2016–2023 tuilla tai kompensaatioilla rahoitetut komponentit on otettu huomioon sähköverkko-omaisuuden oikaistussa jälleenhankinta-arvossa, kun siitä on investointikannustimessa laskettu sähköverkko-omaisuuden oikaistuja tasapoistoja.
225. Valittaja on vaatinut valituksenalaista päätöstä muutettavaksi siten, että verkon rakentamiseen saaduilla tuilla rahoitetut komponentit otetaan huomioon nykykäyttöarvossa tuottopohjassa ja niille saadaan WACC-malliin perustuva oman pääoman tuotto sekä jälleenhankinta-arvosta laskettavat tasapoistot. Valittajan mukaan valituksenalaisessa päätöksessä vahvistettu verkon rakentamiseen saaduilla tuilla rahoitettujen investointien käsittely on sähkömarkkina- ja EU-sääntelyn tavoitteiden vastainen, koska valittaja ei voi kerätä kohtuullista tuottoa koko sen käytössä olevaan verkko-omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle. Kaikki eri tavoilla rahoitetut verkonosat ovat fyysisesti osa valittajan kantaverkkoa, eikä eri osia voi eriyttää sähköjärjestelmäkokonaisuudesta. Koko käytössä oleva sähköverkko on omistajan riskin kannalta samassa asemassa huolimatta siitä, onko sen investointiin kohdistunut kirjanpidossa hankintakustannusta. Verkonhaltijan maksujen kannalta lopputulos on kohtuuton, jos tuilla rahoitettuja verkon osia ei saada valvontamenetelmissä sisällytettyä tuottopohjaan, eikä tälle verkon osalle saa siten kerättyä toiminnan riskisyyttä vastaavaa tuottoa. Verkkopalvelua tuotetaan tällöin huomattavasti suuremmalla ja laajemmalla verkko-omaisuudella kuin mille saadaan WACC-mallin mukainen tuotto. Lisäksi päätös vaikuttaa takautuvasti aiemmin tuilla rahoitettuihin investointeihin muuttaen olennaisesti niitä kyseisten investointien lähtökohtana olleita taloudellisia reunaehtoja, joilla päätökset tukien hakemisesta ja investointien toteutuksesta on tehty.
226. Energiavirasto on esittänyt, että valvontamenetelmien muodostama kohtuullisen hinnoittelun valvonta perustuu pääoman keskimääräisen kustannuksen sallimiseen verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle, jolla on tuottovaatimus tai kustannus. Siltä osin, kun verkonhaltija on saanut tukea, ei verkonhaltijalle ole aiheutunut kustannuksia tai tuottovaatimusta tämän pääoman osalta. Tuella rahoitettujen verkkokomponenttien osalta omistaja ei joudu hankkimaan oman tai vieraan pääoman ehtoista rahoitusta, joista syntyisi kustannuksia eikä tuella rahoitetuille verkkokomponenteille siten kuulu saada WACC-tuottoa. Tasapoiston tai tasapoiston ja pääoman tuoton yhdistelmän salliminen tuilla rahoitetuille investoinneille tarkoittaisi käytännössä sitä, että tuilla tehdyt investoinnit olisivat valvontamenetelmien kannalta kaikista kannattavimpia investointeja ja asiakkaat maksaisivat tältä osin siirtomaksuja ilman minkäänlaista kustannusperustetta. Valvontamenetelmiä on ollut perusteltua kehittää siten, että myös tukien käsittelyn osalta menetelmät ovat aiempaa kustannusvastaavammat asiakkailta perittävien maksujen kautta. Verkon operatiivinen ylläpito otetaan huomioon kulujen puolella myös tuella rahoitettujen verkkokomponenttien osalta. Tuilla rahoitettuihin verkonosiin ei ole sidottu lainkaan omaa pääomaa tai korollista vierasta pääomaa, joten tukien käsittelyn tiukentaminen menetelmissä ei leikkaa verkonhaltijalta taannehtivasti aiemmin aiheutuneita kustannuksia. Valittaja on saanut aiemmin aiheetonta hyötyä tukien käsittelystä, eikä aiempaa tukien käsittelytapaa tule jatkaa. Tuella rahoitettujen komponenttien käsittelyyn sähköverkko-omaisuuden oikaistussa nykykäyttöarvossa ei ole tullut verkko-omaisuuteen luettavien komponenttien osalta muutoksia suhteessa 31.12.2023 päättyneen menetelmäjakson valvontamenetelmään. Valittajan väitteet aiempien tuilla rahoitettujen investointien kannattavuuden takautuviin vaikutuksiin ovat näin ollen virheellisiä.
227. Valvontamenetelmien mukaan verkonhaltija voi saada tukia tai muita kompensaatioita verkkoon tehtäviin investointeihin esimerkiksi Suomen valtiolta tai Euroopan unionilta. Vastaavasti myös toisen EU- tai ETA-valtion siirtoverkonhaltija voi osallistua Euroopan laajuisten energiainfrastruktuurien suuntaviivoista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2022/869 perusteella investointiin Suomessa. Menetelmissä on todettu, että lähtökohtaisesti kyse on aina tuesta, jos jokin taho osallistuu suoraan verkonhaltijan rakentamiskustannuksiin. Markkinaoikeus toteaa asiassa olevan riidatonta, että valittaja ei maksa korkoa tai muuta korvausta pääoman käytöstä investointiin käytetyn tuen myöntäjälle.
228. Markkinaoikeus toteaa, että myös tuilla rahoitettujen investointien käsittelyä koskevassa arvioinnissa lähtökohtana on tarkastella menetelmissä sovellettua mallia sääntelyn kokonaisuuden valossa. Edellä oikeusohjeissa todetuin tavoin verkkopalveluiden hinnoittelun tulee olla kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulee vastata toiminnan kustannuksia. Luonnollisen monopolin valvonnan keskeisenä tavoitteena on muun ohella verkkopalveluiden tuottaminen asiakkaille mahdollisimman alhaisin kustannuksin.
229. Luonnollisen monopolin kohtuullisen hinnoittelun valvonta perustuu valvontamenetelmien WACC-mallin mukaisesti pääoman keskimääräisen kustannuksen sallimiseen verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle. Aiemmin perusteluissa todetulla tavalla WACC-mallissa verkkotoiminnan pääomakustannus lasketaan oman pääoman kustannuksen sekä vieraan pääoman kustannuksen painotettuna keskiarvona. Siltä osin kuin valittaja on rahoittanut investoinnin tuella, ei sille edellä todetusti ole aiheutunut kustannuksia, eikä kyseiseen pääomaan kohdistu tuottovaatimusta tai takaisinmaksuvelvoitetta. Tuilla rahoitettujen investointien huomioon ottaminen verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskentamenetelmissä ei siten olisi omiaan johtamaan sähkömarkkinasääntelyn tavoitteena olevaan hinnoittelun kustannusvastaavuuteen eikä tuoton maksaminen tuilla rahoitetuille investoinneille olisi WACC-mallin nojalla perusteltua. Tähän nähden Energiaviraston päätöstä jättää ottamatta huomioon tuilla rahoitetut komponentit verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvon laskennassa ei voida pitää perusteiltaan virheellisenä. Asiassa ei ole myöskään osoitettu, että valvontamalli johtaisi tältä osin valittajan kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Asiaa eivät anna aihetta arvioida toisin valittajan esiin nostamat tuilla rahoitettuihin investointeihin liittyvät muut riskit ja vastuut, sillä verkon operatiivinen ylläpito otetaan huomioon kulujen puolella.
230. Asiassa ei ole esitetty, että Energiavirasto olisi muuttanut taannehtivasti edellisten valvontajaksojen vahvistuspäätöksiä tai niiden voimassaolon aikana sovellettuja laskentaperiaatteita. Siltä osin kun on kyse uusien vahvistettujen valvontamenetelmien soveltamisesta ennen niiden voimaantuloa tehtyihin investointeihin, markkinaoikeus toteaa, että investoinnit toimialalla ovat pitkäaikaisia, mihin nähden valvontamenetelmiin tehdyillä muutoksilla voi olla vaikutuksia myös aiemmin tehtyihin investointeihin. Kuten korkein hallinto‑oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2015:105 todennut, vahvistettaessa hinnoittelua koskevia menetelmiä seuraavalle valvontajaksolle aikaisemmasta soveltamiskäytännöstä saadut kokemukset ja valvontamenetelmissä havaitut virheet, markkinatilanteen muutokset sekä valvontamenetelmien kehittäminen voivat aiheuttaa tarpeen muuttaa aikaisemmin sovellettuja menetelmiä. Hinnoittelun valvontaa koskevan sääntelyn luonteeseen kuuluu siten se, että valvontamenetelmät voivat muuttua seuraavilla valvontajaksoilla. Vaikka Energiavirasto olisi aiemmin omaksunut jonkin tulkintalinjan tai soveltanut tiettyä käytäntöä, sillä ei ole velvollisuutta noudattaa sitä, jos sen muuttamiselle on perusteltu syy. On myös mahdollista, että menetelmät poikkeavat merkittävästikin aiemmin sovelletuista valvontamenetelmistä ja että muutoksesta seuraa myös negatiivisia taloudellisia vaikutuksia. Markkinaoikeus toteaa, että pelkästään verkonhaltijan taloudellisilla eduilla ei ole ratkaisevaa merkitystä sille, kuinka Energiaviraston on mahdollista kehittää valvontamenetelmiään.
231. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että menetelmiin tehty valituksenalainen muutos on ollut perusteltu eikä Energiaviraston valituksenalaisen päätös ole ollut tältä osin lainvastainen. Edellä todettuun nähden valituksenalaista päätöstä ei ole siten pidettävä lainvastaisena myöskään sen valittajan väitteen johdosta, että päätös muuttaa olennaisesti aiemmin tuilla rahoitettujen investointien lähtökohtana olleita taloudellisia reunaehtoja, joilla päätökset tukien hakemisesta ja investointien toteutuksesta on tehty. Näin ollen valittajan vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältäkin osin hylättävä.
3.8 Investointikannustimen hyötyleikkuri
232. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että investointikannustimeen sovelletaan jatkossa niin sanottua hyötyleikkuria tasapoistojen osalta. Hyötyleikkurilla tarkoitetaan sitä, että valvontajaksoilla tasapoistojen summasta vähennetään 15 prosenttia verkonhaltijan saamasta tasapoistojen muodostamasta kustannushyödystä suhteessa yksikköhintoihin, jos verkonhaltija on pystynyt tekemään investointeja kyseisenä vuonna yksikköhintoja halvemmalla. Hyötyleikkuria sovellettaessa verkonhaltijan asiakas saa suoraan 15 prosenttia verkonhaltijan kustannustehokkuudesta syntyneistä poistojen hyödyistä ja 85 prosenttia jää verkonhaltijalle komponentin elinkaaren aikana hyödynnettäväksi. Valvontamenetelmien mukaan muutoksella parannetaan hinnoittelun kustannusvastaavuutta, kun tehokkaasti toimivilla yhtiöillä osa hyödystä jyvittyy asiakkaiden hinnoitteluun eikä mahdollisen laahaavan kirjanpidon aiheuttama näennäinen tehokkuus johda perusteettomiin tuottoihin.
233. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan Energiavirasto on havainnut aiemmin ongelmalliseksi sen, että investointikannustimen hyödyt, jotka ovat olleet joidenkin verkonhaltijoiden kohdalla huomattavia, eivät ole välttämättä siirtyneet verkonhaltijoiden asiakkaille. Verkonhaltijoiden asiakkaat ovat hyötyneet investointikannustimesta valvontajakson sisällä vain, jos verkonhaltijat ovat tehneet investointejaan keskimäärin Energiaviraston asettamia yksikköhintoja kalliimmalla, tai Energiaviraston yksikköhintojen päivityksessä, jos kustannukset ovat keskimäärin laskeneet. Yksikkökustannukset ovat kuitenkin saattaneet keskimäärin nousta tai pysyä samoina juuri ennen niiden päivittämistä, jolloin päivittämisen yhteydessä aiemmin valvontajaksolla yksikköhintoihin perustunut hyöty on jäänyt vain verkonhaltijoiden eduksi. Muistiossa on todettu hyötyleikkurilla varmistettavan, että kustannuksien kehittymisestä huolimatta aiemmin saavutettu tehokkuus jää osin asiakkaidenkin hyödyksi. Perustelumuistion mukaan toinen keskeinen peruste hyötyleikkurille on ollut se, että sillä pyritään ohjaamaan verkonhaltijoiden kirjanpidon aktivointeja täsmällisemmäksi ja estämään perusteetonta ylimääräistä tuottoa. Muistiossa on edelleen todettu, että Energiaviraston havaintojen mukaan joillakin verkonhaltijoilla on ollut puutteita tehdä investointien aktivointeja täsmällisesti vastaamaan todellista käyttöönoton ajanhetkeä, jolloin verkonhaltija on saanut laahaavasta kirjanpidosta perusteetonta hyötyä menetelmistä.
234. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaista päätöstä tulee muuttaa siten, että investointikannustimen hyötyleikkuri poistetaan kokonaisuudessaan. Valittajan mukaan investointikannustimen hyötyleikkuri ei toiminnan luonteen vuoksi sovellu kantaverkkotoimintaan. Valittajan yksikköhinnat perustuvat sen omien, kilpailutuksen kautta toteutettujen investointihankkeiden keskimääräisiin kustannuksiin, joten valittajalla ei ole investointikannustimen osalta mahdollisuuksia vastaavaan tehokkuushyötyyn kuin jakeluverkkoyhtiöillä, joiden yksikköhinnat perustuvat vertailutason muodostaviin usean toimijan kustannusten keskiarvoihin. Vuosittainen investointikannustimen hyötyleikkuri ei myöskään ota huomioon sitä, että valmistuneiden, useita vuosia kestäneiden kantaverkkoinvestointien kustannusten ajallinen kirjautuminen kirjanpitoon ja säänneltyyn tuottopohjaan vaihtelee vuosien välillä, mikä johtaa hyötyleikkurin kohtuuttomaan sanktiovaikutukseen sellaisten vuosien osalta, jolloin tuleville vuosille siirtyvät investointikustannukset ovat suuremmat kuin edelliseltä vuodelta kyseiselle vuodelle siirtyneet. Energiaviraston päätöksen sisältämä investointikannustimen hyötyleikkuri johtaa myös negatiivisiin ohjausvaikutuksiin, kun hyötyleikkurin ohjaamana kantaverkkoyhtiö ei voi rakentaa asiakaslähtöisesti mitään etukäteen, vaan kaikki suoritettavat toimenpiteet on pystyttävä ajoittamaan ainoastaan akuuttiin tarpeeseen, mikä aiheuttaa tehottomuutta ja asiakashaittoja.
235. Energiavirasto on esittänyt, että hyötyleikkurin vaikutus on kantaverkonhaltijalle marginaalinen ja sillä turvataan hinnoittelun kustannusvastaavuutta, estetään menetelmien kautta mahdollisesti saatavaa perusteetonta hyötyä sekä ohjataan verkonhaltijaa menetelmien kannalta kustannusvastaavaan kirjanpitoon ja oikeaan valvontatietojen ilmoittamiseen. Kantaverkonhaltijan toiminnan luonne ei vaikuta investointikannustimen hyötyleikkurin käyttöön. Kantaverkonhaltijan hyödyt yksikköhintojen alittamisesta ovat olleet esimerkiksi neljännellä valvontajaksolla merkittäviä, mikä puoltaa tarvetta hyötyleikkurin käytölle myös kantaverkonhaltijalle. Hyötyleikkuri on perusteltu ja tarpeellinen verkonhaltijan asiakkaiden näkökulmasta, koska se turvaa yksikköhintojen kustannusvastaavuutta erityisesti siitä näkökulmasta, että kantaverkonhaltija voi painottaa tavanomaisia kalliimpia investointeja niille vuosille, joiden pohjalta yksikköhinnat määritetään ja siten käytännössä itse määrittää omalla toiminnallaan yksikköhintojen tason. Vaikka kantaverkonhaltijan yksikköhintojen ohjausvaikutus olisi aiempaa maltillisempi ja todennäköisesti pienempi kuin jakeluverkonhaltijoilla, yksikköhinnat yhdessä hyötyleikkurin kanssa kannustavat edelleen kantaverkonhaltijaa tekemään investointeja kustannustehokkaasti.
236. Lisäksi Energiavirasto on esittänyt, että valittajan esittämät väitteet hyötyleikkurin ongelmallisuudesta kirjanpidon kannalta eivät ole perusteltuja. Verkonhaltijan tulee jyvittää kustannukset vain niille komponenteille, jotka on aktivoitu ja otettu käyttöön, ja vastaavasti keskeneräisiin investointeihin tulee jyvittää ja jättää ne kustannukset, jotka syntyvät niistä komponenteista, joita ei vielä ole aktivoitu valmiiksi. Hyötyleikkuri ohjaa siihen, että keskeneräisistä investoinneista tulisi tehdä osittaisaktivointeja mahdollisimman tarkasti siten, että ne vastaisivat valmiiksi aktivoitujen ja käyttöön otettujen komponenttien keskimääräisiä kustannuksia, eikä keskeneräisistä kustannuksista voisi saada ylimääräistä hyötyä. Jos verkonhaltijalta jää jokin investointikustannuksen osa aktivoimatta verkonhaltijasta riippumattomista syistä myöhemmille vuosille investoinnin ollessa valmis, pystytään tämä korjaamaan tarvittaessa valvontapäätöksessä siten, että kustannus näkyy tiedoissa samana vuonna kuin investointi ilmoitetaan rakennetietoihin ja sitä kautta oikaistavaan tuottopohjaan. Tällaisilla yksittäisillä verkonhaltijasta riippumattomilla myöhässä taseeseen kirjautuvilla kustannuserillä ei voida perustella sitä, että hyötyleikkuria ei voisi käyttää.
237. Valituksenalaisten valvontamenetelmien mukaan investointikannustin kannustaa verkonhaltijaa tekemään investointinsa keskimäärin kustannustehokkaasti sekä mahdollistaa tehtyjen investointien osalta kohtuullisten investointikustannusten perimisen asiakkailta. Investointikannustin muodostuu yksikköhintojen muodostamasta kannustinvaikutuksesta sekä oikaistusta jälleenhankinta-arvosta laskettavasta tasapoistosta. Yksikköhinnoista muodostuva kannustinvaikutus syntyy keskimääräisillä yksikköhinnoilla laskettujen investointien ja toteutuneiden investointien kustannusten erosta. Investoimalla keskimääräistä kustannustasoa tehokkaammin verkonhaltija hyötyy verkko-omaisuuden oikaisussa ja vastaavasti verkonhaltijan investoidessa tehottomasti yksikköhinnat leikkaavat yksikköhintojen ylittävät kustannukset pois verkko-omaisuuden oikaisussa. Tasapoiston kannustinvaikutus syntyy siitä, että menetelmät sallivat verkonhaltijalle sen valitsemien pitoaikojen mukaisen keskimääräisen oikaistuun tasapoistoon perustuvan poistotason vuosittain. Kannustimen hyöty näkyy yhtiölle oikaistussa nykykäyttöarvossa sekä oikaistusta jälleenhankinta‑arvosta laskettavassa tasapoiston määrässä. Menetelmien mukaan yksikköhinnat päivitetään neljän vuoden välein. Yksikköhintakyselyssä selvitetään jokaisen verkkokomponentin osalta keskimääräinen yksikkökustannus kahden viimeisimmän investointivuoden osalta, jolloin kyseiselle jaksolle sovellettavat yksikköhinnat perustuvat oletusarvoisesti jakson kahden keskimmäisen vuoden investointikustannuksiin.
238. Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinasääntelyn ja valvonnan yksi keskeinen tavoite on kannustaa verkonhaltijaa taloudellisesti tehokkaaseen toimintaan. Valvontalain 4 §:n 9 kohdan mukaan Energiaviraston on sen suorittaessa valvontaa muun ohella pyrittävä varmistamaan, että asiakkaat hyötyvät sähkömarkkinoiden tehokkaasta toiminnasta. Valvontamenetelmiin otetun kyseessä olevan investointikannustimen hyötyleikkurin tarkoitus on muun ohella siirtää osa verkonhaltijan saavuttamasta tehokkuudesta asiakkaiden hyödyksi.
239. Asiassa on riidatonta, että valittajalla ei ole investointikannustimen laskennassa käytettävää vertailuryhmää, vaan sen yksikköhinnat perustuvat sen omiin kilpailutuksen kautta toteutettujen investointien keskimääräisiin kustannuksiin.
240. Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirastolla on laaja harkintavalta valvontamenetelmiin sisältyvien kannustimien määrittämisessä ja kehittämisessä. Myös kantaverkonhaltijalla on katsottava olevan mahdollisuus tehostaa sen toimintaa, vaikka siihen sovellettavat yksikköhinnat perustuvat sen omiin kustannustietoihin. Erot kantaverkkoyhtiöiden ja jakeluverkkoyhtiöiden välillä yksikköhintojen määrittämisessä eivät tarkoita sitä, että kantaverkkoyhtiö ei voisi hyötyleikkurista huolimatta saada kohtuullista tuottoa investoinneilleen.
241. Markkinaoikeus katsoo Energiaviraston osoittaneen investointikannustimen hyötyleikkurin voivan kuulua perustelluksi osaksi kantaverkonhaltijan valvontamenetelmien mukaista investointikannustinta ja Energiaviraston voineen sähkömarkkinasääntelyssä sen toiminnalle asetettujen tavoitteiden perusteella kehittää valvontamenetelmiä siten, että investointikannustimessa otetaan aiempaa enemmän huomioon myös asiakkaiden saama hyöty. Hyötyleikkurin mahdollisten verkkoyhtiön kirjanpitoon ja investointien kirjaamisen ajoittamiseen liittyvien ja osin verkkoyhtiön harkintavallassa olevien vaikutusten ei voida katsoa olevan asiassa esitetyn selvityksen perusteella ja hyötyleikkurin painoarvo huomioon ottaen sellaisia, että hyötyleikkuria tulisi niiden perusteella pitää sähkömarkkinasääntelyn vastaisena. Energiavirasto voi myös tarvittaessa korjata investointikustannuksia koskevia tietoja valvontapäätöksessä.
242. Kun otetaan huomioon Energiaviraston muutokselle esittämät perustelut, verkonhaltijoiden yhdenvertainen kohtelu sekä se, että asiassa ei ole muutoin ilmennyt, että valituksenalaisen päätöksen mukainen menettely johtaisi valittajan osalta kohtuullisen tuoton vaarantumiseen, markkinaoikeus katsoo, ettei valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen ole tälläkään perusteella aihetta. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältä osin hylättävä.
3.9 Verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset
243. Energiavirasto on valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä määrännyt, että kantaverkkoyhtiön taseeseen aktivoidut verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset korjataan kohtuullisen tuoton laskelmalla kuin ne olisi kirjattu kuluksi. Tilikaudella taseeseen aktivoidut verkon hyödykkeiden korvausinvestointien purkukustannukset vähennetään liikevoitosta ja otetaan huomioon kontrolloitavissa olevina operatiivisina kustannuksina (KOPEX) sekä tehostamiskannustimen vertailutasossa (SKOPEX). Ennen vuotta 2024 aktivoidut purkukustannukset otetaan huomioon ei-kontrolloitavissa olevina operatiivisina kustannuksina.
244. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan edellisten neljännen ja viidennen valvontajaksojen valvontamenetelmien mukainen aktivoitujen purkukustannusten huomioon ottaminen tasearvossaan on tarkoittanut sitä, ettei niihin ole kohdistunut lainkaan kannustinta kulujen minimointiin (tehostamiskannustin), kun sen sijaan kuluksi kirjattuihin purkukustannuksiin on kohdistunut tehostamiskannustin, kun ne on huomioitu osana kontrolloitavissa olevia operatiivisia kustannuksia (KOPEX/SKOPEX). Perusteluiden mukaan korvausinvestointien purkukustannukset on ollut perusteltua saattaa kokonaisuudessaan tehostamiskannustimen piiriin, jotta niiden käsittelyperiaate on aiempaa tasapuolisempi sekä perustellumpi kustannusten käsittelyn osalta yleensä sekä eri verkonhaltijoiden välillä.
245. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaista päätöstä tulee muuttaa siten, että verkko-omaisuuden korvausinvestointien purkukustannukset käsitellään oikaistussa tuloksessa läpilaskutuseränä operatiivisina kuluina ilman, että niitä otetaan huomioon tehostamiskannustimessa. Valittajan mukaan sen purkukustannuksille ei voida muodostaa tosiasiallista vertailutasoa, johon tulevaisuuden purkukustannusten tehostamistavoitetta voisi verrata. Purkukustannusten määrä vaihtelee suuresti ja valittajalla on purkukustannusten määrään vain hyvin rajalliset vaikutusmahdollisuudet.
246. Energiavirasto on esittänyt, että tehostamiskannustimen tarkoitus on kannustaa verkonhaltijaa tuottamaan operatiiviset toiminnot kustannustehokkaasti. Ilman erillistä valvontamenetelmien kannustinta monopoliasemassa toimivalla verkonhaltijalla ei ole kannustinta kustannusten minimointiin ja tehottomat kustannukset laskutettaisiin asiakkailta. Purkukustannusten osalta verkonhaltijalla on samat edellytykset tehostaa toimintaansa kuin muidenkin tehostamistavoitteen alaisten operatiivisten kustannusten osalta. Taseeseen aktivoitujen purkukustannusten käsittelyä koskevalla muutoksella on yhdenmukaistettu menettelyä kuluiksi kirjattujen purkukustannusten kanssa siten, että kustannusten huomioon ottaminen on menetelmien ja kohtuullisen hinnoittelun näkökulmasta tasapuolista, kustannusvastaavaa ja kustannustehokkuuteen ohjaavaa, riippumatta verkonhaltijan toteuttamasta kirjaustavasta tilinpäätöksessä. Purkukustannusten vuosittainen vaihtelu ei estä oikeasuhtaisen tehostamiskannustimen vertailutason muodostamista. Tehostamiskannustimen vertailutason laskenta valvontajakson ensimmäisenä vuonna perustuu neljän edeltävän vuoden toteutuneiden kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten keskiarvoon, ja valvontajakson muina vuosina tehostamiskannustimen vertailutaso perustuu aina edeltävän vuoden vertailutasoon, jota korjataan tuotos- ja hintaindeksillä. Siten kannustimen vertailutaso pohjautuu koko valvontajakson ajan aiemman valvontajakson toteutuneiden kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten keskiarvoistukselle, jolloin yksittäisien vuosien kustannusvaihtelu tasoittuu eikä purkukustannusten ajallinen vaihtelevuus muodostu ongelmaksi tehostamiskannustimen vertailutason laskennassa.
247. Markkinaoikeus toteaa, että valvontalain 10 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä muun ohella verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa. Valituksenalaisissa valvontamenetelmissä on edellä todetun nojalla asetettu kantaverkonhaltijalle tehostamiskannustin, joka kohdistuu kantaverkonhaltijan muuttuviin kustannuksiin, eli sen kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin. Menetelmien mukaan tehostamiskannustimen tarkoitus on ohjata verkonhaltijaa toimimaan operatiivisen toiminnan osalta kustannustehokkaasti. Asiassa esitetyn perusteella purkukustannuksissa on kyse verkonhaltijan operatiivisista kuluista, jolloin myös niiden osalta on perusteltua kannustaa verkonhaltijaa kustannustehokkuuteen. Sillä, että valittajan purkukustannusten vertailutaso perustuu sen omiin aiempiin kustannuksiin, tai sillä, että sen purkukustannusten määrä vaihtelee ajankohdan mukaan, ei ole katsottava olevan merkitystä sen osalta, onko purkukustannuksilta perusteltua vaatia kustannustehokkuutta. Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että sillä on purkukustannusten määrään vain hyvin rajalliset vaikutusmahdollisuudet koska purkukustannukset määräytyvät markkinaperusteisesti kilpailutusten perusteella, markkinaoikeus toteaa, että purkujen toteutustapa on valittajan valittavissa, eikä valittajan valitsema käytäntö merkitse sitä, ettei kyseisiä kustannuksia ole perusteltua ottaa osaksi tehostamistavoitetta.
248. Kun otetaan huomioon Energiaviraston laaja harkintavalta kannustimien määrittämisessä ja niiden kehittämisessä, Energiaviraston esittämät perustelut, verkonhaltijoiden yhdenvertainen kohtelu sekä se, että asiassa ei ole muutoin ilmennyt, että valituksenalaisen päätöksen mukainen menettely johtaisi valittajan osalta kohtuullisen tuoton vaarantumiseen, markkinaoikeus katsoo, ettei valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen ole tälläkään perusteella aihetta. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältä osin hylättävä.
3.10 Laatukannustin
249. Energiavirasto on sisällyttänyt valituksenalaisen päätöksen liitteenä oleviin valvontamenetelmiin laatukannustimen, jonka tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa kehittämään sähkönsiirron laatua. Menetelmien mukaan verkonhaltijaa kannustetaan saavuttamaan vähintään sähkömarkkinalain edellyttämä toimitusvarmuustaso, minkä lisäksi tavoitteena on ohjata verkonhaltijaa kehittämään sähkönsiirron laatua oma-aloitteisesti lain edellyttämää vähimmäistasoa paremmaksi.
250. Valituksenalaisten menetelmien mukaan laatukannustimessa käytetään verkonhaltijan keskeytyskustannuslaskennan mukaista menetelmää, joka perustuu keskeytyksestä aiheutuvan haitan laskentaan. Asiakkaille keskeytyksistä aiheutunut haitta (KAH) lasketaan keskeytysten lukumäärien, keskeytysaikojen ja keskeytysajankohtien sekä keskeytystehojen ja keskeytysten yksikköhintojen perusteella. Laatukannustimen vaikutus lasketaan siten, että vuotuisista toteutuneista keskeytyskustannuksista vähennetään vertailutason mukaiset keskeytyskustannukset. Mikäli toteutuneet kustannukset ovat vertailutason kustannuksia suuremmat, verkonhaltija saa laatusanktion, ja mikäli alhaisemmat, verkonhaltija saa laatubonuksen. Keskeytyskustannusten vertailutasona käytetään verkonhaltijan kahden edellisen valvontajakson toteutuneiden keskeytyskustannusten keskiarvoa. Laatukannustimen vaikutus lisätään liikevoittoon toteutunutta oikaistua tulosta laskettaessa siten, että laatukannustimen enimmäisvaikutusta kohtuullistetaan. Suurimmat poikkeamat vuosittaisissa keskeytysmäärissä ja -ajoissa otetaan huomioon asettamalla laatukannustimelle raja-arvot, eli vähimmäis- ja enimmäistasot. Tämä tarkoittaa sitä, että asetettua raja-arvoa suurempi keskeytyskustannusten vertailutason ja toteutuneiden keskeytyskustannusten välinen erotus ei vaikuta toteutuneen oikaistun tuloksen laskentaan. Keskeytyksistä aiheutuneen haitan määrää on toteutuneiden kustannusten osalta kohtuullistettu menetelmissä enintään kolmeen prosenttiin verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta.
251. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaista päätöstä tulee muuttaa siten, että laatukannustimen vaikutusta alennetaan seitsemännellä valvontajaksolla siten, että laatukannustimen toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa huomioon otettavaa enimmäisvaikutusta alennetaan 1,5 prosenttiin verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta. Valittajan mukaan se on jo saavuttanut vähimmäistasoa selvästi paremman laatutason, jolloin laatukannustimella ei voida enää saavuttaa sille asetettuja ohjausvaikutuksia, eikä valittaja saa mitään taloudellista hyötyä siitä, että se ylläpitää saavutetun erinomaisen tason. Valittajalla ei ole tosiasiallista mahdollisuutta symmetriseen kannustimeen eli yhtä suureen laatusanktioon tai -bonukseen, sillä täyden kannustinhyödyn saavuttaminen edellyttäisi käytännössä täysin stabiileja sääolosuhteita vuoden ympäri sekä eläinvahinkojen, inhimillisten virheiden ja asiakkaiden verkkovikojen täydellistä poisjääntiä tilanteessa, jossa sähköjärjestelmän monimutkaistuessa, säiden ääriolosuhteiden, vandalismin uhan, verkon laajuuden, kyberuhkien ja asiakaskunnan kasvaessa mahdollisuus vakaviin ja laajoihin häiriöihin päinvastoin kasvaa. Laatukannustimen todellisen symmetrisyyden saavuttamiseksi laatusanktion ja -bonuksen enimmäisvaikutusta tulee pienenentää puoleen valituksenalaisessa päätöksessä esitetystä tasosta.
252. Energiavirasto on esittänyt, että seitsemännen valvontajakson laatukannustimen vertailutaso määräytyy vuosien 2020–2027 keskeytystietojen mukaisesti, joten tässä vaiheessa ei voida luotettavasti arvioida vertailutason suuruutta etenkään, kun otetaan huomioon valittajan esille tuomat riskit, jotka saattavat kasvattaa vuotuisia keskeytyskustannuksia ja siten seitsemännen valvontajakson vertailutasoa. Myöskään kantaverkonhaltijan kohtuullista tuottoa, josta kannustimen enimmäisvaikutus lasketaan, ei voida vielä tarkasti arvioida. Näin ollen tässä vaiheessa ei ole tiedossa, tuleeko kantaverkonhaltijan laatukannustimen enimmäisvaikutus seitsemännellä valvontajaksolla rajautumaan kolmeen prosenttiin vuotuisesta kohtuullisesta tuotosta vai niin sanottuun symmetrialeikkuriin, jota sovelletaan, mikäli laatukannustimen vertailutaso on kyseisenä vuotena alle kolme prosenttia verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta. Vakiintuneen laatukannustimen enimmäisvaikutuksen määrittelytavassa ei ole tarkoitettukaan, että menetelmään valittu prosentuaalinen enimmäisvaikutus määrittäisi kannustimen enimmäisvaikutuksen kaikissa tapauksissa symmetrisyysperiaatteen sijaan. Kyse on vaihtoehtoisista määrittelyperiaatteista. Enimmäisvaikutuksen rajaaminen valittajan vaatimuksen mukaisesti puoleen esitetystä tasosta ei tarjoaisi riittävää kannustinta tilanteessa, jossa valittajankin esittämät epävarmuudet sähköverkon toimitusvarmuudessa toteutuvat ja vertailutaso kasvaa. Hankalina häiriövuosina erilaisten epävarmuuksien toteutuessa verkonhaltijoiden taloudellinen kannustin minimoida keskeytyskustannuksia voi hävitä jo kesken vuotta, mikäli kannustimen enimmäisvaikutus ylittyy. Kannustimen liian tiukan vähimmäis- ja enimmäistason rajaus voisi tällöin johtaa siihenkin, ettei vertailutaso enää muodostuisi verkonhaltijan todellisista keskeytyskustannuksista vaan laatukannustimen enimmäisvaikutuksen muodostamasta tasosta.
253. Markkinaoikeus toteaa asiassa olevan riidatonta, että sähköverkkoliiketoiminnan häiriöiden määrä ei käytännössä voi olla nolla. Asiassa on myös riidatonta, että kantaverkkotoimintaan kohdistuvat uhkat ovat kasvaneet nykyisessä geopoliittisessa tilanteessa.
254. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Fingridin sähkönsiirron toimitusvarmuus (Fingridin todiste 32–34) on ollut kymmenen edeltävän vuoden aikana liki 100 prosenttia. Vuonna 2023 häiriöitä on ollut yhteensä 252, mikä vastaa noin kymmenen edellisen vuoden keskiarvoa. Häiriöistä noin 200 on ollut luonnonilmiön aiheuttamia. Markkinaoikeudessa kuullun Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtaja JM:n kertoman mukaan laatutaso on vuonna 2024 laskenut edellisestä vuodesta.
255. Energiavirasto on perustellut laatukannustimen enimmäisvaikutuksen rajaamista kolmeen prosenttiin sillä, että tätä alhaisemmalla tasolla kannustinvaikutus ei ole välttämättä riittävä ottaen etenkin huomioon tulevat riskit, jotka voivat kasvattaa keskeytyskustannuksia aiemmasta hyvästä tasosta. Markkinaoikeus toteaa, että verkon käyttövarmuuden merkitys korostuu entisestään yhteiskunnan sähköistyessä, joten sen laadun turvaaminen on valvonnan kannalta keskeistä. Valittajan kaltaisten verkon käyttövarmuudeltaan hyvätasoisten kantaverkonhaltijoiden osalta laatukannustimen tarkoituksena voidaan katsoa olevan ennen kaikkea kannustaa verkonhaltijaa omilla toimillaan vähintäänkin ylläpitämään hyvää verkon käyttövarmuutta, mikäli toimenpiteet laadun edelleen parantamiseksi eivät ole mahdollisia tai kustannustehokkuuden kannalta perusteltuja. Kun otetaan huomioon laatukannustimen tarkoitus pyrkiä pitämään asiakkaille keskeytyksistä aiheutuva haitta jatkuvasti mahdollisimman alhaisena, yksinomaan sillä, että verkon käyttövarmuus on ollut aiemmin hyvällä tasolla ja että sen parantamisesta ei voida saada välitöntä hyötyä, ei voida perustella laatukannustimen enimmäisvaikutustason alentamista, vaikka otettaisiin huomioon laatukannustimen symmetrianäkökohdat. Mikäli verkonhaltija säilyttää laatutason ennallaan, laatukannustimen vaikutus on nolla, koska toteutuneista keskeytyskustannuksista vähennetään keskeytyskustannusten vertailutason mukaiset kustannukset. Mikäli verkonhaltijan laatu kuitenkin heikkenee, kuten JM on kuulemisessaan todennut vuonna 2024 käyneen, ei hyvin matalien laatutason kustannusvaikutusten voida katsoa Energiaviraston esittämin tavoin toimivan riittävänä kannusteena laadun ylläpitämiselle, kun lisäksi otetaan huomioon, että verkonhaltijalla voidaan katsoa olevan ainakin jossain määrin mahdollisuus vaikuttaa omilla toimillaan tai toimimattomuudellaan sen vertailutason muodostumiseen. Vaikka valittajan olisi käytännössä lähes mahdotonta saavuttaa täysin keskeytyksetöntä toimintavuotta, markkinaoikeus katsoo, ettei laatukannustimen enimmäistason alentamiselle tällä perusteella ole esitetty riittäviä perusteita.
256. Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, ettei valvontamenetelmiä voida tältä osin pitää valittajan kannalta kohtuuttomina. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältä osin hylättävä.
3.11 Varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunut pääoma
257. Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevien valvontamenetelmien mukaan laskettaessa verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua omaisuutta eliminoidaan omaisuudesta eriytetyn taseen vaihto‑omaisuus. Menetelmien mukaan oikaistavaan sähköverkko-omaisuuteen eivät kuulu sellaiset komponentit, jotka eivät ole tosiasiallisessa käytössä, kuten varastoidut laitteet ja materiaalit.
258. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan vaihto-omaisuus voi olla tarkoitettu omaan käyttöön kulutettavaksi tai eteenpäin luovutettavaksi. Molemmissa tapauksissa vaihto-omaisuuden aktivoinnissa on kyse menon jaksottamisesta, jolla maksuperusteiset erät muutetaan suoriteperusteisiksi. Komponentteja ja muita investointeihin tarkoitettuja hyödykkeitä ei ole otettu käyttöön tai kyetty kohdistamaan keskeneräiselle investoinnille, jos ne on tilinpäätöshetkellä kirjattu vaihto-omaisuuteen. Energiavirasto on perusteluissaan katsonut, ettei tällaisille ennakkoon hankituille varastoille ole perusteltua saada kohtuullista tuottoa ennen kuin hyödykkeet on otettu käyttöön.
259. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaista päätöstä tulee muuttaa siten, että varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutunut pääoma otetaan huomioon oikaistussa sähköverkko-omaisuudessa eriytetyn taseen mukaisessa kirjanpitoarvossa ja varastosta käyttöönotetuille komponenteille lasketaan verkko-omaisuuden jälleenhankinta-arvo, nykykäyttöarvo ja tasapoistot. Valittajan mukaan varaosa- ja polttoainevarastoista koostuvat vaihto‑omaisuuteen sisältyvät erät johtuvat välittömästi varsinaisesta verkkoliiketoiminnasta, ja näitä eriä ei tule eliminoida valvontamenetelmissä vaihto-omaisuutena verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua omaisuutta laskettaessa. Valittajalla on oltava riittävä varaosa- ja polttoainevaraston huoltovarmuuden turvaamiseksi häiriötilanteissa.
260. Energiavirasto on esittänyt, että valittajan vaatimus kohtuullisen tuoton saamisesta varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutuneelle pääomalle on sähkömarkkinasääntelyn tavoitteiden vastainen. Taseeseen aktivoidussa vaihto‑omaisuudessa on kyse menon jaksottamisesta, eikä sille tule laskea kohtuullista tuottoa. Vaikka vaihto-omaisuus olisi hankittu otettavaksi verkkoliiketoiminnan käyttöön, ei näitä kuitenkaan ole perusteltua laskea osaksi tuottopohjaa niin kauan, kuin varastoidut varaosat tai polttoaineet eivät ole tosiasiallisessa käytössä. Lainsäädännössä ei vaadita, että valittajalla itsellään olisi varastoja taseellaan. Verkonhaltija voi myös käyttää varastoille vaihtoehtoisia ratkaisuja varaosien ja polttoaineen saamiseksi tarvittaessa, esimerkiksi erilaisten sopimusjärjestelyjen ja hankintatapojen avulla.
261. Markkinaoikeudessa kuullun Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtaja JM:n kertoman mukaan varastojen merkitys on olennainen huoltovarmuuden ja verkon rikkoutumisiin varautumisen kannalta. JM:n mukaan joidenkin varaosien toimitusaika on useita vuosia, ja ellei kyseistä osaa ole varastossa, voi se viivästyttää yhteyden korjausta ja käyttöönottoa merkittävästi. Riittävä polttoaine- ja varaosavarasto turvaa muun ohella asiakashaitan hallintaa. JM:n mukaan varastossa on pyritty pitämään ennen kaikkea kriittisimpiä komponentteja ja polttoainetta.
262. Markkinaoikeus toteaa asiassa olevan riidatonta, että Fingridillä on velvollisuus varautua huoltovarmuuden turvaamiseksi verkon häiriötilanteisiin. Asiassa on niin ikään riidatonta, että varastosta käyttöönotetut komponentit lasketaan osaksi tuottopohjaa.
263. Sähkömarkkinalain 3 §:n 1 kohdan mukaan sähköverkolla tarkoitetaan toisiinsa liitetyistä sähköjohdoista, sähköasemista sekä sähköverkon käyttöä ja sähköverkkopalveluiden tuottamista palvelevista muista sähkölaitteista ja sähkölaitteistoista, järjestelmistä ja ohjelmistoista muodostettua kokonaisuutta, joka on tarkoitettu sähkön siirtoon tai jakeluun. Säännöksen esitöissä (HE 20/2013 vp s. 68) on todettu muun ohella, että sähköverkkoon katsotaan kuuluviksi ne verkkokomponentit, jotka on liitetty kyseiseen sähköverkkoon ja joita tosiasiallisesti käytetään sähkön siirtoon tai jakeluun. Esimerkiksi verkonhaltijan varastossa olevien, varaosiksi tarkoitettujen yksittäisten verkkokomponenttien ei katsota kuuluvan sähköverkkoon.
264. Markkinaoikeus toteaa, että valvontamenetelmien muodostama kohtuullisen hinnoittelun valvonta perustuu kohtuullisen tuoton sallimiseen verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle. Edellä kuvatusta sääntelystä ilmenee, että sähköverkko muodostuu sellaisista verkkokomponenteista, joita tosiasiallisesti käytetään sähkön siirtoon tai jakeluun. Näin ollen sellaisille verkkokomponenteille, jotka eivät ole vielä tosiasiallisesti verkkotoiminnassa käytössä, ei ole lähtökohtaisesti perusteltua saada tuottoa. Polttoainevarastojen ja muiden varalla olevien komponenttien laskemisessa osaksi verkkotoimintaan sitoutunutta omaisuutta on myös riski siitä, että verkonhaltija kasvattaa varastoa tai varalla olevien komponenttien määrää perusteltuihin tarpeisiinsa nähden liikaa tai tarpeettomasti pyrkiessään kasvattamaan tuottopohjaa. Kunkin verkonhaltijan kannalta tarpeellisten tai perusteltujen varastojen taikka varalla olevien komponenttien määrän ja laajuuden määrittäminen valvontamenetelmissä olisi lisäksi erittäin haastavaa. Kantaverkonhaltijan erityisasemaa ja vastuita on otettu huomioon esimerkiksi valituksenalaisten valvontamenetelmien kohtuullista tuottoastetta koskevissa komponenteissa, kuten beeta-kertoimessa. Markkinaoikeus katsoo siten, ettei Energiavirasto ole ylittänyt harkintavaltaansa määrätessään valvontamenetelmissä, että laskettaessa verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua omaisuutta eliminoidaan omaisuudesta eriytetyn taseen vaihto-omaisuus mukaan lukien varastoidut laitteet ja materiaalit. Asiaa ei kohtuullisen hinnoittelun valvonnan lähtökohdat huomioon ottaen anna aihetta arvioida toisin se, että Fingridillä on velvollisuus varautua huoltovarmuuden turvaamiseksi verkon häiriötilanteisiin.
265. Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyillä perusteilla, ettei valvontamenetelmiä voida pitää varaosa- ja polttoainevarastoihin sitoutuneen pääoman käsittelyn osalta valittajan kannalta kohtuuttomina. Näin ollen vaatimus vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseksi on tältä osin hylättävä.
3.12 Tehostamiskannustin
266. Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen liitteenä olevissa valvontamenetelmissä on asetettu kantaverkonhaltijalle sen kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin kohdistuva tehostamiskannustin, jonka tarkoituksena on kannustaa kantaverkonhaltijaa toimimaan kustannustehokkaasti. Menetelmien mukaan verkonhaltijalle asetetun tehostamiskannustimen laskenta perustuu kuuteen seikkaan: yleinen tehostamistavoite, yrityskohtainen tehostamistavoite, yrityskohtaisten tehostamiskustannusten vertailutaso, yrityskohtaiset toteutuneet tehostamiskustannukset, eurooppalainen kantaverkonhaltijoiden tehokkuusselvitys ja tehostamiskannustin toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa.
267. Menetelmien mukaan yleisen tehostamistavoitteen tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa myös tehokkuusmittauksessa toimivaksi havaitulla tavalla tehostamaan toimintaansa toimialan yleisen tuottavuuskehityksen mukaisesti ottamalla huomioon toimialan teknisen kehityksen aikaansaaman tehostamispotentiaalin. Energiavirasto on määrännyt, että yleinen tehostamistavoite on kuudennella valvontajaksolla 0 prosenttia ja seitsemännellä valvontajaksolla yksi prosentti.
268. Edelleen menetelmien mukaan yrityskohtaisen tehostamistavoitteen tarkoituksena on kannustaa tehokkuusmittauksessa tehottomaksi havaittua verkonhaltijaa saavuttamaan tehokkaan toiminnan mukainen taso. Verkonhaltijan tehokkuuden mittaaminen kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksolla perustuu verkonhaltijan kustannustason vertaamiseen sen omaan aiempaan kustannustasoon, minkä lisäksi seitsemännellä valvontajaksolla otetaan huomioon menetelmissä asetettu edellä mainittu yleinen tehostamistavoite. Tehokkuuden laskennassa lähtökohtana ovat verkonhaltijan toteutuneet kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset (KOPEX), joita verrataan edellisten vuosien kohtuullisten kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten perusteella laskettuun vertailutasoon (SKOPEX). Tehostamiskannustin sallii vuosittain verkkotoiminnan laajuuden muutoksella ja hintaindeksillä korjatun kontrolloitavien operatiivisten kustannusten kasvun. Tehostamiskannustimessa sovellettavana toiminnan laajuuden muutosta kuvaavana tuotosindeksinä sovelletaan menetelmissä verkkovolyymiä, jonka muuttujia ovat ilmajohtoverkon kokonaispituus ja sähköasemakenttien määrä sekä näitä vastaavat kustannuskertoimet. Valvontajakson ensimmäisenä vuotena tehostamiskustannusten vertailutason määrittämisessä käytetään verkonhaltijan edellisen valvontajakson eli neljän edellisen tilikauden toteutuneiden kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten keskiarvoa. Valvontajakson seuraavina vuosina vertailutasona käytetään edellisen vuoden kohtuullisia kontrolloitavissa olevia operatiivisia kustannuksia.
269. Menetelmien mukaan tehostamiskannustimen vaikutus otetaan huomioon toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa vähentämällä liikevoitosta (tai liiketappiosta) tehostamiskustannusten vertailutason ja toteutuneiden tehostamiskustannusten erotus. Tehostamiskannustimen enimmäisvaikutusta toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa kuitenkin kohtuullistetaan asettamalla tehostamiskannustimelle raja-arvot eli kannustinvaikutuksen vähimmäis- ja enimmäistasot. Tämä tarkoittaa sitä, että raja-arvon ylittävä tehostamiskustannusten osuus ei vaikuta verkonhaltijan oikaistun tuoton laskentaan. Energiavirasto on valituksenalaisissa menetelmissä määrännyt, että kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksolla oikaistun tuloksen laskennassa tehostamiskannustimen vaikutus voi olla enintään kymmenen prosenttia verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta, mikä koskee sekä kustannusten laskemisesta saatavaa tehostamisbonusta että kustannusten kasvamisesta aiheutuvaa tehostamissanktiota. Tehostamiskannustimen vaikutus kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksolla lasketaan siten, että enintään kahdeksan prosenttia kannustinvaikutuksesta muodostuu toteutuneiden kustannusten sekä tehostamiskustannusten vertailutason välisestä erotuksesta. Tämän lisäksi tehostamiskannustimen kannustinvaikutuksessa otetaan huomioon kantaverkonhaltijan suoriutuminen eurooppalaisten energiatoimialan sääntelyviranomaisten yhteistyöjärjestö CEERin (Council of European Energy Regulators) kustannustehokkuusvertailututkimuksessa, jossa määritetään kullekin kantaverkonhaltijalle tehokkuusselvityksen mukainen tehokkuusluku. Kyseisen vertailun vaikutus voi olla enintään kaksi prosenttia verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta. Jos tehokkuusluku on 100 prosenttia eli yhtiö sijoittuu viiteryhmän tehokkaimpien yhtiöiden joukkoon, sallitaan yhtiölle tehostamisbonus, joka on kaksi prosenttia verkonhaltijan kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta. Jos tehokkuusluku on vähintään 95 prosenttia, mutta alle 100 prosenttia, aiheutuu tästä tehostamissanktio, joka on yksi prosentti kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta. Jos tehokkuusluku on alle 95 prosenttia, aiheutuu tästä tehostamissanktio, joka on kaksi prosenttia kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta.
270. Edellisisissä valvontamenetelmissä neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla sovellettu yleisen tehostamistavoitteen arvo on ollut nolla prosenttia ja tehostamiskannustimen raja-arvo viisi prosenttia. Yleisen tehostamistavoitteen osalta perusteluna päätökselle on ollut ottaa huomioon yleisen tehostamistavoitteen kautta sekä kansallisissa että eurooppalaisissa lainsäädäntömuutoksissa verkonhaltijalle tulleet uudet tehtävät ja niistä seuranneet kustannukset.
271. Valittaja on vaatinut, että valituksenalaisen päätöksen mukaista tehostamiskannustinta muutetaan siten, että myös seitsemännellä valvontajaksolla yleinen tehostamistavoite on nolla prosenttia ja tehostamiskannustimen enimmäisvaikutus rajataan enintään viiteen prosenttiin verkonhaltijan kohtuullisesta tuotosta sisältäen eurooppalaisten kantaverkonhaltijoiden tehokkuusselvityksen mukaisen vaikutuksen, joka voi olla enintään kaksi prosenttia. Valittaja on lisäksi vaatinut, että verkkovolyymin tarkastelussa otetaan huomioon verkkokomponenttimäärän kehityksen lisäksi jo päätettyjen hankkeiden asiakastarpeeseen suunnitellut voimajohdot ja asemat, verkkoon liitetyn puhtaan energiatuotannon asennettu teho ja tehdyt liittymissopimukset, olemassa olevan verkon siirtokapasiteetin kasvattaminen, asiakastyytyväisyyden kehitys sekä kustannusinflaatio.
272. Valittajan mukaan yleisen tehostamistavoitteen asettamiselle seitsemännelle valvontajaksolle ja tehostamistavoitteen kiristämiselle sekä tehostamiskannustimen aikaisempia valvontajaksoja huomattavasti isommalle vaikutukselle oikaistun tuloksen laskennassa ei ole perusteita. Päätöksen mukainen tehostamiskannustimen enimmäisvaikutus vastaa noin viidesosaa valittajan kontrolloitavista kustannuksista. Kantaverkkotoiminnassa suorat verkon kunnossapitokulut edustavat vain noin 20 prosentin osuutta kontrolloitavista kustannuksista. Kontrolloitavien kustannusten suhde omaisuuden arvoon on alhainen eli noin kolme prosenttia, mihin suhteutettuna Energiaviraston päätöksen mukaisen kannustimen suuruusluokka on merkittävä. Tehokkuuskannustimen osuuden lisääminen kohtuullisen tuoton laskennassa ei ota huomioon sähkön kantaverkkoliiketoiminnan kustannusrakennetta ja kantaverkonhaltijan tosiasiallisia mahdollisuuksia ilman toiminnan merkittävää sopeuttamista vaikuttaa kustannusrakenteeseen ja sitä kautta kustannustehokkuuden tuloksiin. Järjestelmävastuullisessa kantaverkkotoiminnassa ei ole tapahtunut sellaista muutosta, mikä mahdollistaisi merkittävän operatiivisten kustannusten alentamisen. Edelleen valittajan mukaan tehostamiskannustimessa huomioon otettava verkkovolyymi ei kuvaa valittajan toiminnan tosiasiallista laajuutta. Kantaverkkotoiminnan kustannuksiin vaikuttava kustannustekijöiden määrä on huomattavasti mallin tunnistamaa verkkovolyymiä ja sen kehitystä laajempi.
273. Energiavirasto on esittänyt, että yleisen tehostamisvaateen asettaminen seitsemännellä valvontajaksolla on sääntelyn tavoitteet huomioon ottaen perusteltua. Valittaja on saanut edeltävän menetelmäkauden ajan teknisen kehityksen aikaansaaman kustannushyödyn itselleen ja kyennyt samalla sisällyttämään uusista tehtävistä koituneet kustannukset tehostamiskannustimen vertailutasoon, joten on perusteltua, että seitsemännellä valvontajaksolla osa kustannushyödyistä allokoituu myös asiakkaille. Seitsemännelle valvontajaksolle kohdistuvaa yhden prosentin tehostamisvaadetta voidaan pitää hyvin maltillisena ja saavutettavissa olevana. Niin ikään kantaverkkotoiminnalle asetettu kymmenen prosentin tehostamiskannustimen enimmäisvaikutus on hyvin maltillinen. Sen säilyttäminen kymmenessä prosentissa on välttämätöntä riittävän ohjausvaikutuksen takaamiseksi, sillä päättyneellä menetelmäkaudella sovellettu viiden prosentin kannustinvaikutus ei ole ollut riittävä ohjaamaan yhtiötä kustannustehokkaammaksi tai hillitsemään kustannusten kasvua. Energiaviraston mukaan valittajan esiin nostamat seikat kantaverkkotoiminnan kustannusrakenteesta ovat harhaanjohtavia ja epäolennaisia tehostamiskannustimen tarkastelun yhteydessä. Kannustinvaikutuksen osuus kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten tasosta ei estä valittajaa suoriutumasta sille asetetuista velvoitteista operatiivisten toimintojen tai investointien osalta. Olisi myös kyseenalaista suhteuttaa suoraan verkkotoiminnan vuotuisia kontrolloitavissa olevia operatiivisia kustannuksia verkko-omaisuuden arvoon. Kontrolloitavissa olevat kustannukset kuvaavat yksittäisen vuoden operatiivisen toiminnan kustannuksia, kun taas investoidun verkko-omaisuuden pitoaika on useita kymmeniä vuosia. Tehostamiskannustin sallii yhtiön säilyttävän aiemman kustannustason siitä sanktioimatta sekä mahdollistaa valituksenalaisissa menetelmissä esitetyssä muodossaan merkittävissä määrin toiminnan laajenemisesta aiheutuvien tehokkaiden kustannusten lisäämisen.
