Päätös, josta valitetaan

Rautatiealan sääntelyelimen päätös 1.4.2022 dnro TRAFICOM/562682/03.06.01/2021

Asian tausta

Rautatiealan sääntelyelin on 1.4.2022 tekemänsä valituksenalaisen päätöksen kohdassa 1 ”Päätös” todennut seuraavaa:

”Fintraffic Raide Oy, jäljempänä Fintraffic (aiemmalta nimeltään Finrail Oy) on
ulkoistanut edelleen ratapihaliikenteenohjaukseen liittyviä tehtäviä
rautatieyrityksenä toimivalle VR-Yhtymä Oy:lle, jäljempänä VR-Yhtymä.
Näiden yritysten 15.9.2021 allekirjoittamassa sopimuksessa on sovittu
tehtävistä, joita raideliikennelain (1302/2018) 108 §:n 1 ja 2 momentin mukaan
ei voi ulkoistaa rautatieyritykselle. Muiden rataverkon haltijan tehtävien kuin
rautatieinfrastruktuurin kehittämiseen, ylläpitoon ja uudistamiseen liittyvien
tehtävien ulkoistaminen rautatieyritykselle on kielletty, elleivät ne rajoitu
palvelupaikan sisäisille raiteille. Ulkoistuksen rajaamisesta ei ole huolehdittu lain vaatimalla tavalla.

Raideliikennelain vastaisesti ulkoistettuja tehtäviä ovat ne sopimuksessa
määritellyt tehtävät, jotka eivät rajoitu palvelupaikan sisäisille raiteille. Esimerkkejä tällaisista tehtävistä ovat tehtävät, jotka liittyvät junaliikenteen
kulkuun rajoitetun alueen läpi, junien ratapihoille saapumiseen ja ratapihoilta
lähtemiseen liittyvät tehtävät, luvan myöntäminen liikenteenohjauksen
ulkopuoliselle alueelle sekä muut ratamaksua vastaan tarjottavat
ratapihaliikenteenohjauksen palvelut.

Väylävirasto teettää tällä hetkellä raiteiden käyttötarkoitusselvitystä eikä ole
pystynyt yksilöimään palvelupaikan rajoja. Ratapihaliikenteenohjauksen
tehtävien ulkoistamiskielto rautatieyritykselle koskee kaikkia palvelupaikkojen
ulkopuolisia raiteita.

Rautatiealan sääntelyelin velvoittaa Väyläviraston rataverkon haltijana
palauttamaan tilanteen raideliikennelain 108 §:n mukaiseksi mahdollisimman
pian ja käynnistämään valmistelun välittömästi. Väyläviraston tulee raportoida
tehdyistä toimenpiteistä rautatiealan sääntelyelimelle viimeistään kuukauden
kuluessa tämän päätöksen tiedoksisaannista.”

Markkinaoikeus on 22.6.2022 antamallaan välipäätöksellä numero H209/2022 hylännyt VR-Yhtymä Oyj:n (25.4.2022 saakka VR-Yhtymä Oy) vaatimuksen valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

VR-Yhtymä Oyj (jäljempänä myös valittaja) on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa rautatiealan sääntelyelimen 1.4.2022 tekemän päätöksen dnro TRAFICOM/562682/03.06.01/2021 siltä osin kuin siinä on kielletty ratapihaliikenteenohjauspalveluiden ulkoistaminen rautatieyritykselle ja velvoittaa sääntelyelimen korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perustelut

Rautatiealan sääntelyelin (jäljempänä myös sääntelyelin) on tehnyt 1.4.2022
Väylävirastoa velvoittavan päätöksen, joka liittyy Destia Rail Oy:n (jäljempänä myös Destia) tekemään valitukseen sääntelyelimelle Fintraffic Raide Oy:n (jäljempänä myös Fintraffic) vastuulla olevien ratapihaliikenteen ohjauspalvelujen toimintojen ulkoistamisesta valittajalle.

Koska valituksenalaisessa päätöksessä on kyse siitä, saako valittaja raideliikennelain nojalla hoitaa Fintrafficin kilpailuttamaa ratapihaliikenteen ohjauspalvelua, vaikuttaa päätös välittömästi valittajan oikeusasemaan. Sääntelyelimen valituksenalaisella päätöksellä on myös suoria
vaikutuksia Fintrafficin ja valittajan väliseen ratapihaliikenteenohjauspalveluita koskevaan hankintasopimukseen. Näin ollen valittajalla on asiassa asianosaisasema. Myös sääntelyelin on päätöksessään katsonut valittajan olevan asianosainen.

Valittaja on voittanut Fintrafficin erityisalojen hankintamenettelynä kilpailuttaman ratapihaliikenteenohjauspalveluita koskevan tarjouskilpailun osalla hankinnan kohteena olleita ratapihoja. Palveluiden toteutus on hankintasopimuksen mukaan aloitettu 1.5.2021. Sääntelyelin on 1.4.2022 tehnyt Destian valituksen johdosta valituksenalaisen päätöksen, jonka mukaan osaa tehtävistä ei ole saanut raideliikennelain 108 §:n mukaan ulkoistaa rautatieyritykselle. Valituksenalaisen päätöksen mukaan raideliikennelain vastaisesti ulkoistettuja tehtäviä ovat ne sopimuksessa määritellyt tehtävät, jotka eivät rajoitu palvelupaikan sisäisille raiteille.

Hankinnan tarkoituksena ei ole ollut ulkoistaa kokonaan ratapihaliikenteen ohjaustoimintoja, vaan hankinnalla on haettu palveluntuottajaa hankinnan kohteen kuvauksessa määritellyille avustaville ratapihaliikenteenohjauspalveluiden tehtäville. Kyseessä ovat tehtävät, jotka suoritetaan ratapihalla ja ovat osa ratapihaliikenteen tehtäväkokonaisuudesta. Sen sijaan Fintraffic hoitaa itse ratapihaliikenteenohjaustehtäviä, kuten niiden suunnittelua, jatkokehittämistä, valvontaa ja tekee yhteistyötä Väyläviraston kanssa. Fintrafficilla on omia toimihenkilöitä, joiden tehtävät liittyvät ratapihaliikenteen ohjaamiseen. Näin ollen ratapihaliikenteen ohjaamista ei ole kokonaisuudessaan siirretty valittajalle.

Se, että valittaja on suorittanut ratapihaliikenteenohjaustyötä, ei ole vaikeuttanut sen kilpailijoiden pääsyä avoimille rautatiekuljetusmarkkinoille. Markkinoille on tullut useita uusia operaattoreita, jotka edelleen jatkavat ja kehittävät liiketoimintaansa.

Valittajan ratapihaliikenteenohjauspalveluiden tuottamisessa on myös synergiaetuja sen muuhun toimintaan liittyen, jolloin palvelua voidaan tuottaa kaikille rautatietoimijoille kilpailukykyisempään hintaan. Valittaja on valittu ratapihaliikenteenohjauspalveluiden tuottajaksi halvimman hinnan perusteella. Lisäksi on otettava huomioon Fintrafficin ja valittajan välinen palvelusopimus, joka edellyttää ratapihaliikenteenohjauspalveluita tuottavan palveluntarjoajan toimivan tasapuolisesti ja siten, että eturistiriitoja ei synny.

Väylävirasto ei ole suoraan ulkoistanut ratapihaliikenteenohjausta valittajalle, vaan vastuu ratapihaliikenteenohjauksesta kuuluu Fintrafficille. Fintrafficilla ei ole raideliikennelain mukaan velvollisuutta olla ulkoistamatta palveluita valittajalle, koska Fintraffic ei ole raideliikennelaissa tarkoitettu rataverkon haltija. Raideliikennelaissa ei ole määritelty, kuinka palveluita tulee käytännössä tuottaa, eikä laissa ole määritelty, että tahon, jolle rataverkon haltija on ulkoistanut tehtäviään, tulisi itsenäisesti omilla resursseillaan konkreettisesti tuottaa kyseisiä palveluita.

