MAO:687/2025
Päätös, josta valitetaan
Energiaviraston päätös 31.1.2025 asiassa diaarinumero 3626/040200/2024
Asian tausta
Energiavirasto (jäljempänä myös virasto) on käynnistänyt oma-aloitteisen tutkinnan selvittääkseen, ovatko Tunturiverkko Oy:n 1.9.2024 voimaantulleet verkkopalvelumaksujen hinnankorotukset olleet sähkömarkkinalain mukaisia.
Energiavirasto on 31.1.2025 tekemällään päätöksellä katsonut, että Tunturiverkko Oy:n tekemät hinnankorotukset ovat ylittäneet asiakasryhmien 13 ja 14 osalta sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisen 8 prosentin korotuskattorajan. Energiaviraston valituksenalaisen päätöksen mukaan asiakasryhmällä 13 ”Teollisuus, 1-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 1.000.000 kWh/vuosi” korotus on ollut 14,14 prosenttia ja asiakasryhmällä 14 ”Teollisuus, 3-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 6.000.000 kWh/vuosi” 18,63 prosenttia.
Energiavirasto on velvoittanut Tunturiverkko Oy:n korjaamaan menettelynsä hinnankorotuksen osalta ja palauttamaan asiakkailleen takautuvasti liikaa perityt maksut 8 prosentin korotusta ylittävältä osin. Energiavirasto on velvoittanut kohdistamaan palautuksen kaikille korotusrajan ylittäneisiin asiakkaisryhmiin kuuluville asiakkaille tasapuolisen ja syrjimättömän hintakohtelun takaamiseksi.
Energiavirasto on asettanut päätöksessään Tunturiverkko Oy:lle päätöksessä kuvatut korjaavat toimenpiteet. Tunturiverkko Oy:n on tullut korjaavina toimenpiteinä toimittaa Energiavirastolle luettelo tariffikohtaisesti siitä, kuinka paljon asiakkaille tulee palautusta sekä millä tavalla ja millä aikataululla Tunturiverkko Oy suorittaa palautuksen. Lisäksi Tunturiverkko Oy:n on tullut ilmoittaa Energiavirastolle lainmukainen uusi tariffi sekä päivittää hinnastonsa tältä osin ja ilmoittaa uudet verkkopalvelujen hinnat Energiavirastolle siten kuin Energiaviraston määräyksessä diaarinumero 742/002/2018 sähköverkonhaltijan verkkopalveluehtojen ja -hintojen ilmoittamisesta Energiavirastolle säädetään.
Valituksenalaisen päätöksen mukaan Tunturiverkko Oy:n on tullut toimittaa selvitys korjaavien toimenpiteiden suorittamisesta 31.3.2025 mennessä.
Markkinaoikeus on 26.3.2025 antamallaan välipäätöksellä numero 163/2025 hylännyt Tunturiverkko Oy:n vaatimuksen valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
Tunturiverkko Oy (jäljempänä myös valittaja) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen Energiaviraston päätöksen 31.1.2025 ja palauttaa asian Energiaviraston käsiteltäväksi. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Energiaviraston korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 40.445,25 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Energiavirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut virheellisesti, että valittajan hinnankorotukset ovat ylittäneet sähkömarkkinalain 26 a §:ssä mainitun 8 prosentin korotuskattorajan. Energiaviraston valituksenalainen päätös on ollut sähkömarkkinalain, sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetun lain (sähköverolaki) ja verotuskäytännön vastainen.
Valittaja on 1.9.2024 alkaen korottanut energiamaksua kaikissa asiakasryhmissä 0,2 senttiä kilowattitunnilta. Korotuksen perusteena ovat olleet valittajan kontrolloimattomissa olevat läpilaskutettavien kustannuserien operatiiviset kustannusnousut, joiden syntymiseen valittaja ei ole voinut omalla toiminnallaan vaikuttaa. Nousseiden kustannusten perusteena ovat olleet kantaverkkopalvelumaksut ja häviöenergian hankintakulut.
Energiaviraston valituksenalainen päätös on sähkömarkkinalain 26 a §:n sanamuodon ja sähköverolain vastainen, sillä päätöksessä on virheellisesti käytetty sähköverolain mukaisen alemman veroluokan II laskentaperustetta Energiaviraston määrittämille asiakasryhmille 13 ja 14, vaikka kyseiset asiakkaat eivät tosiasiassa täytä sähköverolaissa veroluokalle II asetettua teollisuuden määritelmää eivätkä näin ollen ole oikeutettuja alempaan verokantaan. Sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaan hinnankorotusten laskennassa on sovellettava korkeimpia verokantoja. Korkein verokanta sähköverotuksessa on sähköverolain veroluokka I. Jos hinnankorotus olisi laskettu korkeimman veroluokan I perusteella, 8 prosentin korotuskattorajaa ei olisi ylitetty.
Sähköverolain veroluokka II on poikkeuksellinen alempi verokanta, jota sovelletaan vain teollisuudessa ja erityistarkoituksissa, kuten geotermisessä lämmöntuotannossa tai suuritehoisissa lämpöpumpuissa. Veroluokka II on tarkoitettu ainoastaan teollisuuden erityistarpeisiin, eikä sitä voida soveltaa asiakkaille, jotka eivät täytä lain mukaista teollisuuden määritelmää.
Sähköverolain mukaan alennetun veroluokan edellytyksenä on lisäksi, että veroluokan mukainen sähkö on mitattu erilleen muusta sähkönkulutuksesta. Jos mitään selvitystä tällaisesta ei ole esitetty tai erillistä sähkön mittausta ei ole tehty, sähkön luovuttaja toimittaa käyttäjälle sähköä, josta suoritetaan korkeampi veroluokan I vero. Veroluokkien I ja II välinen erotus on alemman veroluokan II sähkön käyttäjälle tiettyjen tukitoimien toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti annetun Euroopan komission asetuksen (EY) 2014/651 alaista valtiontukea.
Verohallinnon sähkön veroluokkia koskevan ohjeistuksen mukaan sähkön käyttäjän tulee itse selvittää mihin sähköveroluokkaan sen toiminta kuuluu. Viime kädessä sähköverovelvollisella eli sähköverkonhaltijalla tai sähkön tuottajalla on mahdollisuus hakea Verohallinnolta maksullista ennakkoratkaisua asiasta. Jos yritys on oikeutettu veroluokkaan II, tulee yrityksen sopia oikeasta veroluokasta sähkön toimittajansa eli yleensä sähköverkkoyhtiönsä kanssa. Vakiintuneen käytännön mukaan sähkön käyttäjän on annettava sähkön toimittajalle kirjallinen vakuutus oikeudestaan kuulua veroluokkaan II. Sähkön toimittaja voi toimittaa alemman veroluokan sähköä vain, kun edellä mainittu vakuutus on annettu.
Energiavirasto on sähkönkulutuksen perusteella tullut siihen johtopäätökseen, että valittajan tietyt asiakkaat kuuluvat tyyppikäyttäjäryhmiin 13 ja 14. Näiden asiakkaiden luokittelu teollisuusasiakkaiksi on perustunut pelkästään kaavamaiseen Energiaviraston soveltamaan tyyppiluokitteluun, eikä asiakkaiden toiminnan tosiasialliseen luonteeseen. Sähköverolain mukainen teollisuuden määritelmä perustuu Tilastokeskuksen toimialaluokituksiin ja siten toiminnan laatuun, eikä kulutuksen volyymiin. Se, että asiakkaiden sähkönkulutus on vastannut Energiaviraston määrittelemissä tyyppikäyttäjäryhmissä teollisuuskäyttäjien kulutusprofiilia, ei ole oikeuttanut pitämään heitä verotuksellisesti teollisuusasiakkaina. Veroluokan II soveltaminen edellyttää, että asiakkaan toiminta on sähköverolain määritelmien mukaista, eikä Energiaviraston itse soveltamia tyyppikäyttäjäryhmiä voida pitää veroluokan määräytymisen perusteena.
Energiaviraston käyttämä asiakasryhmäjaottelu ei ole vastannut asiakkaiden ominaispiirteitä ja se on johtanut syrjivään lopputulokseen. Valituksenalaisessa päätöksessä viitatut tyyppikäyttäjäryhmät ovat perustuneet Energiaviraston määräykseen diaarinumero 2588/002/2019, jonka jaottelu tyyppikäyttäjäryhmiin on puolestaan perustunut Energiaviraston tilaamaan Tampereen yliopiston sähkötekniikan yksikössä toteutettuun tutkimusprojektiin. Tutkimuksen pohjana ollut aineisto on otos erään toisen sähköverkkoyhtiön asiakasryhmistä, joka ei sovellu valittajan tosiasiallisiin asiakasryhmiin. Valittajan asiakasryhmät ovat sen maantieteellisen sijainnin vuoksi hyvin erilaisia kuin kyseisen toisen sähköverkkoyhtiön asiakasryhmät. Valittajan asiakasryhmiin ei esimerkiksi kuulu lainkaan keskisuurta teollisuutta harjoittavia toimijoita, sillä suurin osa Suomen teollisuudesta sijaitsee Etelä-Suomessa ja rannikkoalueilla. Lapissa toimivien sähköverkkoyhtiöiden asiakaskuntiin kuuluu yleisesti todella vähän suuria sähkönkuluttajia teollisuustoiminnan vähäisyyden vuoksi. Valittajan asiakasryhmiin kuuluu esimerkiksi pääosin vakituista ja vapaa-ajan asutusta, matkailuyrittäjiä ja majoituspalvelua. Tämän vuoksi toisen sähköverkkoyhtiön aineiston pohjalta luodut tyyppikäyttäjäryhmät eivät sellaisenaan sovellu valittajan toimintaan.
Toisen sähköverkkoyhtiön aineiston pohjalta luoduissa tyyppikäyttäjäryhmissä ei ole otettu huomioon valittajan asiakaskunnan ominaispiirteitä. Tämä on ristiriidassa sähkömarkkinalain 26 a §:n kanssa, koska kyseisen lainkohdan mukaan asiakasryhmien on tasapuolisesti ja syrjimättömästi kuvattava verkonhaltijan asiakkaiden sähkönkäyttöä ja ominaispiirteitä. Energiaviraston päätöksessä ei ole otettu huomioon valittajan maantieteellisen sijainnin ja asiakaskunnan erityispiirteiden vaikutusta asiakasryhmäjaotteluun, vaan Energiavirasto on mekaanisesti soveltanut toisen sähköverkkoyhtiön aineistoon perustuvia tyyppikäyttäjiä. Tilanteessa, jossa verkkoyhtiöllä on osoittaa tarkempi ja sen asiakkaita tosiasiallisesti kuvaava asiakasryhmäjako, sen tulisi ohittaa kaavamainen ja yleistetty tyyppikäyttäjäjaottelu.