274. Energiavirasto on edelleen esittänyt, että kannustinvaikutuksen vaihteluvälin laajentamisen tarkoituksena on ohjata kustannusten tasaisempaan kehitykseen ja näin ollen myös tasaisempaan hinnoitteluun. Tehostamiskannustin toimii symmetrisesti, joten yhtiöllä on mahdollisuus saada kannustimen kautta myös taloudellista hyötyä korkeammasta tehostamisbonuksesta. Verkkovolyymiä voidaan pitää kantaverkkotoiminnan laajuuden muutosta yleisesti kuvaavana tuotosindikaattorina, ja siinä otetaan huomioon toiminnan laajenemisesta aiheutuvia kustannuksia kontrolloitavissa olevien operatiivisten kustannusten vertailuarvossa valittajan väittämää laajemmin. Valittajan esittämät muut, yhtiön toimintaan jo päättyneellä menetelmäkaudella sisältyneet kantaverkkotoiminnan perustehtäviin liittyvät kustannusindikaattorit tulevat jo huomioon otetuksi vertailutason laskennassa. Myös kustannusinflaation vaikutus otetaan huomioon vuosittain kannustimen vertailutason laskennassa kuluttajahintaindeksin kautta.
275. Valvontamenetelmien perustelumuistion mukaan osana valvontamenetelmien kehitystyötä Energiavirasto on pyytänyt ECKTA Oy:ltä selvityksen tehostamiskannustimen soveltamisesta kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksolla.
276. ECKTA Oy:n loppuraportin 15.11.2022 (Energiaviraston todiste 3) mukaan selvityksessä on arvioitu erityisesti yleistä tehostamistavoitetta, vertailutason laskentaa ja tehostamiskannustimen soveltamista toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa. Raportin mukaan Suomen kantaverkkotoiminta on eurooppalaisessa vertailussa kustannustehokasta, mutta kustannustehokkuus on heikentynyt ajan myötä, käytettiinpä kustannustehokkuuden mittaamiseen mitä mittareita hyvänsä. Kun tarkastellaan esimerkiksi tuotosmuuttujina sähköasemakenttien lukumäärää, ilmajohtoverkon pituutta, liityntäpisteiden lukumäärää ja siirrettyä energiaa suhteessa inflaatiokorjattuun KOPEXiin, kantaverkon tuottavuus on heikentynyt sekä kolmannella valvontajaksolla, jolloin kantaverkkoon on sovellettu 2,06 prosentin yleistä tehostamistavoitetta, että neljännellä ja viidennellä valvontajaksolla, jolloin yleinen tehostamistavoite on asetettu nollaksi. Raportin mukaan vuosien 2008–2021 kehityksen valossa vaikuttaa siltä, etteivät tehostamiskannustimen luomat bonukset ja sanktiot ole luoneet kantaverkonhaltijalle riittävää kannustinta tuottavuuden kehittämiseen, eikä tehostamiskannustimen vähimmäis- ja enimmäistason rajaaminen viiteen prosenttiin kohtuullisesta tuotosta ole ollut kantaverkonhaltijalle riittävä kannustin kustannustehokkuuden parantamiseen. Raportissa on todettu, että yleistä tehostamistavoitetta olisi perusteltua korottaa aiemmasta, jotta kantaverkkoyhtiön kustannustehokkuuden laskeva trendi saataisiin taitettua ja kantaverkkotoiminnan kansainvälinen kustannuskilpailukyky turvattua myös tulevaisuudessa. Kantaverkkotoiminnan historialliseen kustannuskehitykseen ja suorituskykyyn perustuvan arvion pohjalta selvityksessä on suositeltu soveltamaan kantaverkkotoiminnassa kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksolla kahden prosentin yleistä tehostamistavoitetta. Lisäksi raportissa on suositeltu sovellettavaksi toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa kaikkien verkkotoimintojen osalta tehostamiskannustimen enimmäisvaikutuksen vähimmäis- ja enimmäistasona 20 prosentin raja-arvoa kyseisen vuoden kohtuullisesta tuotosta, jotta tehostamiskannustimella saavutetaan riittävän suuri toimintaa ohjaava kannustinvaikutus.
277. Valituksenalaisten menetelmien perustelumuistiossa esitetyn sähkön kanta- ja jakeluverkkotoiminnan operatiivisten kustannusten kehitystä kuvaavan kuvion 4 (s. 42) mukaan sähkön kantaverkkotoiminnan kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset ovat kasvaneet vuosina 2008–2022 lähes lineaarisesti, kun sähkön jakeluverkkotoiminnan osalta kustannusten kehitys on ollut huomattavasti maltillisempaa. Perustelumuistion mukaan yhtenä merkittävänä tekijänä operatiivisten kustannusten kehitykseen on ollut tehostamiskannustimessa sovelletut kannustinvaikutuksen raja-arvot, jotka ovat olleet jakeluverkkotoiminnassa 20 prosenttia, eli kantaverkkotoimintaa korkeammat. Perustelumuistiossa on todettu, että kantaverkkotoiminnassa aiemmin sovelletun viiden prosentin raja-arvon voidaan katsoa olleen varsin vähäinen toimintaa ohjaavilta kannustinvaikutuksiltaan ja ottaen huomioon, että kantaverkonhaltijalla on katsottava olevan kustannuskehityksen perusteella mahdollisuus sopeuttaa tai vähintään säilyttää operatiivisten kustannusten nykyinen taso, on tehostamiskannustimen enimmäisvaikutuksen raja-arvoa perusteltua laajentaa aiemmin sovelletusta viidestä prosentista. Energiavirasto on kantaverkkotoiminnan erityispiirteet sähköjärjestelmässä huomioon ottaen katsonut ECKTA Oy:n suosituksesta poiketen perustelluksi soveltaa tehostamiskannustimen raja-arvona kymmentä prosenttia kantaverkonhaltijan vuotuisesta kohtuullisesta tuotosta.
278. Edelleen menetelmien perustelumuistiossa on yleisen tehostamistavoitteen osalta todettu, että energiamurroksen monimutkaistaessa sähköjärjestelmää vaaditaan verkonhaltijalta uudenlaisia toimintatapoja ja palveluita, jotka tarkoittavat operatiivisten kustannusten lisäämistä. Jotta kantaverkonhaltijalla säilyy mahdollisuus kehittää operatiivisiin kustannuksiin painottuvia ratkaisuja myös kuudennella ja seitsemännellä valvontajaksoilla, on menetelmissä perusteltua ECKTA Oy:n selvityksestä poiketen soveltaa kuudennella valvontajaksolla nollan prosentin yleistä tehostamistavoitetta ja seitsemännellä valvontajaksolla maltillista yhden prosentin vuotuista tehostamistavoitetta. Perustelumuistion mukaan tällä tavoin tulee riittävissä määrin huomioon otetuksi monimutkaistuvasta toimintaympäristöstä sekä toisaalta uusista toimintamenetelmistä ja vaatimuksista aiheutuva kustannuspaine operatiivisten kustannusten osalta.
279. Markkinaoikeudessa kuullun Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtaja JM:n kertoman mukaan yhtiöllä ei ole mahdollisuutta alentaa sen kontrolloitavia operatiivisia kustannuksia suhteutettuna verkkovolyymin kasvuun. JM:n mukaan yhtiön toiminta laajenee ja toimintaympäristö monimutkaistuu, mistä aiheutuu merkittävä määrä sellaisia tarpeita ja tehostamistavoitteeseen vaikuttavia kustannuksia, jotka eivät tule huomioon otetuksi tarkasteltaessa ainoastaan verkkovolyymin kehitystä. Vuosina 2020–2023 yhtiön kontrolloitavien kustannusten määrä on kasvanut 22 prosenttia, kun verkkovolyymin kasvu on ollut noin kahdeksan prosenttia. Sähköjärjestelmän operoinnin kustannukset ovat kasvaneet merkittävästi viime vuosina ja kehityskulku on edelleen ylöspäin. Tehostamiskannustimessa huomioon otettavia kontrolloitavia kustannuksia voidaan leikata ainoastaan supistamalla toimintaa ja vähentämällä henkilöstöä. Tehostamistavoitetta ei ole perusteltua kiristää aiemmasta toiminnan edelleen laajetessa. JM:n mukaan verrattaessa kustannusten kehitystä jakeluverkkotoiminnan kustannusten kehitykseen on otettava huomioon verkkotoiminnan erilainen luonne ja erilaiset vastuut sekä kantaverkkotoiminnan laajeneminen.
280. Asiassa on riidatonta, että valittaja on kansainvälisten vertailututkimusten perusteella viiteryhmänsä kustannustehokkaimpia kantaverkkoyhtiöitä.
281. Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinasääntelyn ja valvonnan yksi keskeinen tavoite on kannustaa verkonhaltijaa taloudellisesti tehokkaaseen toimintaan. Verkkopalvelut tulisi pyrkiä tuottamaan asiakkaille kokonaistaloudellisesti mahdollisimman alhaisin kustannuksin. Sähkömarkkinalain 24 §:n 2 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 82) mukaan verkkotoiminnan hinnoitteluun ei kohdistu markkinoilta tulevaa painetta, jolloin verkonhaltijalla ei ole kannustinta tehostaa toimintaansa. Mahdollinen kustannustehottomuus voidaan kompensoida korkeammilla hinnoilla, joten monopolihinnoittelun arvioinnissa on arvioitava, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Esitöiden mukaan hinnoittelun kohtuullisuuteen sisältyy siten sääntelyn kautta asetettu taloudellisesti tehokkaaseen toimintaan kannustava elementti, jonka avulla voidaan varmistaa, että verkonhaltijan toiminnan kustannustehokkuus toteutuu.
282. Valvontalain 10 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä muun ohella verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa. Valvontalain 10 §:n esitöiden (HE 20/2013 vp s. 162) mukaan vahvistuspäätöksessä vahvistetaan jokaiselle verkonhaltijalle alkavaa valvontajaksoa koskeva tehostamistavoite, johon voi sisältyä myös tuottavuuden kasvun huomioonottava toimialan yleinen tehostamistavoite. Samoin vahvistetaan menetelmät, miten tehostamistavoitteen toteutumista seurataan ja miten tehostamistavoitteen toteutuminen otetaan huomioon verkkopalvelujen hinnoittelussa. Asetettavan tehostamistavoitteen tulee kannustaa kaikkia verkonhaltijoita tehokkaaseen toimintaan ja tehokkuuden parantamiseen. Tehostamistavoite tulee määrittää siten, ettei tavoite ohjaa verkonhaltijan toimintaa tavalla, joka vaarantaa sähkön toimitusvarmuuden tai riittävän hyvälaatuisen sähkön toimitusten varmistamisen.
283. Valvontalain 4 §:n 9 kohdan mukaan Energiaviraston on sen suorittaessa valvontaa muun ohella pyrittävä varmistamaan, että myös asiakkaat hyötyvät sähkömarkkinoiden tehokkaasta toiminnasta.
284. Valituksenalaisissa valvontamenetelmissä on edellä sanotun nojalla asetettu kantaverkonhaltijalle tehostamiskannustin, joka kohdistuu kantaverkonhaltijan kontrolloitavissa oleviin operatiivisiin kustannuksiin. Menetelmien mukaan tehostamiskannustimen tarkoitus on ohjata verkonhaltijaa toimimaan operatiivisen toiminnan osalta kustannustehokkaasti ja siirtää osa kustannushyödystä myös asiakkaan hyväksi. Edelleen menetelmien mukaan tehostamiskannustimessa on otettava huomioon myös energiajärjestelmässä tapahtuvien muutosten edellyttämä toiminnan laajentuminen ja kustannusten kasvu.
285. Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirastolla on laaja harkintavalta kannustimien määrittämisessä ja velvollisuus kannustaa kaikkia verkonhaltijoita, myös kantaverkonhaltijaa, tehokkaaseen toimintaan ja tehokkuuden parantamiseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Energiavirasto on kantaverkonhaltijan tehostamiskannustimesta määrätessä ja tehostamistavoitetta asettaessa ottanut huomioon kantaverkkotoiminnan erityispiirteet ja monimutkaistuvan toimintaympäristön, joiden perusteella se on laskenut ECKTA Oy:n selvityksessä suositeltua tehostamistavoitetta. Asiassa ei ole tullut ilmi, että menetelmissä asetettu tehostamistavoite vaarantaisi sähkön toimitusvarmuuden tai riittävän hyvälaatuisen sähkön toimitusten varmistamisen. Kun otetaan huomioon sääntelyssä asetetut tavoitteet ja kantaverkkotoiminnan kustannuskehityksestä esitetty selvitys, yleisen tehostamistavoitteen asettaminen on voinut Energiaviraston harkinnan mukaisesti olla perusteltua, vaikka valittajan on esitetty olleen aiemmin kansainvälisten vertailututkimusten perusteella viiteryhmänsä kustannustehokkaimpia kantaverkkoyhtiöitä. Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole ylittänyt harkintavaltaansa asettaessaan valvontamenetelmissä kantaverkonhaltijalle seitsemännelle valvontajaksolle yleisen tehostamistavoitteen. Myös yleiselle tehostamistavoitteelle seitsemännellä valvontajaksolla asetettua lukuarvoa ja valvontamenetelmissä asetettuja raja-arvoja voidaan asiassa esitetyn selvityksen perusteella pitää perusteltuna.
286. Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että päätöksen mukaista tehostamiskannustinta tulee muuttaa siten, että verkkovolyymin tarkastelussa otetaan huomioon verkkokomponenttimäärän kehityksen lisäksi eräitä muita toiminnan laajenemista kuvaavia ajureita, markkinaoikeus toteaa seuraavaa.
287. Edellä todetusti tehostamiskannustin sallii vuosittain verkkotoiminnan laajuuden muutoksella ja hintaindeksillä korjatun kontrolloitavien operatiivisten kustannusten kasvun. Menetelmissä toiminnan laajuuden muutosta kuvaavana tuotosindeksinä on sovellettu verkkovolyymiä, jonka muuttujia ovat ilmajohtoverkon kokonaispituus ja sähköasemakenttien määrä sekä näitä vastaavat kustannuskertoimet. Valittajan mukaan sovelletut muuttujat eivät ole riittäviä kuvaamaan verkkotoiminnan laajuutta ja sen laajentumisesta seuraavaa kustannusten kasvua, vaan lisäksi tulisi ottaa huomioon jo päätettyjen hankkeiden asiakastarpeeseen suunnitellut voimajohdot ja asemat, verkkoon liitetyn puhtaan energiatuotannon installoitu teho ja tehdyt liittymissopimukset, olemassa olevan verkon siirtokapasiteetin kasvattaminen, asiakastyytyväisyyden kehitys ja kustannusinflaatio. Energiaviraston mukaan valittajan mainitsemat kustannustekijät edustavat verkkotoiminnan perustehtäviä, joista syntyvät kustannukset tulevat huomioon otetuksi jo tehostamiskannustimen vertailutasossa, jossa otetaan huomioon kaikki toteutuneet kontrolloitavissa olevat operatiiviset kustannukset, tai hintaindeksin korjauksena.
288. Asiassa esitetyn edellä viitatun ECKTA Oy:n loppuraportin mukaan verkkovolyymikorjauksessa huomioon otettujen tuotosmuuttujien lisäksi tuotosindeksiin voitaisiin ottaa mukaan myös muita mahdollisia tuotosindikaattoreita, kuten esimerkiksi liityntäpisteiden lukumäärä.
289. Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on tältä osin kysymys niiden tehokkuuskannustimessa huomioon otettavien muuttujien määrityksestä, joiden perusteella voidaan osoittaa kantaverkkotoiminnan laajentuminen ja siitä seurannut operatiivisten kustannusten kasvu. Asiassa esitetyn perusteella verkkotoiminnan laajentumista voivat kuvata useat eri muuttujat eikä ole olemassa tiettyä muuttujaa tai muuttujia, jotka kuvaisivat kaiken kattavasti verkkotoiminnan laajuudessa tapahtuneita muutoksia. Valittajan viittaamat seikat voivat sinänsä liittyä verkkotoiminnan laajentumiseen, mikä voisi puoltaa niiden huomioon ottamista verkkovolyymikorjauksessa. Asiassa ei ole kuitenkaan tuotu esiin selvityksiä, joiden perusteella olisi arvioitavissa kyseisten muuttujien merkitys toiminnan laajentumisen osalta.
290. Kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys, markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on voinut harkintavaltansa perusteella valita tehokkuuskannustimen toiminnan laajentumista kuvaavat muuttujat tekemällään tavalla eikä valittaja ole osoittanut kyseisen laskentamallin olevan selkeästi virheellinen tai sen vaatiman muutoksen olevan sovellettuun malliin nähden perusteltu.
291. Edellä esitetyillä perusteilla valittajan muutosvaatimus on tältä osin hylättävä.
3.13 Hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisarviointi
292. Markkinaoikeus on edellä arvioinut yksittäisten valituksenalaisen päätöksen liitteinä olleissa valvontamenetelmissä tehtyjen muutosten energiamarkkinasääntelyn mukaisuutta. Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava muutosten ja niiden vaikutusten lainmukaisuutta kokonaisuutena.
293. Valittaja on esittänyt, että valituksenalainen päätös on sähkömarkkinasääntelyn vastainen. Päätöksellä vahvistetut valvontamenetelmät eivät mahdollista valittajalle lainsäädännön edellyttämää kohtuullista tuottoa verkko-omaisuuteen sitoutuneelle pääomalle, eivätkä turvaa kantaverkkotoiminnan jatkuvuutta ja elinvoimaisuutta pitkällä tähtäimellä. Menetelmät eivät mahdollista kantaverkonhaltijan lakimääräisiin tehtäviin kuuluvien kantaverkkojen toimivuuden varmistamiseksi ja verkon kehittämiseksi tarvittavien investointien tekemistä kannattavasti ja taloudellisesti kestävällä tavalla. Lisäksi päätös vaikuttaa jo tehtyjen investointien kannattavuuteen. Valittajan taloudellisen aseman merkittävällä heikkenemisellä päätöksen seurauksena on negatiivinen vaikutus muun ohella valittajan luottoluokitukseen, mikä tulee näkymään voimakkaasti nousevana pääomakustannuksena ja samanaikaisesti velkamarkkinoille pääsyn vaikeutumisena. Päätös johtaa valittajan pääomarakenteen heikkenemiseen velan suhteellisen osuuden kasvaessa voimakkaasti säänneltyyn tuottopohjaan nähden. Päätöksellä vahvistetut menetelmät eivät täytä Energiaviraston valvonnalle lainsäädännössä asetettuja tavoitteita
294. Energiavirasto on esittänyt, että käyttöön otetut uudet valvontamenetelmät eivät vaaranna valittajan toimintaedellytyksiä ja toiminnan jatkuvuutta eivätkä johda miltään osin kohtuuttomaan lopputulokseen. Menetelmät mahdollistavat verkkopalvelun hinnoittelun, jolla voidaan kattaa verkkotoiminnan kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavaa tuottoa. Lisäksi ne mahdollistavat tarpeelliset investoinnit ja verkon kehittämisen riittävän toimitusvarmuuden turvaamiseksi sekä valittajan liiketoiminnan asianmukaisen kehittämisen ja elinvoimaisuuden pitkällä tähtäimellä. Menetelmät eivät estä verkonhaltijaa saamasta lainarahoitusta, vaan pikemminkin helpottavat tilannetta uusien investointien osalta nimellisen tuottoasteen tuottaman etupainotteisen kassavirran takia. Muutokset verkko‑omaisuuden oikaisussa eivät romuta vanhojen investointien kannattavuutta, sillä tarkasteltaessa koko vanhaa verkko-omaisuutta keskimäärin verkkoa yliarvotetaan menetelmäliitteen yksikköhinnoilla tehtävällä verkko-omaisuuden uudelleenarvottamisella. Luottoluokittajien arvioiden mukaan kokonaisuutena valituksenalaisten valvontamenetelmien muodostama sääntely-ympäristö on edelleen valittajan liiketoiminnalle suotuisa ja valittajalla tulee olemaan jatkossakin erinomaiset toimintaedellytykset, suhteessa myös muiden maiden sähkön kantaverkkoyhtiöiden liiketoimintaan.