Väylävirasto toimii raideliikennelain 4 §:n mukaisena rataverkon haltijana. Raideliikennelain 108 §:n mukaan rataverkon haltija ei saa ulkoistaa tehtäviään rautatieyritykselle.

Raideliikennelain 108 §:n 5 momentin mukaisesti liikenteenohjauspalvelujen hankkiminen ulkopuoliselta palveluntarjoajalta on kuitenkin nimenomaisesti sallittu lain 136 §:ssä, jossa on todettu, että liikenteenohjauspalveluja ulkopuoliselta palvelun tarjoajalta hankittaessa on liikenteenohjauspalveluja tarjoavan yhtiön tarjottava palveluita tasapuolisesti ja yhtäläisin ehdoin. Raideliikennelain 136 § ei miltään osin estä hankkimasta liikenteenohjauspalvelua rautatieyritykseltä. Fintrafficilla on siten ollut mahdollisuus hankkia ratapihaliikenteenohjauspalveluita alihankintana valittajalta.

Sääntelyelin on valituksenalaisessa päätöksessään viitannut raideliikennelain 108 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan rataverkon haltija ulkoistaessaan tehtäviään vastaa toiminnoista ja niiden valvonnasta. Säännös ei kuitenkaan kiellä Fintrafficia käyttämästä alihankkijaa. Säännöstä ei voi sen tulkinnanvaraisuuden perusteella soveltaa valittajan tai muiden yksityisten tahojen vahingoksi.

Valittajan ja Fintrafficin välisen hankintasopimuksen mukaan vastuu ratapihaliikenteenohjauspalveluista kuuluu Fintrafficille, eikä valittaja osallistu raideliikennelain 107 §:ssä tarkoitettuun päätöksentekoon, eikä sillä ratapihaliikenteenohjaajana ole itsenäistä päätäntävaltaa liikenteen hallinnasta. Ratapihaliikenteenohjaaja ei myöskään päätä ratakapasiteetin jakamisen periaatteista tai etusijajärjestyksestä esimerkiksi vaihtotyöhön liittyen. Ratapihaliikenteenohjaajalla ei myöskään ole päätäntävaltaa junajärjestyksestä, vaan se toimii Fintrafficin ja Väyläviraston ohjeistuksen ja hankintasopimuksen mukaisesti. Näin on varmistuttu siitä, että kilpailuneutraliteetti ei vaarannu.

Hankintasopimuksen mukaisesti valittajan on noudatettava Fintrafficin ja Väyläviraston antamia ohjeita ja ohjeista poikkeaminen katsotaan laatupoikkeamaksi, jonka perusteella valittajalla on velvollisuus maksaa Fintrafficille sopimussakkoa. Ratapihaliikenteenohjauspalvelun laatua tarkastetaan säännöllisesti valittajan ja Fintrafficin välisissä kuukausittaisissa kokouksissa.

Lisäksi Fintrafficilla on oikeus tarkastaa, että palvelu on laatuvaatimusten ja hankintasopimuksen mukaista. Tarkastusmenettelyillä on varmistuttu siitä, että annettuja ohjeita tosiasiallisesti noudatetaan. Hankintasopimuksen mukaisesti annettujen ohjeiden noudattamatta jättäminen on myös olennainen sopimusrikkomus, jonka perusteella Fintrafficilla on tietyin ehdoin oikeus purkaa sopimus ja vaatia vahingonkorvausta. Valittaja ei myöskään voi vaikuttaa ratapihaliikenteenohjauspalveluita koskeviin ohjeisiin.

Vastaus

Vaatimukset

Rautatiealan sääntelyelin on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perustelut

Rataverkon haltijan toimintojen ulkoistamisesta on säädetty raideliikennelain 108 §:ssä, jonka mukaan rautatieinfrastruktuurin käyttöön liittyvien tehtävien ulkoistaminen rautatieyritykselle on kielletty.

Rautatieinfrastruktuuriin kuuluu muun muassa raiteet, vaihteet sekä turva- ja opastinlaitteet. Fintraffic on määritellyt valittajan hoitamat ratapihaliikenteenohjauksen tehtävät ulkoistamissopimuksessa. Nämä tehtävät ovat selkeästi osa rataverkon haltijalle kuuluvia rautatieinfrastruktuurin käyttöön sisältyviä tehtäviä, eivätkä ne ole miltään osin raideliikennelain 108 §:n 2 momentissa tarkoitettuja rautatieinfrastruktuurin kehittämiseen, ylläpitoon tai uudistamiseen liittyviä tehtäviä. Tämän vuoksi niitä ei saa ulkoistaa rautatieyritykselle.

Valittajan kokemuksella tai käsityksellä siitä, ettei toiminnalla ole negatiivisia vaikutuksia rautatiemarkkinoihin, ei ole vaikutusta asian arviointiin. Raideliikennelain 108 §:n mukainen ulkoistamiskielto on ehdoton, eikä sen soveltaminen edellytä kilpailun tasapuolisuuden konkreettista vaarantumista.

Väylävirasto on vastuussa liikenteenohjaustoimintojen säädösten mukaisuudesta suoraan lain nojalla eikä se voi sopimusteitse vapautua vastuusta ulkoistettujen toimintojen osalta. Ratapihaliikenteen ohjauspalvelujen ulkoistamiskielto rautatieyritykselle on voimassa myös tilanteessa, jossa Fintraffic on ulkoistanut näitä tehtäviä edelleen valittajalle.

Raideliikennelain 136 § täydentää 108 §:ää liikenteenohjauspalvelujen osalta. Oikeudellisesti ei ole ratkaisevaa se, kuinka itsenäistä valittajan päätöksenteko on. Merkityksellistä on se, että ratapihaliikenteenohjaus tekee rataverkon haltijalle kuuluvia tehtäviä.

Kuultavien lausumat

Väylävirasto on esittänyt, että ratapihaliikenteenohjauksessa on kyse rajoitetulla alueella tehtävästä liikenteenohjausta avustavasta työstä. Kysymys ei siten ole liikenteenohjaustehtävän ulkoistamisesta rautatieyritykselle. Ratapihaliikenteenohjaajan rooli on ohjeiden mukaisesti toteuttaa Fintrafficin liikenteenohjaajan määräyksestä kulkutiet ratapihoille saapuville ja lähteville junille, ratatyön suojaukset sekä lisäksi antaa ratapihan sisäiset vaihtotyöluvat vastuullaan olevalla ratapihalla tai sen osalla. Ratapihaliikenteenohjaajalla ei ole päätäntävaltaa junien saapumis- eikä lähtemisjärjestyksestä, vaan ratapihaliikenteenohjaaja kääntää manuaalisesti maastossa vaihteita Fintrafficin liikenneohjaajan määräämiin asentoihin mahdollistaen junan kulun pyydetylle ratapihan raiteelle. Luvan antaminen vaihtotyöhön tapahtuu Väyläviraston ohjeistuksen mukaisesti ja ratapihaliikenteenohjauksen tehtävänä on varmistaa, ettei vaihtotyö- tai ratatyöalueelle pääse samanaikaisesti muuta liikennettä.