Valittajan käyttämä tuote, johon valituksenalaisen päätöksen hinnankorotusvalvonta on kohdistunut, on nimeltään ”KJ Yleisteho”. Kyseisen tuotteen piirissä on yhteensä 4–5 asiakasta, joista kaikki kuuluvat sähköverolain veroluokkaan I. Yksikään näistä asiakkaista ei harjoita teollista toimintaa, eikä siten kuulu teollisuutta koskevan veroluokan II piiriin. Kyseisten asiakkaiden liiketoimintaan lukeutuu hotellitoiminta, julkinen palvelu, sähköauton lataustoiminta ja B2B-palveluliiketoiminta. Asiakkaiden liiketoiminnat osoittavat, ettei Energiaviraston käyttämä tyyppikäyttäjäjaottelu ole vastannut asiakkaiden todellista liiketoimintaa ja niiden ominaispiirteitä. Kyseisistä asiakkaista vain kaksi on sähkönkulutukseltaan lähimpänä tyyppikäyttäjiä 13 ja 14, joten valituksenalaisen päätöksen mukainen hinnankorotusvalvonta kohdistuu tosiasiassa ainoastaan kahteen valittajan asiakkaaseen.
Kaavamaisen tyyppikäyttäjäjaottelun soveltaminen ja sen seurauksena myös väärän veroluokan soveltaminen on johtanut siihen, että edellä mainittua kahta yksittäistä suurempaa asiakasta suositaan perusteetta pienempien kustannuksella, jos heille palautetaan maksut perusteettomasti. Tämä vääristää asiakasryhmien tasapuolista kohtelua ja johtaa epäoikeudenmukaiseen lopputulokseen. Näin ollen valituksenalainen päätös on ristiriidassa sähkömarkkinalain 24 §:ssä edellytetyn tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden kanssa. Verkkoyhtiön kannalta ainoa oikeudenmukainen tapa määritellä asiakasryhmät on muodostaa ne tuotekohtaisesti siten, että kaikki saman tuotteen käyttäjät kuuluvat samaan asiakasryhmään. Asiakasryhmiä muodostuu yhtä monta kuin on tuotteita, mikä varmistaa hinnoittelun tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden.
Energiaviraston päätös edellyttää käytännössä hinnankorjauksen toteuttamista siten, että hinnankorotusrajan ylitys korjataan ”KJ Yleisteho” -tuotteen ja kaikkien sen piirissä olevien asiakkaiden osalta. Valittaja ei voi kuitenkaan korjata tuotetta takautuvasti asiakastietojärjestelmässään ilman, että samat hinnat ovat käytössä tuotteen kaikille asiakkaille. Samojen hintojen soveltaminen tuotteen kaikkiin asiakkaisiin johtaisi siihen, että muut kuin tyyppikäyttäjiä 13 ja 14 edustavat asiakkaat saisivat oikeudetonta etua. Sama ongelma koskee myös hinnaston päivittämistä. Valituksenalainen päätös johtaa siten käytännössä siihen, että valittaja ei voi kohdistaa hinnankorjausta ainoastaan niihin asiakkaisiin, joita korotusrajan ylitys koskee, vaan joutuu antamaan hinnanalennuksen kaikille tuotteen käyttäjille, mikä vääristää kilpailua ja johtaa epäoikeudenmukaiseen ja sähkömarkkinalain 24 §:n vastaiseen lopputulokseen.
Valituksenalaisessa päätöksessä on rikottu myös luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita, sillä päätös on poikennut vakiintuneesta verotuskäytännöstä ilman perusteltua syytä. Valittajalla on ollut oikeus luottaa siihen, että sähköveroluokkaa II sovelletaan vain, jos asiakas täyttää sähköverolain teollisuuden määritelmän. Energiaviraston päätöksessä on kuitenkin virheellisesti oletettu, että pelkkä sähkönkulutuksen määrä oikeuttaa veroluokan II soveltamiseen. Valittaja ei ole voinut ennakoida valituksenalaisen päätöksen mukaista lopputulemaa eikä ottaa sitä huomioon hinnoittelussaan. Päätöksen ennakoitavuutta on osaltaan heikentänyt se, että Energiavirasto on soveltanut määräyksensä diaarinumero 2588/002/2019 3 §:n mukaisesti laskelmissaan ja julkaisemissaan asiakasryhmäkohtaisissa keskihinnoissa vanhaa valituksenalaisen päätöksen tyyppijaottelusta poikkeavaa tyyppijaottelua.
Valituksenalainen päätös on ollut puutteellisesti perusteltu, eikä se ole täyttänyt hallintolain 44 ja 45 §:ssä hallintopäätökselle asetettuja edellytyksiä. Valituksenalaisesta päätöksestä ei ole käynyt riittävän selvästi ja yksilöidysti ilmi seikkoja, joiden perusteella Energiavirasto on päätynyt ratkaisemaan asian sivuuttamalla asiakkaiden tosiasiallisen liiketoiminnan luonteen ja niihin sovellettavan verotuskäytännön. Päätöksessä ei ole esitetty oikeudellisia eikä tosiasiallisia perusteita sille, miksi pelkkä sähkönkulutuksen määrä on johtanut siihen, että asiakas on verotuksellisesti teollisuusasiakas.
Energiaviraston lausunto
Vaatimukset
Energiavirasto on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja toissijaisesti, että markkinaoikeus palauttaa valituksenalaisen päätöksen Energiaviraston käsittelyyn, mikäli markkinaoikeus katsoo päätöksen lainvastaiseksi.
Perustelut
Energiaviraston valituksenalainen päätös on tehty asiaan liittyviä säädöksiä ja yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita noudattaen. Valituksenalainen päätös on perusteltu hallintolain mukaisesti. Myös sähköverolain veroluokan II soveltaminen on perusteltu asianmukaisesti ja riittävässä laajuudessa valituksenalaisessa päätöksessä.
Asiassa on kysymys sähkömarkkinalain 26 a §:ssä säädetyistä sähkönjakelun maksujen korotusten hyväksyttävistä enimmäismääristä. Korotuskattosääntely on kansallista sääntelyä, eikä siitä ole säädetty Euroopan unionin energiamarkkinasääntelyssä.
Sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisen korotusvalvonnan lähtökohtana ei ole tarkastella kunkin verkonhaltijan asiakasryhmään kuuluvan yksittäisen asiakkaan toiminnan tosiasiallista luonnetta tai selvittää jokaisen jakeluverkonhaltijan osalta asiakkaiden sähkön käyttöä tai veroluokkia. Tämä ilmenee myös säännöksen esitöistä, joiden mukaan korotuksen hyväksyttävän enimmäismäärän tarkastelu tehdään aina asiakasryhmittäin. Asiakkaiden toiminnan tosiallisen luonteen huomioon ottaminen on korotusvalvonnassa käytännössä mahdotonta asiakkaiden suuren määrän vuoksi. Yksittäisten asiakkaiden hinnankorotusten valvonta ei ole ollut myöskään lainsäätäjän tarkoitus.
Sähkömarkkinalain 26 a §:n sanamuodon perusteella asiakasryhmäkohtaisten hinnankorotusten laskennassa tulee ottaa huomioon kuhunkin asiakasryhmään sovellettavissa oleva korkein verokanta. Teollisuusasiakkaita edustavien asiakasryhmien sähkön käyttäjiin sovellettavissa oleva korkein verokanta on veroluokka II riippumatta siitä, onko teollisuusasiakkaita edustavissa asiakasryhmissä veroluokan II mukaista sähkönkäyttöä vai ei, koska sääntelyn lähtökohtana on, että korotuksen hyväksyttävä enimmäismäärä arvioidaan aina asiakasryhmittäin tätä ryhmää edustavan tyypillisen asiakkaan perusteella.
Yhdenmukaisten asiakasryhmien käyttäminen tarjoaa tasapuoliset ja syrjimättömät lähtökohdat verkonhaltijoiden hinnankorotusten valvonnalle. Lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut, että korotuksia valvottaisiin jokaisen verkonhaltijan itsensä määrittelemien asiakasryhmien kautta. Energiavirastolla ei ole sähkömarkkinalain 26 a §:n 2 momentin perusteella myöskään velvoitetta vahvistaa asiakasryhmiä erikseen jokaiselle jakeluverkonhaltijalle. Sen sijaan sähkömarkkinalain 26 a §:ssä mainitun 8 prosentin korotusrajan tarkastelu edellyttää asiakasryhmien kaavamaista ja mekaanista soveltamista korotusvalvonnan riippumattoman tarkastelun takaamiseksi. Yleisen asiakasryhmäkohtaisen tarkastelun osalta lain säätämisvaiheessa on myös huomioitu se tosiseikka, ettei Energiavirastolla ole suoraa pääsyä jakeluverkonhaltijoiden verkkoon liitettyjen sähkönkäyttäjien laskutus- tai sähkönkäyttötietoihin.
Sähkömarkkinalain 26 a §:n 7 momentin perusteella Energiavirastolla on oikeus antaa tarkempia määräyksiä sähkömarkkinalain 26 a §:n 2 momentissa tarkoitetuista asiakasryhmistä.
Energiaviraston määräyksessä diaarinumero 2588/002/2019 teollisuutta edustavia asiakasryhmiä ovat tyyppikäyttäjät K11 (Teollisuus, 1-vuoro, pääsulake 3x160A, sähkön käyttö 180.000 kWh/vuosi), K13 (Teollisuus, 1-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 1.000.000 kWh/vuosi) ja K14 (Teollisuus, 3-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 6.000.000 kWh/vuosi). Veroluokan II soveltaminen perustuu sähköverolakiin. Energiaviraston määräyksessä diaarinumero 2588/002/2019 on todettu, että asiakasryhmäkohtaiset keskihinnat lasketaan yhtiökohtaisesti ja julkaistaan kuukausittain Energiaviraston verkkosivulla ja että keskihinta sisältää kaikki verot, mukaan lukien sähköveron.
Sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisessa korotuskattovalvonnassa on sovellettu vakiintuneesti sähköveroluokkaan II perustuvaa verollista hintaa teollisuuskäyttäjiä edustaviin asiakasryhmiin. Energiaviraston tilastoinnissa veroluokkaa II on sovellettu asiakasryhmiä 11, 13 ja 14 vastaavien tyyppikäyttäjien T1-T4 tilastointiin vuosikymmeniä, koko tilastointihistorian ajan. Vastaavasti Energiavirasto on soveltanut veroluokkaa II kyseisiin tyyppikäyttäjiin T1-T4 sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisen korotuskattovalvonnan voimaan tultua 1.9.2017 ja vuoden 2020 alusta uuden määräyksen diaarinumero 2588/002/2019 mukaisiin asiakasryhmiin 11, 13 ja 14. Veroluokan II mukaisen sähköveron soveltamisesta on myös mainittu nimenomaisesti Energiaviraston verkkosivuilla julkaistuissa sähkön siirron hintatilastoissa. Veroluokan II soveltaminen on edelleen vahvistettu Energiaviraston lukuisissa sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisia korotuksia koskevissa päätöksissä, ja viraston hallintokäytäntö on alalla yleisesti tiedossa. Valituksenalaisen päätöksen mukainen ratkaisu ei ole siten voinut tulla valittajalle yllätyksenä, eikä se ole rikkonut luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita. Valituksenalaisen päätöksen laatiminen ja valmistelu ovat perustuneet olemassa oleviin ja toimialalle yleisesti tiedossa oleviin vakiintuneisiin käytäntöihin.
Asiakasryhmään sovellettava epätyypillinen veroluokka johtaisi epätasapuoliseen hinnoittelun kehittymiseen jakeluverkonhaltijan asiakasryhmien välillä. Kuten Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessä on esitetty, korkeamman veroluokan soveltaminen asiakasryhmiin 13 ja 14 johtaa suurempiin korotuksiin kyseisille asiakasryhmille kuin muille, koska korkeampi veroluokka ei yleisesti ole käytössä kyseisissä asiakasryhmissä. Hinnankorotukset voivat tällöin olla sähkömarkkinalain 24 §:n tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden vastaisia.
Sähkön jakelun asiakasryhmäkohtainen ja kategorinen hinnankorotusten sääntely auttaa osaltaan sähkönkäyttäjiä ennakoimaan maksujen muuttumista ja maksujen tasoa. Veroluokan II soveltaminen teollisuusasiakkaita edustavien tyyppikäyttäjien hinnankorotuksissa on perusteltua sähkömarkkinasääntelyn läpinäkyvyyttä ja selkeyttä koskevat edellytykset huomioon ottaen. Teollisuusasiakasryhmiin kuuluvien asiakkaiden kannalta tieto hinnankorotusvalvonnassa vakiintuneesti sovellettavasta veroluokasta II helpottaa ennakoimaan hinnankorotusten määrää etukäteen.
Asiassa on kohtuullista, että osapuolet pitävät oikeudenkäyntikulunsa kokonaisuudessaan omana vahinkonaan. Energiavirasto ei ole menetellyt laittomasti tai harkintavaltaansa ylittäen, eikä sitä tulisi velvoittaa korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutunet perusteettomasta oikeudenkäynnistä.
Vastaselitys
Tunturiverkko Oy on esittänyt, että Energiaviraston oma aikaisempi käytäntö on perustunut samaan virheelliseen sähkömarkkinalain tulkintaan kuin valituksenalaisessa päätöksessä on omaksuttu. Jo sähkömarkkinalain 26 a §:n 2 momentin sanamuodosta ja verkonhaltijasta käytetystä yksikkömuodosta käy ilmi, että tarkastelu on tehtävä yksittäisen ja kyseessä olevan verkonhaltijan sähköverkon käyttäjiä edustavan kunkin asiakasryhmän, eikä yleisesti kaikkien verkonhaltijoiden asiakasryhmien, niistä tehdyn yleistyksen tai Suomen suurimman verkkoyhtiön asiakasryhmien perusteella.
Hallinnollisen tehokkuuden näkökulmasta on ymmärrettävää, että sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisen korotuskattovalvonnan lähtökohtana ei ole tarkastella asiaa asiakaskohtaisesti, vaan asiakasryhmittäin. Tästä ei voida kuitenkaan johtaa sitä, että verkonhaltijan esittämää, tarkempaa ja tosiasioihin perustuvaa selvitystä ei tulisi ottaa huomioon silloin, kun verkonhaltijaa kuullaan asiassa. Jo hallintolain 31 §:n mukainen selvittämisvelvollisuus edellyttää, että viranomainen ottaa huomioon asianosaisten esittämät olennaiset seikat ja selvitykset. Tällaisen selvityksen huomiotta jättäminen ei ainoastaan johda virheelliseen lopputulokseen, vaan myös vaarantaa asiakkaiden ja verkonhaltijoiden yhdenvertaisen kohtelun sekä tekee asianosaisen kuulemisesta käytännössä merkityksetöntä. Jos viranomainen ei ole valmis ottamaan huomioon kuulemisen yhteydessä esitettyjä tosiseikkoja ja selvityksiä, kuuleminen jää muodolliseksi, eikä myöskään täytä hallintolain 34 §:n mukaista tarkoitustaan. Lainsäätäjä on jättänyt mahdollisuuden myös asiakaskohtaiseen tarkasteluun, mikä käy ilmi sähkömarkkinalain 26 a §:n esitöistä, joiden mukaan maksujen korotusta edeltävä ja korotuksen jälkeinen tilanne tulee arvioida asiakasryhmälle tai asiakaskohtaisessa tarkastelussa asiakkaalle kulloinkin edullisimman valittavissa olevan sähkönsiirto- tai sähkönjakelutuotteen perusteella. Asiakasryhmäkohtainen tarkastelu on sääntelyn lähtökohta, muttei ehdoton rajoite.
Energiaviraston käyttämä tyyppikäyttäjäluokittelu ei anna totuudenmukaista kuvaa koko Suomen sähköverkkojen asiakaskunnasta. Koska syrjimättömyys ei ole toteutunut tyyppikäyttäjiä muodostaessa, myös niiden kaavamainen ja mekaaninen soveltaminen johtaa syrjivään lopputulokseen.
Energiaviraston omalle tulkinnalle lain soveltamisessa ei voida antaa asiassa painoarvoa. Se, että Energiavirasto on soveltanut lakia soveltamiskäytännössään pitkään väärin, ei tee valituksenalaisesta päätöksestä lainmukaista. Vakiintuneen hallintokäytännön itsenäinen oikeudellinen sitovuus on vähäinen, koska vakiintunutkaan käytäntö ei sivuuta lakia ja hallinnon on pystyttävä joustavasti mukautumaan muuttuviin olosuhteisiin. Esimerkiksi viranomaisen pitkään jatkunut laiminlyönti puuttua lainvastaiseen toimintaan ei tee toiminnasta lainmukaista.
Toisin kuin Energiavirasto on väittänyt, sen kuvaama hallintokäytäntö ei ole alalla yleisesti tiedossa. Energiavirasto ei ole ohjeistanut veroluokan II soveltamisesta tyyppikäyttäjäryhmiä koskevalla määräyksellä tai muullakaan tavoin. Eräitä muita sähköverkkoyhtiötä koskevista päätöksistä ja asianosaisten kyseisissä asioissa antamista vastineista käy ilmi, että Energiaviraston käyttämät laskennan perusteet tai Energiaviraston tulkinta sovellettavasta veroluokasta eivät ole olleet yksiselitteisiä tai selkeitä. Päätöksistä käy myös ilmi, että Energiaviraston tyyppikäyttäjäryhmät tai sen oma tulkinta sovellettavasta veroluokasta eivät sovellu verkkoyhtiöiden todellisiin asiakasryhmiin. Myös tämä osoittaa, ettei valittaja ole kohtuudella voinut ennakoida valituksenalaisen päätöksen mukaista lopputulemaa omassa hinnoittelussaan.
Muut kirjelmät
Energiavirasto on esittänyt, että sähkömarkkinalain 26 a §:n 2 momentissa verkonhaltijasta käytetty yksikkömuoto ei rajoita viraston toimivaltaa antaa tarkempia määräyksiä sähkömarkkinalain 26 a §:ssä tarkoitetuista asiakasryhmistä. Sähkön jakeluverkkoyhtiöiden hinnankorotusten arvioinnissa on käytetty Energiaviraston määräyksellä diaarinumero 2588/002/2019 vahvistamia asiakasryhmiä jo 1.1.2020 lähtien. Sähkömarkkinalain 26 a §:ssä säädetyn korotuskattovalvonnan toteuttaminen edellyttää asiakasryhmäkohtaisten hinnankorotusten kaavamaista tarkastelua. Tämä menettely takaa hinnankorotusten valvonnan suorittamisen yhdenmukaisesti ja tasapuolisesti kaikkien verkonhaltijoiden osalta.
Valittajan teollisuusasiakkaita edustaviin asiakasryhmiin kuuluvien yksittäisten asiakkaiden tosiasiallista verotuksellista asemaa ei ole tullut ottaa huomioon valituksenalaista päätöstä laadittaessa. Vaikka Energiaviraston määräyksellä ei ole säädetty erikseen tyyppikäyttäjäryhmien veroluokista, on veroluokan II soveltamisesta annettu Verohallinnon ohjeistusta. Veroluokan II soveltaminen teollisuusasiakkaille on vakiintunut osaksi Energiaviraston hallintokäytäntöä ja tämä käytäntö on yleisesti tiedossa toimialalla. Valittaja on voinut ennakoida valituksenalaisen päätöksen mukaisen lopputuleman. Energiaviraston hintatilastointijärjestelmän puuttuvat hintatiedot vuoden 2020 ja vuoden 2024 osalta eivät ole vaikuttaneet veroluokan II soveltamiseen hintatilastoissa. Veroluokan I soveltaminen teollisuusasiakkaille olisi Energiaviraston tilastointikäytännöt huomioon ottaen uusi menettely.