3.13.1 Asiassa esitetty näyttö
295. Valittaja on esittänyt markkinaoikeudessa arviolaskelmia menetelmämuutosten taloudellisista vaikutuksista valittajan liiketoimintaan (Fingridin todiste 40, 44 ja 46). PWC:n asiantuntijalausunnossa 23.5.2024 (Fingridin todiste 40) on tarkasteltu erityisesti valittajan investointien kannattavuutta nykysääntelyn puitteissa, valittajan järjestelmävastuun aiheuttamaa lisäriskiä ja nykyisen kantaverkkosääntelyn vaikutusta valittajan taloudelliseen asemaan. PWC:n lausunnon mukaan valvontamenetelmät eivät mahdollista kohtuullisen tuoton saavuttamista ja kantaverkkotoiminnan harjoittamista pitkäjänteisesti kestävällä tavalla. Lausunnon mukaan nykyisen valvontamallin puitteissa valittaja ei käytännössä koskaan voi saavuttaa todellista investointitehokkuushyötyä, jolloin sen investointitehokkuus olisi yli 1, koska toisin kuin jakeluverkkosääntelyssä kantaverkonhaltijan sääntelyn mukaiset yksikköhinnat päivitetään jälkikäteen perustuen sen omien toteutuneiden investointihankkeiden kustannuksiin. Verkko-omaisuuden arvon jäädyttäminen johtaa kannattamattomiin investointeihin tilanteessa, jossa joudutaan purkamaan olemassa olevaa verkkoa, tehdään korvausinvestointeja tai tapahtuu rakentamiskustannusten äkillinen nousu, joka ei näy valmistumisajankohdan yksikköhinnoissa. Tuottopohja on jatkuvasti alemmalla tasolla kuin toimintaan todellisuudessa sitoutunut pääoma johtuen purkuihin liittyvästä tuottopohjan rapautumisesta sekä siitä, että yksikköhintaluettelo ei ole riittävän hienojakoinen, jolloin korvausinvestointeihin sitoutunutta pääomaa ei oteta huomioon tuottopohjan laskennassa silloin, kun sitä vastaava komponentti ei sisälly yksikköhintaluetteloon. Valvontamallin puutteet vaarantavat kantaverkon kehittämisen ja toiminnan jatkuvuuden pitkällä aikavälillä ja heikentävät merkittävästi valittajan toimintaedellytyksiä jo lyhyellä aikavälillä. Lausunnon mukaan kantaverkkotoiminnan pääoman tuotto jää alle regulaatiossa määritellyn kohtuullisen tuoton ja aiheuttaa valittajan taloudellisen tilanteen ja tunnuslukujen heikkenevän kehityksen.
296. PWC:n lausuntojen laatimiseen osallistunut KV on häntä markkinaoikeudessa kuultaessa esittänyt, kuten lausunnossa, että tehokkaiden investointien tekeminen ei ole mahdollista eivätkä menetelmät tosiasiassa mahdollista niiden sallimaa tuottoa. Yhtiön ei ole mahdollista samanaikaisesti ylläpitää vakaata rahoitusasemaa ja vahvaa pääomarakennetta, tehdä suunnitelman mukaisia tarvittavia investointeja ja saada kohtuullista tuottoa.
297. Markkinaoikeudessa kuullun Fingrid Oyj:n toimitusjohtaja AS-P:n mukaan meneillään oleva energiamurros, kasvava sähkönkulutus ja kasvavat operatiiviset kustannukset lisäävät yhtiön riskejä ja investointitarpeita tulevaisuudessa. Valituksenalaiset menetelmät eivät kuitenkaan mahdollista samanaikaisesti kantaverkonhaltijan lakisääteisten tehtävien hoitamista, yhtiön kehittämissuunnitelman (Fingridin todiste 33) mukaisten investointien toteutusta ja kohtuullista tuottoa omistajille. AS‑P:n mukaan menetelmät heikentävät yhtiön kykyä hankkia vieraan pääoman ehtoista rahoitusta ja valvontamalli johtaisi suunnitelman mukaisilla investoinneilla liialliseen velkaantumiseen, mikä olisi kestämätöntä. Investointien karsimisella on haitallisia vaikutuksia sekä asiakkaille että yhteiskunnalle.
298. Markkinaoikeudessa kuullun Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtaja JM:n mukaan valituksenalaisella päätöksellä vahvistettu valvontamalli ei mahdollista kannattavia investointeja. JM:n mukaan yhtiön kyky ottaa velkarahaa alenee merkittävästi, kassavirta laskee, jolloin yhtiön kyky maksaa korkoja heikkenee, ja investointikyky rapautuu. Yhtiön toiminta edellyttää vahvaa pääomarakennetta, jotta investointeja on mahdollista toteuttaa. Yhtiön liiketoimintariskit, kuten valtakunnallisen tasehallintavastuun toteuttamiseen liittyvät riskit, ovat kasvaneet, mikä edellyttää yhtiöltä riittävää taloudellista varautumista riskeihin.
299. Kansainvälinen luottoluokittaja Fitch on helmikuussa 2024 vahvistanut Fingrid Oyj:n luottoluokituksen ’A+’, mutta muuttanut seuraavien vuosien näkymät negatiiviseksi johtuen velkarahoitteisten investointien odotetusta kasvusta ja valituksenalaisten menetelmien verkko-omaisuuden arvostamistavan muutoksesta (Fingridin todiste 24, Energiaviraston todiste 6). Fitchin mukaan valittajan luottoluokitus on edelleen korkein, jonka Fitch antaa säännellylle verkkotoiminnalle Euroopassa, heijastaen erittäin vahvaa liiketoimintaa ja suotuisaa sääntelykehystä.
300. Toinen kansainvälinen luottoluokittaja S&P on helmikuussa 2024 laskenut Fingrid Oyj:n luottoluokituksen tasolle ’A+/A-1’ johtuen valvontamenetelmiin tehdyistä muutoksista (Fingridin todiste 25, Energiaviraston todiste 7). S&P:n mukaan sääntelykehys on kuitenkin edelleen kantaverkkoyhtiölle suotuisa ja tukee vakaata ja ennustettavaa liiketoimintaa.
301. Markkinaoikeudessa kuullun professori MC:n arvion mukaan muutos menetelmissä ei ole dramaattinen. MC:n mukaan valittaja tulee myös jatkossa saamaan vähintään kohtuullista tuottoa. Sen sijaan muutokset menetelmissä voivat olla joillekin asiakkaille merkittäviäkin, kun pidemmällä aikavälillä sähkön kokonaiskustannus tulee todennäköisesti laskemaan. Valittajan rahoitusasema markkinoilla on hyvä, eikä muutos vaaranna investointeja tai estä vieraan pääoman ehtoisen rahoituksen saamista. Monopoliyhtiöille on saatavilla markkinoilta rahaa, etenkin jos sen tueksi on saatavissa esimerkiksi valtiontakauksia. MC:n mukaan valittaja on saanut viime menetelmäkaudella hyvin korkeaa tuottoa omalle pääomalle, eikä muutokset menetelmissä aiheuta sille likviditeettiongelmia.
302. Energiavirasto on arvioinut valituksenalaisten menetelmien vaikutuksia sähkön kantaverkkotoiminnan osalta 29.12.2023 päivätyssä vaikutusarvioinnissaan (Fingridin todiste 18). Vaikutusarviointi on toteutettu vertailemalla menetelmämuutosten vaikutuksia yhtiön hinnoitteluvaraan viimeisimmän vahvistetun kohtuullisen hinnoittelun vuoden 2022 tietojen perusteella ottaen huomioon vuoden 2023 vahvistettu riskitön korkokanta. Vaikutusarvioinnin mukaan hinnoitteluvaraa nostavat menetelmämuutokset ovat yhteensä 86 miljoonaa euroa ja hinnoitteluvaraa alentavat muutokset ovat yhteensä 33 miljoonaa euroa, eli nettovaikutus on 53 miljoonaa euroa hinnoitteluvaraa nostava, mikä on noin kolme prosenttia vuoden 2022 liikevaihdosta. Arvioinnissa on kuitenkin todettu, että osa hinnoitteluvaraa nostavista tekijöistä koskevat tuottoasteen parametreja ja heijastavat lähinnä yleistä markkinatilanteen kehitystä, ja koska kyseisiä parametrejä päivitetään menetelmäjakson aikana, voi markkinatilanne ja näin ollen tuottoasteen muutosten vaikutukset muuttua kesken menetelmäjakson myös päinvastaiseen suuntaan etenkin kohtuullisen tuottoasteen osalta.
303. Vaikutusarvioinnissa on otettu huomioon tuottoasteeseen tehdyt muutokset mukaan lukien beeta-kerroin ja markkinariskipreemio, tuottopohjaan tehdyt muutokset mukaan lukien vanhan verkon menetelmien mukaisen jäädyttämisen vaikutus tuottoon, pullonkaulatulot, vaihto-omaisuus, purkukustannukset ja poistoeron korollisen velan osuuden käsittelyä koskeva menetelmämuutos sekä investointi-, laatu- ja tehostamiskannustimeen tehdyt muutokset mukaan lukien vanhan verkon jäädytyksen vaikutus tasapoistoon, indeksikorjauksen poisto, yleisen tehostamistavoitteen muutos sekä laatukannustimen referenssitason päivitys. Vaikutusarvioinnin mukaan keskeinen pidemmän aikavälin vaikutus on sillä, että ennen vuotta 2024 investoidun verkon arvoa ei uudelleenarvoteta valvontajaksojen välissä seuraavan menetelmäjakson aikana, jolloin pidemmän aikavälin kustannuskehitys ei siirry vanhan verkon arvoon. Vaikutusarvioinnin mukaan ennen vuotta 2024 investoidun verkon arvostusmenettely menetelmien mukaisesti lisää kantaverkkoyhtiön hinnoitteluvaraa 15 miljoonaa euroa tuottopohjan kautta ja 11 miljoonaa euroa regulaatiopoistojen kautta verrattuna vuoden 2022 vertailutasoon. Arviossa on oletettu, että yksikköhintajäädytyksellä on 10 prosentin nostava vaikutus vuoden 2022 verkon arvoon, mutta arvio tulee tarkentumaan myöhemmin, kun yhtiö toimittaa verkon rakennetiedot uudella komponenttijaottelulla. Verkonarvostuksen lisäksi merkittävimmät muutokset ja päivitykset yhtiön hinnoittelumahdollisuuksiin liittyvät kohtuullisen tuottoasteen laskennassa sovellettavaan riskittömään korkokantaan (44 miljoonaa euroa) ja velkapreemioon (10 miljoonaa euroa) sekä tasauserään tehtäviin muutoksiin
(-10 miljoonaa euroa).
3.13.2 Oikeudellinen arviointi
304. Energiamarkkinasääntelyn ja sähkömarkkinoiden valvonnan edellä todettuna tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti, varmasti ja ympäristön kannalta kestävästi toimiville sähkömarkkinoille siten, että hyvä sähkön toimitusvarmuus, kilpailukykyinen hinta ja kohtuulliset palveluperiaatteet voidaan turvata loppukäyttäjille. Kantaverkonhaltijalle on asetettu energiamarkkinasääntelyssä velvollisuuksia, jotka sen tulee täyttää edellä mainittujen edellytysten täyttymisen varmistamiseksi. Energiavirastolle on puolestaan asetettu tavoitteeksi pyrkiä edistämään ja varmistamaan näiden edellytysten täyttyminen sen suorittaessa sähkömarkkinoiden valvontaa. Energiaviraston tulee muun ohella edistää verkkojen kustannustehokasta kehitystä sekä sähkö- ja maakaasuverkkojen riittävää siirtokykyä ja energiatehokkuutta sekä uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähkön ja kaasun tuotannon sekä hajautetun tuotannon liittämistä sähkö- ja maakaasuverkkoihin, sekä seurata sähkö- ja maakaasuverkonhaltijoiden liittymien toimittamiseen ja korjausten suorittamiseen käyttämää aikaa ja sähköntuotantokapasiteettiin tehtäviä investointeja ja niiden vaikutusta sähkön toimitusvarmuuteen.
305. Energiaviraston tehtävänä on edellä mainittujen ohella vahvistaa sähkö- ja maakaasuverkkojen haltijoille siirron ja jakelun hinnoittelua koskevat menetelmät. Kuten asian arvioinnin lähtökohdissa on todettu, Energiavirastolla on laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä ja kehittämisessä. Lähtökohtana tulee olla verkkotoiminnan hintojen kustannusvastaavuus sekä hinnoittelun ja liiketoiminnasta saatavan tuoton kohtuullisuus. Verkonhaltijalle tulee turvata kohtuullinen korvaus verkkopalveluista sekä niille kuuluvien tehtävien edellyttämä kohtuullinen tulorahoitus ja vakavaraisuus. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös verkon kehittämisvelvollisuudesta aiheutuvat investoinnit ja niiden rahoittaminen. Tuoton kohtuullisuuden arvioimisessa tulee ottaa huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut sekä verkkokomponenttien pitkä käyttöikä.
306. Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa hinnoittelussa noudatettavia menetelmiä kokonaisuutena on pidettävä lähtökohtana sitä, että kohtuullinen tuotto arvioidaan mahdollisimman luotettavalla menetelmällä. Energiaviraston on valvontamenetelmiä vahvistaessaan tarkasteltava menetelmiä ja niiden vaikutuksia kokonaisuutena ottaen huomioon niiden tasapuolisuuden sekä eri verkonhaltijoiden että verkonhaltijoiden ja loppukäyttäjien välillä. Näin ollen yksittäisen verkonhaltijan taloudellisilla eduilla tai investointisuunnitelmilla ei voi olla ratkaisevaa merkitystä hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisarvioinnissa.
307. Esitetyn selvityksen perusteella Energiavirasto on arvioinut valituksenalaisten menetelmien taloudellisia vaikutuksia verkonhaltijalle laatimissaan vaikutusarvioinneissa. Vaikutusarvioinneissa on tarkasteltu menetelmien vaikutuksia kantaverkonhaltijan hinnoitteluvaraan. Vaikutusarvioinneissa on otettu huomioon keskeisimmät muutokset menetelmiin sekä menetelmäpäivitykset. Kyseisistä vaikutusarvioinneista käy ilmi, että menetelmämuutokset ovat Energiaviraston laskelmien mukaan kokonaisuudessaan valittajan hinnoitteluvaraa nostavia vuoteen 2022 verrattuna. Arvioinnit kuitenkin perustuvat osin oletuksille, jotka tarkentuvat vasta menetelmäjakson kuluessa. Markkinaoikeus toteaa, että tällaisia seikkoja koskevat perustellut selvitykset ja syyt voivat myöhemmissä vahvistuspäätöksissä muodostaa perusteen nyt vahvistettujen menetelmien muuttamiselle. Menetelmiä on mahdollista muuttaa myös niiden voimassa ollessa valvontalain 13 §:n nojalla.
308. Asiassa on riidatonta, että kantaverkon ylläpito ja kehittäminen ovat Suomen huoltovarmuuden kannalta kriittisiä tekijöitä ja kantaverkon merkittävä kehittäminen on välttämätöntä Suomen ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi vuoteen 2035 mennessä, sekä vihreän siirtymän mahdollistamiseksi. Edelleen asiassa on riidatonta, että lainsäädännön ja yhteiskunnallisten tavoitteiden toteuttamiseksi valittajan on suoriuduttava laajasta, vuosille 2024–2033 päivitetystä kantaverkon kehittämissuunnitelmasta, jonka mukaiset investoinnit ovat suuruudeltaan noin neljä miljardia euroa. Markkinaoikeus toteaa, että vaikutusarvioinneissa ei ole muutoin kuin hinnoitteluvaran osalta tarkasteltu valittajan edellytyksiä toteuttaa kyseisiä investointeja.
309. Markkinaoikeus toteaa, että sääntelykehys on keskeinen tekijä, joka vaikuttaa verkon kehittämiseen tehtävien investointien tasoon. Koska verkot ovat säänneltyjä omaisuuseriä ja investoinnit maksetaan kuluttajilta perittävillä maksuilla, verkon kehittämisinvestointien kasvu johtaa yleensä kuluttajahintojen nousuun. Koska valvonnan lähtökohtana on, että kuluttajahintojen on kuitenkin pysyttävä kohtuullisina, edellytetään menetelmiltä oikeasuhtaista tasapainoa investointien tason ja hintojen kohtuullisuuden välillä. Tämä voi edellyttää, että verkonhaltijan on sopeutettava suunniteltujen investointien määrää kuitenkin siten, että se pystyy varmistamaan sille laissa säädettyjen edellytysten täyttämisen.
310. Asiassa on riidatonta, että kantaverkkoon tehdyt ja tehtävät investoinnit ovat pitkäikäisiä ja niiden elinkaari kattaa monta menetelmäjaksoa. Markkinaoikeus toteaa, että Energiamarkkina-alalla toimivien verkkoyhtiöiden on otettava huomioon investointiensa ylikautisuus suhteessa valvontaviranomaisen eri valvontamenetelmiin ja se, että kansallisella valvontaviranomaisella on harkintavaltaa ja oikeus muuttaa valvontamenetelmiään. Aiemmissa valvontamenetelmissä tehdyt linjaukset eivät voi muuttua esteeksi valvontamenetelmien, niiden komponenttien tai laskentatapojen päivittämiselle perustelluista syistä uusille valvontakausille.
311. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että valituksenalaisiin valvontamenetelmiin tehdyt muutokset ovat olleet muun ohella kustannusvastaavuuden ja kuluttajien edun turvaamisen kannalta perusteltuja. Näin ollen valituksenalaisten menetelmien lainmukaisuuden arvioimisen perustaminen vahvasti vertailuun valituksenalaisten ja aiemmin voimassa olleiden menetelmien vaikutusten eroihin ei ole perusteltua, sillä edellä esitetyllä tavalla muun ohella Energiaviraston aiemmissa valvontamenetelmissä käytetyn verkon uudelleenarvottamisen yhteydessä tulisi soveltaa reaalista tuottoastetta, joka laskisi sallittua tuottoa. Valittajan vaatimien menetelmien ja vaikutuksia koskevien laskelmien osalta on myös otettava huomioon, että verkko-omaisuuden uudelleenarvostus ei välttämättä aina johda korkeampaan tuottopohjaan ja johda siten valituksenalaisia menetelmiä parempaan lopputulokseen. Verkko-omaisuuden arvostamistavalla ei ole katsottava olevan merkitystä ennenaikaisiin purkuihin tai yksikköhintaluettelon rakenteeseen. Verkon arvostusperiaatteeseen tehdyn muutoksen voidaan sen sijaan katsoa lisäävän liiketoiminnan ja sen kassavirtojen ennustettavuutta.
312. Markkinaoikeus on niin ikään edellä katsonut, että keskeisimpänä pidetyn verkko-omaisuuden oikaisua koskevan muutoksen osalta asiassa ei ole osoitettu Energiaviraston valvontamenetelmissä käytettävän nimellisen tuottoasteen ja verkko-omaisuuden jäädytetyn jälleenhankinta-arvon yhdistelmän itsessään johtavan vaikutuksiltaan sääntelyn vastaiseen lopputulokseen. Kun tarkastellaan uusien, vuodesta 2024 eteenpäin tehtyjen investointien kannattavuutta uusilla valvontamenetelmillä, ovat investoinnit lähtökohtaisesti keskimääräiseen tehokkuuteen pääsevälle tai sen ylittävälle verkonhaltijalle kannattavia, koska investoinnin nettonykyarvo on menetelmien laskentaperiaatteiden mukaisesti nolla tai enemmän. Jokaiselle uudelle investoinnille saa menetelmien mukaan kohtuullisen tuottoasteen mukaisen tuoton sekä sen pitoajalle laskettavan tasapoiston. Verkonhaltijan tehokkuus ja investointien lisääminen nostavat verkonhaltijan sallittua kohtuullista tuottoa. Valittuun verkonarvostamisperiaatteeseen sisältyvä etupainotteinen kassavirta tukee investointien tekemistä.
313. Siltä osin kuin valittaja on esittänyt väitteidensä tueksi PWC:n taloudellisen mallinnuksen ennustevuosille 2024–2034 ja esittänyt tuottopohjan olevan valituksenalaisissa valvontamenetelmissä jatkuvasti alhaisemmalla tasolla kuin toimintaan tosiasiassa sitoutunut pääoma purettavien verkon osien ja korvausinvestointien johdosta, markkinaoikeus toteaa, että verkkokomponenttien pitoajat ja verkon osien mahdolliset purkamiset on otettu huomioon valvontamenetelmien pitoaikoja koskevissa osissa, eivätkä nämä parametrit ole muuttuneet suhteessa aiempiin valvontamenetelmiin. Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että verkkokomponentti on oikeutettu kohtuulliseen tuottoon vain käyttönsä aikana.
314. Valittaja ei ole esittänyt selvitystä siitä, ettei sen olisi mahdollista saada investointeihin rahoitusta. Kuten lainvalmisteluasiakirjoistakin ilmenee, tarvittaessa verkonhaltijan tulee turvautua pääomarahoitukseen. Kansainvälinen luottoluokituslaitos Fitch on valvontamalliin tehtyjen muutosten jälkeen muuttanut helmikuussa 2024 valittajan pitkäaikaisen yritysluokituksen tulevaisuuden näkymän vakaasta negatiiviseksi ja toinen kansainvälinen luottoluokituslaitos S&P on helmikuussa 2024 laskenut valittajan pitkä- ja lyhytaikaisen luottoluokituksen tasoa valvontamalliin tehtyjen muutosten jälkeen. Molemmat mainituista ovat kuitenkin edelleen katsoneet, että nykyinen sääntelykehys on valittajalle suotuisa ja liiketoimintaedellytykset ovat vakaat. Myös MC:n arvion mukaan valittajan rahoitusasema markkinoilla on edelleen hyvä.
315. Edellä esitetyillä perusteluilla markkinaoikeus katsoo, että valittaja ei ole esittänyt selvitystä siitä, ettei se pystyisi rahoittamaan liiketoimintaansa Energiaviraston kyseessä oleville valvontajaksoille vahvistamien valvontamenetelmien nojalla ja niiden salliman kohtuullisen tuoton mukaisesti eikä siitä, että verkonhaltijoiden oikeus verkkotoimintaan sijoitetun pääoman kohtuulliseen tuottoon olisi valittajan esittämien laskelmien perusteella tai muutoinkaan vaarantunut. Valittaja ei ole esittänyt selvitystä myöskään siitä, että menetelmämuutokset vaarantaisivat sen toimintaedellytykset ja estäisivät sitä täyttämästä lakisääteiset velvoitteensa. Tätä tukee myös luottoluokittajien esittämät arviot uusien valvontamenetelmien vaikutuksista valittajalle.
316. Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella ja ottaen vielä huomioon Energiaviraston mahdollisuuden muuttaa vahvistuspäätöksiä valvontalain 13 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla, jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta, ettei asiassa ole osoitettu valituksenalaisten valvontamenetelmien johtavan sellaiseen hinnoitteluun, jota ei voitaisi pitää valittajan kannalta kohtuullisena eivätkä valittajan esittämät perustelut valvontamallia kokonaisuutena arvioiden anna siten aihetta valituksenalaisen päätöksen muuttamiselle vaadituin tavoin.
3.13.3 Omaisuudensuoja
317. Valittaja on esittänyt, että Energiavirasto on päätöksellään loukannut sen perustuslailla turvattua omaisuudensuojaa. Valittajan mukaan menetelmämuutokset, jotka leikkaavat valittajan kohtuullista tuottoa, tekevät investoinneista kannattamattomia tai heikentävät niiden kannattavuutta olennaisesti sekä vaarantavat valittajan elinkelpoisen liiketoiminnan pitkällä aikavälillä, eivät ole hyväksyttäviä omaisuudensuojan näkökulmasta. Energiaviraston päätöksellä on lisäksi taannehtivia negatiivisia vaikutuksia kantaverkkoon jo tehtyjen sekä päätettyjen investointien kannattavuuteen niiden elinkaarella.
318. Energiavirasto on esittänyt, että valituksenalaisella päätöksellä ei rajoiteta omaisuudensuojaa tarpeettomasti. Luonnollisen monopolin valvonta kokonaisuudessaan perustuu omaisuudensuojaan kohdistuviin rajoituksiin, jotka ovat sekä unionin oikeudessa että kansallisessa lainsäädännössä tarkoin harkittu. Päätöksellä on toteutettu laskentamenetelmien muutoksia, joiden sisältö on lähtökohtaisesti Energiaviraston harkintavallassa. Päätöksen mukaiset omaisuudenrajoitukset ovat tarkkarajaisia ja täsmällisesti määriteltyjä. Päätöksellä ei ole taannehtivaa vaikutusta eikä se muuta valittajan toimintaympäristöä ennakoimattomasti. Valittaja ei ole voinut myöskään perustellusti odottaa, että valvontamenetelmät pysyisivät muuttumattomana. On selvää ja etukäteen ennakoitavissa, että sähköverkkoja ja verkkoyhtiöitä koskeva sääntely on jatkuvassa muutostilassa energiamarkkinoilla tapahtuvien muutosten takia ja Energiaviraston nimenomaisena velvoitteena on kehittää valvontamenetelmiä. Lisäksi päätöksen vaikutus omaisuudensuojaan puuttumiseen on vähäistä, koska sähköverkkoliiketoimintojen elinkeinonharjoittajilla on yleensä huomattava varallisuus ja niiden liiketoiminta on lähtökohtaisesti vähäriskistä ja vakaata sekä niiden kannattavuus on hyvä.
319. Markkinaoikeus toteaa, että arvioinnissa on tältä osin kysymys siitä, miten Energiaviraston valituksenalaista päätöstä on arvioitava suhteessa perustuslain 15 §:ssä, Euroopan unionin perusoikeuskirjan 13 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklassa (viimeksi mainittujen suhteesta ks. unionin tuomioistuimen tuomio 5.5.2022, BPC Lux 2 ym., C‑83/20, EU:C:2022:346, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) turvattuun omaisuuden suojaan.
320. Asiassa on riidatonta, että valituksenalaiset päätökset merkitsevät verkonhaltijoiden ja niiden omistajien perusoikeutena turvatun omaisuudensuojan rajoittamista. Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että se on valvontamenetelmiä kehittäessään ottanut kaikkien erityisvalvonnan osapuolien kannalta huomioon muun ohella perusoikeuksien asettamat rajat harkintavallan käytölleen. Asiassa on riidatonta, että Energiavirasto ei ole päätöksessään muutoin perustellut omaisuudensuojan rajoituksia.
321. Perusoikeuksien yleisten rajoitusperiaatteiden (PeVM 25/1994 vp s. 5) mukaan perusoikeuksien rajoitusten tulee perustua eduskunnan säätämään lakiin. Perusoikeusrajoituksen tulee olla laissa tarkkarajainen ja riittävän täsmällisesti määritetty. Rajoituksen olennaisen sisällön tulee ilmetä laista. Perusteen, jolla perusoikeutta rajoitetaan, tulee olla hyväksyttävä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima. Perusoikeusrajoituksen tulee olla välttämätön hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi ja muutenkin suhteellisuusvaatimuksen mukainen. Perusoikeuden rajoitus on sallittu vain, jos tavoite ei ole saavutettavissa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin. Rajoitus ei saa mennä pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään.
322. Edellä todetusti sähkömarkkinoiden valvonnan kannalta on keskeistä, että sähköverkot ovat niin sanottuja luonnollisia monopoleja, koska rinnakkaisten kilpailevien verkkojen rakentaminen ei ole yleensä taloudellisesti mahdollista, ja samalla sähköverkkojen toimivuus on yhteiskunnallisesti ratkaisevan tärkeää. Sähkömarkkinalakiin sisältyy lukuisia verkonhaltijoiden verkko-omaisuuden käyttöön kohdistuvia velvollisuuksia ja rajoituksia. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin arvioinut perustuslain 15 §:n omaisuuden suojan näkökulmasta useita energiamarkkinasääntelyä koskevia lakiehdotuksia, joissa sähköyritysten omistajille on asetettu omaisuuden käyttöön kohdistuvia velvollisuuksia tai rajoituksia kilpailuedellytysten luomiseksi tai turvaamiseksi. Perustuslakivaliokunta on näissä yhteyksissä lähtenyt vakiintuneesti siitä, että velvoitteet ja rajoitukset ovat kulloinkin kysymyksessä olevan omaisuuden erityisluonne huomioon ottaen perustuslain mukaisia, jos ne perustuvat lain täsmällisiin säännöksiin ja ovat omistajan kannalta kohtuullisia (esimerkiksi PeVL 19/2021 vp s. 3 siinä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen). Hinnoittelun sääntelyn osalta valiokunta on katsonut kohtuullisuuden edellyttävän elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, että säänneltävien hintojen tai korvausten tulee turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus (PeVL 4/2000 vp s. 2). Lisäksi valiokunta on katsonut lausuntokäytännössään säänneltyjen hintojen kohtuullisuuden edellyttävän elinkeinonharjoittajan näkökulmasta, että säänneltäviin hintoihin sisältyy kohtuullinen voitto tai pääomalle laskettava kohtuullinen tuotto (esimerkiksi PeVL 31/2006 vp s. 4, PeVL 10/2007 s. 2 ja PeVL 46/2016 vp s. 4 ja 5).
323. Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinotoiminnan sääntelyä luonnolliseen monopoliin perustuvassa markkinatilanteessa lähtökohtaisesti tarpeellisena ja hyväksyttävänä (esimerkiksi PeVL 36/2004 vp s. 2 ja PeVL 19/2021 vp s. 3 niissä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen) ja tällaisessa tilanteessa on perustuslakivaliokunnan mielestä perusteltua pyrkiä edistämään kilpailua ja suojaamaan asiakkaiden varallisuusarvoisia oikeuksia tavanomaista tehokkaammilla sääntelykeinoilla. Edelleen perustuslakivaliokunta on katsonut, että sääntelyn riittävää täsmällisyyttä arvioitaessa voidaan ottaa huomioon päätettäviin seikkoihin liittyvät osin laskennalliset ja siten teknisluonteiset erityispiirteet samoin kuin sääntelyn kohdistuminen - yksilön asemesta - ensi sijassa sähköliiketoimintaa harjoittaviin yrityksiin (esimerkiksi PeVL 36/2004 vp s. 2 siinä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen). Perustuslakivaliokunta on pitänyt sähkömarkkinoiden sääntelyä kuluttajien suojaamiseksi mahdollisena tietyin edellytyksin myös sopimuksiin kohdistuvin taannehtivin vaikutuksin (PeVL 36/2004 vp s. 2 ja 3 ja PeVL 63/2002 vp s. 2 ja 3), ja valiokunnan mukaan lainsäätäjällä on luonnollisten monopolien sääntelyssä hinnoitteluperusteiden osalta, mukaan lukien sääntelyn taannehtivuus, laaja liikkumavara (esimerkiksi PeVL 19/2021 vp s. 3). Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan painavien yleisten etujen vuoksi vahvasti säännellyillä markkinoilla toimivat yritykset eivät voi perustellusti odottaa lainsäädännön pysyvän kaikissa oloissa muuttumattomana (esimerkiksi PeVL 17/2021 vp s. 32 siinä viitattuine perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöineen).
324. Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään katsonut (tuomio 30.4.2025, Genzyński, C-278/24, EU:C:2025:299, 98 ja 99 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), että omaisuudensuojaan liittyvä oikeus ei ole ehdoton ja sen käyttöä voidaan rajoittaa unionin yleisen edun mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Kuitenkin perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä niiden keskeistä sisältöä kunnioittaen, ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoitusten on oltava välttämättömiä ja vastattava tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
325. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan, jotta puuttuminen omaisuudensuojaan olisi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 lisäpöytäkirjan 1 artiklan mukaista, siinä on säilytettävä oikeudenmukainen tasapaino yleistä etua koskevien vaatimusten ja yksilön perusoikeuksien suojelua koskevien pakottavien vaatimusten välillä (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 5.1.2000, Beyeler v. Italia, 107 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 6.7.2014, Ališić ym. v. Bosnia ja Hertsegovina, Kroatia, Serbia, Slovenia ja entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, 108 kohta).
326. Markkinaoikeus toteaa, että verkonhaltijan kohtuullisen hinnoittelun laskentaperusteista ei ole mahdollista säätää lailla kovinkaan täsmällisesti ja tarkkarajaisesti johtuen kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuuden vaatimuksesta (ks. TaVM 19/2021 vp s. 10–14 sekä edellä mainittu unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-48/23). Suomen energiamarkkinasääntelyssä on annettu Energiavirastolle oikeus puuttua verkkoyhtiöiden omaisuudensuojaan muun ohella valvontamenetelmissään. Näin ollen kysymystä omaisuudensuojasta on arvioitava ennen kaikkea sen perusteella, onko omaisuudensuojaan valittajan hinnoittelun valvonnassa kohdistuvien ja Energiaviraston asettamien rajoitusten katsottava Energiaviraston asema ja asioiden sääntelykonteksti huomioon ottaen täyttäneen perusoikeuksien rajoitusedellytykset ja edellä kuvatut unionin oikeuden ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimukset omaisuudensuojan rajoittamiselle.
327. Markkinaoikeus on edellä arvioinut valituksenalaisella päätöksellä vahvistettuihin valvontamenetelmiin tehtyjä valituksenalaisia muutoksia sekä yksittäin että valvontamenetelmien kokonaisuuden kannalta ja todennut, että valvontamenetelmiin tehdyille muutoksille on esitetty hyväksyttävät perusteet eikä Energiaviraston ole katsottu menetelleen kyseiset valvontamenetelmät vahvistaessaan sähkömarkkinasääntelyn vastaisesti. Valvontamenetelmien on katsottu täyttävän lain kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat vaatimukset ja olevan valituksenalaisilta osin valittajan ja sen omistajien kannalta kohtuulliset. Asiassa ei ole osoitettu Energiaviraston ylittäneen harkintavaltaansa tai valinneen menetelmissä valituksenalaisilta osin sellaista toteutusvaihtoehtoa, joka olisi ylittänyt sen, mikä on ollut välttämätöntä tavoiteltujen muutosten tekemiseksi. Ottaen huomioon edellä todetun, valvontamenetelmiin tehdyille muutoksille esitetyt perusteet ja Energiaviraston laajan harkintavallan, markkinaoikeus katsoo, ettei valvontamenetelmiä voida pitää perustuslain oikeasuhtaisuusvaatimuksen tai Euroopan unionin suhteellisuusperiaatteen vastaisina.
328. Asiassa ei ole osoitettu, että Energiavirasto olisi muuttanut taannehtivasti edellisten valvontajaksojen vahvistuspäätöksiä tai niiden voimassaolon aikana sovellettuja laskentaperiaatteita. Siltä osin, kun on kyse uusien vahvistettujen valvontamenetelmien soveltamisesta ennen niiden voimaantuloa tehtyihin investointeihin, markkinaoikeus toteaa kuten edellä, että investoinnit toimialalla ovat pitkäaikaisia, mihin nähden valvontamenetelmiin tehdyillä muutoksilla voi olla vaikutuksia myös aiemmin tehtyihin investointeihin. Aiemmissa valvontamenetelmissä tehdyt linjaukset eivät voi muuttua ylikautisiksi esteiksi valvontamenetelmien, niiden komponenttien tai laskentatapojen päivittämiselle perustelluista syistä. Ottaen huomioon, että Energiavirastolla on toimivalta muuttaa menetelmiä ja ettei virasto ole ylittänyt harkintavaltaansa valituksenalaiset muutokset tehdessään, valituksenalaisen päätöksen ei voida katsoa rikkoneen omaisuudensuojaa.