Ratapihaliikenteenohjauksesta on annettu määräyksiä ja ohjeita Väyläviraston ohjeluettelossa. Suurin päätösvalta ratapihaliikenteenohjauksella on vaihtotyölupien antamisessa mutta Väylävirasto on senkin osalta määritellyt aikataulukauden 2021 verkkoselostuksessa etusijajärjestyksen ratapihoilla liikennöinnin, luvanannon ja raiteiston käytön osalta. Väylävirasto ei ole saanut rautatieyrityksiltä yhteydenottoja siitä, ettei niitä olisi kohdeltu ratapihaliikenteenohjauksen toimesta tasapuolisesti. Väylävirastolla on myös toimivat menettelyt ratapihojen käytöstä etukäteen sopimiseen, mikäli ratapihalla toimii useampi rautatieyritys ja joku yrityksistä tuo esille tarpeen sovittaa ennakkoon yhteen ratapihan raiteiston käyttöä.

Fintraffic Raide Oy on esittänyt, että valittajalla on valituksenalaisen päätöksen osalta valitusoikeus oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n mukaisen asianosaisaseman perusteella. Valituksenalaisella päätöksellä on suoria ja välittömiä vaikutuksia Fintraffcin ja valittajan väliseen hankintasopimukseen. Valituksenalaisella päätöksellä on lisäksi merkittävä vaikutus koko rautatiealan markkinoiden toimivuuteen, yritysten kilpailuoikeudelliseen asemaan ja mahdollisuuteen ottaa osaa julkisten hankintojen kilpailutuksiin sekä hankintayksiköiden mahdollisuuteen hyödyntää kustannustehokkaasti kilpailullisia markkinoita. Fintraffic on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa sääntelyelimen korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Kilpailutettu ratapihaliikenteenohjaus on avustava, teknisluonteinen tehtävä, joka suoritetaan viranomaismääräysten ja ohjeiden mukaisesti. Ratapihaliikenteenohjaus ei sisällä tehtäviä, joissa ratapihaliikenteenohjausta tekevä henkilö tekisi itsenäisesti päätöksiä. Palvelu toteutetaan aina Fintrafficin liikenteenohjauksen valvonnassa. Näihin tehtäviin kuuluu myös ylläpitotehtäviä kuten kunnossapitoa.

Väylävirasto on ulkoistanut rautatieliikenteenohjauspalvelun Fintrafficille, joka ei ole rautatieyritys. Fintraffic on valtion omistama yritys, jonka tehtävänä on tarjota liikenteenohjauspalvelua ja joka hoitaa raideliikennelain 136 §:n mukaista liikenteenohjausta.

Fintrafficin toiminta perustuu osaltaan liikenneviraston liikenteenohjaus- ja hallintapalveluiden muuttamisesta osakeyhtiöksi annettuun lakiin, jolla Fintrafficille on siirretty meri-, rautatie- ja tieliikenteenohjaus ja -hallinta sekä niihin liittyvän tiedon keruu, hallinta ja hyödyntäminen. Ratapihaliikenteenohjaus on katsottu kuuluvan liikenteenohjaukseen. Fintrafficilla ja Väylävirastolla on voimassa oleva kumppanuussopimus, jonka perusteella Fintraffic tuottaa Väylävirastolle raideliikenteenohjauspalvelua. Osa tätä raideliikenteenohjauspalvelun kokonaisuutta on ratapihaliikenteenohjauspalvelu. Fintraffic on Väylävirastolle tuottamiensa palveluiden osalta kilpailuttanut ratapihaliikenteenohjauspalvelua, johon kuuluu myös kunnossapitoon liittyviä toimia.

Ratapihaliikenteenohjaus sisältyy julkisena hallintotehtävänä osaksi liikenteenohjausta ja kapasiteetin jakamista. Liikenteenohjauspalvelujen hankkimisesta ulkopuoliselta palveluntarjoajalta on säädetty raideliikennelain 108 ja 136 §:ssä. Näiden avustavien, teknisluonteisten tehtävien ulkoistamista rautatieyritykselle ei ole mainituissa lainkohdissa kielletty.

Fintraffic ei ole Väylävirastolle tuottamiensa ratapihaliikenteenohjausta koskevien palveluidensa osalta ulkoistanut tehtäviä kokonaan, vaan se on hakenut tietyille ratapihaliikenteenohjaustehtäville palveluntuottajaa. Nämä tehtävät on kuvattu Fintrafficin ja valittajan välisessä hankintasopimuksessa.

Ratapihaliikenteenohjaaja toteuttaa muun ohella Fintrafficin ratakapasiteettipäätöksiin tai liikenteenohjaukseen liittyvät ja määräämät kulkutiet ja ratatyön suojaukset sekä antaa vaihtotyöluvat vastuullaan olevalla liikenteenohjauksen alueella tai sen osalla. Tehtävät ovat luonteeltaan avustavia, teknisluonteisia tehtäviä, jotka suoritetaan liikennepaikalla ja ovat osa ratapihaliikenteen tehtäväkokonaisuutta. Ratapihaliikenteenohjaaja ei jaa ratakapasiteettia. Fintraffic hoitaa itse ratapihaliikenteenohjaustehtäviä kuten tehtävien suunnittelua, kapasiteetinjakoa, jatkokehittämistä, valvontaa ja tekee yhteistyötä Väyläviraston kanssa.

Raideliikennelain 108 §:n mukaan rautatietyritys saa tehdä rataverkon ylläpitotehtäviä. Ratapihaliikenteenohjauspalveluun kuuluu myös rataverkon ylläpitoon liittyviä kunnossapidon tehtäviä kuten vaihteen käyttöpuhdistusta. Kunnossapidon tehtävät ovat laadultaan sellaisia, ettei niitä ole mahdollista irrottaa erilleen muista ratapihaliikenteenohjaustehtävistä, vaan ne tulee suorittaa katkeamattomana toimintana, jotta liikenneturvallisuus ei vaarannu. Tehtävät suoritetaan Fintrafficin ja Väyläviraston ohjeiden mukaisesti.

Fintrafficin ja valittajan välisessä hankintasopimuksessa korostetaan tiettyjen tehtävien osalta liikenteenohjauksen määräystä, Väyläviraston antamien ohjeiden noudattamista ja rautatiejärjestelmää koskevia säädöksiä. Näitä tehtäviä ovat muun muassa junakulkutien, ratatyön suojaaminen ja suojauksen poistaminen ja jännitekatkoalueen suojaaminen ja suojauksen poistaminen. Ratapihaliikenteenohjaajalla ei ole päätäntävaltaa junajärjestyksestä eikä ratapihaliikenteenohjaaja päätä kapasiteetin jakamisen periaatteista tai etusijajärjestyksestä liittyen vaihtotyöhön.

Väyläviraston julkaisemassa Rautateiden verkkoselostuksessa on kuvattu periaatteet, joiden mukaan kapasiteettia jaetaan. Fintrafficin liikenneohjaaja päättää, miten ratapihalla liikennettä ohjataan. Ratapihaliikenteenohjaaja toteuttaa annetun tehtävän Fintrafficin liikenteenohjaajan toimeksiannosta ja valvonnassa.

Fintrafficin ja valittajan välisen hankintasopimuksen kohdassa 5.1 on todettu, että palvelun tuottamisessa on noudatettava hyvää teknistä tapaa ja ratapihaliikenteenohjaukseen liittyviä ohjeita. Sopimuksen kohdassa 6.1 on todettu, että palveluntuottajan velvollisuus on tuottaa tässä sopimuksessa sovitut palvelut siten, että voidaan varmistaa rautatieturvallisuus ja junaliikenteen täsmällisyys. Palvelua tulee tuottaa toimintaa koskevan lainsäädännön, viranomaismääräysten ja tilaajan ilmoittamien ja antamien säädösten sekä ohjeiden mukaisesti. Fintraffic valvoo sopimuksen noudattamista.

Fintraffic johtaa ratapihaliikennettä, eikä kaikkia ratapihaliikenteenohjaamiseen kuuluvia tehtäviä ole kilpailutuksella siirretty valittajalle, vaan Fintraffic hoitaa oman henkilöstönsä kautta ratapihaliikenteenohjaamiseen kuuluvat tehtävät. Fintraffic ei ole luovuttanut omaan päätösvaltaansa valittajalle.