Energiaviraston määräyksessä määritetyt asiakasryhmät perustuvat Energiaviraston Tampereen yliopiston sähkötekniikan yksiköltä tilattuun tutkimusprojektiin. Projektin tavoitteena on ollut päivittää vanhentuneet tyyppikäyttäjämäärittelyt ja tyyppikäyttäjien kuormitusprofiilit vastaamaan paremmin nykyistä sähkön käyttöä. Määräyksen pohjalla olleessa tausta-aineistossa on ollut varsin hyvin edustettuna Suomen erilaisten asiakasryhmien sähkön käyttö. Alan toimijoille on varattu tilaisuus lausua määräysluonnoksesta ennen lopullisen määräyksen vahvistamista. Valittaja ei ole lausunut määräysluonnoksesta sille varatusta tilaisuudesta huolimatta. Valittajan toimialan etujärjestönä toimiva Energiateollisuus ry on kannattanut Energiaviraston määräysten mukaisten tyyppikäyttäjien käyttöönottoa. Valittajalla ei joka tapauksessa ole valitusoikeutta Energiaviraston antaman määräyksen sisällöstä.
Valittajalle on varattu ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta ja antaa selvityksensä asian ratkaisemiseen mahdollisesti vaikuttavista selvityksistä.
Valittaja on antanut lisälausuman.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Perustelut
1 Asian tarkastelun lähtökohdat ja Energiaviraston valituksenalainen päätös
Energiavirasto on valituksenalaisella päätöksellään katsonut valittajan 1.9.2024 voimaantulleiden verkkopalveluiden hinnankorotusten ylittäneen sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisen 8 prosentin enimmäiskorotuksen asiakasryhmien 13 ja 14 osalta.
Asiassa on valittajan valituksessaan esittämän perusteella kysymys siitä, onko Energiavirasto soveltanut sähkömarkkinalain 26 a §:ää tai muita sähkömarkkinasäännöksiä virheellisesti tarkastellessaan valittajan tekemiä hinnankorotuksia. Asiassa on myös kysymys siitä, onko Energiavirasto menetellyt hallintolain vastaisesti asiaa selvittäessään ja valituksenalaista päätöstä tehdessään.
Sen sijaan tässä asiassa ei tule arvioitavaksi, onko Energiavirasto menetellyt virheellisesti 20.12.2019 päivättyä sähkömarkkinalain 26 a §:ssä tarkoitettujen asiakasryhmien soveltamista koskevaa määräystä diaarinumero 2588/002/2019 laatiessaan.
Energiaviraston 31.1.2025 tekemän valituksenalaisen päätöksen kohdassa ”Ratkaisu” on todettu muun ohella seuraavaa:
”Tunturiverkko Oy:n 1.9.2024 voimaantulleet verkkopalveluiden hinnankorotukset ylittävät sähkömarkkinalain 26 a §:ssä mainitun 8 prosentin korotuskattorajan kahden asiakasryhmän kohdalla ja korotus on siten sähkömarkkinalain vastainen.
Asiakasryhmällä 13 (Teollisuus, 1-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 1 000 000 kWh/vuosi) korotus on 14,14 %.
Asiakasryhmällä 14 (Teollisuus, 3-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 6 000 000 kWh/vuosi) korotus on 18,63 %.”
Edellä mainitussa kohdassa on lisäksi asetettu Tunturiverkko Oy:lle velvollisuus korjata menettelynsä ja suorittaa valituksenalaisessa päätöksessä tarkemmin kuvatut korjaavat toimenpiteet.
Valituksenalaisen päätöksen kohdan ”Perustelut” alakohdassa ”Sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen korottaminen” on todettu muun ohella seuraavaa:
”Sähkön jakeluverkkoyhtiöiden hinnankorotuksien arvioinnissa käytetään Energiaviraston määräyksellään vahvistamia asiakasryhmiä ja lain esitöiden mukaisesti tarkastelu tehdään nimenomaan asiakasryhmittäin. Energiaviraston näkemyksen mukaan kaikkien Energiaviraston määräyksessä (dnro 2588/002/2019) teollisuuskäyttäjiksi luokiteltujen tyyppikäyttäjien hinnankorotuslaskelmissa tulee soveltaa sähköveroluokan II perustuvaa verollista hintaa.
Sähkömarkkinalain esitöissä (HE 50/2017) on 26 a §:n yksityiskohtaisten perustelujen yhteydessä todettu, että verollisella hinnalla tarkoitettaisiin 26 a §:n yhteydessä hintaa, johon sisältyisivät verkon käyttäjien sähkön käyttöön perustuvat verot ja veronluonteiset maksut sekä arvonlisävero. Tässä tarkoitettuja veroja olisivat esimerkiksi sähkövero ja muut valmisteverot. Veronluonteisella maksulla tarkoitettaisiin esimerkiksi huoltovarmuusmaksua. Energiavirasto toteaa, että siitä syystä, koska sähköverosta on säädetty sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetussa laissa (1260/1996, jäljempänä myös sähköverolaki) tulee Energiaviraston soveltaa osana sähkömarkkinalain 26 a §:n tarkoittamaa korotuskattovalvontaa nimenomaan sähköverolain mukaisia säädöksiä sekä kyseisen lain toimeenpanosta vastaavan tahon eli verottajan antamia määräyksiä. Energiavirasto huomauttaa lisäksi, että asiakasryhmään sähkön jakeluverkonhaltijakohtaisesti selvitettävän asiakaspohjan mukainen veroluokan soveltamistapa ei ole lain esitöiden mukaan ollut sääntelyn tavoitteena.
Näin ollen Energiaviraston näkemyksen mukaan laskettaessa tyyppikäyttäjäkohtaisia hinnankorotuksia verollisista hinnoista on otettava huomioon Verohallinnon energiaverotuksesta antaman syventävän vero-ohjeen (Dnro VH/3237/00.01.00/2013) määritelmä veroluokan II sähköstä.
[– –]
Edellä mainitun Verohallinnon sähköverolain soveltamiseen annetun tarkentavan vero-ohjeen mukaisen sähköveroluokkiin I ja II jakautumiseen liittyvien määrittelyjen mukaisesti Energiavirasto katsoo, että sähkömarkkinalain 26 a §:n tarkoittamat ja Energiaviraston määräyksen (dnro 2588/002/2019) mukaiset sähkönjakelun asiakasryhmät on jaoteltu siten, että teollisuutta, ja siten sähköveroluokkaa II, edustavat seuraavat tyyppikäyttäjät:
11) Teollisuus, 1-vuoro, pääsulake 3x160A, sähkön käyttö 180 000 kWh/vuosi
13) Teollisuus, 1-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 1 000 000 kWh/vuosi
14) Teollisuus, 3-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 6 000 000 kWh/vuosi
Näin ollen Energiavirasto soveltaa sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisessa korotuskattovalvonnassa tyyppikäyttäjien 11, 13 ja 14 verollisina hintoina hintoja, joissa sähkövero on sähköveroluokan II mukainen. Vastaavasti kaikkiin muihin tyyppikäyttäjiin liittyviin hinnankorotuksiin Energiavirasto soveltaa verollisina hintoina hintoja, joissa sähkövero on sähköveroluokan I mukainen.”
Päätöksen liitteenä on ollut liite ”Tunturiverkko Oy:n asiakasryhmittäin lasketut prosentuaaliset hinnankorotukset 1.9.2024”. Liitteessä on esitetty kunkin asiakasryhmän osalta keskihinnat 1.9.2023 ja 1.9.2024 sekä hinnankorotus prosentteina. Asiakasryhmän 13 ”Teollisuus, 1-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 1.000.000 kWh/vuosi” keskihinnaksi ajalle 1.9.2023 on ilmoitettu 2,33 senttiä kilowattitunnilta ja ajalle 1.9.2024 2,66 senttiä kilowattitunnilta. Korotukseksi on ilmoitettu 14,14 prosenttia. Asiakasryhmän 14 ”Teollisuus, 3-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 6.000.000 kWh/vuosi” keskihinnaksi ajalle 1.9.2023 on ilmoitettu 1,76 senttiä kilowattitunnilta ja ajalle 1.9.2024 2,09 senttiä kilowattitunnilta. Korotukseksi on ilmoitettu 18,63 prosenttia. Liitteessä on todettu, että Energiavirasto on käyttänyt liitteessä esitettyjen hinnankorotusten laskemiseen Tunturiverkko Oy:n 1.4.2023 päivitettyä hinnastoa, joka on ollut voimassa 1.9.2023.
2 Energiaviraston suorittama hinnankorotusten arviointi
2.1 Sovellettavat oikeusohjeet
Asiassa on edellä todetulla tavalla valittajan esittämän perusteella arvioitava, ensin, onko Energiavirasto soveltanut sähkömarkkinalain 26 a §:ää tai muita sähkömarkkinasäännöksiä valittajan esittämällä tavalla virheellisesti.
Sähkömarkkinalain 24 §:n 1 momentin mukaan verkkopalvelujen myyntihintojen ja -ehtojen sekä niiden määräytymisperusteiden on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä kaikille verkon käyttäjille. Niistä saa poiketa vain erityisistä syistä.
Sähkömarkkinalain 26 a §:n 1 momentin mukaan verkonhaltija saa korottaa sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujaan enintään 8 prosenttia korotusta edeltäneiden 12 kuukauden aikana keräämiinsä sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksuihin verrattuina. Jos verkonhaltija tekee korotuksesta alkavan 12 kuukauden ajanjakson aikana lisää sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen korotuksia, eivät kyseisenä aikana kerätyt maksujen korotukset tällöinkään saa ylittää 8 prosenttia tarkastelujakson ensimmäistä korotusta edeltäneiden 12 kuukauden aikana kerättyjen maksujen määrästä.
Sähkömarkkinalain 26 a §:n esitöissä (HE 265/2020 vp s. 58) on todettu muun ohella, että pykälän 1 momenttiin sisältyvää maksujen korotuksen enimmäismäärää esitetään laskettavaksi 15 prosentista 8 prosenttiin. Muilta osin säännökseen ja sen soveltamiskäytäntöön ei esitetä muutoksia. Maksujen korotusten enimmäismäärien tarkastelu tapahtuu liukuvasti kustakin korotuksesta alkavissa 12 kuukauden pituisissa tarkastelujaksoissa, joita verrattaan korotusta edeltäviin 12 kuukauden jaksoihin. Korotuksen enimmäismäärä lasketaan edelleen asiakasryhmäkohtaisesti verollisista siirto- ja jakelumaksuista.