329. Siltä osin kuin valittaja on esittänyt Energiaviraston selvittäneen ja perustelleen puutteellisesti omaisuudensuojaan kohdistuvia rajoituksia, markkinaoikeus toteaa seuraavaa. Päätösten perusteleminen on perustuslakiin pohjautuva viranomaisen velvollisuus, ja asianosaisella on oikeus saada perustelut päätökseensä. Hallintolain päätöksen perusteluja koskeva säännös antaa kuitenkin viranomaiselle valtaa harkita perustelujen esittämistapaa ja laajuutta. Edellä todetusti luonnollisten monopolien hinnoittelun valvontaa koskeva sääntely sisältää lähtökohtaisesti verkonhaltijoiden verkko‑omaisuuden käyttöön kohdistuvia perustuslakivaliokunnan perusoikeusvalvonnassa laajasti arvioituja velvollisuuksia ja rajoituksia, joiden yksittäistapauksellinen perustuslain ja sen omaisuudensuojaa koskevien vaatimusten mukaisuuden arviointi on vahvasti kytköksissä siihen, johtavatko valituksenalaisella päätöksellä vahvistetut valvontamenetelmät energiamarkkinasääntelyn edellyttämällä tavalla kokonaisuutena arvioiden verkonhaltijoiden kannalta kohtuulliseen lopputulokseen.
330. Energiavirasto on perustellut valvontamenetelmiin tekemiään muutoksia edellä jaksoissa 3.2–3.12 kuvatulla tavalla ja edellä markkinaoikeus on katsonut, että kyseiset muutokset ovat olleet perusteltuja päätöksessä esitetyin perustein sekä katsonut vahvistettujen valvontamenetelmien täyttävän valituksenalaisilta osin sääntelyn kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat edellytykset. Markkinaoikeus katsoo, että näissä olosuhteissa valittajan omaisuudensuojanäkökohtia ei voida perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä esitetty huomioon ottaen pitää niin painavina, että Energiavirastolla olisi ollut velvollisuus esittää omaisuudensuojan rajoituksista erillinen perustelu valituksenalaisessa päätöksessä. Energiavirasto on siten tältä osin perustellut päätöksen riittävästi todetessaan, että se on valvontamenetelmiä kehittäessään ottanut huomioon perusoikeuksien asettamat rajat harkintavallan käytölleen.
3.14 Energiaviraston menettelyn arviointi
331. Valittaja on esittänyt, että valituksenalainen päätös on myös hallintolain selvittämis-, kuulemis- ja perusteluvelvollisuuden sekä suhteellisuus-, luottamuksensuoja- ja tarkoituksenmukaisuusperiaatteen vastainen.
332. Energiavirasto on esittänyt, että valituksenalainen päätös on valmisteltu avoimesti ja huolellisesti ottaen huomioon sääntelyssä asetetut tavoitteet sekä hallintolain vaatimukset ja hyvän hallinnon periaatteet.
333. Markkinaoikeus arvioi seuraavaksi, onko päätöksessä tai sen valmistelussa ilmennyt sellaisia menettelyvirheitä, joiden johdosta Energiaviraston päätös olisi kumottava.
3.14.1 Selvittämis- ja kuulemisvelvollisuus
334. Valittaja on esittänyt, että Energiavirasto ei ole täyttänyt sille viranomaisena kuuluvaa selvittämisvelvollisuutta, kun se ei ole valituksenalaista päätöstä tehdessään laatinut asianmukaista arviota uusien valvontamenetelmien vaikutuksista. Valittajan mukaan Energiaviraston tekemä vaikutusarviointi on ollut selvästi puutteellinen. Energiavirasto ei ole arvioinut, mihin sen vahvistamat valvontamenetelmät kokonaisuutena arvioiden johtavat, mitkä ovat valvontamenetelmien taloudelliset vaikutukset verkonhaltijoille ja laajemmin koko yhteiskunnalle, ja mitä toimintatapamuutoksia tehdyt muutokset verkkoliiketoiminnassa edellyttävät. Valittajan mukaan Energiavirasto ei ole myöskään kuullut verkonhaltijoita hallintolain edellyttämällä tavalla. Olennaiset menetelmämuutokset päätöksen valmisteluprosessin viime hetkillä sekä Energiaviraston puutteelliset selvitykset ovat rajoittaneet sidosryhmien mahdollisuutta lausua valvontamenetelmiin sisältyvistä muutoksista ja niiden vaikutuksista Energiaviraston asettamissa määräajoissa.
335. Energiavirasto on esittänyt, että se on laatinut valituksenalaisen päätöksen perusteellisen selvittämis- ja analyysityön pohjalta. Energiavirasto on osallistanut verkonhaltijoita ja muita sidosryhmiä menetelmien valmistelussa sekä varannut niille mahdollisuuden lausua näkemyksensä menetelmien sisällöstä. Energiavirasto on analysoinut annetut lausunnot, tehnyt niiden johdosta tarpeellisia muutoksia sekä varannut tämän jälkeen uuden tilaisuuden lausua muutoksista. Energiavirasto on hankkinut selvitystä valvontatietojen, tilaamiensa ulkopuolisten selvitysten, virkatyönä tehtyjen raporttien sekä yleisen viranhoidossa hankitun valvontakokemuksen, asiassa saatujen lausuntojen sekä erillisten tapaamisten ja näissä Energiavirastolle luovutettujen aineistojen kautta. Energiavirasto on kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että valvontamenetelmien perusteet ja olosuhteet on selvitetty huolellisesti ja monipuolisesti ennen päätöksentekoa. Energiavirasto on myös avoimesti tuonut esille verkonhaltijoiden eriävät kannat sekä keskustellut niistä verkonhaltijoiden kanssa.
336. Lisäksi Energiavirasto on esittänyt, että se on toteuttanut kattavaa vaikutusten arviointia menetelmämuutoksiin liittyen. Energiavirasto on muun ohella julkaissut sektoritasoisia yhteenvetoja useaan otteeseen vuoden 2023 aikana tarkastellen muutosehdotusten ja lopullisten muutosten vaikutuksia hinnoitteluvaraan. Lisäksi vahvistuspäätöksen yhteydessä Energiavirasto on julkaissut arvion sähkön jakeluverkkotoiminnan hinnoitteluvaran odotetusta kehityksestä vuosille 2024–2031. Kyseisessä arviossa on ollut mukana myös sähkön kantaverkkotoiminnan hinnoitteluvaran odotettu kehitys, koska kantaverkkomaksut peritään asiakkailta sähkön jakeluverkkoyhtiöiden kautta. Energiavirasto on arvioinut vahvistuspäätöstä valmistellessaan tarkemmin etenkin verkko-omaisuuden arvostukseen liittyviä menetelmämuutosten vaikutuksia yhtiöiden taloudellisiin edellytyksiin ja vaikutusten tasapuolisuuteen yhtiöiden viimeisimpien tilinpäätöstietojen sekä yhtiöiden toimittamien investointisuunnitelmien perusteella. Lisäksi verkko-omaisuuden arvostusmenettelyä on muutettu useaan otteeseen, jotta lopputuloksesta on saatu riittävän tasapuolinen ja vaikutuksiltaan maltillisempi suhteessa vanhoihin menetelmiin.
337. Edellä todetusti hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Hallintolain 34 §:n esitöiden (HE 72/2002 vp s. 89) mukaan kuulemisen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta ja palvelevan asian selvittämistä. Esitöiden mukaan oikeus tulla omassa asiassaan kuulluksi on yksi perustuslain 21 §:ssä lausutuista hallinnon keskeisistä oikeusturvaperiaatteista, jotka edellytetään turvattavan lailla. Valvontalain 12 a §:n 2 momentin mukaan Energiaviraston on ennen 10 §:ssä tarkoitettujen vahvistuspäätösten antamista järjestettävä julkinen kuuleminen, jossa vahvistuspäätöksen kohteena oleville toiminnanharjoittajille, heidän asiakkailleen ja muille sidosryhmille varataan mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösten sekä niiden sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä. Valvontalain 10 §:n 3 momentin esitöiden (HE 20/2013 vp s. 163) mukaan ennen uuden valvontajakson alkamista Energiamarkkinaviraston tulee valmistella uusi vahvistuspäätösluonnos, joka tulee saattaa riittävän julkisen keskustelun kohteeksi ennen seuraavaa valvontajaksoa koskevien uusien vahvistuspäätösten antamista.
338. Valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi, että Energiavirasto on 13.10.2023 julkaissut kyseessä olevaa valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätösluonnoksen ja järjestänyt siitä 13.10.–10.11.2023 julkisen kuulemisen, jossa sidosryhmille on varattu mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösluonnoksesta liitteineen. Kuulemisen yhteydessä saatujen lausuntojen perusteella Energiavirasto on tehnyt julkaistuun vahvistuspäätösluonnokseen muutoksia muun ohella verkko-omaisuuden arvostamismenetelmään ja järjestänyt menetelmiin tehdyistä muutoksista toisen julkisen kuulemisen ajalla 1.–15.12.2023. Energiavirasto on vielä tämän jälkeen tehnyt valituksenalaisella päätöksellä 29.12.2023 vahvistettuihin lopullisiin valvontamenetelmiin joitakin tarkennuksia verkko-omaisuuden yksikköhintojen jäädyttämisen määrittelyyn. Energiavirasto ei ole varannut verkonhaltijoille tilaisuutta lausua vahvistetuista menetelmistä niihin joulukuun kuulemisen jälkeen tehtyjen muutosten osalta. Valituksenalaisella päätöksellä vahvistetut valvontamenetelmät ovat tulleet voimaan 1.1.2024 alkaen. Valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevällä tavalla sekä loka-marraskuun että joulukuun 2023 kuulemismenettelyssä on saatu lausuntoja sekä kantaverkonhaltijalta, sidosryhmiltä ja asiakkailta.
339. Markkinaoikeus toteaa, että energiamarkkinasääntelyssä ei ole asetettu erityistä määräaikaa valvontamenetelmien laatimista koskevan kuulemisen ajankohdalle tai riittävälle kestolle. Kuulemisessa on kuitenkin tullut ottaa huomioon hallintolaista ilmenevät hyvän hallinnon perusteet ja asianosaisten oikeusturvaan liittyvät perusoikeudet. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittajalle on asianmukaisesti ja sääntelyn edellyttämällä tavalla varattu mahdollisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätösluonnoksen sekä niiden sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä.
340. Edellä todetusti verkonhaltijoille ei ole varattu tilaisuutta lausua enää joulukuun 2023 kuulemisen jälkeen vahvistuspäätösluonnokseen tehdyistä muutoksista. Markkinaoikeus toteaa, ettei Energiavirastolla ole velvollisuutta kuulla asianosaisia omasta päätösharkinnastaan (vrt. hallintolainkäytön osalta KHO 2015:151). Ottaen lisäksi huomioon vahvistettuihin valvontamenetelmiin joulukuun 2023 kuulemisen jälkeen tehtyjen muutosten luonteen, ei muutoksia voida pitää asioiden luonnetta niin merkittävästi muuttaneina, että ne olisi tullut vielä kerran saattaa asianosaisten lausuttaviksi esimerkiksi menetelmien luonnoksina ennen valvontamenetelmien vahvistamista.
341. Edellä lausutun perusteella valituksenalaisen päätöksen valmisteluun liittyvän Energiaviraston joulukuun 2023 menettelyn ei ole katsottava olleen tältäkään osin siten virheellistä, että valituksenalainen päätös olisi tällä perusteella kumottava. Edellä todetusti sekä verkonhaltijat että verkon käyttäjät ovat antaneet kuulemisten yhteydessä lausuntoja, jotka ovat esitetyn perusteella ainakin osin vaikuttaneet vahvistettujen valvontamenetelmien sisältöön. Näin ollen markkinaoikeus katsoo kokonaisuutena arvioiden, ettei Energiaviraston menettely ole ollut valvontalain 12 a §:n 2 momentin, hallintolain 34 §:n tai hallinnon oikeusturvaperiaatteiden vastaista.
342. Siltä osin kuin valittaja ovat esittänyt, että Energiavirasto ei ole täyttänyt sille viranomaisena kuuluvaa selvittämisvelvollisuutta, kun se ei ole valituksenalaista päätöstä tehdessään laatinut asianmukaista arviota uusien valvontamenetelmien vaikutuksista eri intressitahoille, markkinaoikeus toteaa seuraavaa.
343. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Säännöksen esitöiden (HE 72/2002 vp s. 86) mukaan asian riittävällä selvittämisellä tarkoitetaan sitä, että viranomainen hankkii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Viranomainen voi hankkia selvityksiä itse viran puolesta toisilta viranomaisilta tai se voi pyytää selvitystä asianosaiselta. Viranomainen voi myös pyytää ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä. Selvitysten laajuus ja tarve tulee harkita tapauskohtaisesti. Edellä todetusti myös hallintolain 34 §:n mukaisen kuulemisperiaatteen on katsottu korostavan asianosaisasemaan olennaisesti liittyvää yksilön vaikuttamismahdollisuutta ja palvelevan asian selvittämistä. Markkinaoikeus toteaa, että energiamarkkinasääntelyssä ei ole nimenomaista säännöstä, joka velvoittaisi kansallisen sääntelyviranomaisen tekemään vaikutusarvioinnin ennen valvontalain 10 §:n mukaisen vahvistuspäätöksen tekemistä. Verkonhaltijoille on kuitenkin järjestettävä valvontalain 12 a §:n 2 momentin mukaisesti julkinen kuuleminen, jossa niille on varattava tilaisuus lausua näkemyksensä vahvistuspäätöksen ja sen sisältämien menetelmien ja ehtojen sisällöstä.
344. Edellä todetusti Energiavirasto on järjestänyt ennen valvontamenetelmien vahvistamista vahvistuspäätösluonnoksesta kaksi julkista kuulemista, joiden yhteydessä valittajalla on ollut tilaisuus lausua näkemyksensä menetelmien ja ehtojen sisällöstä sekä mahdollisista yhtiökohtaisista vaikutuksista. Esitetyn selvityksen mukaan Energiavirasto on saatujen lausuntojen perusteella muuttanut osin menetelmiä ennen niiden vahvistamista. Edellä jaksoissa 3.2.3 ja 3.13 todetusti Energiavirasto on julkaissut kaksi valvontamenetelmien vaikutusarviointia koskevaa muistiota, joista ensimmäinen on päivätty 20.10.2023 (Fingridin todiste 12) ja toinen 29.12.2023 (Fingridin todiste 18). Markkinaoikeus on edellä mainituissa jaksoissa 3.2.3 ja 3.13 kuvannut ja arvioinut tarkemmin toteutettuja vaikutusarviointeja osana hinnoittelun kohtuullisuuden kokonaisarviointia. Edellä todetusti Energiavirasto on valmistelun kuluessa myös pyytänyt ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä inflaatiokorjauksen teoreettisesti oikeasta käsittelytavasta valvontamenetelmien tuottoasteen, tuottopohjan ja tasapoiston määrittämisen kannalta. Energiavirastolla on muun ohella ollut käytettävissään työ- ja elinkeinoministeriön asettaman akateemisen työryhmän lausunto (Energiaviraston todiste 5, Fingridin todiste 2) ja valituksenalaisen päätöksen lähdeluettelosta ilmenevät muut selvitykset sekä verkonhaltijoiden sille aiemmin verkkotoiminnan valvontaa varten toimittamia tietoja muun ohella niiden eriytetyt verkkotoiminnan tilinpäätöstiedot, taloudelliset ja tekniset tunnusluvut sekä verkon kehittämissuunnitelmat, jotka se on voinut ottaa vaikutusarvioinneissa ja valvontamenetelmien valmistelussa huomioon.
345. Markkinaoikeus on edellä jaksossa 3.2.3 todennut, ettei Energiavirastolla voida katsoa olevan valvontamenetelmiä vahvistaessaan velvollisuutta tehdä ennen niiden vahvistamista menetelmien osista tai niiden kokonaisuudesta verkonhaltijakohtaista vaikutusarviointia. Niin ikään markkinaoikeus on edellä jaksossa 3.13 katsonut valvontamenetelmien täyttävän lain kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat vaatimukset ja olevan valituksenalaisilta osin valittajan ja sen omistajien kannalta kohtuulliset. Ottaen huomioon Energiaviraston harkintavallan selvitysten hankkimisen laajuuden osalta sekä Energiaviraston kyseessä olevissa asioissa hankkimat ja käytettävissä olleet selvitykset sekä toteutetut vaikutusarvioinnit, markkinaoikeus katsoo, ettei Energiaviraston menettely ole ollut myöskään hallintolain 31 §:n vastaista.
346. Siltä osin kuin Energiavirasto on vaikutusarvioinnissaan 29.12.2023 todennut jatkavansa vaikutusten arviointia yhtiöltä kerättävien lisätietojen avulla, markkinaoikeus toteaa, että mainitut tulevat selvitykset voivat myöhemmissä vahvistuspäätöksissä muodostaa perusteen nyt vahvistettujen menetelmien muuttamiselle. Kyseessä olevaa vahvistuspäätöstä on mahdollista valvontalain 13 §:n nojalla muuttaa myös ennen niiden voimassaoloajan päättymistä muun ohella, mikäli muutokseen on olemassa painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen johdosta.
3.14.2 Luottamuksensuojaperiaate
347. Valittaja on esittänyt, että Energiaviraston toiminta on vaarantanut luottamuksen viranomaisen toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Menetelmiin tehdyt olennaiset muutokset verkon arvon jäädyttämisestä ovat tulleet valittajan tietoon vain muutama kuukausi ennen niiden voimaantuloa. Valittajan taloudellinen asema muuttuu päätöksessä vahvistetuilla valvontamenetelmillä merkittävästi, mikä muodostaa kohtuuttoman epäjatkuvuuskohdan pitkäjänteistä toimintaa edellyttävässä kantaverkkoliiketoiminnassa. Sääntelyn ennakoitavuus on keskeistä valittajalle, sen asiakkaille, palvelutoimittajille, vieraan pääoman rahoittajille ja omistajille. Koska muutokset vaikuttavat olennaisesti jo tehtyjen sekä päätettyjen investointien kannattavuuteen niiden elinkaarella, viranomaistoiminnan äkkinäisiä ja näin suuren mittakaavan suunnanmuutoksia ei voida pitää hyväksyttävinä. Lisäksi äkillisillä ja ennakoimattomilla muutoksilla valvontamenetelmissä on myös yhteiskunnallinen vaikutus. Energiavirasto ei ole oikeutettu tekemään menetelmiin olennaisia, valvottavan kannalta negatiivisia muutoksia, joiden tekemiseen toimintaympäristön, regulaation tai olosuhteiden muutokset eivät oikeuta tai joiden soveltaminen johtaa päinvastaiseen lopputulokseen lain tavoitteiden ja toimintaympäristön muutosten kanssa.
348. Energiavirasto on esittänyt, että se ei ole toiminut vastoin luottamuksensuojan periaatetta eikä asiakokonaisuudessa voida perustellusti vedota luottamuksensuojaan valittajan esittämällä tavalla. Sääntely edellyttää, että valvontamenetelmät vahvistetaan määräajaksi, ja että menetelmien sisältöä tarkistetaan, kehitetään ja tarvittaessa muutetaan uusia menetelmiä vahvistettaessa, ja näin on toimittu jo valvonnan alusta lähtien. Tässä sääntelykehikossa ei voi mitenkään muodostua verkonhaltijalle oikeutettua odotusta siitä, että valvontamenetelmät säilyisivät muuttumattomina miltään osin. Valittaja ei voi vedota oikeutettuun odotukseen asiassa, jossa kohtuullisen tuoton laskentamenetelmiä on muutettu vastaamaan sääntelyn edellytyksiä.
349. Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan periaate kuuluu unionin perusperiaatteisiin (tuomio 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja paitsi unionin toimielinten myös jäsenvaltioiden on noudatettava sitä, kun ne käyttävät niille unionin direktiiveissä annettua toimivaltaa (tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
350. Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille hallintoviranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat hallintoviranomaisen antamiin täsmällisiin vakuutteluihin (tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vakuutteluja, jotka voivat synnyttää tällaisia odotuksia riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, ovat täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä (tuomio 17.3.2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
351. Markkinaoikeus toteaa, että luottamuksensuojan periaatteen soveltaminen korostuu etenkin silloin, kun viranomaisella on toimivaltansa rajoissa harkintavaltaa valita erilaisten vaihtoehtojen välillä. Luottamuksensuoja antaa vilpittömässä mielessä toimivalle yksityiselle oikeuden luottaa siihen, ettei yksityisen oikeuteen tai etuun rajoittavasti tai muutoin negatiivisesti vaikuttava viranomaisen päätöksenteko tai muu toiminta äkillisesti ja odottamattomasti muutu. Luottamuksensuoja edellyttää viranomaiselta pidättäytymistä etenkin taannehtivasta, takautuvasti vaikuttavasta päätöksenteosta.
352. Luottamuksensuojaan liittyy muun ohella se, että viranomainen noudattaa tekemiään päätöksiä ja antamiaan lupauksia sekä omaksumaansa tulkinta- ja soveltamiskäytäntöä, ellei sen muuttamiselle ole lainmukaisia perusteita (Mäenpää, Hallinto-oikeus, 2023, s. 172–175). Markkinaoikeus toteaa, että luottamuksensuojaperiaatteen tavoitteena ei ole kuitenkaan muodostaa saavutettuja oikeuksia sen paremmin kuin pysyttää kerran tehtyä päätöstä täysin muuttumattomaksi käytännöksi. Oikeutettuna odotuksena ei pidetä myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia (ks. hallintolain esityöt HE 72/2002 vp s. 56). Jos viranomaisella on toimivalta puuttua tietyllä tavalla taloudellisiin suhteisiin ja se toimii harkintavaltaansa asianmukaisesti käyttäen, markkinaoikeus toteaa, että päätöksenteon kohteena olevat eivät voi oikeudellisesti tehokkaalla tavalla vedota luottamuksensuojan periaatteeseen.
353. Kuten korkein hallinto-oikeus on ennakkopäätöksessään KHO 2015:105 todennut, vahvistettaessa hinnoittelua koskevia menetelmiä seuraavalle valvontajaksolle aikaisemmasta soveltamiskäytännöstä saadut kokemukset ja valvontamenetelmissä havaitut virheet, markkinatilanteen muutokset sekä valvontamenetelmien kehittäminen voivat aiheuttaa tarpeen muuttaa aikaisemmin sovellettuja menetelmiä. Hinnoittelun valvontaa koskevan sääntelyn luonteeseen kuuluu siten se, että valvontamenetelmät voivat muuttua seuraavilla valvontajaksoilla. Vaikka Energiavirasto olisi aiemmin omaksunut jonkin tulkintalinjan tai soveltanut tiettyä käytäntöä, sillä ei ole velvollisuutta noudattaa sitä, jos sen muuttamiselle on perusteltu syy. On myös mahdollista, että menetelmät poikkeavat merkittävästikin aiemmin sovelletuista valvontamenetelmistä ja että muutoksesta seuraa myös negatiivisia taloudellisia vaikutuksia. Markkinaoikeus toteaa, että pelkästään verkonhaltijan taloudellisilla eduilla ei kuitenkaan ole ratkaisevaa merkitystä siihen, kuinka Energiaviraston on mahdollista kehittää valvontamenetelmiään.
354. Edellä todetusti valituksenalaisella päätöksellä vahvistetut valvontamenetelmät poikkeavat aikaisemmista. Markkinaoikeus on edellä jaksoissa 3.2–3.13 katsonut, että menetelmiin tehdyt valituksenalaiset muutokset ovat olleet perusteltuja eikä Energiaviraston valituksenalainen päätös ole ollut näiltä osin lainvastainen.
355. Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että aiemmin sovelletut valvontamenetelmät eivät ole voineet muodostaa valittajalle sellaisia oikeudellisesti perusteltuja odotuksia, joiden perusteella valittaja olisi voinut perustellusti odottaa Energiaviraston määräävän menetelmistä tietyllä tavalla. Näin ollen pelkästään se seikka, että Energiavirasto on muuttanut aikaisempia valvontamenetelmiä, ei tee Energiaviraston valituksenalaista päätöstä lainvastaiseksi. Ottaen huomioon, että kyseiset valituksenalaiset muutokset ovat olleet perusteltuja, Energiaviraston ei voida katsoa loukanneen luottamuksensuojaperiaatetta tai valvonnan ennakoitavuuden periaatetta muutokset tehdessään.
356. Valituksenalaiset valvontamenetelmät niihin sisältyvine muutoksineen ovat voimassa kahden toisiaan seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan vuosina 2024–2031. Asiassa on siten kysymys vain kyseisiä valvontajaksoja koskevista menetelmistä ja kyseisenä ajankohtana sovellettavista kohtuullisen hinnoittelun valvonnan laskentaperiaatteista. Asiassa ei ole esitetty, että Energiavirasto olisi muuttanut taannehtivasti edellisten valvontajaksojen vahvistuspäätöksiä tai niiden voimassaolon aikana sovellettuja laskentaperiaatteita. Siltä osin, kun on kyse uusien vahvistettujen valvontamenetelmien soveltamisesta ennen niiden voimaantuloa tehtyihin investointeihin, markkinaoikeus toteaa, että kohtuullisen hinnoittelun valvonta perustuu verkkoyhtiön verkko-omaisuuden koko arvoon ja investoinnit toimialalla ovat pitkäaikaisia, mihin nähden valvontamenetelmiin tehdyillä muutoksilla voi olla vaikutuksia myös jo tehtyjen investointien perusteella määräytyvään tuottoon. Ottaen huomioon, että Energiavirastolla on toimivalta muuttaa menetelmiä, myös verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatetta ja että Energiavirasto ei ole ylittänyt harkintavaltaansa valituksenalaiset muutokset tehdessään, valituksenalaisen päätöksen ei voida katsoa olleen tältäkään osin lain vastainen.
357. Edellä todettuun nähden Energiaviraston valituksenalaista päätöstä ei ole pidettävänä lainvastaisena sen johdosta, että siinä olisi rikottu luottamuksensuojan periaatetta.
3.14.3 Suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuuden periaate
358. Valittaja on esittänyt, että Energiavirasto on ylittänyt harkintavaltansa ja päätös on tarkoitussidonnaisuuden periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen vastainen. Päätös johtaa kokonaisuutena kohtuuttomaan ja siten sääntelyn vastaiseen lopputulokseen eikä päätökseen sisältyville olennaisille muutoksille ole esitetty lainmukaista syytä. Energiavirasto ei ole noudattanut varovaisuutta tehdessään muutoksia valvontamenetelmän metodologiaan ja parametreihin verrattuna aikaisemmilla valvontajaksoilla käytössä olleisiin menetelmiin.
359. Energiavirasto on esittänyt, että se ei ole menetellyt suhteellisuus- ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteiden vastaisesti, vaan on käyttänyt toimi- ja harkintavaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Se on punninnut valituksenalaisen päätöksen mukaiset muutokset sääntelyn, verkonhaltijan ja sen asiakkaiden oikeusturvan sekä sähkömarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuuden kannalta ja katsonut päätöksen mukaiset muutokset yleisen edun kannalta tarpeellisiksi ja välttämättömiksi. Muutokset ovat olleet kaikilta osin oikeasuhtaisia tavoiteltuun päämäärään nähden ja ne on tehty siten, että ne vähiten rajoittavat valvottavien etuja ja kohdistuvat yhtenäisesti verkkotoimijoihin. Varovaisuusperiaatetta ei voida soveltaa valvontamenetelmissä yksipuolisesti verkonhaltijoiden eduksi, vaan Energiaviraston tulee harkinnassaan ottaa huomioon sekä verkonhaltijoiden näkökanta että asiakkaiden etu.
360. Hallintolain 6 §:stä ilmenee edellä esitetyllä tavalla muun ohella, että viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Hallinnon yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluva tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää muun ohella, että viranomainen ei harkintavaltaansa käyttäessään perusta päätöstään asiaankuulumattomiin syihin tai aseta päätökselleen asiaan liittymättömiä ehtoja (KHO 2011:112). Edelleen suhteellisuusperiaatteen keskeisenä sisältönä on hallintolain esitöiden (HE 72/2002 vp s. 55) mukaan, että viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Luonnollisten monopolien valvonnan tavoitteena on muun ohella tasapuolisuus valvottavien yritysten asiakkaiden ja omistajien välillä sekä valvottavien yritysten kesken (HE 127/2004 vp s. 7).
361. Markkinaoikeus on edellä arvioinut valituksenalaisella päätöksellä vahvistettuihin valvontamenetelmiin tehtyjä valituksenalaisia muutoksia sekä yksittäin että valvontamenetelmien kokonaisuuden kannalta ja todennut, että valvontamenetelmiin tehdyille muutoksille on esitetty hyväksyttävät perusteet, eikä Energiavirasto ole menetellyt kyseisiä valvontamenetelmiä vahvistaessaan sähkömarkkinasääntelyn vastaisesti. Valvontamenetelmien on katsottu täyttävän lain kohtuullisen hinnoittelun valvonnalle asettamat vaatimukset ja turvaavan riittävän tulorahoituksen ja vakavaraisuuden sekä mahdollistavan verkkojen toimivuuden varmistamiseksi tarvittavien verkkoinvestointien tekemisen.
362. Edellä lausutun perusteella Energiaviraston ei ole osoitettu ylittäneen harkintavaltaansa tai käyttäneen valvontatoimivaltaansa muuhun kuin sille energiamarkkinasääntelyssä määrättyyn tarkoitukseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella Energiavirasto ei myöskään ole valinnut menetelmissä valituksenalaisilta osin sellaista vaihtoehtoa, joka olisi ylittänyt sen, mikä on ollut tarpeen ja välttämätöntä tavoiteltujen muun ohella aiempaa parempaa kustannusvastaavuutta, menetelmien ylikautista ennakoitavuutta ja tasapuolisuutta koskevien muutosten tekemiseksi.
363. Vaikka uudet valvontamenetelmät tulevat kokonaisuudessaan vaikuttamaan suhteessa edellisiin menetelmiin valittajan kassavirtoihin laskevasti, menetelmiin tehtyjen muutosten sallittavuuden arviointi suhteellisuusperiaatteen kannalta ei edellä lausuttuun nähden voi perustua pelkästään sen punnintaan, mikä on verkonhaltijan mahdollisesti saamatta jääneen tuoton suuruus verrattuna aiempiin menetelmiin ja mikä olisi ollut aiempien menetelmien mahdollistama investointien taso suhteessa uusiin menetelmiin. Ottaen huomioon valvonnan tasapuolisuudelle asetetun edellytyksen ainoastaan verkonhaltijan taloudellisilla eduilla ei voi olla suoraa eikä ratkaisevaa merkitystä siihen, kuinka Energiaviraston on mahdollista kehittää valvontamenetelmiään.
364. Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valituksenalaisen päätöksen vahvistaessaan suhteellisuusperiaatteen tai tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisesti.
3.14.4 Päätöksen perusteleminen
365. Valittaja on esittänyt, että päätös on ollut puutteellisesti perusteltu. Päätöksestä taikka sen perustelumuistiosta ei ole ilmennyt, miten Energiavirasto on arvioinut valvontamenetelmien vaikutukset valittajan, asiakkaiden ja yhteiskunnan kannalta, eikä se, millä perusteella nämä vaikutukset ovat sähkömarkkinasäädösten ja niiden tavoitteiden edellyttämän mukaisia.
366. Energiavirasto on esittänyt, että se on perustellut valituksenalaisen päätöksen ja menetelmämuutokset kattavasti menetelmissään ja perustelumuistiossaan. Näissä on ilmoitettu, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet annettuun päätökseen.
367. Markkinaoikeus toteaa, että oikeus saada perusteltu päätös kuuluu oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin, jotka perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan turvataan lailla. Kuten edellä on todettu, hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava ja perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun, sekä mainittava sovelletut säännökset. Korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksessään KHO 2019:128 esittämällä tavalla hallintolain 45 §:n 1 momenttia on tulkittava hallinnon lainalaisuutta koskevasta perustuslain 2 §:n 3 momentista ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevasta perustuslain 21 §:stä ilmenevät vaatimukset huomioon ottaen.
368. Edellä todetusti hallintolain päätöksen perusteluja koskeva säännös antaa viranomaiselle valtaa harkita perustelujen esittämistapaa ja laajuutta. Energiavirasto on perustellut menetelmiin tekemiään muutoksia valituksenalaisen päätöksen lisäksi sen liitteinä olleissa valvontamenetelmissä ja perustelumuistiossa. Energiaviraston valvontamenetelmiin tehtyjen valituksenalaisten muutosten keskeiset perustelut käyvät ilmi edellä kunkin muutosvaatimuksen käsittelyn yhteydestä. Energiaviraston edellä mainituista asiakirjoista ilmenevät muun ohella sovelletut säännökset. Energiaviraston valvontamenetelmien jaksosta 1 ”Yhteenveto” ja valvontamenetelmien sekä perustelumuistioiden lähdeluetteloista ilmenee kootusti ne seikat ja selvitykset, joita Energiavirasto on käyttänyt perusteina vahvistuspäätöksessään. Energiavirasto on lisäksi valvontamenetelmissään ja perustelumuistioissaan perustellut varsin laajasti eri valvontamenetelmien osien osalta sekä tekemiään valintoja että mahdollisia aiempiin valvontamenetelmiin tehtyjen muutosten perusteita ja siten ottanut perusteluissaan huomioon päätöksen aiempaa oikeustilaa muuttavan vaikutuksen. Markkinaoikeus on edellä katsonut, että kyseiset muutokset ovat olleet perusteltuja.
369. Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat ja mitä markkinaoikeus on edellä vaikutusarviointien osalta todennut, markkinaoikeus katsoo, että Energiavirasto on perustellut päätöksensä riittävästi perustuslain ja hallintolain edellyttämällä tavalla. Valituksenalaisella päätöksellä on turvattu valittajan oikeus saada perusteltu päätös ja hakea siihen tehokkaasti muutosta.
3.14.5 Valvontamenetelmien vahvistamisen ajankohta
370. Valittaja on markkinaoikeuden suullisessa käsittelyssä esittänyt, että Energiavirasto ei ole vahvistanut valvontamenetelmiä sähkömarkkinadirektiivin edellyttämällä tavalla riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa.
371. Energiavirasto on esittänyt, että menetelmät on vahvistettu valvontalain edellyttämällä tavalla ennen seuraavan menetelmäkauden alkua.
372. Valvontalain 10 §:n 1 momentin mukaan Energiaviraston tulee vahvistaa valvontamenetelmät ennen niiden käyttöönottamista. Sähkömarkkinadirektiivin 59 artiklan 7 kohdan mukaan valvontamenetelmät tulee vahvistaa tai hyväksyä riittävän ajoissa ennen niiden voimaantuloa.
373. Energiavirasto on vahvistanut kyseessä olevat menetelmät 29.12.2023 ja ne ovat tulleet voimaan 1.1.2024 alkaen. Edellä todetusti Energiavirasto on ennen menetelmien vahvistamista varannut tilaisuuden lausua julkisen kuulemisen kautta vahvistuspäätösluonnoksesta liitteineen 13.10.2023 ja tämän jälkeen luonnokseen tehdyistä menetelmämuutoksista 1.12.2023.
374. Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainituissa säännöksissä on kysymys kansalliselle sääntelyviranomaiselle asetetusta velvollisuudesta vahvistaa muun ohella menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi ennalta ennen niiden käyttöönottoa. Kyseisissä säännöksissä lähdetään siitä, että verkkotoiminnan hinnoittelun sääntely tapahtuu etukäteisesti, jotta verkonhaltijoilla on menetelmäkauden alkaessa tiedossa menetelmäkaudella sovellettavat tariffien laskentamenetelmät verkonhaltijoiden tasapuolisten toimintaedellytysten turvaamiseksi ja hinnoittelun valvontaan kyseisellä menetelmäkaudella liittyvien epävarmuuksien vähentämiseksi. Etukäteisen sääntelyn tarkoituksena on varmistaa, että verkonhaltija on tietoinen niistä perusteista, joiden perusteella sääntelyviranomainen arvioi valvontajakson päätyttyä verkonhaltijan hinnoittelun kohtuullisuutta. Kyseisissä säännöksissä ei ole säädetty nimenomaisesta määräajasta, johon mennessä valvontamenetelmät tulee vahvistaa ennen niiden voimaantuloa.
375. Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että Energiaviraston vahvistamispäätöksen ja sen sisältämien menetelmien voimaantulon välinen aika on ollut sähkömarkkinadirektiivissä edellytettyyn riittävän aikaiseen vahvistamiseen nähden lyhyt. Mainitun lyhyen ajan haitallisia vaikutuksia päätösten ennakoitavuudelle ja uusiin päätöksiin varautumiselle ovat kuitenkin osaltaan vähentäneet edellä mainitut kaksi kuulemiskierrosta, joiden yhteydessä tulevia vahvistettuja menetelmiä pääosin vastaavat luonnokset on annettu julkisesti nähtäviksi. Uusien menetelmien ei siten voida katsoa tulleen verkonhaltijoille syksyn 2023 kuulemiskierroksessa esitettyyn nähden yllätyksenä, vaikka menetelmät ovat tulleet voimaan pian niiden vahvistamisen jälkeen.
376. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että vaikka valitustenalaisten menetelmien vahvistamisen ja menetelmien voimaantulon välinen aika on ollut sähkömarkkinadirektiivissä edellytettyyn nähden lyhyt, ei tällä perusteella voida katsoa olevan syytä kumota valituksenalaista päätöstä, palauttaa asiaa Energiaviraston valmisteltavaksi tai muuttaa päätöstä.
3.15 Johtopäätös
377. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla sähkömarkkinoita koskevien oikeusohjeiden vastaisesti vahvistaessaan valituksenalaisella päätöksellään sähkön kantaverkonhaltijan noudatettavaksi valituksenalaisen päätöksen liitteenä olleet valvontamenetelmät vuosille 2024–2031. Valitus on näin ollen hylättävä.
4 Oikeudenkäyntikulut
378. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
379. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
Muutoksenhaku
Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 36 §:n 4 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Jenni Poropudas sekä asiantuntijajäsen Matti Engelberg.
Huomaa
Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.