Raideliikennelain 107 §:n mukaan rataverkon haltijan on huolehdittava siitä, että liikenteen hallinta ja radan kunnossapidon suunnittelu on järjestetty syrjimättömällä ja läpinäkyvällä tavalla niin, että näistä toiminnoista päättävien henkilöiden päätöksiin ei vaikuta minkäänlaiset eturistiriidat. Kilpailutettua ratapihaliikenteenohjauspalvelua tuottavat henkilöt eivät osallistu raideliikennelain 107 §:ssä tarkoitettuun päätöksentekoon, joten heidän osaltaan ei ole eturistiriitaa. Ratapihaliikenteenohjaajalla ei ole itsenäistä päätäntävaltaa liikenteen hallinnasta. Ainoastaan vaihtotyöhön liittyy vähäistä päätöksentekoa, mutta tämäkin tulee toteuttaa viranomaisohjeistuksen mukaisesti.

Palvelupaikan rajoilla liikenteenohjauksen alueella ei ole merkitystä, sillä kaiken palvelun osalta, on sitten kyseessä palvelupaikan sisäiset tai ulkoiset raiteet, ratapihaliikenteenohjaajalla ei ole itsenäistä päätäntävaltaa, vaan kaikki toiminta tapahtuu viranomaisohjeiden ja -määräysten mukaisesti. Ratapihaliikenteenohjausta ei ole määritetty alueellisen toiminnan vaan toiminnallisen ja teknisen rajauksen kautta. Ratapihaliikenteenohjauksen osallistuminen junaliikenteen ohjaamiseen ei rajoitu mihinkään yksittäiseen palvelupaikkaan, kuten esimerkiksi järjestelyratapihaan. Palvelupaikka on fyysinen alue ja junaliikenteen ohjaus ei rajoitu palvelupaikan sisälle, vaan siellä tehtävä ohjaus on yksi osa liikenteenohjauksen kokonaisuutta.

Destia Rail Oy on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Destia on esittänyt, että valittaja on ollut valituksenalaista päätöstä tehtäessä ainoastaan kuultavan asemassa. Kuuleminen viranomaisprosessissa ei johda kuin poikkeustapauksissa siihen, että kuultavalla olisi asiassa itsenäinen valitusoikeus. Tässä tapauksessa valittaja on valittu julkisena hankintana kilpailutetussa palveluhankinnassa palveluntarjoajaksi. Tämä menettely on valituksenalaisessa päätöksessä todettu lainvastaiseksi. Rataverkon haltija ei ole päätöksestä valittanut eikä ole edes valittajan sopimuskumppani. Tässä tilanteessa valittajan ensisijainen oikeussuojakeino olisi vaatia sopimuskumppaniltaan vahingonkorvausta mahdollisen sopimusrikkomuksen johdosta. Koska valittajalla on mahdollisuus turvata oikeutensa riittävällä tavalla, sille ei tule antaa itsenäistä valitusoikeutta rataverkon haltijaa velvoittavan päätöksen osalta.

Fintraffic on 15.9.2021 allekirjoittamassaan hankintasopimuksessa ulkoistanut sellaisia tehtäviään valittajalle, joita raideliikennelain 108 §:n 1 ja 2 momentin mukaan ei voi ulkoistaa rautatieyritykselle. Mikäli rataverkon haltija ulkoistaa kyseisissä lainkohdissa tarkoitetulla tavalla tehtäviään toiselle osapuolelle, rataverkon haltija kantaa kuitenkin lopullisen vastuun toiminnastaan, sekä siitä, että alihankintaketju toimii raideliikennelain säännösten mukaisesti. Vaikka tehtäviä olisi mahdollisuus ulkoistaa, tällä ei kuitenkaan voida kiertää lain säännöksiä.

Väylävirasto vastaa liikenteenohjaustoimintojen säädöstenmukaisuudesta suoraan lain nojalla ja palveluiden ulkoistamisesta. Rataverkon haltijan tehtävien ulkoistaminen rautatieyritykselle on yksiselitteisesti kielletty. Raideliikennelain 108 §:n kiertäminen ulkoistamalla palveluita rautatieyritykselle ei mahdollista palveluiden toteuttamista syrjimättömällä ja läpinäkyvällä tavalla, sillä liikenteenohjaustoimintoihin sisältyy aina itsenäistä harkintaa, joka vaarantaa toiminnan kilpailuneutraliteetin.

Valittajan lausuma

VR-Yhtymä Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Destian oikeudenkäyntikuluvaatimuksen, koska se ei ole oikeudenkäynnin osapuoli, eikä asiassa annettu ratkaisu vaikuta sen oikeuksiin tai velvollisuuksiin.

Asiassa on otettava huomioon myös rautatiemarkkinadirektiivin muutosdirektiivi (EU) 2016/2370. Muutosdirektiivin 3 artiklan 2 alakohdan mukaisesti rataverkon haltija on vastuussa rautatieinfrastruktuurin käytöstä, jolla tarkoitetaan kyseisen artiklan 2 b alakohdan mukaan reittien jakamista, liikenteen hallintaa ja infrastruktuurimaksuja.

Raideliikennelaista ei seuraa, että rataverkon haltijan on omilla resursseillaan ja panoksellaan hoidettava liikenteen hallinnan konkreettista täytäntöönpanoa, vaan sääntely kohdistuu tältä osin nimenomaisesti rataverkon haltijan toiminta-alueelle ulottuvaan päätöksentekoon, valvontaan, liikenteen johtamiseen ja muuhun ylemmän tason toimintaan.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Valituksen tutkiminen

Asiassa on ensin arvioitava, onko valittaja VR-Yhtymä Oyj:llä oikeus valittaa rautatiealan sääntelyelimen 1.4.2022 tekemästä valituksenalaisesta päätöksestä.

Destia Rail Oy on valituksen tutkimisen osalta esittänyt, että valittaja on ollut valituksenalaista päätöstä tehtäessä ainoastaan kuultavan asemassa, mikä ei johda kuin poikkeustapauksessa siihen, että kuultavalla olisi asiassa itsenäinen valitusoikeus.

Yleissäännös valitusoikeudesta hallintopäätöksestä on asiassa yleisenä prosessilakina noudatettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään.

Mainitun säännöksen esitöissä (HE 29/2018 vp s. 74 ja 75) on todettu muun ohella, että asianosaisen valitusoikeutta koskevan säännöksen tavoitteena on turvata jokaiselle oikeus päästä tuomioistuimeen hänen oikeuksiaan tai velvollisuuksiaan koskevassa asiassa Suomen perustuslain 21 §:ssä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Esitöiden mukaan asianosaisuuteen perustuva valitusoikeus on hallintopäätöksen materiaalisilla asianosaisilla. Heitä ovat ne, joille hallintopäätöksellä on asetettu velvollisuus, rajoitus tai kielto, tai joiden oikeus tai etu on evätty kokonaan tai osittain. Materiaalinen asianosainen on myös se, jonka etuun, oikeuteen tai velvollisuuteen hallintopäätös välittömästi vaikuttaa, vaikka päätöstä ei olisikaan muodollisesti kohdistettu häneen. Esitöissä on edelleen todettu, että valitusoikeutta ei voida johtaa pelkästään päätöksen välillisistä vaikutuksista. Päätöksen vaikutusten välittömyyttä on arvioitava viime kädessä tapauskohtaisesti.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Väylävirasto on ulkoistanut rautateiden liikenteenohjauksen Finrail Oy:lle (nykyisin Fintraffic Raide Oy), joka on edelleen kilpailuttanut ratapihaliikenteenohjauspalvelun 26.6.2020 julkaistulla ja 21.8.2020 korjatulla erityisalojen EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutetussa hankintamenettelyssä toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle 1.5.2021 alkaen. Finrail Oy:n toimitusjohtaja on 29.9.2020 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut VR-Yhtymä Oyj:n tarjouksen hankinnan osiin 1 ja 3. Fintraffic Raide Oy ja VR-Yhtymä Oyj ovat 15.9.2021 allekirjoittaneet ratapihaliikenteenohjauspalvelua koskevan hankintasopimuksen. Palveluiden toteutus on aloitettu 1.5.2021.