Edellä mainituissa esitöissä (HE 265/2020 vp s. 58 ja 59) on lisäksi todettu muun ohella, että pykälän 1 momentin mukaan verkonhaltija saa korottaa sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujaan enintään 8 prosenttia korotusta edeltävän 12 kuukauden aikana keräämiinsä sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksuihin verrattuna. Korotuksen hintavaikutus arvioidaan korotusta seuraavan 12 kuukauden pituisen tarkastelujakson verollisen kokonaishinnan perusteella. Säännös asettaa siten sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen yksittäisille korotuksille 8 prosentin enimmäismäärän. Jos verkonhaltija tekee korotuksesta alkavan 12 kuukauden ajanjakson aikana lisää sähkönsiirron tai sähkönjakelun maksujen korotuksia, eivät verkonhaltijan kyseisen 12 kuukauden aikana keräämät maksujen korotukset kuitenkaan saa ylittää 8 prosenttia tarkastelujakson ensimmäistä korotusta edeltävän 12 kuukauden aikana keräämien maksujen määrästä. Maksujen määrä saa jälkimmäisellä kahdesta toisiaan seuraavasta liukuvasti alkavasta 12 kuukauden tarkastelujaksosta siten olla enintään 8 prosenttia korkeampi kuin edeltävällä 12 kuukauden jaksolla. Maksujen korotusta edeltävä ja korotuksen jälkeinen tilanne tulee arvioida asiakasryhmälle tai asiakaskohtaisessa tarkastelussa asiakkaalle kulloinkin edullisimman valittavissa olevan sähkönsiirto- tai sähkönjakelutuotteen perusteella. Korotuksen suuruuden arviointia ei siten edellytetä tehtävän saman tuotteen maksujen muutosten perusteella, vaan korotusta edeltävä tilanne voidaan laskea eri tuotteelle kuin korotuksen jälkeinen tilanne. Tämä helpottaa uusien tuotteiden käyttöönottamista sekä ohjaa verkon käyttäjiä hyödyntämään itselleen edullisinta tuotetta. Energiavirasto valvoo 26 a §:n mukaista hinnoittelua sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki) 9 §:ssä säädetyn toimivallan perusteella.
Sähkömarkkinalain 26 a §:n 1 momentin (590/2017) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen jaksossa koskien esityksen tavoitteita ja keskeisiä ehdotuksia (HE 50/2017 vp s. 52) on todettu muun ohella, että esityksessä ehdotetaan sähkömarkkinalakiin ja maakaasumarkkinalakiin säännöksiä, jotka rajoittavat sähkön ja maakaasun siirron ja jakelun maksujen korotuksen 12 kuukauden tarkastelujakson aikana enintään 15 prosenttiin siirron ja jakelun verollisesta kokonaishinnasta. Korotuksen hyväksyttävänä pidettävää määrää arvioidaan tällöin pääsääntöisesti verkonkäyttäjäryhmittäin. Sääntely koskee myös yritysasiakkaisiin kohdistuvia korotuksia, koska jakeluverkoissa on asiakkaina kuluttajien ohella myös yrityksiä, joiden suojan tarvetta ei voida erottaa kuluttajista.
Sähkömarkkinalain 26 a §:n 2 momentin mukaan korotuksen hyväksyttävä enimmäismäärä lasketaan verkonhaltijan sähköverkon käyttäjiä edustavan kunkin asiakasryhmän 12 kuukauden pituisen tarkastelujakson keskimääräisen kokonaismaksun perusteella. Hyväksyttävä enimmäismäärä lasketaan tällöin kuhunkin asiakasryhmään kuuluviin verkon käyttäjiin sovellettavien korkeimpien verokantojen mukaan määritetystä sähkönsiirron ja sähkönjakelun verollisesta hinnasta, johon ei sisälly korotusajankohdasta alkavan tarkastelujakson aikana toteutuvien, verkon käyttäjien sähkön käyttöön perustuvien verojen ja veronluonteisten maksujen sekä arvonlisäveron korotusten määrä. Asiakasryhmät on määriteltävä siten, että ne kuvaavat tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla verkonhaltijan sähköverkon käyttöä ja verkon käyttäjien ominaispiirteitä.
Säännöksen esitöissä (HE 50/2017 vp s. 148) on todettu muun ohella, että pykälän 2 ja 3 momenteissa säädetään, miten korotuksen hyväksyttävä enimmäismäärä arvioidaan suhteessa asiakkaisiin. Sääntelyn lähtökohtana on, ettei korotuksen hyväksyttävää enimmäismäärää arvioida asiakaskohtaisesti vaan asiakasryhmittäin. Asiakaskohtainen tarkastelu on jakeluverkoissa käytännössä mahdotonta jakeluverkonhaltijoiden asiakkaiden suuren määrän johdosta. Tämän vuoksi jakeluverkoissa tarkastelu tehdään aina asiakasryhmittäin. Korotuksen määrää tarkastellaan myös tarkastelujakson sähkönsiirron ja sähkönjakelun kokonaismaksun perusteella, ei yksittäisiin tariffikomponentteihin tehtävien korotusten perusteella. Siirto- ja jakelutariffit muodostavat aina kokonaisuuden, jota vastaan tarkastelu tulee tehdä. Kokonaismaksuun kohdistuva tarkastelu mahdollistaa myös tariffikomponenttien välisten painotusten muuttamisen. Sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen määrään sisällytetään kaikki siirto- ja jakelupalvelun kiinteät maksut ja energiamaksut sekä mittauspalvelun maksut. Kokonaismaksun ulkopuolelle puolestaan kuuluvat esimerkiksi lisäpalveluista perittävät maksut sekä järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan järjestelmäpalveluista perimät maksut kuten tasepalvelun maksut.
Esitöissä (HE 50/2017 vp s. 148) on lisäksi todettu, että korotuksen hyväksyttävä enimmäismäärä lasketaan ensisijaisesti verkonhaltijan sähköverkon käyttäjiä edustavan kunkin asiakasryhmän 12 kuukauden pituisen tarkastelujakson keskimääräisen kokonaismaksun perusteella. Esimerkkejä tällaisista asiakasryhmistä ovat Energiaviraston tai toimialajärjestöjen määrittelemät vakiintuneet tyyppikäyttäjät tai kantaverkonhaltijan ja suurjännitteisen jakeluverkonhaltijan asiakkaina olevat erikokoiset sähköntuottajat ja sähkönkäyttäjät sekä jakeluverkonhaltijat. Asiakasryhmäkohtaisessa tarkastelussa asiakasryhmään kuuluvien yksittäisten asiakkaiden prosentuaaliset korotukset voivat ylittää 15 prosenttia ilman, että korotus katsotaan tällaisten asiakkaiden osalta säännöksen vastaiseksi menettelyksi. Olosuhteita tai perusteita, jotka saattavat johtaa siihen, että korotus ylittää yksittäisten asiakkaiden osalta säännöksessä asetetun rajan, voivat olla esimerkiksi asiakkaan poikkeuksellisen alhainen tai korkea sähkönkulutus asiakasryhmän määritelmään liittyvään keskimääräiseen sähkönkulutukseen verrattuna sekä asiakkaan kulutusprofiiliin huonosti soveltuva sähkönsiirto- tai sähkönjakelutuote tai sulakekoko.
Esitöissä (HE 50/2017 vp s. 148 ja 149) on vielä todettu muun ohella, että korotuksen hyväksyttävä enimmäismäärä lasketaan kussakin asiakasryhmässä siihen kuuluviin verkon käyttäjiin sovellettavien korkeimpien verokantojen mukaan määritetystä sähkönsiirron ja sähkönjakelun verollisesta hinnasta. Verollisella hinnalla tarkoitetaan tässä yhteydessä hintaa, johon sisältyvät verkon käyttäjien sähkön käyttöön perustuvat verot ja veronluonteiset maksut sekä arvonlisävero. Tässä tarkoitettuja veroja ovat esimerkiksi sähkövero ja muut valmisteverot. Veronluonteisella maksulla tarkoitetaan esimerkiksi huoltovarmuusmaksua. Verollisen hinnan käyttäminen laskentaperusteena perustuu siihen, että myös kuluttajansuojalain 4 luvun 1 §:n mukainen arviointi tapahtuu verollisten hintojen perusteella. Korkeimpien verokantojen soveltaminen on tässä tapauksessa perusteltua, koska erilaisten verokantojen vuoksi esimerkiksi matalimpien verokantojen käyttäminen laskentaperusteena johtaa käytännössä usein korotuksen arvioitiin kokonaan verottomien hintojen perusteella.
Sähkömarkkinalain 26 a §:n 3 momentin mukaan korotuksen hyväksyttävä enimmäismäärä lasketaan kuitenkin kantaverkossa verkon käyttäjien 12 kuukauden pituisen tarkastelujakson yhteenlaskettujen sähkönsiirron kokonaismaksujen perusteella ja suurjännitteisessä jakeluverkossa erikseen kunkin verkon käyttäjän 12 kuukauden pituisen tarkastelujakson keskimääräisen kokonaismaksun perusteella, jos 2 momentissa tarkoitettua laskentaperustetta ei voida käyttää kantaverkossa tai suurjännitteisessä jakeluverkossa.
Säännöksen esitöissä (HE 50/2017 vp s. 149) on todettu muun ohella, että viimeisenä vaihtoehtona muissa sähköverkoissa kuin jakeluverkoissa on korotuksen hyväksyttävän enimmäismäärän laskeminen erikseen kunkin sähköverkon käyttäjän 12 kuukauden pituisen tarkastelujakson keskimääräisen kokonaismaksun perusteella. Tämä tulee kysymykseen vain, jos 2 momentin laskentaperustetta ei voida käyttää. Momentin säännöstä ei sovelleta jakeluverkoissa.
Sähkömarkkinalain 26 a §:n 7 momentin mukaan Energiavirasto voi antaa tarkempia määräyksiä 2 momentissa tarkoitetuista asiakasryhmistä ja niiden määrittelemisestä.
Säännöksen esitöiden (HE 50/2017 vp s. 150 ja 151) mukaan virasto voi määritellä arvioinnissa käytettävät tyyppikäyttäjät sekä näiden ominaisuudet. Tällaisia ominaisuuksia ovat esimerkiksi verkon käyttäjän tapa käyttää sähköverkkoa, kuten sähköntuotanto tai -kulutus, sähkönkäytön tarkoitus, vuosikulutus, kulutuksen jakautuminen ajallisesti, tehontarve ja sulakekoko.
Sähkömarkkinalain 106 §:n 2 momentin mukaan Energiaviraston tehtävänä on valvoa mainitun lain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja viranomaisten määräysten noudattamista sekä mainitun lain nojalla annettujen lupapäätösten noudattamista. Valvonnasta säädetään valvontalaissa.