Rautatiealan sääntelyelin on 1.4.2022 tekemässään valituksenalaisessa päätöksessä todennut, että Fintraffic Raide Oy on ulkoistanut edelleen ratapihaliikenteenohjaukseen liittyviä tehtäviä rautatieyrityksenä toimivalle VR-Yhtymä Oy:lle eli nykyiselle VR-Yhtymä Oyj:lle. Näiden yritysten 15.9.2021 allekirjoittamassa sopimuksessa on sovittu tehtävistä, joita raideliikennelain 108 §:n 1 ja
2 momentin mukaan ei voi ulkoistaa rautatieyritykselle. Väylävirasto rataverkon haltijana on valituksenalaisella päätöksellä velvoitettu palauttamaan tilanne raideliikennelain 108 §:n mukaiseksi mahdollisimman pian ja käynnistämään valmistelun välittömästi.

Markkinaoikeus toteaa, että valituksenalaisessa päätöksessä Väylävirastolle asetettu velvoite on merkinnyt sitä, että Väyläviraston on tullut muuttaa niiden tehtävien hoitamista tehtävien ulkoistamisen osalta, joista on sovittu Fintraffic Raide Oy:n ja valittajan välisessä 15.9.2021 allekirjoitetussa hankintasopimuksessa. Markkinaoikeus katsoo ottaen huomioon, että valituksenalaisen päätöksen mukaan sopimuksessa on sovittu tehtävistä, joita raideliikennelain 108 §:n 1 ja 2 momentin mukaan ei voi ulkoistaa rautatieyritykselle, että Väylävirastolle asetettu velvoite on käytännössä merkinnyt sitä, että sen on tullut puuttua edellä todettuun sopimusjärjestelyyn siten, että tehtävien hoito siirretään jonkin muun tahon kuin valittajan vastuulle. Markkinaoikeus katsoo, että valituksenalaisessa päätöksessä asetettu velvollisuus puuttua mainittuun sopimusjärjestelyyn on vaikuttanut suoraan ja välittömästi sopimuksen osapuolen ja siitä taloudellisesti hyötyvän valittajan etuun, oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Näin ollen valittajalla on katsottava olevan asiassa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosaisuus, ja valitus on siten tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja kansallinen sääntely

Asiassa on valittajan esittämän perusteella arvioitava, onko rautatiealan sääntelyelimen 1.4.2022 tekemä päätös raideliikennelain mukainen. Tällöin tulee arvioitavaksi, onko Fintraffic Raide Oy tehdessään hankintasopimuksen valittajan kanssa ulkoistanut rataverkon haltijalle kuuluvia toimintoja raideliikennelain 108 §:n vastaisesti.

Raideliikennelain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää raideliikennettä ja sen turvallisuutta ja rautatiejärjestelmän yhteentoimivuutta sekä rataverkon tehokasta käyttöä. Lain tavoitteena on lisäksi luoda tasapuoliset ja syrjimättömät edellytykset raideliikennemarkkinoiden toiminnalle.

Raideliikennelain 4 §:n 29 kohdan mukaan laissa tarkoitetaan rataverkon haltijalla valtion rataverkon haltijaa ja lain soveltamisalaan kuuluvaa yksityisraiteen haltijaa, joka on vastuussa erityisesti rautatieinfrastruktuurin rakentamisesta, hallinnoinnista ja kunnossapidosta. Lainkohdan alkuperäisten esitöiden (HE 105/2018 vp s. 39) mukaan rataverkon haltija on vastuussa rautateiden infrastruktuurin tai sen osan rakentamisesta ja kunnossapidosta, mihin kuuluu myös infrastruktuurin valvonta- ja turvajärjestelmän hallinnointi. Rataverkon haltija voi antaa verkkoa tai sen osaa koskevia tehtäviä ulkopuolisen elimen hoidettavaksi, mutta vastuu myös näistä tehtävistä säilyy rataverkon haltijalla. Valtion rataverkon hallinnasta vastaava Väylävirasto ostaa liikenteenohjauspalvelut valtionyhtiö Finrail Oy:ltä.

Raideliikennelain 4 §:n 34 kohdan mukaan laissa tarkoitetaan rautatieyrityksellä julkista tai yksityisoikeudellista yritystä tai muuta yhteisöä, joka Euroopan talousalueella, jäljempänä ETA-alueella, myönnetyn asianomaisen toimiluvan nojalla päätoimenaan harjoittaa rautateiden henkilö- tai tavaraliikennettä ja joka on velvollinen huolehtimaan vetopalveluista; rautatieyrityksellä tarkoitetaan myös yksinomaan vetopalveluja tarjoavaa yritystä.

Raideliikennelain 16 luvussa (104–112 §) on säädetty rataverkon haltijan riippumattomuudesta ja tehtävien järjestämisestä.

Raideliikennelain 104 §:n 1 momentin mukaan rataverkon haltija vastaa hallinnoimansa tai muuten sen vastuulla olevan rataverkon käytöstä, kunnossapidosta, uudistamisesta, kehittämisestä ja rataverkon toimivuudesta. Pykälän 2 momentin mukaan rataverkon haltijan on oltava oikeudellisesti itsenäinen ja rautatiemarkkinoilla toimivista rautatieyrityksistä täysin riippumaton. Mainitun pykälän esitöiden mukaan (HE 105/2018 vp s. 103 ja 104) pykälä perustuu yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta annetun direktiivin (2012/34/EU) muuttamisesta rautateiden kotimaan henkilöliikennemarkkinoiden avaamisen ja rautatieinfrastruktuurin hallinnoinnin osalta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2016/2370, (rautatiemarkkinadirektiivin muutosdirektiivi) 7 artiklaan. Pykälässä säädetään rataverkon haltijan vastuulle kuuluvista tehtävistä ja siitä, miten nämä tehtävät on järjestettävä, jotta rataverkon haltijan riippumattomuus rautatieyrityksistä on turvattu. Edelleen esitöiden mukaan rataverkon haltija on järjestettävä oikeudellisesti itsenäiseksi ja rautatiemarkkinoilla toimivista rautatieyrityksistä täysin riippumattomaksi yksiköksi. Suomessa Väylävirasto valtion rataverkon haltijana on valtion virastona täysin riippumaton ja itsenäinen rautatieyrityksiin nähden.

Raideliikennelain 105 §:n 1 momentin mukaan rataverkon haltijan on järjestettävä ratakapasiteetin ja reittien jakamista sekä infrastruktuurimaksuja koskeva päätöksenteko organisatorisesti ja päätöksenteoltaan itsenäiseksi yksiköksi niin, että nämä rataverkon haltijan olennaiset toiminnot ovat rautatieyrityksistä riippumattomia, eivätkä rautatieyritykset tai niiden valvontaan vaikuttavat henkilöt voi mitenkään vaikuttaa niitä koskeviin päätöksiin.

Raideliikennelain 107 §:n 1 momentin mukaan rataverkon haltijan on huolehdittava siitä, että liikenteen hallinta ja radan kunnossapidon suunnittelu on järjestetty syrjimättömällä ja läpinäkyvällä tavalla niin, että näistä toiminnoista päättävien henkilöiden päätöksiin ei vaikuta minkäänlaiset eturistiriidat. Mainitun momentin esitöissä (HE 105/2018 vp s. 106) todettu, että liikenteen hallinnasta ja kunnossapidon suunnittelusta päättävillä ja näissä toiminnoissa työskentelevillä ei saa olla minkäänlaisia kytköksiä rautatieyrityksiin, koska tämä voi aiheuttaa toiminnoista päättäville ja niiden parissa työskenteleville henkilöille eturistiriitoja. Liikenteen hallinnan ja radan kunnossapitotoiminnan eriyttäminen oikeudellisesti omaan yksikköön (vähintään tytäryhtiöön) on riittävä tae näiden toimintojen riippumattomuudesta.

Raideliikennelain 108 §:n 1 momentin mukaan rataverkon haltija saa ulkoistaa tehtäviään toiselle osapuolelle, joka ei saa olla rautatieyritys, yritys, jonka määräysvallassa on rautatieyritys, tai yritys, joka on rautatieyrityksen määräysvallassa. Rataverkon haltijan on huolehdittava siitä, että tehtävien ulkoistamisesta ei synny eturistiriitoja ja että kaupallisesti arkaluonteisten tietojen luottamuksellisuus taataan. Mainitun pykälän alkuperäisissä esitöissä (HE 105/2018 vp s.106) on todettu, että pykälä perustuu rautatiemarkkinadirektiivin muutosdirektiivin 7 c artiklaan. Pykälässä säädetään rataverkon haltijan mahdollisuudesta ulkoistaa tai jakaa toimintojaan. Pykälän 1 momentti sisältää pääsäännön, jonka mukaan rataverkon haltija voi ulkoistaa tehtäviään toiselle osapuolelle, kunhan tämä ei ole rautatieyritys tai yritys, jonka määräysvallassa on rautatieyritys. Toimintoja ulkoistaessaan rataverkon haltijan on kuitenkin huolehdittava siitä, että ulkoistamisesta ei synny eturistiriitoja suhteessa rautatieyrityksiin tai rautatieyritysten välille. Toimintojen ulkoistaminen ei saa asettaa mitään rautatieyritystä eriarvoiseen asemaan suhteessa muihin rautatieyrityksiin. Lisäksi toimintojen ulkoistamisessa on turvattava, että kaupallisesti arkaluonteisten tietojen luottamuksellisuus turvataan

Raideliikennelain 108 §:n 2 momentin mukaan rataverkon haltija saa ulkoistaa rautatieinfrastruktuurin kehittämiseen, ylläpitoon ja uudistamiseen liittyvien tehtävien toteutuksen rautatieyritykselle, yritykselle, jonka määräysvallassa on rautatieyritys tai yritykselle, joka on rautatieyrityksen määräysvallassa. Mainitun momentin esitöissä (HE 105/2018 vp s. 107) on todettu, että vaikka pääsääntönä on 1 momentissa säädetyllä tavalla, että rataverkon haltija ei saa ulkoistaa tehtäviään rautatieyritykselle tai yritykselle, jonka määräysvallassa on rautatieyritys, rautatieinfrastruktuurin kehittämiseen, ylläpitoon ja uudistamiseen liittyviä kunnossapitotöitä voidaan pykälän 2 momentissa säädetyllä tavalla antaa myös rautatieyritykselle. Näitä tehtäviä voidaan antaa myös yritykselle, jonka määräysvallassa on rautatieyritys tai yritykselle, joka on rautatieyrityksen määräysvallassa. Jos rataverkon haltija päättää ulkoistaa näitä tehtäviä toiselle osapuolelle, rataverkon haltija kuitenkin kantaa niistä lopullisen vastuun ja toimintojen harjoittamista koskevan valvontavallan.

Raideliikennelain 108 §:n 3 momentin mukaan, jos rataverkon haltija ulkoistaa 1 ja 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tehtäviään toiselle, rataverkon haltija kuitenkin vastaa toiminnoista ja niiden valvonnasta. Pykälän 4 momentin mukaan, jos rataverkon haltija ulkoistaa olennaisia toimintoja toiselle, myös tämän osapuolen on noudatettava toiminnassaan 104–107 §:ää. Lain 108 §:n 5 momentin mukaan liikenteenohjauspalvelujen hankkimisesta ulkopuoliselta palvelun tarjoajalta säädetään
136 §:ssä. Mainitun 5 momentin esitöissä (HE 105/2018 vp s. 107) on todettu, että momentti sisältää viittauksen lain 136 §:ään, jossa säädetään tarkemmin liikenteenohjauspalveluihin sisältyvistä vastuista, jos liikenteenohjauspalvelut on hankittu ulkopuoliselta taholta.

Raideliikennelain 136 §:ssä on säädetty liikenteenohjauksesta ja liikennöinnistä sopimisesta. Pykälän
1 momentin mukaan rataverkon haltija vastaa hallinnoimansa rataverkon liikenteenohjauksesta tai sen järjestämisestä rataverkolla harjoitettavan liikennöinnin edellyttämällä tavalla ja huolehtii liikenteenohjauspalvelujen tasapuolisuudesta.

Pykälän 2 momentin mukaan valtion rataverkon haltija on vastuussa liikenteenohjauspalvelun valtakunnallisesta järjestämisestä ja koordinaatiosta valtion rataverkolla. Yksityisraiteen haltija voi sopia valtion rataverkon haltijan kanssa liikenteenohjauksen järjestämisestä rataverkon haltijan rataverkolla tai jollakin sen osalla.

Pykälän 3 momentin mukaan rataverkon haltijoiden on huolehdittava siitä, että liikennöinnin ja liikenteenohjauksen käytännön järjestelyistä sovitaan silloin, kun rataverkot liittyvät toisiinsa ja niiden välillä liikennöidään.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos rataverkon haltija hankkii liikenteenohjauspalvelut ulkopuoliselta palvelun tarjoajalta, liikenteenohjauspalveluja tarjoavan yhtiön tai muun yhteisön on tarjottava palveluita tasapuolisesti ja yhtäläisin ehdoin kaikille rautatieliikenteen harjoittajille sekä niille rataverkon haltijoille, jotka palveluja siltä pyytävät ja joiden raiteilla on riittävät tekniset valmiudet ja muut edellytykset palvelujen vastaanottamiseen. Yhtiön tai yhteisön palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan tässä pykälässä tarkoitettuja liikenteenohjauspalvelutehtäviä.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 105/2018 vp s. 119) mukaan pykälässä säädetään liikenteenohjauksen järjestämisestä. Liikenteen ohjaus kuuluu rataverkon haltijan vastuulle, mutta rataverkon haltija voi hankkia palvelut ulkopuoliselta. Vaikka rataverkon haltija hankkii palvelut ulkopuoliselta palvelun tarjoajalta, rataverkon haltija kantaa aina viime kädessä vastuun liikenteen ohjauksesta rataverkollaan.

Asian arviointi

Valittaja VR-Yhtymä Oyj on esittänyt, että Väylävirasto ei ole rataverkon haltijana suoraan ulkoistanut ratapihaliikenteenohjausta valittajalle, vaan vastuu ratapihaliikenteenohjauksesta kuuluu Fintraffic Raide Oy:lle, jonka osalta ei ole estettä palveluiden ulkoistamiselle. Valittajan mukaan vastuu ratapihaliikenteenohjauspalveluista kuuluu edelleen Fintraffic Raide Oy:lle, eikä valittaja osallistu raideliikennelain 107 §:ssä tarkoitettuun päätöksentekoon, eikä sillä ratapihaliikenteenohjaajana ole itsenäistä päätäntävaltaa liikenteen hallinnasta, ratakapasiteetin jakamisen periaatteista tai etusijajärjestyksestä esimerkiksi vaihtotyöhön liittyen taikka junajärjestyksestä. Valittajan mukaan se toimii Fintraffic Raide Oy:n ja Väyläviraston ohjeistuksen ja hankintasopimuksen mukaisesti ja siten, ettei kilpailuneutraliteetti vaarannu.