Valvontalain 9 §:n mukaan, jos joku rikkoo tai laiminlyö lain 2 §:ssä tarkoitetussa kansallisessa tai Euroopan unionin lainsäädännössä säädettyjä velvoitteitaan, Energiamarkkinaviraston on velvoitettava hänet korjaamaan rikkomuksensa tai laiminlyöntinsä. Päätöksessä voidaan määrätä, millä tavoin rikkomus tai laiminlyönti tulee korjata. Päätöksessä voidaan myös määrätä palauttamaan asiakkaalle virheellisesti peritty maksu, jos palautukseen ei sovelleta lain 14 §:ssä säädettyä palautusmenettelyä.
2.2 Asian arviointi
Valittaja on esittänyt valituksenalaisen päätöksen olleen sähkömarkkinalain 26 a §:n vastainen, sillä valittajan mukaan jo sähkömarkkinalain 26 a §:n 2 momentin sanamuodosta ja verkonhaltijasta käytetystä yksikkömuodosta käy ilmi, että tarkastelu on tehtävä yksittäisen ja kyseessä olevan verkonhaltijan sähköverkon käyttäjiä edustavan kunkin asiakasryhmän perusteella, eikä yleisesti kaikkien verkonhaltijoiden asiakasryhmien perusteella. Lainsäätäjä on valittajan mukaan nimenomaisesti jättänyt mahdollisuuden myös asiakaskohtaiseen tarkasteluun.
Energiavirasto on esittänyt, että sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisen korotusvalvonnan lähtökohtana ei ole tarkastella kunkin asiakasryhmään kuuluvan yksittäisen asiakkaan toiminnan tosiasiallista luonnetta tai selvittää jokaisen jakeluverkonhaltijan osalta asiakkaiden sähkön käyttöä tai veroluokkia. Tämä ilmenee myös säännöksen esitöistä, joiden mukaan korotuksen hyväksyttävä enimmäismäärän tarkastelu tehdään aina asiakasryhmittäin.
Sähkömarkkinalain 26 a §:n 1 momentissa säädetään sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen korotusten hyväksyttävästä enimmäismäärästä ja pykälän 2–5 momentissa hyväksyttävän enimmäismäärän laskentaperusteista.
Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinalain 26 a §:n mukainen korotuksen enimmäismäärä lasketaan pykälän esitöissäkin todetulla tavalla asiakasryhmäkohtaisesti verollisista siirto- ja jakelumaksuista. Esitöissä on todettu sääntelyn lähtökohtana olevan, ettei korotuksen hyväksyttävää enimmäismäärää arvioida asiakaskohtaisesti vaan asiakasryhmittäin. Asiakasryhmäkohtaista tarkastelua on perusteltu esitöissä sillä, että asiakaskohtainen tarkastelu on jakeluverkoissa käytännössä mahdotonta jakeluverkonhaltijoiden asiakkaiden suuren määrän johdosta. Asiakaskohtainen tarkastelu ja korotuksen hyväksyttävän enimmäismäärän laskeminen erikseen kunkin sähköverkonkäyttäjän 12 kuukauden pituisen tarkastelujakson keskimääräisen kokonaismaksun perusteella on sähkömarkkinalain 26 a §:n 3 momentin perusteella mahdollista viimeisenä vaihtoehtona muissa sähköverkoissa kuin jakeluverkoissa. Sen sijaan jakeluverkoissa, jollaisesta nyt arvioitavassa asiassa on kysymys, tarkastelu tehdään sähkömarkkinalain 26 a §:n esitöissäkin todetulla tavalla aina asiakasryhmittäin.
Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että sähkömarkkinalain 26 a §:n 7 momentissa Energiavirastolle on annettu toimivalta antaa tarkempia määräyksiä pykälän 2 momentissa tarkoitetuista asiakasryhmistä ja niiden määrittelemisestä. Esitöissä todetulla tavalla Energiavirasto voi määritellä arvioinnissa käytettävät tyyppikäyttäjät sekä näiden ominaisuudet. Esimerkkeinä tällaisista ominaisuuksista on mainittu verkon käyttäjän tapa käyttää sähköverkkoa, kuten sähköntuotanto tai -kulutus, sähkönkäytön tarkoitus, vuosikulutus, kulutuksen jakautuminen ajallisesti, tehontarve ja sulakekoko.
Energiavirasto on antanut 20.12.2019 päivätyn määräyksen diaarinumero 2588/002/2019 sähkön jakeluverkkojen uusien asiakasryhmien soveltamisesta sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisessa korotuskattovalvonnassa. Määräys on julkaistu Energiaviraston verkkosivuilla ja oikeusministeriön omistamassa oikeudellisen aineiston julkisessa ja maksuttomassa verkkopalvelussa.
Energiaviraston mainitun määräyksen 1 §:n mukaan sitä sovelletaan sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaiseen sähkönjakelun maksujen korottamisen valvontaan (asiakasryhmäkohtaisesti).
Määräyksen 3 §:n mukaan sähkömarkkinalain 26 a §:ssä tarkoitettuina sähkönjakelun asiakasryhminä Energiavirasto soveltaa seuraavia tyyppikäyttäjiä:
1) Kesämökki, kulutusta vain kesäisin, pääsulake 3x25A, sähkön käyttö 1.000 kWh/vuosi
2) Kerrostalohuoneisto, pääsulake 1x25A, sähkön käyttö 1.500 kWh/vuosi
3) Kerrostalohuoneisto, pääsulake 3x25A, sähkönkäyttö 2.500 kWh/vuosi
4) Pientalo, ei sähkölämmitystä, 3x25A, sähkön käyttö 5.000 kWh/vuosi
5) Energiatehokas pientalo, sähkölämmitys, pääsulake 3x25A, sähkön käyttö 10.000 kWh/vuosi
6) Pientalo, suora sähkölämmitys, käyttöveden lämmitys yösähköllä, pääsulake 3x25A, sähkön käyttö 16.000 kWh/vuosi
7) Pientalo, varaava sähkölämmitys, pääsulake 3x25A, sähkön käyttö 19.000 kWh/vuosi
8) Ulkovalaistus, hämäräkytkin, pääsulake 3x35A, sähkön käyttö 34.000 kWh/vuosi
9) Maatalous, karjatalous, pääsulake 3x35A, sähkön käyttö 42.000 kWh/vuosi
10) Liike-elämä, lyhyet aukioloajat, kiinni viikonloppuisin, pääsulake 3x63A, sähkön käyttö 50.000 kWh/vuosi
11) Teollisuus, 1-vuoro, Pääsulake 3x160A, sähkön käyttö 180.000 kWh/vuosi
12) Liike-elämä, pitkät aukioloajat, auki viikonloppuisin, pääsulake 3x400A, sähkön käyttö 600.000 kWh/vuosi
13) Teollisuus, 1-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 1.000.000 kWh/vuosi
14) Teollisuus, 3-vuoro, KJ-liittymä, sähkön käyttö 6.000.000 kWh/vuosi
Määräyksen 3 §:ssä on lisäksi todettu, että asiakasryhmäkohtaiset keskihinnat lasketaan yhtiökohtaisesti ja julkaistaan kuukausittain Energiaviraston verkkosivulla. Keskihinta sisältää kaikki verot, mukaan lukien sähköveron. Verkonhaltijan tulee ilmoittaa voimassa olevat verkkopalveluiden myyntihinnat Energiavirastolle määräyksen diaarinumero 742/002/2018 mukaisesti.
Määräyksen 4 §:n mukaan määräys on tullut voimaan 1.1.2020 ja se on voimassa toistaiseksi.
Kun otetaan huomioon sähkömarkkinalain 26 a §:ssä ja sen esitöissä asiakasryhmäkohtaisesta tarkastelusta todettu sekä Energiaviraston määräyksessään diaarinumero 2588/002/2019 määrittelemät asiakasryhmät, markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla sähkömarkkinalain vastaisesti, kun se on ottanut tarkastelunsa lähtökohdaksi edellä mainitussa määräyksessään määrittelemänsä asiakasryhmät ja laskenut valittajan hinnaston perusteella kullekin määräyksen mukaiselle asiakasryhmälle keskihinnat ajankohtina 1.9.2023 ja 1.9.2024 sekä hinnankorotuksen prosentteina.
Valittaja on vielä esittänyt asiakasryhmäkohtaisen tarkastelun osalta, että sillä olisi vain kaksi asiakasta, jotka ovat sähkönkulutukseltaan lähimpänä tyyppikäyttäjiä 13 ja 14. Valittaja on lisäksi esittänyt, että hinnankorotusvalvonnan kohteena olevan tuotteen ”KJ Yleisteho” piirissä on näiden kahden suuremman asiakkaan lisäksi myös muita asiakkaita. Valittajan mukaan valituksenalainen päätös on siten ristiriidassa sähkömarkkinalain 24 §:n ja siinä edellytetyn tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimusten kanssa ja että verkkoyhtiön kannalta ainoa oikeudenmukainen tapa määritellä asiakasryhmät olisi muodostaa ne tuotekohtaisesti siten, että kaikki saman tuotteen käyttäjät kuuluvat samaan asiakasryhmään.
Markkinaoikeus katsoo edellä esittämäänsä viitaten, että sähkömarkkinalain 26 a §:n hinnankorotusvalvonnassa lähtökohdaksi on otettu asiakasryhmäkohtainen tarkastelu, eikä asiakaskohtainen tarkastelu tai tuotekohtainen tarkastelu. Sähkömarkkinalain esitöissä on myös tunnistettu tilanne, jossa yksittäisten asiakkaiden prosentuaaliset korotukset eivät vastaa kyseisen asiakasryhmän korotusta. Esitöissä (HE 50/2017 vp s. 148) todetulla tavalla asiakasryhmäkohtaisessa tarkastelussa asiakasryhmään kuuluvien yksittäisten asiakkaiden prosentuaaliset korotukset voivat ylittää 15 prosenttia (nykyään 8 prosenttia) ilman, että korotus katsotaan tällaisten asiakkaiden osalta säännöksen vastaiseksi menettelyksi. Tämä osaltaan tukee sitä, ettei Energiaviraston ole tullut valituksenalaisessa päätöksessään tarkastella valittajan hinnankorotuksia asiakaskohtaisesti tai tuotekohtaisesti, vaan Energiaviraston aiemmassa määräyksessä diaarinumero 2588/002/2019 määritettyjen asiakasryhmien perusteella.
Valittaja on lisäksi esittänyt, että valituksenalaisessa päätöksessä on virheellisesti käytetty alemman veroluokan II laskentaperustetta Energiaviraston määrittämille asiakasryhmille K13 ja K14, vaikka valittajan kyseiset asiakkaat eivät tosiasiassa täytä sähköverolain mukaista teollisuuden määritelmää eivätkä näin ollen ole oikeutettuja alempaan verokantaan.
Energiavirasto on esittänyt, että valittajan teollisuusasiakkaita edustaviin asiakasryhmiin kuuluvien yksittäisten asiakkaiden tosiasiallista verotuksellista asemaa ei ole tullut ottaa huomioon korotuskattopäätöstä laadittaessa. Sen sijaan hinnankorotusten laskennassa on tullut ottaa huomioon teollisuusasiakasryhmiin sovellettavissa oleva korkein verokanta eli veroluokan II mukainen sähkövero.
Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinalain 26 a §:n 2 momentin mukaisesti korotuksen hyväksyttävä enimmäismäärä on tullut laskea kuhunkin asiakasryhmään kuuluviin verkon käyttäjiin sovellettavien korkeimpien verokantojen mukaan määritetystä sähkönsiirron ja sähkönjakelun verollisesta hinnasta.
Valituksenalaisessa päätöksessä on edellä kuvatulla tavalla todettu sovellettujen verokantojen osalta, että Energiavirasto soveltaa sähkömarkkinalain 26 a §:n mukaisessa korotuskattovalvonnassa tyyppikäyttäjien 11, 13 ja 14 verollisina hintoina hintoja, joissa sähkövero on sähköveroluokan II mukainen ja että vastaavasti kaikkiin muihin tyyppikäyttäjiin liittyviin hinnankorotuksiin Energiavirasto soveltaa verollisina hintoina hintoja, joissa sähkövero on sähköveroluokan I mukainen. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on todettu asiakasryhmäkohtaisesta tarkastelusta ja Energiaviraston määräyksessä diaarinumero 2588/002/2019 määritetyistä asiakasryhmistä, sähkömarkkinalain 26 a §:n 2 momentissa tarkoitettujen korkeimpien verokantojen on katsottava määräytyvän Energiaviraston määrittelemien asiakasryhmien perusteella.
Energiavirasto on määräyksessään käyttänyt muun ohella asiakasryhmien 13 ja 14 kohdalla määritelmää ”teollisuus”, joten tämä Energiaviraston nimenomaisesti ilmaisema määritelmä on vaikuttanut myös kyseisiin asiakasryhmiin sovellettavaan verokantaan. Näihin teollisuusasiakasryhmiin sovellettava veroluokka on puolestaan määräytynyt sähköverolain perusteella. Sähköverolain 4 §:n 2 momentin mukaan lain verotaulukon 2 veroluokan II veroa suoritetaan sähköstä, joka käytetään teollisuudessa ja joka voidaan sinne toimitettaessa erikseen mitata. Pykälän 4 momentin mukaan muusta sähköstä veroa on suoritettava verotaulukon 2 veroluokan I mukaisesti. Energiaviraston ei ole siten katsottava menetelleen valittajan esittämällä tavalla virheellisesti, kun se soveltanut teollisuusasiakkaiksi määriteltyihin asiakasryhmiin 13 ja 14 veroluokkaa II. Kun otetaan lisäksi huomioon, että Energiavirasto on määräyksessään todetulla tavalla julkaissut verkkosivuillaan asiakasryhmäkohtaisista keskihinnoista hintatilastoja ja niissä todetulla tavalla soveltanut veroluokkaa II teollisuuskäyttäjiin, ovat verkonhaltijat kuten valittaja voineet myös Energiaviraston julkaisemien hintatilastojen perusteella varautua siihen, että Energiavirasto tulee myös korotuskattovalvonnassaan soveltamaan veroluokkaa II teollisuusasiakkaiksi määrittelemiinsä asiakasryhmiin. Tätä ei ole syytä arvioida toisin sen perusteella, että Energiaviraston julkaisemissa hintatilastoissa on käytetty tyyppikäyttäjiä, jotka ovat edeltäneet 1.1.2020 voimaan tulleessa Energiaviraston määräyksessä diaarinumero 2588/002/2019 asiakasryhmiksi määriteltyjä tyyppikäyttäjiä.
Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla sähkömarkkinalain 26 a §:n tai muiden sähkömarkkinasäännösten vastaisesti tarkastellessaan valittajan hinnankorotuksia Energiaviraston määräyksessä diaarinumero 2588/002/2019 määriteltyjen asiakasryhmien perusteella ja soveltaessaan veroluokkaa II valituksenalaisessa päätöksessään asiakasryhmiin 13 ja 14.
Valittaja on vielä esittänyt valituksessaan, että hintojen korjaaminen aiheuttaa käytännön ongelmia ja johtaa syrjivään ja epäoikeudenmukaiseen lopputuloksen. Valittaja on tältä osin esittänyt, että sen asiakkaista vain kaksi on sähkönkulutukseltaan lähimpänä tyyppikäyttäjiä 13 ja 14, joten valituksenalaisen päätöksen mukainen hinnankorotusvalvonta kohdistuu tosiasiassa ainoastaan kahteen valittajan asiakkaaseen. Valittajan mukaan se ei kuitenkaan voi korjata tuotetta ”KJ Yleisteho” takautuvasti asiakastietojärjestelmässään ilman, että samat hinnat ovat käytössä tuotteen kaikille asiakkaille. Tämä johtaisi valittajan mukaan siihen, että muut asiakkaat saisivat oikeudetonta etua, vaikka hinnoittelua tulisi korjata vain tyyppikäyttäjiä 13 ja 14 edustavilla asiakkailla.
Energiaviraston valituksenalaisessa päätöksessä on edellytetty, että valittaja toteuttaa tietyt päätöksessä tarkemmin kuvatut toimenpiteet hinnoittelunsa korjaamiseksi ja toimittaa selvityksen korjaavien toimenpiteiden suorittamisesta Energiavirastolle 31.3.2025 mennessä.
Markkinaoikeus toteaa, että Energiavirasto arvioi valittajan toimittaman selvityksen ja tekee valittajan esittämien korjaavien toimenpiteiden hyväksyttävyydestä uuden valituskelpoisen päätöksen. Tässä arvioinnissaan Energiaviraston on otettava huomioon sähkömarkkinalain säännökset. Näin ollen tämän valitusasian arvioinnin yhteydessä ei tule arvioitavaksi, miten valittajan tulisi käytännössä korjata hinnoitteluaan.
Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole soveltanut sähkömarkkinalain 26 a §:ää tai muita sähkömarkkinasäännöksiä valittajan esittämällä tavalla virheellisesti valittajan hinnankorotuksia tarkastellessaan ja valituksenalaista päätöstä tehdessään.
3 Energiaviraston menettely asiaa selvittäessään ja valituksenalaista päätöstä tehdessään
3.1 Sovellettavat oikeusohjeet
Asiassa on vielä valittajan esittämän perusteella arvioitava, onko Energiavirasto menetellyt hallintolain vastaisesti asiaa selvittäessään ja valituksenalaista päätöstä tehdessään.
Energiaviraston hallintomenettelyyn yleislakina sovellettavan hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Pykälän esitöissä (HE 72/2002 vp s. 55 ja 56) on todettu, että viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös merkitsee luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.
Pykälän esitöissä (HE 72/2002 vp s. 56) on lisäksi todettu, että ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaaminen rajoitetaan koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset. Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.
Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
Pykälän esitöissä (HE 72/2002 vp s. 86) on todettu, että ehdotuksen tarkoituksena on korostaa virallisperiaatteen noudattamista ja pyrkimystä aineellisen totuuden saavuttamiseen asettamalla viranomaisen velvollisuudeksi huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Asian riittävällä selvittämisellä tarkoitetaan sitä, että viranomainen hankkii sellaiset tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Selvittämisen asianmukaisuus puolestaan korostaa viranomaiselle kuuluvaa menettelyjohtovaltaa ja huolellisuutta selvitysten hankkimisessa. Viranomainen voisi hankkia selvityksiä itse viran puolesta toisilta viranomaisilta tai se voi pyytää selvitystä asianosaiselta. Viranomainen voi myös pyytää ulkopuolista tahoa esittämään selvitystä. Selvitysten laajuus ja tarve tulee harkita tapauskohtaisesti.
Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.
Hallintolain 44 §:n 1 momentin mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi muun ohella päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu (3 kohta).
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
3.2 Asian arviointi
Valittaja on esittänyt, että valituksenalainen päätös on rikkonut luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita, sillä se on poikennut vakiintuneesta verotuskäytännöstä ilman perusteltua syytä. Valittajan mukaan sillä on ollut oikeus luottaa siihen, että sähköverolain sähköveroluokkaa II sovelletaan vain, jos asiakas täyttää teollisuuden määritelmän. Valittajan mukaan päätöksessä omaksuttu tulkinta on ollut ennakoimaton ja ristiriidassa verolainsäädännön kanssa, mikä on aiheuttanut oikeudellisen epävarmuuden.
Energiavirasto on esittänyt, että valituksenalaisen päätöksen mukainen ratkaisu ei ole voinut tulla valittajalle yllätyksenä, eikä se ole siten rikkonut luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita. Energiaviraston mukaan se on soveltanut teollisuusasiakkaita edustaviin asiakasryhmiin veroluokkaa II siitä asti, kun korotusvalvonta on ollut osa viraston lakisääteisiä tehtäviä. Energiavirasto on lisäksi esittänyt, että veroluokan II mukaisen sähköveron soveltamisesta on myös mainittu nimenomaisesti Energiaviraston verkkosivuilla julkaistuissa sähkön siirron hintatilastoissa.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan periaate kuuluu unionin perusperiaatteisiin (tuomio 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja paitsi unionin toimielinten myös jäsenvaltioiden on noudatettava sitä, kun ne käyttävät niille unionin direktiiveissä annettua toimivaltaa (tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut, että oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen on kaikilla henkilöillä, joille hallintoviranomaisen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, jotka perustuvat hallintoviranomaisen antamiin täsmällisiin vakuutteluihin (tuomio 9.7.2015, Salomie ja Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Markkinaoikeus toteaa, että sen toimivaltaan kuuluvaan Energiaviraston menettelyn valvontalain ja sähkömarkkinalain mukaisuuden kokonaisarviointiin vaikuttaa se, onko Energiavirasto loukannut valittajan esittämällä tavalla asiaan yleislakina sovellettavasta hallintolain 6 §:stä ilmenevää luottamuksensuojaperiaatetta taikka valittajan oikeutettuja odotuksia. Luottamuksensuojaperiaatteen perusteella valvonnan kohteella on lähtökohtaisesti oikeus luottaa siihen, että olosuhteiden ja oikeustilan säilyessä ennallaan viranomaisen valvontatoiminta pysyy johdonmukaisena. Periaate ei kuitenkaan estä viranomaista muuttamasta aikaisempaa käytäntöä esimerkiksi olosuhteiden tai oikeustilan muuttuessa.
Kun otetaan huomioon, mitä markkinaoikeus on edellä todennut Energiaviraston suorittamasta asiakasryhmäkohtaisesta tarkastelusta ja korkeimpien verokantojen soveltamisesta, asiassa ei voida katsoa, että valittajalle olisi syntynyt Energiaviraston määräyksen diaarinumero 2588/002/2019 tai Energiaviraston valittajalle tekemien yhteydenottojen perusteella hallintolain 6 §:ssä tarkoitettuja oikeutettuja odotuksia siitä, että Energiavirasto olisi soveltanut asiakasryhmiin 13 ja 14 muuta veroluokkaa kuin veroluokkaa II. Valittajan on tullut jo sähkömarkkinalain 26 a §:n ja sen esitöiden perusteella ymmärtää, että hinnankorotuksia tarkastellaan Energiaviraston määräyksessä diaarinumero 2588/002/2019 määriteltyjen asiakasryhmien perusteella ja että sovellettava veroluokka määräytyy niin ikään kuhunkin Energiaviraston määrittelemään asiakasryhmään sovellettavan korkeimman verokannan perusteella. Energiaviraston verkkosivuillaan julkaisemat hintatilastot ja niissä sovelletut veroluokat ovat myös osaltaan tukeneet tätä tulkintaa. Vaikka Energiaviraston verkkosivuillaan julkaisemissa hintatiloissa on käytetty tyyppikäyttäjiä, jotka ovat edeltäneet 1.1.2020 voimaan tulleessa Energiaviraston määräyksessä diaarinumero 2588/002/2019 asiakasryhmiksi määriteltyjä tyyppikäyttäjiä, on hintatilastoista kuitenkin käynyt ilmi, että koti- ja maatalouskäyttäjät maksavat sähköveroa luokan I mukaan ja teollisuuskäyttäjät luokan II mukaan. Edellä todetun perustella markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole valituksenalaista päätöstä tehdessään loukannut hallintolain 6 §:ää ja siitä ilmenevää luottamuksensuojan periaatetta valituksenalaista päätöstä tehdessään.
Valittaja on lisäksi esittänyt, että Energiaviraston päätöksessä ei ole otettu huomioon valittajan maantieteellisen sijainnin ja asiakaskunnan erityispiirteiden vaikutusta asiakasryhmäjaotteluun. Valittajan mukaan jo hallintolain 31 §:n mukainen selvittämisvelvollisuus edellyttää, että viranomainen ottaa huomioon asianosaisten esittämät olennaiset seikat ja selvitykset. Jos viranomainen ei ole valmis ottamaan huomioon kuulemisen yhteydessä esitettyjä tosiseikkoja ja selvityksiä, kuuleminen jää valittajan mukaan muodolliseksi, eikä se täytä hallintolain 34 §:n mukaista tarkoitustaan.
Energiavirasto on esittänyt, että valituksenalainen päätös on tehty asiaan liittyviä säädöksiä ja yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita noudattaen. Valittajalle on varattu ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta ja antaa selvityksensä asian ratkaisemiseen mahdollisesti vaikuttavista selvityksistä.
Asiassa esitetyn selvityksen ja Energiaviraston 31.1.2025 tekemän valituksenalaisen päätöksen mukaan Energiavirasto on tutkinnan aloittamisen jälkeen lähettänyt Tunturiverkko Oy:lle 2.9.2024 selvityspyynnön sen hinnanmuutoksista. Selvityspyynnössä on viitattu sähkömarkkinalain 26 a §:ään ja todettu, että Energiaviraston alustavan selvityksen mukaan sallittu enimmäiskorotus olisi ylitetty tyyppikäyttäjien K13 ja K14 kohdalla. Tyyppikäyttäjillä K13 ja K14 on katsottava tarkoitetun Energiaviraston määräyksessä diaarinumero 2588/002/2019 määriteltyjä asiakasryhmiä 13 ja 14. Energiavirasto on pyytänyt Tunturiverkko Oy:tä esittämään laskelmat välivaiheineen, joiden perusteella Tunturiverkko Oy on ottanut huomioon sähkömarkkinalain 26 a §:n korotuksen enimmäismäärän vaatimukset kyseisille tyyppikäyttäjille. Tunturiverkko Oy on 19.9.2024 toimittanut laskelmat ja todennut vastauksessaan, ettei sen verkossa ole tyyppikäyttäjiä K14 ja että laskelmien mukaan enimmäiskorotus ei ylittyisi myöskään tyyppikäyttäjän K14 kohdalla. Energiavirasto on 18.12.2024 päivätyllä lausuntopyynnöllään varannut Tunturiverkko Oy:lle mahdollisuuden lausua päätösluonnoksesta ennen varsinaisen päätöksen antamista. Päätösluonnos on vastannut keskeiseltä sisällöltään Energiaviraston 31.1.2025 tekemää valituksenalaista päätöstä. Energiavirasto on 10.1.2025 Tunturiverkko Oy:n pyynnöstä lähettänyt sille hinnankorotuksiin soveltamansa laskentaperusteet tyyppikäyttäjien K13 ja K14 osalta. Energiaviraston laskentaperusteista on käynyt ilmi muun ohella kyseisten tyyppikäyttäjien kuvaukset sekä niihin sovellettu veroryhmä ja veron suuruus. Tunturiverkko Oy on 24.1.2025 toimittanut Energiavirastolle lausuntonsa päätösluonnokseen, minkä jälkeen Energiavirasto on 31.1.2025 tehnyt valituksenalaisen päätöksensä.
Kun otetaan huomioon, että Energiavirasto on ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä varannut valittajalle tilaisuuden lausua näkemyksensä asiassa sekä esittää Energiavirastolle omia selvityksiään ja laskemiaan arvioinnin kohteena olevista hinnanmuutoksista, Energiaviraston ei ole katsottava rikkoneen hallintolain 31 §:n mukaista selvittämisvelvollisuuttaan tai hallintolain 34 §:ssä sille asetettua velvoitetta asianosaisen kuulemisesta. Kun otetaan lisäksi huomioon, mitä markkinaoikeus on edellä todennut hinnankorotusten arvioimisesta asiakasryhmäkohtaisesti Energiaviraston määräyksessä diaarinumero 2588/002/2019 määriteltyjen asiakasryhmien perusteella ja se, että Energiaviraston määräyksessä muun ohella maantieteellistä sijaintia ei ole mainittu huomioon otettavana seikkana, asiaa ei ole syytä arvioida toisin myöskään sillä valittajan esittämällä perusteella, että Energiavirasto ei ole arvioinut valittajan maantieteellistä sijaintia ja jokaisen yksittäisen asiakkaan erityispiirteitä vaan tarkastellut hinnankorotuksia Energiaviraston määräyksessä määriteltyjen asiakasryhmien perusteella.
Valittaja on edelleen esittänyt, että valituksenalainen päätös on ollut puutteellisesti perusteltu, eikä se ole täyttänyt hallintolain 44 ja 45 §:ssä hallintopäätökselle asetettuja edellytyksiä. Valittajan mukaan valituksenalaisesta päätöksestä ei ole käynyt riittävän selvästi ja yksilöidysti ilmi seikkoja, joiden perusteella Energiavirasto on päätynyt ratkaisemaan asian sivuuttamalla asiakkaiden tosiasiallisen liiketoiminnan luonteen ja niihin sovellettavan verotuskäytännön.
Energiavirasto on esittänyt, että valituksenalainen päätös on perusteltu hallintolain mukaisesti. Myös veroluokan II soveltaminen on perusteltu asianmukaisesti ja riittävällä laajuudella valituksenalaisessa päätöksessä.
Valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on edellä kuvatulla tavalla todettu muun ohella, että sähkön jakeluverkkoyhtiöiden hinnankorotusten arvioinnissa käytetään Energiaviraston määräyksessä vahvistettuja asiakasryhmiä ja että sähkömarkkinalain esitöiden mukaisesti tarkastelu tehdään nimenomaan asiakasryhmittäin. Päätöksen perusteluissa on lisäksi todettu, että Energiaviraston näkemyksen mukaan Energiaviraston määräyksessä teollisuuskäyttäjiksi luokiteltujen tyyppikäyttäjien hinnankorotuslaskelmissa tulee soveltaa sähköveroluokkaan II perustuvaa verollista hintaa. Päätöksestä on käynyt ilmi, että Energiaviraston määräyksessä teollisuutta, ja siten sähköveroluokkaa II, edustavat tyyppikäyttäjät 11, 13 ja 14.
Päätöksestä on näin ollen käynyt ilmi muun ohella, miksi Energiavirasto on tarkastellut hinnankorotuksia asiakasryhmäkohtaisesti ja siten Tunturiverkko Oy:n esittämästä tarkastelutavasta poiketen. Valituksenalaisesta päätöksestä on myös käynyt ilmi, miksi Energiavirasto on soveltanut veroluokkaa II. Valittaja on voinut päätöksen perusteella arvioida riittävästi myös muutoksenhaun tarvettaan.
Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole rikkonut valittajan esittämällä tavalla luottamuksensuojaperiaatetta tai menetellyt valittajan esittämällä tavalla hallintolain vastaisesti asiaa selvittäessään tai valituksenalaista päätöstä perustellessaan.
4 Johtopäätös
Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei Energiavirasto ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla virheellisesti valituksenalaista päätöstä tehdessään. Valitus on siten hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
Muutoksenhaku
Sähkömarkkinalain 114 §:n 4 momentin ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 36 §:n 4 momentin mukaan markkinaoikeuden päätökseen saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.
Sähkömarkkinalain 114 §:n 4 momentin mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jaakko Ritvala, Markus Ukkola ja Liisa Kauramäki.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.