Valituksenalaisen päätöksen tehnyt raideliikenteen sääntelyelin on esittänyt, että Väylävirasto on vastuussa liikenteenohjaustoimintojen säädösten mukaisuudesta suoraan lain nojalla eikä se voi sopimusteitse vapautua vastuusta ulkoistettujen toimintojen osalta. Raideliikenteen sääntelyelimen mukaan ratapihaliikenteen ohjauspalvelujen ulkoistamiskielto rautatieyritykselle on voimassa myös tilanteessa, jossa Fintraffic Raide Oy on ulkoistanut näitä tehtäviä edelleen valittajalle. Raideliikenteen sääntelyelimen mukaan ratapihaliikenteenohjauksen tehtävien ulkoistamiseen sovelletaan raideliikennelain 108 §:n 1 momenttia, jonka mukaan näiden tehtävien ulkoistaminen rautatieyritykselle on kielletty. Oikeudellisesti ei ole ratkaisevaa se, kuinka itsenäistä valittajan päätöksenteko on. Merkityksellistä on se, että ratapihaliikenteenohjaus tekee rataverkon haltijalle kuuluvia tehtäviä.

Raideliikennelain esitöiden (HE 105/2018 vp s. 3) yleisperustelujen johdanto- osan mukaan hallituksen esityksellä pannaan kansallisesti täytäntöön EU:n neljäs rautatiepaketti kokonaisuudessaan.

Raideliikennelain esitöiden johdanto-osassa on edelleen todettu, että Euroopan komissio oli antanut 30 päivänä tammikuuta 2013 ehdotuksensa laajaksi lainsäädäntökokonaisuudeksi, jota kutsutaan EU:n neljänneksi rautatiepaketiksi. Lainsäädäntöpaketti jakaantuu markkinaosaan ja tekniseen osaan. Neljännen rautatiepaketin markkinaosan säädöksiä ovat muun ohella edellä mainittu rautatiemarkkinadirektiivin muutosdirektiivi.

Markkinaoikeus toteaa, että arvioitaessa valituksenalaisen päätöksen raideliikennelain mukaisuutta on otettava huomioon ennen muuta kyseisen lain säännökset mutta myös sen esitöissä EU:n neljännen rautatiepaketin kansallisesta täytäntöönpanosta todettu ja unionioikeudellinen tulkintavaikutus.

Raideliikennelain 4 §:n 29 kohdassa todetusti kyseisessä laissa tarkoitetaan rataverkon haltijalla muun ohella valtion rataverkon haltijaa, joka on vastuussa erityisesti rautatieinfrastruktuurin rakentamisesta, hallinnoinnista ja kunnossapidosta. Mainitun säännöksen esitöiden mukaan rataverkon haltija voi antaa verkkoa tai sen osaa koskevia tehtäviä ulkopuolisen elimen hoidettavaksi, mutta vastuu myös näistä tehtävistä säilyy rataverkon haltijalla. Raideliikennelain 108 §:n 3 momentin mukaan, jos rataverkon haltija ulkoistaa 1 ja 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tehtäviään toiselle, rataverkon haltija kuitenkin vastaa toiminnoista ja niiden valvonnasta.

Ottaen huomioon, että edellä todetusti vastuu ja toimintojen harjoittamista koskeva valvontavalta rautatieinfrastruktuurin rakentamisesta, hallinnoinnista ja kunnossapidosta säilyy aina rataverkon haltijalla, markkinaoikeus katsoo, että sillä, että valtion rataverkon hallinnasta vastaava Väylävirasto on ostanut liikenteenohjauspalveluja valtionyhtiö Finrail Oy:ltä (nykyisin Fintraffic Raide Oy), joka on puolestaan edelleen ulkoistanut näiden palvelujen suorittamista valittajalle, ei ole vaikutusta sen arviointiin, onko palvelujen suorittamisen ulkoistuksessa menetelty raideliikennelain mukaisesti.

Valittaja toimii raideliikennelain 4 §:n 34 kohdan tarkoittamana rautatieyrityksenä, joka päätoimenaan harjoittaa rautateiden henkilö- ja tavaraliikennettä ja joka on velvollinen huolehtimaan vetopalveluista.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Fintraffic Raide Oy:n ja valittajan välisen ratapihaliikenteenohjauspalveluita koskevan sopimuksen kohteena olevat palvelut ovat hankinnan kohteen kuvauksen mukaan koskeneet saapuville ja lähteville junille ennalta suunnitellun raideyhteyden varmistamista tulo- tai lähtöraiteen osalta varmistaen vaihteiden oikean asennon ja raiteiden käytettävyyden turvallisesti, sen varmistamista, että ratapihalla tehtävä vaihtotyö, eli vaunu- ja vetokaluston, sekä muun kiskoilla liikkuvan kaluston siirto raiteella ja raiteelta toiselle tapahtuu sovitun mukaisesti ja turvallisesti, sen varmistamista, että ratatyön suorittaminen on turvallista estäen juna- ja vaihtotyöliikenteen pääsyn ratatyöalueelle sekä lisäksi sähkövetoisen kaluston pääsyn jännitekatkoalueelle ja raportointia havaituista vioista, puutteista ja turvallisuutta vaarantavista seikoista sekä lisäksi muita palvelukuvauksessa ja sopimuksessa mainittuja tehtäviä.

Markkinaoikeus toteaa, että raideliikennelain 108 §:ssä on säädetty rataverkon haltijan mahdollisuudesta ulkoistaa tehtäviään toiselle osapuolelle. Pykälän esitöissä todetun mukaisesti pykälän 1 momentti sisältää pääsäännön, jonka mukaan rataverkon haltija voi ulkoistaa tehtäviään toiselle osapuolelle, kunhan tämä ei ole rautatieyritys, ja 2 momentti sisältää poikkeuksen tästä pääsäännöstä. Viimeksi mainitussa momentissa todetulla tavalla rataverkon haltija saa ulkoistaa rautatieinfrastruktuurin kehittämiseen, ylläpitoon ja uudistamiseen liittyvien tehtävien toteutuksen rautatieyritykselle.

Markkinaoikeus katsoo, ottaen huomioon raideliikennelain 108 §:n 2 momentin luonteen poikkeussäännöksenä, että sitä ei ole tulkittava laventavasti. Näin ollen toimintojen ulkoistamismahdollisuudet rajoittuvat vain nimenomaisesti 2 momentissa tarkoitettuihin toimintoihin. Vastaavista toiminnoista on säädetty myös rautatiemarkkinadirektiivin muutosdirektiivin 3 artiklassa, jossa tarkoitetaan ”rautatieinfrastruktuurin kehittämisellä” verkkosuunnittelua, rahoitus- ja investointisuunnittelua sekä infrastruktuurin rakentamista ja parantamista (2 a alakohta); ”rautatieinfrastruktuurin kunnossapidolla” toimia, joilla pyritään säilyttämään käytössä olevan infrastruktuurin kunto ja kapasiteetti (2 c alakohta); ”rautatieinfrastruktuurin uudistamisella” käytössä olevan infrastruktuurin merkittäviä korvaamistoimia, jotka eivät muuta sen yleistä suorituskykyä (2 d alakohta); ja ”rautatieinfrastruktuurin parantamisella” merkittäviä muutostoimia, joilla parannetaan sen yleistä suorituskykyä (2 e alakohta).

Markkinaoikeus viittaa edellä Fintraffic Raide Oy:n ja valittajan välisen ratapihaliikenteenohjauspalveluita koskeneen sopimuksen kohteena olevien palvelujen sisällöstä todettuun ja katsoo, että kyseiset pääosin junien raideyhteyden varmistamiseen, vaunukaluston siirtoon vaihteelta toiselle, junaliikenteen pääsyn estämiseen ratatyöalueelle ja raportointiin havaituista vioista, puutteista ja turvallisuutta vaarantavista seikoista liittyvät palvelut eivät ole niitä tehtäviä, jotka liittyvät raideliikennelain 108 §:n 2 momentin mukaiseen rautatieinfrastruktuurin kehittämiseen, ylläpitoon ja uudistamiseen ottaen huomioon myös rautatiemarkkinadirektiivin muutosdirektiivin 3 artiklan edellä todetut alakohdat. Näin ollen Fintraffic Raide Oy:n ja valittajan välisen ratapihaliikenteenohjauspalveluita koskeneen sopimuksen kohteena olevien palvelujen ulkoistamista valittajalle on arvioitava raideliikennelain 108 §:n 1 momentin perusteella.

Siltä osin kuin valittaja on viitannut raideliikennelain 136 §:ään markkinaoikeus toteaa, että raideliikennelain 108 §:n 5 momentissa on todettu, että liikenteenohjauspalvelujen hankkimisesta ulkopuoliselta palvelun tarjoajalta säädetään 136 §:ssä. Mainitun 5 momentin esitöiden mukaan
136 §:ssä säädetään tarkemmin liikenteenohjauspalveluihin sisältyvistä vastuista, jos liikenteenohjauspalvelut on hankittu ulkopuoliselta taholta. Markkinaoikeus katsoo, että raideliikennelain 108 §:ssä on säädetty mahdollisuudesta ulkoistaa palveluita ja ulkoistamisen rajoituksista liittyen siihen, kenelle palveluita ulkoistetaan. Raideliikennelain 136 §:ssä sen sijaan on säädetty ulkoistettujen palveluiden toteutuksessa huomioon otettavista seikoista. Näin ollen palvelujen ulkoistamisen valittajalle raideliikennelain mukaisuus ei tule arvioitavaksi raideliikennelain 136 §:n perusteella.

Raideliikennelain 104 §:n 2 momentin mukaan rataverkon haltijan on oltava oikeudellisesti itsenäinen ja rautatiemarkkinoilla toimivista rautatieyrityksistä täysin riippumaton.

Raideliikennelain 108 §:n 1 momentin mukaan rataverkon haltija saa ulkoistaa tehtäviään toiselle osapuolelle, joka ei saa olla rautatieyritys, yritys, jonka määräysvallassa on rautatieyritys, tai yritys, joka on rautatieyrityksen määräysvallassa. Rataverkon haltijan on huolehdittava siitä, että tehtävien ulkoistamisesta ei synny eturistiriitoja ja että kaupallisesti arkaluonteisten tietojen luottamuksellisuus taataan.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä todetulla tavalla raideliikennelain 108 § perustuu rautatiemarkkinadirektiivin muutosdirektiivin 7 c artiklaan. Kyseisen direktiivin johdanto-osan 7 perustelukappaleessa on todettu muun ohella, että direktiivissä otetaan käyttöön uusia vaatimuksia rataverkon haltijan riippumattomuuden varmistamiseksi. Jäsenvaltioilta edellytetään asianmukaisia suojatoimia, joilla varmistetaan rataverkon haltijan puolueettomuus olennaisten toimintojen, liikenteen hallinnan ja kunnossapidon suunnittelun osalta. Johdantolauseen mukaan jäsenvaltioiden olisi vahvistettujen hinnoittelua ja käyttöoikeuden myöntämistä koskevien puitteiden rajoissa varmistettava, että rataverkon haltijalla on olennaisten toimintojen osalta organisatorinen ja päätöksentekoa koskeva riippumattomuus.

Rautatiemarkkinadirektiivin muutosdirektiivin 7 c artiklan 1 kohdassa on todettu, että edellyttäen, että minkäänlaista eturistiriitaa ei aiheudu ja että kaupallisesti arkaluonteisten tietojen luottamuksellisuus taataan, rataverkon haltija voi ulkoistaa toimintoja eri yhteisölle edellyttäen, että tämä yhteisö ei ole rautatieyritys, sillä ei ole määräysvallassaan rautatieyritystä eikä se ole rautatieyrityksen määräysvallassa. Vertikaalisesti integroituneessa yrityksessä olennaisia toimintoja ei tule ulkoistaa vertikaalisesti integroituneen yrityksen millekään muulle yhteisölle, ellei yhteisö hoida yksinomaan olennaisia toimintoja (a alakohta); ja ulkoistaa rautatieinfrastruktuurin kehittämiseen, ylläpitoon ja uudistamiseen liittyvien kunnossapitotöiden ja niihin liittyvien tehtävien toteuttamisen rautatieyrityksille tai yrityksille, joiden määräysvallassa rautatieyritys on, tai yrityksille, jotka ovat rautatieyrityksen määräysvallassa (b alakohta).

Rataverkon haltijan velvoitteista on säädetty raideliikennelain 107 § 1 momentissa, jonka mukaan rataverkon haltijan on huolehdittava siitä, että liikenteen hallinta ja radan kunnossapidon suunnittelu on järjestetty syrjimättömällä ja läpinäkyvällä tavalla niin, että näistä toiminnoista päättävien henkilöiden päätöksiin ei vaikuta minkäänlaiset eturistiriidat. Pykälän esitöissä on tältä osin todettu, että liikenteen hallinnasta ja kunnossapidon suunnittelusta päättävillä ja näissä toiminnoissa työskentelevillä ei saa olla minkäänlaisia kytköksiä rautatieyrityksiin, koska tämä voi aiheuttaa toiminnoista päättäville ja niiden parissa työskenteleville henkilöille eturistiriitoja.

Väylävirasto rataverkon haltijana on ostanut liikenteenohjauspalveluja valtionyhtiö Fintraffic Raide Oy:ltä, joka puolestaan on ulkoistanut raideliikennelain 108 §:n 1 momentin soveltamisalaan kuuluvia rataverkon haltijan tehtäviä valittajalle, joka on rautatieyritys. Mainittu menettely on ollut raideliikennelain 108 §:n 1 momentin ulkoistamiskiellon vastainen. Koska kielto ulkoistaa kyseisen säännöksen soveltamisalaan kuuluvia tehtäviä rautatieyritykselle on ehdoton, ei asiassa ole merkitystä sillä, onko valittajalla itsenäistä harkinta- tai päätäntävaltaa. Näin ollen asiassa ei ole edellytyksiä kumota valituksenalaista päätöstä.

Johtopäätös

Edellä todetun perusteella VR-Yhtymä Oyj:n valitus on pääasian osalta hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa rautatiealan sääntelyelimen korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Fintraffic Raide Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa rautatiealan sääntelyelimen korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Destia Rail Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Asian lopputulos pääasiaratkaisun osalta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Destia Rail Oy kuultavana joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan kyseisen kuultavan määrältään kohtuulliseksi arvioituina oikeudenkäyntikuluina 1.500 euroa viivästyskorkoineen. Asian näin päättyessä valittaja ja Fintraffic Raide Oy saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää Destia Rail Oy:n vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä.

Markkinaoikeus hylkää VR-Yhtymä Oyj:n valituksen .

Markkinaoikeus hylkää Fintraffic Raide Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa VR-Yhtymä Oyj:n korvaamaan Destia Rail Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Raideliikennelain 188 §:n 3 momentti, oikeudenkäynnistä markkinaoikeudessa annetun lain 7 luvun 1 § ja 2 luvun 1 §:n 2 momentti sekä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 107 §:n 1 momentti huomioon ottaen tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Ville Parkkari ja Saija Laitinen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta